Đề tài Nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam

nh ao nuôi cá, chiếm đất lòng hồ để trồng cây,...Đây là những hạn chế bắt nguồn từ khâu quản lý và giám sát kết quả công trình cần được lưu ý và khắc phục kịp thời. Những năm gần đây, tỷ lệ ngân sách dành cho đầu tư phát triển của ngành có xu hướng tăng, nhưng hiệu quả thì chưa tương xúng. Khoảng cách giữa tiền đầu tư vào nền kinh tế và giá trị GDP tăng thêm ngày càng xa. Điều đó cho thấy, các dự án đầu tư công trong nông nghiệp và phát triển nông thôn từ nguồn vốn NSNN được sử dụng chưa đúng chỗ, đúng cách. Hộp 3.1 : Tình hình thực hiện các dự án đầu tư công trong Nông nghiệp quý I/ 2008 Từ đầu năm đến nay, ngành Nông nghiệp đầu tư gần 29 tỷ đồng để triển khai thực hiện 16 dự án từ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung. Trong đó, Trung ương đầu tư 5 dự án hơn 10,7 tỷ đồng, tỉnh đầu tư 11 dự án với  hơn 18,2 tỷ đồng. Giá trị khối lượng ước thực hiện đạt 9,69 tỷ đồng, bằng 33% kế hoạch. Các dự án đã triển khai cơ bản đáp ứng yêu cầu đề ra, công tác khảo sát, thiết kế và trình duyệt hồ sơ thực hiện đúng quy định, chất lượng thi công bảo đảm, phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật. Tuy nhiên, một số dự án chưa bố trí kế hoạch đầu tư, mặc dù khối lượng đã hoàn thành nhưng chưa có nguồn thanh toán như: Dự án cải tạo nâng cấp trạm bơm Đại Đồng Thành, cải kênh KCN Tiên Sơn, vốn đối ứng dự án nâng cấp hệ thống kè sông Đuống 2.4.1.2. Hiệu quả xã hội- môi trường Theo quan điểm hiện đại, đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư không chỉ căn cứ trên góc độ phát triển kinh tế đơn thuần mà còn phải đánh giá dựa trên các chỉ tiêu phát triển bền vững. Đối với các dự án đầu tư công trong nông nghiệp, hiệu quả còn được phản ánh ở các tác động về xã hội và môi trường. Mục tiêu của các chương trình, dự án đầu tư công cộng trong nông nghiệp và phát triển nông thôn là nhằm nâng cao năng lực sản xuất, nâng cao thu nhập và góp phần cải thiện đời sống cho người dân. Nếu chỉ xét riêng hiệu quả tài chính như đã nói ở trên thì dường như các dự án đầu tư công đạt hiệu quả rất thấp. Nếu xét về mặt xã hội- môi trường thì các dự án đầu tư công tuy đem lại những kết quả chưa phải là cao nhưng rất đáng ghi nhận. Hiệu quả từ các dự án đầu tư công trong nông nghiệp đã góp phần giải quyết được mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội của nước ta. - Một là, các dự án đầu tư XDCB trong phát triển nông nghiệp nông thôn đã từng bước tạo ra cơ sở vật chất- kỹ thuật tốt hơn cho sản xuất nông nghiệp. Các công trình thủy lợi đem lại nguồn nước tưới tiêu cần thiết phục vụ canh tác, trồng trọt và chăn nuôi; dẫn đến giá trị sản xuất ngành nông nghiệp tăng lên, nâng cao mức thu nhập của người dân. Cơ sở hạ tầng nông thôn cũng được chú ý hơn, kết quả là nhiều trung tâm cụm xã, mạng lưới giao thông, liên lạc được thiết lập, nâng cao khả năng tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh nông thôn. - Hai là, trong quá trình thực hiện dự án, vấn đề giải quyết lao động việc làm nông thôn cũng được quan tâm hơn trước, nhờ đó tạo thêm nhiều việc làm mới, tỷ lệ sử dụng thời gian lao động ở khu vực nông thôn cũng tăng lên. Công tác khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư đã dần phát huy được hiệu quả trong việc hỗ trợ và hướng dẫn người nông dân có phương pháp sản xuất thu được giá trị gia tăng cao hơn; tạo điều kiện cho người nông dân cải thiện đời sống vật chất cũng như tinh thần, từng bước giảm khoảng cách chênh lệch về mức sống với thành thị. Nhờ vậy, việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo cũng có được những dấu hiệu khả quan. Đến năm 2004, tỷ lệ hộ đói nghèo cả nước ở mức 8,2% (tính theo chuẩn nghèo quốc gia) và mục tiêu của giai đoạn tới là giảm tỷ lệ đói nghèo xuống 3%. Hoạt động đầu tư công ở các vùng đặc biệt khó khăn, vùng dân tộc miền núi tuy còn nhiều hạn chế nhưng đã đảm bảo được đời sống vật chất, tinh thần cơ bản cho người dân. Việc thực hiện Chương trình 134 nhằm hỗ trợ giải quyết đất sản xuất, đất ở, nhà ở, nước sạch cho vùng đồng bào dân tộc thiểu số là chính sách đúng đắn và hợp lòng dân. Trong thời gian tới, Chính phủ cũng đã chủ trương khuyến khích đầu tư nhiều hơn cho những vùng dễ bị ảnh hưởng và một số vùng được ưu tiên. 2.4.2. Nghiên cứu điển hình- Đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công 2.4.2.1. Công trình thủy lợi nội đồng xã Hải Minh, huyện Hải Hậu, tỉnh Nam Định Phần nghiên cứu này tập trung xem xét việc đánh giá hiệu quả đầu tư ngay từ khâu lập dự án ở công trình thủy lợi xã Hải Minh. Đây là công trình khai thác tổng hợp tài nguyên nước, được thực hiện bằng nguồn vốn NSNN thông qua Dự án thủy lợi đồng bằng sông Hồng, khởi công giai đoạn 2001- 2005. Nội dung của phần này dựa trên quan điểm tổng hợp trong việc đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công, từ đó tiến hành trình bày những vấn đề các nhà tư vấn nêu ra và những thiếu sót khi lập dự án, đồng thời cũng chỉ ra những nội dung đã được đánh giá lại. a) Quan điểm về hiệu quả của nhà đầu tư Kết quả giám định lại dự án đầu tư cho thấy: người lập dự án đã chỉ đứng trên lập trường của chủ đầu tư và của nền kinh tế khi xem xét các tác động của dự án. Theo đó, người lập dự án chỉ quan tâm đến hiệu quả tài chính, kinh tế mà bỏ qua hiệu quả xã hội và các tác động môi trường của dự án. a) Những hạn chế trong phương pháp đánh giá và tính toán các chỉ tiêu Người lập dự án đã chọn phương pháp phân tích tĩnh và phương pháp phân tích động như: phương pháp phân tích giá trị của tiền theo thời gian, thời gian hoàn vốn giản đơn. Trong khi thực tế, đối với 1 dự án đầu tư công như dự án thủy lợi trên cần phải kết hợp một số phương pháp đánh giá khác nữa như: phương pháp CBA hay CMA để có thể lựa chọn phương án đầu tư tốt hơn. (1) Xác định lợi ích thu được từ dự án * Khi lập dự án nghiên cứu khả thi, người ta chỉ xét đến lợi ích duy nhất của công trình thủy lợi, đó là tăng sản lượng nông nghiệp hàng năm trên địa bàn xã. Kết quả này có được do nguồn nước tưới tiêu cho 750 ha diện tích đất nông nghiệp, nhờ đó, diện tích gieo trồng tăng lên, sản lượng thu hoạch cũng tăng. Cụ thể là, giá trị sản lượng nông nghiệp hàng năm tăng 960 triệu đồng (theo giá năm 1994). Đây là lợi ích kinh tế trực tiếp và hữu hình, có thể dễ dàng tính toán được. Người lập dự án