Giáo trình Luật và chính sách môi trường

thì mỗi người, mỗi tổ chức vi phạm đều bị xử phạt. Một người, một tổ chức thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm. - Việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường phải căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân người vi phạm và những tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng để quyết định hình thức, biện pháp xử lý thích hợp. - Không xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong các trường hợp thuộc tình thế cấp thiết, sự kiện bất ngờ hoặc vi phạm hành chính của cá nhân trong khi mắc bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác đã làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng tự điều khiển hành vi. 4.1.4. Tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng Các tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng áp dụng trong việc xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm như sau: 4.1.4.1. Tình tiết giảm nhẹ - Người vi phạm hành chính đã có hành vi ngăn chặn, làm giảm bớt hậu quả của vi phạm hoặc tự nguyện khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại; - Người vi phạm hành chính đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi; tích cực giúp đỡ cơ quan chức năng phát hiện vi phạm hành chính, xử lý vi phạm hành chính; 95 - Vi phạm hành chính trong tình trạng bị kích động về tinh thần do hành vi trái pháp luật của người khác gây ra; vượt quá giới hạn phòng vệ chính đáng; vượt quá yêu cầu của tình thế cấp thiết; - Vi phạm hành chính do bị ép buộc hoặc bị lệ thuộc về vật chất hoặc tinh thần; - Người vi phạm hành chính là phụ nữ mang thai, người già yếu, người có bệnh hoặc khuyết tật làm hạn chế khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình; - Vi phạm hành chính vì hoàn cảnh đặc biệt khó khăn mà không do mình gây ra; - Vi phạm hành chính do trình độ lạc hậu. 4.1.4.2. Tình tiết tăng nặng - Vi phạm hành chính có tổ chức; - Vi phạm hành chính nhiều lần; tái phạm; - Xúi giục, lôi kéo, sử dụng người chưa thành niên vi phạm; ép buộc người bị lệ thuộc vào mình về vật chất, tinh thần thực hiện hành vi vi phạm hành chính; - Sử dụng người biết rõ là đang bị tâm thần hoặc bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi để vi phạm hành chính; - Lăng mạ, phỉ báng người đang thi hành công vụ; vi phạm hành chính có tính chất côn đồ; - Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vi phạm hành chính; - Lợi dụng hoàn cảnh chiến tranh, thiên tai, thảm họa, dịch bệnh hoặc những khó khăn đặc biệt khác của xã hội để vi phạm hành chính; - Vi phạm trong thời gian đang chấp hành hình phạt của bản án hình sự hoặc đang chấp hành quyết định áp dụng biện pháp xử lý vi phạm hành chính; - Tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm hành chính mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó; - Sau khi vi phạm đã có hành vi trốn tránh, che giấu vi phạm hành chính; - Vi phạm hành chính có quy mô lớn, số lượng hoặc trị giá hàng hóa lớn; - Vi phạm hành chính đối với nhiều người, trẻ em, người già, người khuyết tật, phụ nữ mang thai. 4.1.5. Hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả - Đối với mỗi hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, cá nhân, tổ chức vi phạm phải chịu một trong các hình thức xử phạt chính sau đây: + Cảnh cáo; 96 + Phạt tiền. - Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, cá nhân, tổ chức vi phạm có thể bị áp dụng một hoặc các hình thức xử phạt bổ sung sau đây: + Tước quyền sử dụng có thời hạn hoặc không thời hạn đối với Giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường và các loại giấy phép có nội dung liên quan về bảo vệ môi trường (sau đây gọi chung là Giấy phép môi trường); + Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường. - Ngoài ra, cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn có thể bị áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả sau đây: + Buộc khôi phục lại tình trạng môi trường ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra; buộc trồng lại, chăm sóc và bảo vệ diện tích khu bảo tồn đã bị phá hủy, phục hồi sinh cảnh ban đầu cho các loài sinh vật, thu hồi nguồn gen từ các hoạt động tiếp cận nguồn gen trái pháp luật; + Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không đúng quy định về bảo vệ môi trường; buộc tháo dỡ công trình, trại chăn nuôi, khu nuôi trồng thủy sản, nhà ở, lán trại xây dựng trái phép trong khu bảo tồn; + Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường và các biện pháp bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường và đa dạng sinh học; + Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hóa, máy móc, thiết bị phương tiện, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, phế liệu, vật phẩm, chế phẩm sinh học và phương tiện nhập khẩu, đưa vào trong nước không đúng quy định về bảo vệ môi trường hoặc gây ô nhiễm môi trường; buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hóa, vật phẩm, phương tiện có chứa loài ngoại lai xâm hại, sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen; + Buộc tiêu hủy pháo nổ, hàng hóa, máy móc, thiết bị phương tiện, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, phế liệu, vật phẩm, chế phẩm sinh học và phương tiện nhập khẩu đưa vào trong nước không đúng quy định về bảo vệ môi trường hoặc gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi và môi 97 trường; buộc tiêu hủy loài sinh vật ngoại lai xâm hại, sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen chưa có Giấy chứng nhận an toàn sinh học; + Buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn về hiện trạng môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh và dịch vụ; + Buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên sản phẩm thân thiện môi trường; + Buộc thu hồi, xử lý sản phẩm hết hạn sử dụng hoặc thải bỏ theo quy định; buộc thu hồi kết quả phát sinh từ các hoạt động tiếp cận nguồn gen trái pháp luật; + Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật; + Buộc thực hiện biện pháp giảm thiểu tiếng ồn và độ rung, quản lý chất thải rắn và chất thải nguy hại, xử lý chất thải đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; buộc lập, thực hiện đề án cải tạo, phục hồi môi trường; buộc ký quỹ cải tạo phục hồi môi trường, mua bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường, thực hiện các yêu cầu có liên quan đến hoạt động bảo vệ môi trường; + Buộc xây lắp công trình xử lý môi trường theo quy định; buộc vận hành đúng quy trình đối với công trình xử lý môi trường theo quy định; + Buộc di dời ra khỏi khu vực cấm; thực hiện đúng quy định về khoảng cách an toàn về bảo vệ môi trường đối với khu dân cư; + Truy thu số phí bảo vệ môi trường nộp thiếu, trốn nộp theo quy định; buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, đo đạc và phân tích mẫu môi trường trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành. 4.2. Các tội phạm về môi trường quy định trong chương XVII Bộ Luật Hình sự năm 1999, được sửa đổi, bổ sung ngày 16/9/2009 4.2.1. Tội gây ô nhiễm môi trường Tội gây ô nhiễm môi trường được ban hành theo Luật sửa đổi bổ sung Bộ Luật hình sự năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Điều 182. Tội gây ô nhiễm môi trường 98 1. Người nào thải vào không khí, nguồn nước, đất các chất gây ô nhiễm môi trường, phát tán bức xạ, phóng xạ vượt quá quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về chất thải ở mức độ nghiêm trọng hoặc làm môi trường bị ô nhiễm nghiêm trọng hoặc gây hậu quả nghiêm trọng khác, thì bị phạt tiền từ năm mươi triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến năm năm. 2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ ba năm đến mười năm: a) Có tổ chức; b) Làm môi trường bị ô nhiễm đặc biệt nghiêm trọng hoặc gây hậu quả rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng khác. 3. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm.” 4.2.2. Tội vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại Tội này được ban hành theo Luật sửa đổi bổ sung Bộ Luật hình sự năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Điều 182a. Tội vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại 1. Người nào vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng hoặc gây hậu quả nghiêm trọng khác, nếu không thuộc trường hợp quy định tại Điều 182 của Bộ luật này, thì bị phạt tiền từ năm mươi triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, phạt cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm. 2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm: a) Có tổ chức; b) Gây hậu quả rất nghiêm trọng; c) Tái phạm nguy hiểm. 3. Phạm tội gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ năm năm đến mười năm. 4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm.” 99 4.2.3. Tội vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường Tội vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường được ban hành theo Luật sửa đổi bổ sung Bộ Luật hình sự năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Điều 182b. Tội vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường 1. Người nào vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường để xảy ra sự cố môi trường hoặc vi phạm quy định về ứng phó sự cố môi trường làm môi trường bị ô nhiễm nghiêm trọng hoặc gây hậu quả nghiêm trọng khác, thì bị phạt tiền từ năm mươi triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, phạt cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm. 2. Phạm tội gây hậu quả rất nghiêm trọng thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm. 3. Phạm tội gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ năm năm đến mười năm. 4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm.” 4.2.4. Tội gây ô nhiễm nguồn nước Điều 183. Tội gây ô nhiễm nguồn nước 1. Người nào thải vào nguồn nước dầu mỡ, hoá chất độc hại, chất phóng xạ quá tiêu chuẩn cho phép, các chất thải, xác động vật, thực vật, vi khuẩn, siêu vi khuẩn, ký sinh trùng độc hại và gây dịch bệnh hoặc các yếu tố độc hại khác, đã bị xử phạt hành chính mà cố tình không thực hiện các biện pháp khắc phục theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền gây hậu quả nghiêm trọng, thì bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm. 2. Phạm tội gây hậu quả rất nghiêm trọng thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm. 3. Phạm tội gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ năm năm đến mười năm. 4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ năm triệu đồng đến năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. 4.2.5. Tội gây ô nhiễm đất 100 Đ iều 184. Tội gây ô nhiễm đất 1. Người nào chôn vùi hoặc thải vào đất các chất độc hại quá tiêu chuẩn cho phép, đã bị xử phạt hành chính mà cố tình không thực hiện các biện pháp khắc phục theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền gây hậu quả nghiêm trọng, thì bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm. 2. Phạm tội gây hậu quả rất nghiêm trọng thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm. 3. Phạm tội gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ năm năm đến mười năm. 4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ năm triệu đồng đến năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. 4.2.6. Tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam Tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam được ban hành theo Luật sửa đổi bổ sung Bộ Luật hình sự năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Điều 185. Tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam 1. Người nào lợi dụng việc nhập khẩu công nghệ, máy móc, thiết bị, phế liệu hoặc hoá chất, chế phẩm sinh học hoặc bằng thủ đoạn khác đưa vào lãnh thổ Việt Nam chất thải nguy hại hoặc chất thải khác với số lượng lớn hoặc gây hậu quả nghiêm trọng, thì bị phạt tiền từ hai trăm triệu đồng đến một tỷ đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm. 2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm: a) Có tổ chức; b) Chất thải nguy hại có số lượng lớn hoặc chất thải khác có số lượng rất lớn hoặc đặc biệt lớn; c) Gây hậu quả rất nghiêm trọng. 3. Phạm tội gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ năm năm đến mười năm. 4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ một trăm triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. 101 4.2.7. Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người Đ iều 186 . Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người 1. Người nào có một trong các hành vi sau đây làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người, thì bị phạt tù từ một năm đến năm năm: a) Đưa ra khỏi vùng có dịch bệnh động vật, thực vật, sản phẩm động vật, thực vật hoặc vật phẩm khác có khả năng truyền dịch bệnh nguy hiểm cho người; b) Đưa vào hoặc cho phép đưa vào Việt Nam động vật, thực vật hoặc sản phẩm động vật, thực vật bị nhiễm bệnh hoặc mang mầm bệnh nguy hiểm có khả năng truyền cho người; c) Hành vi khác làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người. 2. Phạm tội gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng, thì bị phạt tù từ năm năm đến mười hai năm. 3. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. Định nghĩa: làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người là hành vi đưa ra khỏi vùng có dịch bệnh động vật, thực vật, sản phẩm động thực vật hoặc vật phẩm khác có khả năng truyền dịch bệnh nguy hiểm cho người; đưa vào hoặc cho phép đưa vào Việt Nam động vật, thực vật hoặc sản phẩm động thực vật bị nhiễm bệnh hoặc mang mầm bệnh nguy hiểm có khả năng truyền cho người hoặc có hành vi khác làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người. 