đã chỉ tính đến lợi ích trực tiếp do nguồn nước tưới tiêu mang lại mà không đề cập đến các lợi ích chuyển giao khác. * Những lợi ích của hệ thống thủy lợi xã Hải Minh được xác định lại như sau: - Lợi ích có thể lượng hóa được bao gồm: + Lợi ích tưới, là lợi ích thu được trực tiếp từ công trình thủy lợi trên, thể hiện ở giá trị gia tăng của sản lượng nông nghiệp trong vùng hưởng lợi . + Lợi ích ngăn mặn, giảm xói lở đất thể hiện ở việc giảm thiệt hại hàng năm do mặn xâm lấn và đất xói mòn hàng năm. + Lợi ích ngăn lũ làm giảm thiệt hại về lụt úng hàng năm, giảm chi phí bơm tiêu. + Lợi ích làm tăng thu nhập cho người sản xuất nhờ có công trình thủy lợi. - Lợi ích không lượng hóa được bao gồm: + Lợi ích cải tạo cảnh quan môi trường xung quanh vùng hưởng lợi. + Lợi ích làm tăng thặng dư của người dùng nước. + Lợi ích gián tiếp làm tăng giá trị sản xuất hàng năm của các ngành liên quan như: ngành chăn nuôi, lâm nghiệp, công nghiệp, giao thông,... + Lợi ích thu được từ việc phân bố lại lao động và dân cư của vùng, ổn định trật tự xã hội, bảo tồn văn hóa làng xã. Như vậy, khi lập dự án khả thi, người ta đã không tuân thủ đúng các nguyên tắc trong việc xác định lợi ích của dự án, từ đó đã bỏ qua các lợi ích sau: Lợi ích ngăn mặn, giảm xói lở đất. Lợi ích ngăn chặn lũ. Lợi ích làm tăng thu nhập cho người sản xuất Lợi ích cải tạo cảnh quan môi trường sinh thái Lợi ích làm tăng thặng dư của người sử dụng nước Lợi ích gián tiếp từ việc tăng giá trị sản xuất các ngành khác Lợi ích từ việc phân bố dân cư và lao động của vùng Việc xác định thiếu các lợi ích kinh tế của dự án trong khâu lập dự án khả thi đã làm giảm tính hiệu quả của dự án đi khá nhiều. (2) Xác định chi phí của dự án * Các chi phí đã được nhà tư vấn chỉ ra trong quá trình lập dự án như sau: - Các chi phí vốn đầu tư xây dựng công trình - Chi phí vận hành và khai thác công trình: chi phí tiền lương, chi phí quản lý, khấu hao hàng năm, bảo dưỡng hàng năm, các chi phí dịch vụ khác. Đây mới chỉ là các chi phí lượng hóa được dự án mà người lập dự án đã đưa ra, ngoài ra còn có các chi phí khác cần được xem xét và tính toán cụ thể trong bản dự án. * Các chi phí của dự án được xác định lại như sau: - Chi phí lượng hóa được bao gồm: + Chi phí vốn đầu tư xây dựng cơ bản của công trình + Chi phí đền bù, di dân + Chi phí vận hành công trình gồm: chi phí lương, chi phí quản lý công trình, chi phí tiêu hao nguyên- nhiên liệu và năng lượng, chi phí duy tu bảo dưỡng công trình hàng năm, chi phí nạo vét kênh, chi phí phân chia nguồn nước. + Chi phí sửa chữa lớn + Chi phí dự phòng vật chất + Chi phí gia tăng trong quá trình sản xuất nông nghiệp. + Chi phí trong việc mất đất canh tác làm hệ thống kênh dẫn nước và các công trình khác trên diện tích xây dựng hệ thống thủy lợi - Chi phí không lượng hóa được gồm có: + Thiệt hại do thay đổi môi trường sinh thái: tác động xấu đến đa dạng sinh học của vùng, chi phí khám chữa bệnh phát sinh do thay đổi nguồn nước + Các chi phí phát sinh của các ngành khác + Các chi phí do sự bố trí lại dân cư hoặc thay đổi ngành nghề của dân cư + Chi phí cơ hội cần phải tính đến của các yếu tố nguồn lực Như vậy, các khoản mục chi phí bị bỏ sót khi lập dự án khả thi gồm có: Chi phí dự phòng vật chất Chi phí sửa chữa lớn Chi phí gia tăng trong quá trình sản xuất nông nghiệp Chi phí trong việc mất đất canh tác làm hệ thống kênh dẫn nước và các công trình khác trên diện tích xây dựng hệ thống thủy lợi Thiệt hại do thay đổi môi trường sinh thái: tác động xấu đến đa dạng sinh học của vùng, chi phí khám chữa bệnh phát sinh do thay đổi nguồn nước Các chi phí phát sinh của các ngành khác Các chi phí do sự bố trí lại dân cư hoặc thay đổi ngành nghề của dân cư Chi phí cơ hội cần phải tính đến của các yếu tố nguồn lực Tóm lại, trong quá trình tính toán và lập dự án, nhà tư vấn đã không tính đầy đủ các khoản chi phí và lợi ích kinh tế của dự án, từ đó phản ánh chưa đúng đắn và chính xác tính hiệu quả của dự án thủy lợi trên. Một điểm cần chú ý khi phân tích hiệu quả dự án là phải phân biệt rõ ràng các luồng chi phí, lợi ích tài chính và các luồng chi phí, lợi ích kinh tế để áp dụng phương pháp đánh giá phù hợp. (3) Lựa chọn chỉ tiêu đánh giá hiệu quả dự án * Các chỉ tiêu nhà tư vấn sử dụng khi lập dự án gồm có: chỉ tiêu thời gian hoàn vốn giản đơn T và chỉ tiêu tỷ suất hoàn vốn nội bộ IRR Với một công trình thủy lợi nội đồng như dự án trên, việc kết hợp 2 chỉ tiêu đánh giá như trên là chưa thuyết phục. * Các chỉ tiêu đánh giá lại hiệu quả dự án được lựa chọn gồm: - Chỉ tiêu chính: NPV, BCR, IRR (xem bảng 1. ) và ENPV, EBCR, EIRR (xem bảng 1. ) - Chỉ tiêu bổ trợ: + Giá trị sản lượng lúa tăng thêm trung bình hàng năm: chỉ tiêu này phản ánh tác động trực tiếp tác động của hệ thống tưới tiêu nội đồng trong sản xuất nông nghiệp, được xác định bằng mức chênh lệch giữa giá trị sản lượng lúa dự kiến trung bình hàng năm sau khi công trình thủy lợi đi vào hoạt động và giá trị sản lượng lúa trung bình hàng năm trước khi có dự án. + Năng suất lúa tăng thêm trung bình hàng năm: là kết quả trực tiếp từ hiệu quả thu được từ dự án thủy lợi, cũng được xác định bằng mức chênh lệch giữa năng suất trung bình hàng năm trước và sau khi có dự án. + Diện tích gieo trồng tăng thêm: là diện tích đất gieo trồng tăng lên nhờ được tưới tiêu chủ động. Với các chỉ tiêu được sử dụng khi đánh giá lại hiệu quả dự án như đã trình bày ỏ trên thì tính hiệu quả và khả thi của dự án sẽ được phản ánh một cách đầy đủ và sát thực hơn. (4) Các tác động xã hội- môi trường của dự án Ảnh hưởng của dự án thủy lợi nội đồng không chỉ về mặt kinh tế mà hơn hết còn có tác động quan trọng về mặt xã hội và môi trường. Các tác động này trong quá trình lập dự án cũng đã bị bỏ qua. Việc giám định, đánh giá lại hiệu quả dự án cho thấy những tác động xã hội- môi trường sau: - Môi trường sinh thái của vùng sẽ được cải thiện, trước hết là môi trường đất và môi trường nước, cụ thể là tác động giữ ngọt, ngăn mặn, giảm xói mòn đất, làm giảm thiệt hại do các sự cố sụt lở, ngập úng gây ra. - Môi trường cảnh quan, khí hậu của vùng cũng được cải thiện đáng kể nhờ việc điều hòa nguồn nước khi công trình đi vào hoạt động. - Góp phần làm tăng giá trị sản xuất của ngành khác như: thủy sản, lâm nghiệp, công nghiệp chế biến, giao thông, ... - Góp phần vào việc bố trí dân cư, tạo thêm việc làm cho dân cư trong vùng, góp phần bảo tồn văn hóa làng xã. Trên đây là các vấn đề cần thiết khi lập và đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công mà nhà tư vấn khi thực hiện đã bỏ qua. Điều đó chứng tỏ công tác xây dựng và thiết kế dự án ngay từ đầu đã không được chú trọng và quan tâm đúng mức. 2.4.2.2. Dự án thủy lợi lưu vực sông Hồng giai đoạn 2 Đây là dự án được khởi công trong giai đoạn 2002- 2007 bằng nguồn vốn NSNN với tổng mức đầu tư lên đến 2.334 tỷ đồng. Mục tiêu của dự án là tăng cường quản lý nước, sử dụng tài nguyên nước bền vững, hợp lý, phòng chống lũ lụt, tái tạo chống suy thoái rừng đầu nguồn, góp phần cải tạo môi trường sinh thái thuộc lưu vực sông Hồng; nâng cấp và xây dựng mới một số công trình thủy lợi để nâng cấp cơ sở hạ tầng thủy lợi, đảm bảo tưới, tiêu, tăng cường sức sản xuất nông nghiệp; các công trình phòng, chống lũ, góp phần xóa đói giảm nghèo ở lưu vực sông Hồng. Trong việc triển khai dự án này đã xảy ra rất nhiều sai phạm và ở hầu hết các khâu của chu trình dự án. * Điển hình của những sai phạm này là tiểu dự án nâng cấp đê hữu Hoàng Long (tỉnh Ninh Bình) với tổng mức đầu tư 81,21 tỉ đồng. Theo kết luận của Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ở tất cả các giai đoạn đầu tư tiểu dự án này đều có sai phạm. - Thứ nhất, ngay từ việc trình, duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi đã được tiến hành ngược trình tự, thủ tục. UBNN tỉnh đã gửi tờ trình xin phê duyệt trước khi ban quản lý nhận được bản thẩm định dự án. Không những thế, ngay trong nội dung Quyết định 5122 phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi (BCNCKT) tiểu dự án đã giảm 30% giá thiết kế với lý do để chỉ định thầu tư vấn là không có cơ sở; quyết định này cũng không xác định rõ chủ đầu tư của tiểu dự án. - Thứ hai, sai phạm còn xảy ra ở giai đoạn thực hiện đầu tư. + Việc đấu thầu thực hiện không đúng quy định của Luật đấu thầu, cụ thể là việc chỉ định thầu tư vấn đối với gói thầu lớn hơn 500 triệu đồng nhưng không có lý do xác đáng. Trình và phê duyệt thiết kế kỹ thuật - thi công + tổng dự toán (TKKT - TC + TDT) không đúng trình tự thủ tục (phê duyệt trước khi có báo cáo thẩm định, trước khi có dự toán chi phí được phê duyệt cho công việc này). + Hồ sơ thiết kế kỹ thuật cũng chưa đạt yêu cầu vì bản vẽ thiết kế kỹ thuật không thể hiện cấu tạo, kết cấu đầy đủ, thiếu các bản vẽ bố trí mặt bằng thi công, đặc biệt là các gói thầu thi công bằng cơ giới như: các bản vẽ ga tránh thi công, bản vẽ tạo mặt bằng thi công mái đê, các bản vẽ đường thi công nội bộ, một số khối lượng đất tính chưa có các bản vẽ cụ thể. + Tiểu dự án Hoàng Long có 11 gói thầu xây lắp và 1 gói thầu tư vấn giám sát. Các gói thầu xây lắp được tổ chức đấu thầu rộng rãi. Tuy nhiên, nội dung hồ sơ mời thầu các gói thầu còn có một số tồn tại trong quy định về giá dự thầu, về bảng kê khối lượng trong hồ sơ mời thầu và về hiệu chỉnh sai lệch khi đánh giá hồ sơ dự thầu. Hồ sơ mời thầu các gói thầu xây lắp quy định về bảng kê khối lượng không thống nhất, có sự mâu thuẫn. - Sai phạm còn xảy ra trong quá trình thi công. Nhà thầu thực hiện không đúng thiết kế, hồ sơ mời thầu và hồ sơ dự thầu. Qua kiểm tra hồ sơ, tài liệu và thực địa, có sự chênh lệch về một số khối lượng giữa hồ sơ thiết kế, hồ sơ mời thầu và hồ sơ dự thầu; đồng thời còn có một số khối lượng mà nhà thầu không thực hiện theo hồ sơ dự thầu. Vì vậy, khối lượng, giá trị các hạng mục đã được xác định lại và bị giảm trừ 383,5 triệu đồng. * Có 8 tiểu dự án đã đấu thầu, thực hiện thi công của Hợp phần B và công tác đấu thầu, thực hiện hợp đồng của 10 gói thầu tư vấn, mua sắm hàng hóa do Ban Quản lý Trung ương dự án thủy lợi  quản lý bị phát hiện nhiều sai phạm làm ảnh hưởng đến tiến độ hoàn thành dự án, làm giảm hiệu quả đầu tư và xây dựng, chất lượng tư vấn đầu tư và xây dựng chưa cao. Cụ thể: - Ngay từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, tại hầu hết các tiểu dự án được xem xét đều có tình trạng báo cáo nghiên cứu khả thi đã được lập xong mới tiến hành phê duyệt đề cương khảo sát lập báo cáo nghiên cứu khả thi. Không những thế, trong Quyết định phê duyệt BCNCKT của hầu hết các tiểu dự án đều không xác định rõ chủ đầu tư (trừ việc xác định UBND các tỉnh có tiểu dự án làm chủ đầu tư về đền bù, giải phóng mặt bằng, chi đối ứng hỗ trợ xây dựng và phát triển nông thôn, đóng góp của người hưởng lợi). - Thời gian lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi của hầu hết các tiểu dự án đều quá chậm (tiểu dự án xây dựng, tu bổ nâng cấp cụm kè ngã ba Việt Trì, tỉnh Phú Thọ, tính từ khi lập đến khi duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi là 4 năm 5 tháng. Đây chính là một trong những nguyên nhân làm cho việc thực hiện Hợp phần B chậm tiến độ theo Hiệp định đã được ký kết. - Giai đoạn thực hiện đầu tư cũng có nhiều sai phạm. Theo kết luận của Đoàn thanh tra thì quá trình và phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán không đúng trình tự, thủ tục, thể hiện sự hợp thức hóa các việc đã làm. Mặc dù toàn bộ các gói thầu xây lắp của các tiểu dự án đều được đấu thầu, nhưng vẫn để xảy ra sai phạm trong kế hoạch đấu thầu, hình thức lựa chọn nhà thầu, chấm thầu, xác định đơn vị trúng thầu... đã làm giảm tính cạnh tranh, minh bạch, khách quan trong đấu thầu. Nguyên nhân dẫn tới tình trạng trì trệ, sai phạm của dự án quan trọng này không chỉ do cơ quan điều hành, thực hiện dự án mà cả từ phía nhà tài trợ và những nguyên nhân khác; trong đó có công tác giải phóng mặt bằng chậm. 2.4.3. Những vấn đề còn tồn tại trong đầu tư công phát triển nông nghiệp nông thôn Việt Nam 2.4.3.1. Đầu tư còn dàn trải * Một thực tế là vốn đầu tư cho nông nghiệp nông thôn của chúng ta còn thiếu, tỷ trọng thấp nhưng lại phân tán, dàn đều, thiếu trọng tâm. Tình trạng này đã tích tụ từ nhiều năm, gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, nhưng lại chậm được khắc phục. - Mối quan tâm theo đầu vào nhằm phát triển năng lực sản xuất, chưa quan tâm đến đầu ra của sản xuất, đầu tư cơ sở hạ tầng phục vụ lưu thông hàng hóa, đầu tư công tác bảo quản chế biến sau khi thu hoạch, đầu tư thông tin thị trường chưa đầy đủ. - Mối quan tâm theo chiều rộng, chú trọng đến số dự án được triển khai, số lượng công trình được xây dựng mà không lưu ý đến chất lượng đầu ra chứ chưa cần nói đến tác động của hoạt