4.2.8. Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật Đ iều 187. Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật 1. Người nào có một trong các hành vi sau đây làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử phạt hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm: a) Đưa vào hoặc mang ra khỏi khu vực hạn chế lưu thông động vật, thực vật, sản phẩm động vật, thực vật hoặc vật phẩm khác bị nhiễm bệnh hoặc mang mầm bệnh; b) Đưa vào hoặc cho phép đưa vào Việt Nam động vật, thực vật, sản phẩm động vật, thực vật thuộc đối tượng kiểm dịch mà không thực hiện các quy định của pháp luật về kiểm dịch; 102 c) Hành vi khác làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật. 2. Phạm tội gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm. 3. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ năm triệu đồng đến năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. Định nghĩa: làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật là hành vi đưa vào hoặc mang ra khỏi khu vực hạn chế lưu thông động thực vật, sản phẩm động thực vật hoặc vật phẩm khác bị nhiễm bệnh hoặc mang mầm bệnh; đưa vào hoặc cho phép đưa vào Việt Nam động vật, thực vật hoặc sản phẩm động thực vật thuộc đối tượng kiểm dịch mà không thực hiện các quy định của pháp luật về kiểm dịch; hoặc có hành vi khác làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật. 4.2.9. Tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản Đ iều 187. Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật 1. Người nào có một trong các hành vi sau đây làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử phạt hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm: a) Đưa vào hoặc mang ra khỏi khu vực hạn chế lưu thông động vật, thực vật, sản phẩm động vật, thực vật hoặc vật phẩm khác bị nhiễm bệnh hoặc mang mầm bệnh; b) Đưa vào hoặc cho phép đưa vào Việt Nam động vật, thực vật, sản phẩm động vật, thực vật thuộc đối tượng kiểm dịch mà không thực hiện các quy định của pháp luật về kiểm dịch; c) Hành vi khác làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật. 2. Phạm tội gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm. 3. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ năm triệu đồng đến năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. Định nghĩa: hủy hoại nguồn lợi thủy sản là hành vi sử dụng chất độc, chất nổ, các hóa chất khác, dòng điện hoặc các phương tiện, ngư cụ khác bị cấm để khai thác thủy sản hoặc làm hủy hoại nguồn lợi thủy sản; khai thác thủy sản tại 103 khu vực bị cấm, trong mùa sinh sản của một số loài hoặc vào thời gian khác mà pháp luật cấm; khai thác các loài thủy sản quý hiện bị cấm theo quy định của Chính phủ; phá hoại nơi cư ngụ của các loài thủy sản quý hiếm được bảo vệ theo quy định của Chính phủ và vi phạm các quy định khác về bảo vệ nguồn lợi thủy sản. 4.2.10. Tội hủy hoại rừng Đ iều 189. Tội huỷ hoại rừng 1. Người nào đốt, phá rừng trái phép rừng hoặc có hành vi khác huỷ hoại rừng gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử phạt hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc bị phạt tù từ sáu tháng đến năm năm. 2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ ba năm đến mười năm: a) Có tổ chức; b) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc lợi dụng danh nghĩa cơ quan, tổ chức; c) Hủy hoại diện tích rừng rất lớn; d) Chặt phá các loại thực vật quý hiếm thuộc danh mục quy định của Chính phủ; đ) Gây hậu quả rất nghiêm trọng. 3. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ bảy năm đến mười lăm năm: a) Hủy hoại diện tích rừng đặc biệt lớn; b) Hủy hoại rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; c) Gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng. 4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ năm triệu đồng đến năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. Định nghĩa: hủy hoại rừng là hành vi đốt, phá rừng trái phép hoặc có hành vi khác là cho rừng mất hoàn toàn giá trị hoặc làm cho rừng giảm giá trị đáng kể Tội hủy hoại rừng là tội phạm được tách từ tội vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ rừng quy định tại Điều 181 Bộ luật hình sự năm 1985. Do tính chất và hành vi hủy hoại rừng gây ra nên nhà làm luật quy định hành vi hủy hoại rừng là tội phạm về môi trường. 