động đầu tư đó. Một số hàng hóa nông sản làm ra chất lượng không cao, chủng loại, mẫu mã kém, tỷ lệ hàng nông sản qua chế biến ít, khả năng cạnh tranh thấp. Nhiều dự án đã đi vào triển khai một cách ồ ạt, có được sản phẩm đầu ra nhưng lại không thể vận hành tốt hoặc đi vào hoạt động một thời gian ngắn đã ngừng lại; cũng không ít trường hợp công trình xây dựng xong rồi bỏ đấy, giá trị đóng góp cho đời sống và hoạt động sản xuất của người dân chẳng được là bao, thêm vào đó lại lãng phí vốn của Nhà nước và làm giảm hiệu quả của các mục tiêu đã đặt ra. Việc phân cấp trong quản lý dự án đầu tư công là cần thiết nhưng công tác giám sát ở nhiều địa phương chưa có kết quả rõ rệt. * Hệ quả của việc đầu tư dàn trải là tình trạng nợ đọng. Do số lượng các dự án đầu tư công là quá lớn nên số nợ của NSNN cho các dự án đầu tư công trong nông nghiệp và phát triển nông thôn, đặc biệt là ở các dự án thủy lợi là khá nhiều. Một số công trình quan trọng yêu cầu được vay mượn hoặc tạm ứng trước để thi công trong khi cân đối ngân sách hàng năm không đủ để đáp ứng. 2.4.3.2. Tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư còn lớn Thất thoát vốn trong đầu tư xây dựng là phần vốn đưa vào công trình nhưng bị sử dụng lãng phí hoặc biến mất trong quá trình đầu tư và gây ra những thiệt hại không đáng có cho Nhà nước. Các đánh giá về thất thoát đầu tư của một số cơ quan thanh tra, kiểm toán đã cho thấy nhiều sai phạm về kinh tế do làm trái các quy định của Nhà nước về lãng phí vốn đầu tư, sai phạm về tài chính ở các địa phương. Nhiều dự án thiết kế chưa hợp lý, chất lượng và công suất sử dụng thấp. Nhiều dự án không thực hiện đúng tiến độ, buộc phải điều chỉnh lại như di chuyển hoặc kéo dài thời gian, địa điểm cũng làm lãng phí một khối lượng lớn vốn đầu tư. Hơn nữa, tham nhũng trong đầu tư công cũng là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng trên và làm giảm hiệu quả đầu tư. 2.4.3.3. Tình trạng dự án triển khai chậm tiến độ và giải ngân vốn còn chậm Mặc dù được giao kế hoạch từ sớm nhưng các dự án hoàn thành chậm tiến độ là hiện tượng phổ biến. Đó là do những vướng mắc mới phát sinh trong quá trình thi công cũng như tác động của các yếu tố thị trường như lạm phát, trượt giá làm tăng chi phí đầu vào. Bên cạnh đó có một thực tế là tốc độ giải ngân vốn còn khá chậm chạp. Trong khi phần lớn các dự án chậm tiến độ, chưa đủ khối lượng hoàn thành hoặc còn những vướng mắc về thủ tục để nhận thanh toán thì có những dự án quan trọng đã được phê duyệt nhưng chưa có đủ vốn để tiến hành. Đây là hạn chế bắt nguồn từ khâu quản lý và giám sát đầu tư công cũng như quy trình lập dụ án và xét duyệt kế hoạch đầu tư còn rất phức tạp. 2.4.4. Nguyên nhân dẫn đến hiệu quả dự án đầu tư trong nông nghiệp và phát triển nông thôn thấp 2.4.4.1. Công tác quy hoạch đầu tư còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của tiến trình phát triển kinh tế - Chất lượng của một số dự án đầu tư công trong ngành chưa cao, chưa có tầm nhìn xa và chưa phù hợp với thực tế phát triển của nông nghiệp Việt Nam. Trong đó, không ít các dự án được quy hoạch dài hạn và xác định cụ thể nhưng lại thiếu các căn cứ kinh tế- xã hội đáng tin cậy dẫn đến việc phải nghiên cứu và thay đổi nhiều lần. Các dự án đầu tư vào hạ tầng nông thôn chưa có sự gắn kết với các công trình hạ tầng trước đó, cũng như với các lĩnh vực khác (giao thông, điện,...). - Quy hoạch chưa theo kịp sự thay đổi của các nhân tố khách quan, đặc biệt là công tác dự báo thị trường, các tiến bộ công nghệ. Như chúng ta đã biết, nông nghiệp, nông thôn là khu vực dễ bị ảnh hưởng bởi các điều kiện bên ngoài, vì vậy, tính định hướng và dự phòng của các dự án đầu tư công trong nông nghiệp là rất quan trọng. Tuy nhiên, cho đến nay, công tác dự báo vẫn chưa đạt được hiệu quả cao. - Việc lồng ghép các dự án đầu tư công trong nông nghiệp trên từng vùng, lãnh thổ chưa tốt. Tính cục bộ, khép kín của các dự án đầu tư công trong nông nghiệp đã gây nên sự chồng chéo, lãng phí nguồn lực, đôi khi hạn chế tác động của nhau, làm giảm hiệu quả đầu tư. 2.4.4.2. Cơ chế, chính sách trong quản lý đầu tư chưa đồng bộ, hoàn chỉnh Cơ chế, chính sách trong quản lý đầu tư là kẽ hở gây ra những tiêu cực trong đầu tư công. Sự thiếu đồng bộ này thể hiện ở: - Sự chồng chéo, phân công chưa rõ ràng giữa người ra quyết định và chủ đầu tư, do vậy phân công trách nhiệm không minh bạch. - Tổ chức tư vấn, thiết kế, giám sát còn chịu nhiều tác động từ phía các Bộ, ngành, địa phương; do vậy chưa đảm bảo được tính khách quan, độc lập khi ra quyết định. Chưa có tổ chức tư vấn hoạt động đầu tư độc lập. - Quy trình đầu tư khép kín làm giảm hiệu quả của công tác thẩm định, đấu thầu, giám sát dự án đầu tư công trong nông nghiệp. Trong nhiều trường hợp, việc đánh giá, thẩm định các dự án đầu tư công chỉ mang tính hình thức. 2.4.4.3. Sự phối hợp trách nhiệm của các bên còn nhiều bất cập Sự phối hợp hoạt động và trách nhiệm của các bên liên quan đến dự án đầu tư công có một ý nghĩa nhất định trong việc nâng cao hiệu quả dự án đầu tư. Hiện nay, ở Việt Nam, sự phối hợp này chưa đáp ứng được yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính. - Chính phủ chưa có một chương trình toàn diện về chống tham nhũng, lãng phí trong đầu tư công. Động thái của Chính phủ chỉ là kêu gọi và khuyến khích các địa phương thực hành tiết kiệm để có nguồn cân đối trang trải cho các hoạt động hỗ trợ khác. - Các Bộ, ngành, địa phương còn thiếu sự phối hợp liên ngành, liên vùng dẫn đến việc ra quyết định đầu tư chưa khả thi, chưa tạo được tác động trên quy mô lớn. Công tác quản lý đầu tư được khoán gọn cho ban quản lý, từ đó thiếu sự giám sát, kiểm tra và xử lý vi phạm chưa nghiêm. - Chưa có sự phối hợp giữa chủ đầu tư, ban tư vấn và ban quản lý dự án trong việc quản lý, giám sát thi công công trình gây ra thất thoát, lãng phí vốn. - Chưa thu hút được sự quan tâm và tham gia của cộng đồng trong việc giám sát quá trình thực hiện và sử dụng thành quả của dự án. 2.4.4.4. Chất lượng nguồn nhân lực quản lý đầu tư công chưa cao Đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách còn nhiều hạn chế về trình độ chuyên môn và ý thức trách nhiệm. - Một là, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư công còn hạn chế, thể hiện ở các khâu lập dự án, thẩm định và đánh giá hiệu quả dự án. Chất lượng của bản dự án thấp cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng thi công vướng mắc, chậm tiến độ. Thẩm định không tốt dẫn đến việc lựa chọn và quyết định đầu tư bất hợp lý, gây ra lãng phí các nguồn lực. Đánh giá hiệu quả dự án không được thực hiện theo đúng quy trình, thủ tục và đảm bảo chất lượng sẽ phản ánh thiếu chính xác hiệu quả của dự án. - Thực tế, có một số cán bộ bị thoái hóa, biến chất, tiếp tay cho các hành vi tiêu cực như: tham nhũng, mắc ngoặc trong đầu tư. Hiện tượng tham nhũng xảy ra ở hầu hết các khâu của quá trình đầu tư làm nguồn vốn đầu tư bị phân tán, thất thoát tiền của của nhân dân, chất lượng công trình bị giảm sút, tổn hại đến mục tiêu của dự án. Chương III Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam 3.1. Mục tiêu và định hướng nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam 3.1.1. Mục tiêu và chiến lược phát triển của ngành Nông nghiệp 3.1.1.1. Mục tiêu tổng quát * Mục tiêu tổng quát của Ngành Nông nghiệp Việt Nam: “Xây dựng một nền nông lâm nghiệp sản xuất hàng hóa quy mô lớn, hiện đại, hiệu quả và bền vững, có năng suất, chất lượng và sức cạnh tranh cao trên cơ sở ứng dụng thành tựu khoa học công nghệ tiên tiến để đáp ứng được nhu cầu trong nước và xuất khẩu. Xây dựng nông thôn có cơ cấu kinh tế hợp lý, có quan hệ sản xuất phù hợp, kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội phát triển ngày càng hiện đại, mọi người có việc làm, thu nhập và đời sống nhân được nâng cao, giàu đẹp, công bằng, dân chủ, văn minh” (1) * Mục tiêu chung phát triển nông nghiệp Việt Nam đến năm 2020 được xác định như sau: “ Xây dựng một nền nông nghiệp hàng hóa, đa dạng và bền vững dựa trên cơ sở phát huy các lợi thế so sánh; áp dụng khoa học công nghệ, làm ra sản phẩm có chất lượng cao, đáp ứng yêu cầu đa dạng trong nước, tăng khả năng cạnh tranh chiếm lĩnh thị trường quốc tế, nâng cao hiệu quả sử dụng đất đai, lao động và nguồn vốn; tăng nhanh thu nhập và đời sống của nông dân, ngư dân, diêm dân và người lao động nghề rừng.” (2) * Mục tiêu tổng quát phát triển thủy lợi như sau (3): - Phát triển thủy lợi đảm bảo nhu cầu nước cho dân sinh và phục vụ phát triển chuyển dịch cơ cấu kinh tế, theo đó đến năm 2010: 10,5 triệu ha diện tích đất nông nghiệp được tưới; 0,7 triệu ha diện tích nuôi trồng thủy sản được cấp, thoát nước chủ động và 85% tỷ lệ dân được cấp nước hợp vệ sinh. - Nâng cao mức an toàn phòng chống và thích nghi để giảm bớt tổn thất do lụt bão gây ra; bảo đảm an toàn hồ chứa, đê kè, ổn định bờ sông, bờ biển. - Quản lý tốt các nguồn nước và hệ thống thủy lợi, chống ô nhiễm, cạn kiệt nguồn nước các lưu vực sông chính. - Nâng cao năng lực và trình độ khoa học công nghệ về quy hoạch, thiết kế, xây dựng thủy lợi, quản lý nguồn nước và công trình thủy lợi đạt mức trung bình châu Á. * Mục tiêu tổng quát phát triển kinh tế- xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi giai đoạn 2010- 2020 như sau: “ Tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn một cách bền vững, giảm khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và giữa các vùng miền”. (4) 3.1.1.2. Mục tiêu định hướng chính của ngành giai đoạn 2008- 2010 * Mục tiêu định hướng chính của ngành giai đoạn 2008- 2010 được xem xét từ những mục tiêu tổng quát phát triển các lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi đến năm 2010 và 2020 đã được Chính phủ phê duyệt, và căn cứ vào các văn bản Bộ NN&PTNT đã trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Theo đó, các mục tiêu phát triển nông nghiệp nông thôn cụ thể như sau: - Một là, tăng trưởng kinh tế cao, bền vững và có chất lượng thông qua nâng cao năng suất, sức cạnh tranh và chất lượng sản phẩm. - Hai là, cải thiện mức sống và điều kiện sống của dân cư nông thôn, đặc biệt là người nghèo thông qua tăng cường vai trò tham gia của người dân. - Ba là, đảm bảo tính bền vững về môi trường. - Bốn là, nâng cao năng lực thể chế để quản lý ngành một cách năng động và hiệu quả. 3.1.2. Những ưu tiên chiến lược về đầu tư công trong ngành Nông nghiệp giai đoạn 2008- 2010 * Định hướng đầu tư công cho nông nghiệp được quy định như sau: - Hoàn thành các dự án đang triển khai và đã được phê duyệt hơn là các dự án mới. - Đầu tư vào cơ sở hạ tầng nông thôn. - Duy tu, bảo dưỡng hợp lý cho các công trình thủy lợi hiện nay. - Chuẩn bị các biện pháp để giảm tác động tiêu cực của thời tiết, lũ lụt, hạn hán, dịch bệnh. - Đầu tư vào các Chương trình giống, cây trồng, vật nuôi. - Đầu tư vào các hoạt động khuyến nông. - Đẩy mạnh xã hội hóa và thu phí; nhất là đối với các công trình thủy lợi. - Tập trung vào các Chương trình mục tiêu quốc gia trong nông nghiệp nhằm giảm nghèo đặc biệt cho vùng dân tộc thiểu số. * Căn cứ vào các mục tiêu định hướng phát triển nông nghiệp nông thôn giai đoạn 2008- 2010 trên, các ưu tiên chiến lược trong đầu tư công của ngành tập trung vào các hoạt động sau: - Một là, dành ưu tiên đầu tư vào khoa học công nghệ và các dịch vụ khuyến nông thông qua: tăng cường liên kết chặt chẽ hơn giữa khuyến nông với nghiên cứu, đồng thời định hướng lại các dịch vụ khuyến nông để đáp ứng tốt hơn các nhu cầu của khách hàng nhằm tạo ra các giống cây trồng, vật nuôi chính có năng suất và chất lượng cao gắn với chế biến để tăng chuỗi giá trị gia tăng trong sản xuất nông nghiệp. Tập trung đầu tư vào công nghệ chế biến và công nghệ sau thu hoạch để tăng giá trị và khả năng cạnh tranh của sản phẩm. - Hai là, đảm bảo an ninh lương thực, thu nhập và việc làm cho các vùng, các hộ gia đình dễ bị tác động bởi ảnh hưởng thiên tai thông qua các chương trình đầu tư theo hướng ưu tiên vào các vùng dễ bị ảnh hưởng. - Ba là, đầu tư xây dựng, bảo vệ và duy tu các công trình hạ tầng nông thôn, nâng cao khả năng tiếp cận nước sạch và các công trình vệ sinh nông thôn của người dân. Phát triển mạng lưới thông tin liên lạc và hệ thống tiếp thị nông thôn, đảm bảo cung cấp đầy đủ, chính xác thông tin thị trường cho người nông dân. 3.1.3. Nhiệm vụ và chính sách đầu tư công của ngành giai đoạn 2008- 2010 Tổng đề xuất nhu cầu chi ngân sách của ngành nông nghiệp vượt mức trần của tài khóa trung hạn 2008- 2010 khoảng hơn 30%. Trong khoản vượt trội đó, ngoài việc kiến nghị hỗ trợ thêm từ nguồn vượt thu ngân sách hàng năm, tăng nguồn đầu tư từ Trái phiếu Chính phủ, ngành nông nghiệp đã huy động nguồn thu ngoài ngân sách như vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, vốn ODA và vốn trong dân,...