4.2.11. Tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật thuộc danh mục loài nguy 104 cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ Tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ được ban hành theo Luật sửa đổi bổ sung Bộ Luật hình sự năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Điều 190. Tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ 1. Người nào săn bắt, giết, vận chuyển, nuôi, nhốt, buôn bán trái phép động vật thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ hoặc vận chuyển, buôn bán trái phép bộ phận cơ thể hoặc sản phẩm của loài động vật đó, thì bị phạt tiền từ năm mươi triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc bị phạt tù từ sáu tháng đến ba năm. 2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm: a) Có tổ chức; b) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn; c) Sử dụng công cụ hoặc phương tiện săn bắt bị cấm; d) Săn bắt trong khu vực bị cấm hoặc vào thời gian bị cấm; đ) Gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng. 3. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. 4.2.12. Tội vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên Tội vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên được ban hành theo Luật sửa đổi bổ sung Bộ Luật hình sự năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Điều 191. Tội vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên 1. Người nào vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên gây hậu quả nghiêm trọng, thì bị phạt tiền từ năm mươi triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc bị phạt tù từ sáu tháng đến ba năm. 2. Phạm tội gây hậu quả nghiêm trọng đối với phân khu bảo vệ nghiêm ngặt thì bị phạt tù từ hai năm đến năm năm. 3. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ ba 105 năm đến mười năm: a) Có tổ chức; b) Sử dụng công cụ, phương tiện, biện pháp bị cấm; c) Gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng đối với phân khu bảo vệ nghiêm ngặt. 4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. 4.2.13. Tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại Tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại được ban hành theo Luật sửa đổi bổ sung Bộ Luật hình sự năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Điều 191a. Tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại 1. Người nào cố ý nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại gây hậu quả nghiêm trọng, thì bị phạt tiền từ năm mươi triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến năm năm. 2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ ba năm đến mười năm: a) Có tổ chức; b) Gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng; c) Tái phạm nguy hiểm. 3. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm. 106 CHƯƠNG 5. CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM 5.1. Chính sách môi trường là gì "Chính sách môi trường là những chủ trương, biện pháp mang tính chiến lược, thời đoạn, nhằm giải quyết một nhiệm vụ bảo vệ môi trường cụ thể nào đó, trong một giai đoạn nhất định". Ở Việt Nam, chính sách nói chung và chính sách môi trường nói riêng vẫn có hai cách hiểu. Một cách hiểu cho rằng, chính sách là đường lối, là các chủ trương lớn của Đảng và nhà nước, có vai trò quan trọng trọng phát triển đất nước, do đó, nó nằm trên luật và chi phối nội dung cũng như quá trình ban hành các luật và bộ luật. Một cách hiểu khác cho rằng, chính sách cụ thể hoá pháp luật, trong đó chính sách môi trường cụ thể hóa Luật Bảo vệ môi trường và các Công ước quốc tế về môi trường. Mỗi cấp quản lý hành chính có những chính sách môi trường riêng. Nó vừa cụ thể hoá luật pháp và những chính sách của các cấp cao hơn, vừa tính tới đặc thù địa phương. Dù được hiểu theo cả hai cách trên, thì theo Điều 5 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, nội dung chính sách của nhà nước về bảo vệ môi trường được quy định như sau: “Điều 5. Chính sách của Nhà nước về bảo vệ môi trường 1. Khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để mọi tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân tham gia hoạt động bảo vệ môi trường. 2. Đẩy mạnh tuyên truyền, giáo dục, vận động, kết hợp áp dụng các biện pháp hành chính, kinh tế và các biện pháp khác để xây dựng ý thức tự giác, kỷ cương trong hoạt động bảo vệ môi trường. 3. Sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, phát triển năng lượng sạch, năng lượng tái tạo; đẩy mạnh tái chế, tái sử dụng và giảm thiểu chất thải. 4. Ưu tiên giải quyết các vấn đề môi trường bức xúc; tập trung xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; phục hồi môi trường ở các khu vực bị ô nhiễm, suy thoái; chú trọng bảo vệ môi trường đô thị, khu dân cư. 5. Đầu tư bảo vệ môi trường là đầu tư phát triển; đa dạng hóa các nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường và bố trí khoản chi riêng cho sự nghiệp môi trường trong ngân sách nhà nước hằng năm. 6. Ưu đãi về đất đai, thuế, hỗ trợ tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường và các sản phẩm thân thiện với môi trường; kết hợp hài hoà giữa bảo vệ và sử dụng có hiệu quả các thành phần môi trường cho phát triển. 107 7. Tăng cường đào tạo nguồn nhân lực, khuyến khích nghiên cứu, áp dụng và chuyển giao các thành tựu khoa học và công nghệ về bảo vệ môi trường; hình thành và phát triển ngành công nghiệp môi trường. 8. Mở rộng và nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế; thực hiện đầy đủ các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường; khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường. 9. Phát triển kết cấu hạ tầng bảo vệ môi trường; tăng cường, nâng cao năng lực quốc gia về bảo vệ môi trường theo hướng chính quy, hiện đại.” Trong giáo trình này, chúng ta sẽ đi sâu tìm hiểu về chính sách môi trường tại Việt Nam với tư cách là những chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước về môi trường. Nội dung về chính sách môi trường cụ thể hóa pháp luật về môi trường sẽ được bổ sung vào thời điểm thích hợp. 5.2. Chính sách của Việt Nam về tài nguyên, môi trường và phát triển bền vững Từ năm 1986, khi khởi đầu công cuộc đổi mới đến nay, Nhà nước Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản mang tính chiến lược và khung pháp lý về phát triển bền vững, trong đó có nhiều chính sách liên quan trực tiếp đến lĩnh vực tài nguyên và môi trường. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010 được Đại hội lần thứ IX (2001) của Đảng Cộng sản Việt Nam thông qua đã khẳng định quan điểm phát triển đất nước ta là “phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng trưởng nhanh kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường”. Quan điểm phát triển bền vững này được tái khẳng định trong Nghị quyết Đại hội lần thứ X của Đảng (năm 2006): Đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, đạt bước chuyển biến quan trọng về nâng cao hiệu quả và tính bền vững của sự phát triển, sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng kém phát triển. Đẩy nhanh công nghiệp hoá, hiện đại hoá và phát triển kinh tế tri thức, đưa nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Một trong những nhiệm vụ chủ yếu mà Nghị quyết này đã xác định là chuyển mạnh sang kinh tế thị trường, thực hiện các nguyên tắc của thị trường, hình thành đồng bộ các loại thị trường và hệ thống thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phù hợp với đặc điểm của nước ta. Năm 2004, Việt Nam đã ban hành một văn kiện rất quan trọng, đó là “Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam” (Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam). Như vậy sau hơn 12 năm, kể từ Hội nghị Thượng đỉnh Trái đất về Môi trường và Phát triển được tổ chức tại Braxin với việc thông qua 108 Tuyên bố Rio de Janeiro về môi trường và phát triển và Chương trình nghị sự 21 (Agenda 21) của Thế giới về phát triển bền vững, Việt Nam đã xây dựng và thực hiện Chương trình nghị sự 21 về phát triển bền vững cấp Quốc gia, thể hiện rõ sự cam kết của Việt Nam đối với cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, trong lĩnh vực môi trường và tài nguyên, quan điểm về phát triển bền vững đã hình thành ở Việt Nam khá sớm với sự ra đời vào năm 1991 bản “Kế hoạch hành động quốc gia về môi trường và phát triển bền vững giai đoạn 1991 - 2000”. Bản kế hoạch này đã dần được triển khai thực hiện và đem lại hiệu quả tích cực, có thể xem đó như là bước khởi đầu của quá trình phát triển bền vững ở Việt Nam. Trong Chỉ thị số 36 CT/TW của Bộ Chính trị năm 1998 về bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã xác định rằng bảo vệ môi trường là một nội dung cơ bản không thể tách rời trong đường lối, chủ trương và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở tất cả các cấp, các ngành, là cơ sở quan trọng để đảm bảo phát triển bền vững. Vào cuối năm 2004, Nghị quyết số 41/NQTW của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã làm sáng tỏ hơn những chính sách đảm bảo phát triển bền vững với những mục tiêu khá cụ thể như: Ngăn ngừa, hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm, suy thoái môi trường; Sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ đa dạng sinh học, phục hồi môi trường ở các khu vực bị ô nhiễm nghiêm trọng, các hệ sinh thái bị suy thoái nặng; Xây dựng nước Việt Nam có môi trường tốt, có sự hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế, thực hiện công bằng xã hội và bảo vệ môi trường. Những định hướng đường lối, chính sách ở tầm vĩ mô dẫn ra ở trên là tiền đề, là cơ sở để các Bộ, Ngành ở Trung ương, các cơ quan chính quyền địa phương xây dựng và ban hành các chính sách chi tiết hơn, cụ thể hơn, phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng ngành và địa phương. Cho đến nay, riêng trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, sử dụng tài nguyên đã có nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở các dạng khác nhau: Luật, Nghị định, Pháp lệnh, Quyết định, Thông tư, Chỉ thị do Chính phủ, các Bộ ngành, UBND các tỉnh, thành ban hành. Ở Việt Nam, các quy định pháp luật về bảo vệ và phát triển tài nguyên và môi trường đã ban hành như Luật Bảo vệ môi trường 1993, 2005; Luật Bảo vệ và phát triển rừng 1991, 2004; Luật Khoáng sản 1996, 2005; Luật Dầu khí 1993; Luật tài nguyên nước 1998, Luật đất đai 1993, 1998, 2001 v.v và các văn bản dưới luật cũng thể hiện đường lối chính sách trong lĩnh vực này, là phương thức, biện pháp chuyển tải đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống xã hội. Vì vậy việc phân định ranh giới một cách 109 rạch ròi giữa chính sách và luật pháp là việc không đơn giản. Mặt khác, cũng có thể thấy rõ rằng, trong các văn bản Luật về tài nguyên và môi trường, ngoài phần chủ yếu tập trung vào các điều khoản để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, các hành vi của cá nhân và các tổ chức nhằm tạo ra trật tự, kỷ cương trong bảo vệ môi trường, khai thác sử dụng tài nguyên, còn đưa ra những chính sách cụ thể trong lĩnh vực này. Ví dụ trong Luật Bảo vệ Môi trường 2005 có điều 5 trình bày riêng về chính sách của Nhà nước về bảo vệ môi trường, trong đó nhấn mạnh các chính sách về sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, phát triển năng lượng sạch, năng lượng tái tạo, đẩy mạnh tái chế, tái sử dụng và giảm thiểu chất thải. Chính sách ưu đãi về đất đai, thuế, hỗ trợ tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường và các sản phẩm thân thiện với môi trường. Ưu tiên giải quyết các vấn đề môi trường bức xúc, tập trung xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, phục hồi môi trường ở các khu vực bị ô nhiễm, suy thoái và các chính sách khác. Tại một số điều khác của Luật Bảo vệ Môi trường cũng có những khoản đề cập đến chính sách ở tầm vĩ mô. Tại điều 33 khẳng định rằng tổ chức, cá nhân đầu tư phát triển năng lượng sạch, năng lượng tái tạo, sản xuất các sản phẩm thân thiện với môi trường được Nhà nước ưu đãi về thuế, hỗ trợ vốn, đất đai để xây dựng cơ sở sản xuất. Tại điều 31 nêu rõ: Nhà nước khuyến khích phát triển các mô hình sinh thái đối với thôn, ấp, làng, bản, khu dân cư, khu công nghiệp, khu vui chơi giải trí, khu du lịch và các loại hình cảnh quan thiên nhiên khác để tạo ra sự hài hoà giữa con người và thiên nhiên. Cũng vậy, trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 có nhiều điều khoản thuộc về chính sách ở tầm vĩ mô nhằm thúc đẩy công tác bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng như: Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân đầu tư lao động, tiền vốn, vật tư vào việc gây trồng rừng, bảo vệ rừng, khai thác chế biến lâm sản; Nhà nước có chính sách điều hoà, huy động, thu hút các nguồn vốn của tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước để đầu tư xây dựng rừng phòng hộ ổn định lâu dài; Nhà nước khuyến khích và giúp đỡ tổ chức, cá nhân nhận gây trồng rừng ở những vùng đất trống, đồi núi trọc, có chính sách hỗ trợ nhân dân ở nơi có nhiều khó khăn trong việc gây trồng rừng, tổ chức sản xuất, chế biến và tiêu thụ sản phẩm v.v Đối với tài nguyên khoáng sản, tại điều 48 Luật Khoáng sản năm 1996 về Khuyến khích phát triển công nghiệp chế biến khoáng sản từ khoáng sản trong nước đã ghi rõ Nhà nước có chính sách khuyến khích và ưu đãi đầu tư đối với các dự án chế biến khoáng sản thành nguyên liệu tinh, chế biến tại chỗ, đáp ứng 110 nhu cầu trong nước và xuất khẩu. Điều 5 của Luật Khoáng sản sửa đổi, bổ sung năm 