Đồng thời, trong ngành cũng đã tiến hành sắp xếp lại thứ tự các công trình ưu tiên, loại bỏ bớt những công trình thực sự chưa có hiệu quả. Theo dự toán chi tiêu trung hạn 2008- 2010 của Bộ Tài chính, nhiệm vụ mới theo thứ tự chi đầu tư của ngành bao gồm: - Những dự án, công trình được phê duyệt đã triển khai trong năm 2007 nhưng thiếu vốn để thực hiện. - Những dự án, công trình đã được phê duyệt nhưng chưa triển khai trong năm 2007 và đã được rà soát lại trong năm 2008. 3.2. Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam 3.2.2.1. Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước Nguồn vốn NSNN cho đầu tư hàng năm có xu hướng tăng lên, đã tạo ra nền tảng vật chất, hạ tầng kinh tế, kỹ thuật cho đất nước. Thực tiễn cho thấy, tìm kiếm và huy động được nguồn vốn cho Nông nghiệp và phát triển nông thôn là quan trọng nhưng quản lý và sử dụng nguồn vốn này một cách hiệu quả còn có ý nghĩa quyết định hơn đối với sự phát triển của ngành và của cả nến kinh tế. Chính vì thế, trong giai đoạn tới cần tập trung thực hiện các nội dung sau: - Một là, hạn chế tới mức thấp nhất các sai sót trong chủ trương đầu tư, thể hiện ngay từ khâu quy hoạch, thiết kế, lựa chọn địa điểm, quy mô đầu tư và công nghệ tiến hành. Muốn thế, các cơ quan chức năng phải có sự phân tích, đánh giá đúng đắn về hiệu quả của các dự án đầu tư, các công trình đã và đang triển khai từ nguồn vốn NSNN để rút ra được những kinh nghiệm cần thiết. Từ đó, phải chấn chỉnh ngay từ khi có ý tưởng đầu tư, lập dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư. - Hai là, giám sát chặt chẽ các công trình, bám sát tiến độ dự án, kiên quyết khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, gây lãng phí vốn. Để đảm bảo hiệu quả đầu tư cần kiên quyết không cấp vốn cho các dự án thiếu khả thi, không có căn cứ vững chắc; chưa có đầu ra và thị trường rõ ràng. Biện pháp này sẽ hạn chế được tình trạng đầu tư dở dang hoặc thời gian thi công kéo dài. Ngoài ra cần có các chế tài xử lý nghiêm minh đối với các trường hợp vi phạm các quy chế đầu tư công. - Ba là, vốn NSNN dành cho phát triển nông nghiệp nông thôn cần được đầu tư có trọng điểm và hướng ưu tiên. Hiện nay, cơ sở hạ tầng nông thôn còn nhiều yếu kém, gây cản trở cho sản xuất nông nghiệp và các hoạt động kinh tế khác, nhất là trong diều kiện hội nhập quốc tế. Các khâu xét duyệt đầu tư cần được thực hiện một cách nghiêm túc theo quy trình chặt chẽ và thông qua các cơ quan dân cử để có phương án đầu tư đúng đắn, hợp lòng dân. - Bốn là, tích cực giải quyết tình trạng nợ đọng đối với các dự án đầu tư XDCB trong nông nghiệp, đặc biệt là với các công trình thủy lợi quan trọng phục vụ sản xuất của người dân. Nghiêm cấm các ngành, các cấp ra quyết định đầu tư bằng nguồn vốn NSNN khi chưa có căn cứ rõ ràng về nguồn vốn thực hiện. - Năm là, tiếp tục bổ sung các quy chế quản lý chi tiêu công của ngành, trong đấu thầu và mua sắm công. Có sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan cấp trên, đơn vị trực tiếp triển khai dự án và các cơ quan dân cử để ngăn chặn và đẩy lùi tệ tham những, thất thoát vốn, giảm hiệu quả công trình. Trên đây là những nội dung cần được xem xét và thực hiện khi tiến hành đổi mới cơ chế quản lý đầu tư công trong phát triển nông nghiệp nông thôn. 3.2.2.2. Đổi mới công tác quy hoạch đầu tư đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn Công tác quy hoạch đầu tư có vai trò quan trọng trong việc định hướng phát triển ngành, là yếu tố góp phần đảm bảo hiệu quả của đầu tư. Một trong những nguyên nhân chính dẫn đến việc nhiều dự án dở dang, bị trì hoãn hay chậm tiến độ là do quy hoạch chưa chưa chính xác. Điều này lại bắt nguồn từ việc thiếu các văn bản quản lý và hướng dẫn về quy hoạch; tính liên kết giữa quy hoạch và các giai đoạn kế hoạch chưa cao; thêm vào đó là nhận thức chưa đúng đắn về vai tò của kế hoạch trong công cuộc đổi mới hiện nay. Những giải pháp chủ yếu trong việc đổi mới công tác quy hoạch hiện nay như sau: - Một là, cần soạn thảo và ban hành các văn bản pháp lý cho công tác quy hoạch đầu tư từ nguồn vốn NSNN, trong đó cần chỉ rõ các quy hoạch mang tính hiệu lực pháp lý và các quy hoạch mang tính định hướng, dẫn dắt. Đối với ngành nông nghiệp cũng cần có những nội dung quy định và hướng dẫn cụ thể trong soạn lập cũng như phê duyệt quy hoạch. - Hai là, cần tiến hành đổi mới nội dung và phương pháp lập quy hoạch phát triển phù hợp với yêu cầu phát triển mới của ngành và của nền kinh tế. Phải có sự liên kết giữa việc lập quy hoạch và kế hoạch đầu tư để tạo nên hiệu quả đồng bộ trong quản lý. Hiện nay, công tác lập kế hoạch của ngành đã được thực hiện theo phương pháp khuôn khổ chi tiêu trung hạn và bước đầu đã có những kết quả khả quan. Do vậy, công tác quy hoạch đầu tư cần được thực hiện dựa trên những căn cứ khoa học đầy đủ, chính xác, có tầm nhìn xa, dài hạn, không quy hoạch dự án theo phong trào, căn cứ vào số lượng mà không chú ý đến những kinh nghiệm ở một số địa phương điển hình nhằm giảm thiểu những tác động xấu của điều kiện bên ngoài, tránh điều chỉnh gây lãng phí nguồn lực. Nâng cao chất lượng công tác dự báo, nghiên cứu thị trường và cung cấp thông tin chuẩn xác. - Ba là, nghiêm túc chấn chỉnh công tác lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch đầu tư ở tất cả các cấp. Tổ chức tốt công tác thẩm định các dự án quy hoạch, nâng cao tính liên kết giữa các vùng trong quy hoạch với nhau để sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả. Rà soát lại các quy hoạch, kế hoạch để tránh tình trạng quy hoạch xong để đấy, gây cản trở cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh trên địa bàn quy hoạch. Một trong những vấn đề được quan tâm hiện nay là việc quy hoạch đất đai, nhất là đất nông nghiệp. Việc thu hồi và sử dụng đất cho các hoạt động khác phục vụ cho chuyển đổi cơ cấu kinh tế ngành cần được tính toán kỹ trong quy hoạch nhằm đem lại hiệu quả đầu tư kinh tế- xã hội cao. - Bốn là, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của cộng đồng đối với quy hoạch đầu tư ở tất cả các khâu. Có các biện pháp phát hiện và ngăn chặn kịp thời các dấu hiệu sai phạm trong quy hoạch đầu tư công cũng như các hình thức xử lý tương ứng. Các giải pháp nêu trên là căn cứ cần thiết, hợp lý trong việc quy hoạch đầu tư, tránh tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, dở dang. 3.3.2.3. Đổi mới công tác quản lý dự án đầu tư công Dự án đầu tư nói chung và dự án đầu tư công trong nông nghiệp- phát triển nông thôn nói riêng đều có một chu trình dự án rất rõ ràng (xem hình ). Để nâng cao hiệu quả của các dự án đầu tư công từ nguồn vốn NSNN trong nông nghiêp nông thôn, chúng ta cần đổi mới công tác quản lý dự án đầu tư ở tất cả các giai đoạn của một chu kỳ dự án. Các giải pháp cụ thể như sau: a) Đổi mới cơ chế giám sát, thanh tra đối với các dự án đầu tư công Như ta đã biết, Luật NSNN và các văn bản pháp quy liên quan đã có những quy định cụ thể về cơ chế quản lý đầu tư tù khâu lập dự án, thẩm định- phê duyệt, triển khai và quyết toán dự án. Tuy nhiên, trong thực tế, quản lý dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN trong nông nghiệp nhiều khi còn mang tính hình thức, chưa đảm bảo tính công khai, minh bạch trong khi thực hiện cơ chế. Hoàn thiện cơ chế giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với các hoạt động này là việc làm hết sức cần thiết. Đồng thời cần có sự phối hợp kiểm tra giữa các bên liên quan từ trung ương đến địa phương. Trong đó, tập trung nhấn mạnh các khâu sau: - Một là, thực hiện kiểm tra ngay từ khâu lập dự án đầu tư. Yêu cầu đầu tiên là phải xem xét đến tính hiệu quả, tính khả thi và mức độ đạt được mục tiêu của dự án, đồng thời dự án đầu tư cũng phải đảm bảo phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển của Ngành, địa phương. Phương thức thực hiện ở đây là: cơ quan chức năng tiến hành kiểm tra khi đưa vào kế hoạch đầu tư; dân kiểm tra tính chuẩn xác về các yêu cầu của dự án. - Hai là, thực hiện kiểm tra trên tất cả các khâu của kế hoạch đầu tư, cụ thể là trên các khía cạnh: khối lượng vốn và công việc, định mức chi phí, giá cả được sử dụng khi dự toán. Trong hoạt động đầu tư, định mức quy định và thực tế nhiều khi có sự chênh lệch. Sự không thống nhất này là kẽ hở dễ xảy ra các vi phạm về tài chính. Một vấn đề khác nữa đó là các dự án đầu tư công thường xuyên dó những thay đổi, điều chỉnh, bổ sung do tính thiếu các yếu tố thị trường. Các dự án trước đó thường chỉ tính đến yếu tố trượt giá mà không tính đến yếu tố lạm phát của nền kinh tế. Cuối năm 2007, đầu 2008, trong khi giá cả tăng 2- 3% thì tốc độ lạm phát đã lên đến trên 12%, hầu hết các dự án đầu tư công đều đã bỏ qua yếu tố này và kết quả là phải điều chỉnh, bổ sung thêm các khoản mục. Do vậy, cần phải có sự kiểm tra chặt chẽ nội dung này. - Ba là, thực hiện kiểm tra trong quá trình thẩm định dự án và ra quyết định đầu tư đúng đắn. Tình trạng thẩm định qua loa, hình thức đối với các dự án có nguồn vốn từ NSNN vẫn còn tồn tại. Các dự án nhà nước đầu tư vẫn chỉ được thẩm định trong phạm vi tương đối hẹp, và, theo quy trình, lệ thuộc rất nhiều vào chính bản thân nơi đề xuất. Tiếng nói các cơ quan khác rất yếu, đặc biệt là chưa có sự tham vấn của dân cư- với tư cách là đối tượng hưởng lợi chính từ dự án. Chúng ta muốn tiến hành xã hội hóa trong đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả của các dự án công thì trước hết ngay ở khâu thẩm định phải có sự đổi mới, cần thẩm định dự án đầu tư công như các dự án đầu tư tư nhân khác. - Bốn là, đổi mới công tác giám sát trong quá trình thi công thực hiện dự án đầu tư từ NSNN. Thực hiện giám sát ngay từ khâu bố trí đầu vào của dự án, đảm bảo đúng kế hoạch và quy hoạch. Giám sát khi chuẩn bị đầu tư nhằm đảm bảo quá trình thi công diễn ra liên tục, không bị vướng mắc. Giám sát qua trình thực hiện đầu tư, đặc biệt lưu ý đến vật tư thiết bị, quy trình kỹ thuật, công nghệ sử dụng. Giám sát tiến độ giải ngân theo quy trình, đảm bảo công trình thực hiện đúng tiến độ và vốn giải ngân phù hợp. Giám sát và đánh giá hậu dự án là một nội dung quan trọng đảm bảo mức độ hoàn thành mục tiêu của dự án; cần xem xét việc khai thác, vận hành từ đó, rút ta được những bài học kinh nghiệm trong quản lý dự án, áp dụng cho các dự án sau. - Năm là, đổi mới hoạt động thanh tra trong đầu tư công. Yêu cầu chủ yếu của công tác này là nhằm chống thất thoát, tham nhũng vốn nhà nước trong hoạt động đầu tư. Công tác thanh tra cần được tiến hành thường xuyên, liên tục nhưng không được làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án. Một mặt thực hiện tốt kế hoạch về quản lý và sử dụng đất đai, chống lãng phí; thực hành tiết kiệm. Mặt khác cần phải phát huy vai trò thanh tra nhân dân trong các hoạt động đầu tư, từ quyết định đầu tư đến phê duyệt, lập kế hoạch và thực hiện đầu tư. - Sáu là, tăng cường hoạt động kiểm toán đối với đầu tư từ NSNN. Để mở rộng và nâng cao năng lực kiểm toán trong việc quản lý dự án đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư NSNN cần thực hiện các biện pháp sau: + Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm toán Nhà nước thông qua Luật Kiểm toán Nhà nước để xác định vị thế và vai trò của kiểm toán đối với quản lý chi tiêu công. + Thực hiện đầy đủ, nghiêm túc quy chế lập, thẩm định, dự toán NSNN và phân bổ ngân sách. + Nâng cao chất lượng báo cáo quyết toán NSNN các cấp và không ngừng bồi dưỡng, đào tạo cán bộ kiểm toán. + Từng bước xây dựng phương pháp kiểm toán tiên tiến, hiện đại, ứng dụng các kết quả nghiên cứu và công nghệ. b) Quản lý công tác giải ngân, xử lý nợ đọng trong đầu tư công Hiện nay, giải ngân vốn đầu tư nông nghiệp và tình trạng nợ đọng đối với các công trình thủy lợi đang là vấn đề bức xúc, thu hút sự quan tâm của các cấp. Tình trạng nhiều công trình bỏ dở, chậm tiến độ hàng năm do thiếu vốn hoặc không quyết toán được các công trình đã hoàn thành. Việc khắc phục tình trạng này cần căn cứ trên những nguyên tắc chung khi phân cấp quản lý đầu tư. - Một là, đối với các dự án đầu tư XDCB phải phân loại nợ rõ ràng về: đối tượng, lý do, quy chế, vi phạm trong đầu tư,...để đưa ra phương hướng giải quyết hợp lý. Chỉ định quyết toán, xủ lý nợ từ ngân sách trung ương hoặc ngân sách địa phương. - Hai là, cần có sự rà soát, phân tích, xác định rõ nguyên nhân và trách nhiệm của các bên tham gia đối với từng khoản nợ trong quá trình quản lý đầu tư. Từ đó đảm bảo về vốn cho các dự án hiệu quả tiếp tục hoạt động. 3.2.2.4. Đổi mới thủ tục hành chính Để quản lý một cách chặt chẽ hoạt động đầu tư nói chung cũng như đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn nói riêng, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp quy quy định trình tự và thủ tục đầu tư. Nhưng trong thực tế, các thủ tục này còn rườm rà, nhiều công đoạn, thời gian kéo dài và chưa hoàn toàn thoát khỏi cơ chế xin- cho. Điều này xảy ra trong hầu hết các khâu của quá trình thực hiện đầu tư. Do vậy, việc cải cách hành chính cần tiến hành trên các phương diện: - Một là, đổi mới thủ tục trong khâu đề xuất sáng kiến và lập dự án đầu tư theo hướng gọn nhẹ, đơn giản về thủ tục nhưng vẫn đảm bảo được các nguyên tắc và yêu cầu của việc lập dự án khả thi. - Hai là, nghiêm chỉnh chấp hành quy trình kế hoạch NSNN, bảo đảm tính sát thực và chính xác của hoạt động đầu tư. - Ba là, đổi mới thủ tục trong khâu cấp phát vốn. - Bốn là, đổi mới thủ tục trong khâu quyết toán vốn cho dự án khi hoàn thành. Như vậy, các thủ tục phải được đối chiếu một cách tổng thể, liên tục và thường xuyên trong qua trình quản lý đâu tư và ở từng khâu, từng bộ phận; tránh tình trạng chồng chéo, kéo dài do phải tập trung làm cùng một lúc. 3.2.2.5. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong quản lý đầu tư công Như đã phân tích ở chương 2, yếu tố chất lượng nguồn nhân lực có vai trò quyết định trong việc quản lý đầu tư công và có tác động mạnh đến hiệu quả dự án đầu tư công. Do đó, để nâng cao chất lượng nguồn nhân lực phục vụ cho công tác quản lý đầu tư NSNN cần tập trung giải quyết các nội dung sau: - Một là, bảo đảm yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ và đạo đức trách nhiệm đối với các cán bộ công chức thực hiện quản lý vốn đầu tư. Trên cơ sở năng lực sẵn có để đưa ra được những quyết định đúng đắn trong đầu tư, phân tích và đánh giá chính xác hiệu quả dự án. - Hai là, thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý, đặc biệt là các nội dung liên quan đến đầu tư và quản lý vốn ngân sách. - Ba là, có cơ chế hợp lý về trách nhiệm và quyền lợi hợp pháp cho cán bộ quản lý vốn ngân sách. Đổi mới chế độ tiền lương, tiền thưởng một cách thỏa đáng, đảm bảo tốt đời sống cho cán bộ, công chức. Đồng thời cũng có các chế tài kinh tế để hạn chế tiêu cực trong hoạt động quản lý đầu tư công. - Bốn là, tích cực triển khai quy chế dân chủ trong các cơ quan đơn vị liên quan đến việc quản lý quy trình ngân sách cho đầu tư, tạo ra môi trường làm việc công bằng, minh bạch và hiệu quả. 3.2.2.6. Nâng cao trách nhiệm và sự phối hợp của các ngành, các cấp và cộng đồng trong quản lý dự án đầu tư công Thời gian qua, khối lượng vốn đầu tư vào ngành đã tăng lên, tuy chưa đáng kể nhưng đã có ý nghĩa rất lớn đối với sự phát triển của nông nghiệp nông thôn. Tuy nhiên, hiệu quả dự án đầu tư công chưa cao cũng có nguyên nhân từ khâu phối hợp cơ chế, chính sách và trách nhiệm giữa các cấp chưa đồng bộ. Để khắc phục tình trạng này, cần thực hiện các giải pháp sau: - Một là, tiếp tục rà soát, nghiên cứu bổ sung, hoàn chỉnh đồng bộ các cơ chế chính sách trong quản lý đầu tư, đặc biệt là sự phân cấp trong quản lý. - Hai là, kiên quyết tập trung đầu tư cho các công trình, dự án trọng điểm trong nông nghiệp để nguồn vốn NSNN phát huy được hiệu quả, thực hiện đúng mục tiêu, đúng đối tượng. Giai đoạn tới, chủ trương phát triển nông nghiệp tiếp tục đầu tư vào việc đổi mới và áp dụng các công nghệ sản xuất và nghiên cứu úng dụng hiện đại, hỗ trợ các chương trình giống cây con, ưu tiên đầu tư cho cơ sở hạ tầng nông thôn, hoàn thành các công trình thủy lợi quan trọng phục vụ sản xuất nông nghiệp, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn và cả nước. - Ba là, nâng cao trách nhiệm của các bộ, ngành và địa phương trong phân cấp quản lý. Chính phủ chỉ đạo xây dựng các chương trình, kế hoạch phát triển dài hạn của đất nước. Các Bộ thực hiện chức năng tham mưu, tăng cường khả năng dự báo tỏng việc huy động và sử dụng vốn NSNN cho đầu tư nông nghiệp đồng thời tổ chức xây dựng, kiểm tra, giám sát chặt chẽ quy trình đầu tư, đảm bảo nguồn vốn ngân sách theo đúng tiến độ được giao.Các địa phương trực tiếp giám sát quá trình triển khai dự án, kịp thời phát hiện những sai sót và thông báo lên cơ quan cấp trên để có giải pháp khắc phục kịp thời. Cộng đồng dân cư có trách nhiệm kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện dự án, đảm bảo nguyên tắc dân chủ theo cơ chế “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Có như vậy, hoạt động quản lý đầu tư công mới diễn ra nhịp nhàng, linh hoạt. Trên đây là các giải pháp mang tính chất lâu dài nhằm góp phần làm tăng hiệu quả dự án đầu tư công, nhất là trong nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam. KẾT LUẬN Trong những năm gần đây, Ngân sách nhà nước dành cho đầu tư công khôn ngừng tăng lên. Đối lập với các nguồn vốn đầu tư công rất lớn cho các cảng biển, sân bay, đường sá, các tập đoàn kinh tế, các doanh nghiệp nhà nước nguồn vốn của ngân sách cấp cho lĩnh vực nông nghiệp dường như quá ít. Trong khi nông thôn là nơi sinh sống của 70% dân số, nông nghiệp đang tạo công ăn việc làm cho 60% lực lượng lao động và nông dân đang đóng góp tới góp 22% giá trị GDP, thì trong vòng năm năm qua, Nhà nước mới chỉ cấp cho khu vực rộng lớn này số vốn chiếm 8,7% tổng vốn đầu tư và mới đáp ứng 17% nhu cầu phát triển (theo báo cáo của bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn). Bước sang năm 2008, khi lạm phát đang ở mức cao, Chính phủ đưa ra các biện pháp nhằm cắt giảm lạm phát, trong đó có chính sách cắt giảm đầu tư công. Các Bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp đều phải rà soát lại danh mục dự an đầu tư của mình. Trong khi cả thế giới đang chao đảo vì thiếu lương thực thì vai trò của ngành nông nghiệp và yêu cầu đầu tư công vào ngành cũng đã bắt đầu được quan tâm trở lại. Rõ ràng, an ninh lương thực đã trở thành vấn đề không thể không quan tâm, kể cả với tư cách nhà xuất khẩu lúa thứ hai trên thế giới hiện nay của Việt Nam. Vấn đề này sẽ càng trở nên cấp bách khi dân số nước ta vượt qua ngưỡng 100 triệu trong vòng hơn một thập kỷ nữa, trong khi diện tích đất nông nghiệp sẽ tiếp tục bị thu hẹp. Theo yêu cầu của Chính phủ, các cơ quan nhà nước đã xem xét lại đất trồng lúa nước và đất nông nghiệp nói chung nhằm kiểm tra đất đai trên toàn quốc. Như vậy, trong điều kiện buộc phải cắt giảm đầu tư công thì vấn đề nâng cao hiệu quả dự án đầu tư trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn càng trở nên cấp bách và cần thiết.