2005 trình bày Chính sách của Nhà nước về khoáng sản, trong đó nhấn mạnh Nhà nước đầu tư cho việc điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội trong từng thời kỳ. Nhà nước có chính sách đầu tư thăm dò đối với một số loại khoáng sản quan trọng cho phát triển kinh tế- xã hội của đất nước. Nhà nước có chính sách ưu đãi, khuyến khích đầu tư khai thác và chế biến khoáng sản ở những vùng có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn, dự án có áp dụng kỹ thuật, công nghệ tiên tiến, đảm bảo môi trường, chế biến, làm ra sản phẩm có giá trị và hiệu quả kinh tế - xã hội cao. Hạn chế xuất khẩu khoáng sản dưới dạng nguyên liệu thô. Như vậy, qua những dẫn liệu trên có thể thấy rằng ở Việt Nam các chính sách tầm vĩ mô là cơ sở, là tiền đề để xây dựng các quy phạm pháp luật về tài nguyên và môi trường và trong mỗi văn bản pháp luật đều thể hiện các chính sách cụ thể, đối với lĩnh vực này. Trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường cho đến nay đã có hàng trăm văn bản liên quan đến chính sách bảo vệ tài nguyên môi trường và phát triển bền vững. Tài nguyên và môi trường là đối tượng chịu tác động đồng thời của nhiều chính sách cấp Trung ương và địa phương, theo các chiều khác nhau. Chính sách quyết định xu thế và tính bền vững của tài nguyên và môi trường, Trong phần này, phương pháp tiếp cận hệ thống được vận dụng để phân tích, đánh giá chính sách của Việt Nam trong sử dụng bền vững về tài nguyên và môi trường. 5.3. Tiếp cận hệ thống trong phân tích chính sách về tài nguyên và môi trường 5.3.1. Quy trình xây dựng chính sách về tài nguyên và môi trường Việc xây dựng các chính sách về phát triển kinh tế - xã hội nói chung và bảo vệ, sử dụng tài nguyên và môi trường nói riêng ở Việt Nam thường bắt đầu bằng xác định đường lối chính sách chung và kết thúc bằng việc lập ra các kế hoạch trung hạn, ngắn hạn để triển khai các chính sách đó vào thực tiễn theo sơ đồ tóm tắt dưới đây. 111 Hình 3. Hệ thống kế hoạch hóa của Việt Nam Đường lối, chính sách: Xác định các định hướng tổng quát. Các mục tiêu chiến lược, các nhiệm vụ chủ yếu, các chỉ tiêu phát triển ở tầm vĩ mô về tài nguyên, môi trường và phát triển bền vững. Chiến lược: Chú trọng phân tích tính hợp lý, tính khả thi của các định hướng phát triển trong bối cảnh kinh tế- xã hội của đất nước. Quy hoạch: Xây dựng bản luận chứng khoa học về tổ chức không gian lãnh thổ trong khung thời gian tương ứng, các giải pháp thực hiện. Kế hoạch: Xác định các bước, các giai đoạn, tiến trình theo thời gian nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược, các nhiệm vụ (về bảo vệ môi trường, sử dụng hợp lý tài nguyên) 5.3.2. Hệ thống chính sách về sử dụng, bảo vệ tài nguyên và môi trường Hiện tại Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách ở tầm vĩ mô và các văn bản pháp lý liên quan đến sử dụng, bảo vệ tài nguyên và phát triển bền vững ở các cấp độ khác nhau, từ Trung ương đến địa phương, giữa chúng có mối liên quan trực tiếp theo hệ thống dọc, đồng thời cũng được phát triển, bổ sung và cụ thể hoá theo hệ thống ngang (xem hình 1). 5.3.3. Hệ thống quản lý, thực thi chính sách về tài nguyên và môi trường Trong một Nhà nước pháp quyền, hoạt động của các cơ quan Nhà nước được xây dựng và tổ chức trên cơ sở và trong khuôn khổ các quy định của pháp Đường lối Chính sách Chiến lược Quy hoạch Kế hoạch 112 luật. Hệ thống quản lý nhà nước hiện hành cũng là hệ thống quản lý, thực thi các chính sách về tài nguyên và môi trường. Ngoài ra, do tính đặc thù của tài nguyên và môi trường: phân bố trên diện rộng, là tài sản chung mà mỗi công dân đều có quyền được hưởng và có trách nhiệm bảo vệ, đồng thời phù hợp với chủ trương xã hội hoá công tác bảo vệ môi trường của Đảng và Nhà nước, vì vậy, ngoài các cơ quan Nhà nước, cộng đồng cư dân các xã, thôn, làng, ấp, buôn, sóc có thể tham gia vào việc quản lý tài nguyên và môi trường. Họ cũng chính là bộ phận trực tiếp tham gia vào việc thực thi các chính sách về tài nguyên và môi trường. Hệ thống này được mô tả và đặc trưng như sau: Nhµ n­íc Trung ­¬ng C¸c bé ngµnh Trung ­¬ng UBND tØnh, thµnh phè trùc thuéc TW UBND huyÖn, thÞ, thµnh phè trùc thuéc tØnh UBND x·∙ , ph­êng, thÞ trÊn Céng ®ång d©n c­ ®Þa ph­¬ng Tham gia vµo viÖc thùc hiÖn c¸c chÝnh s¸ch tµi nguyªn vµ m«i tr êng vµ cung cÊp th«ng tin ph¶n håi Qu¶n lý vµ thùc thi chÝnh s¸ch TN&MT theo nhiÖm vô, quyÒn h¹n Q u¶n lý vµ thùc thi chÝnh s¸ch TN &M T t¹i ®Þa ph ¬ng C¬ chÕ ph¶n håi Hình 4. Hệ thống quản lý, thực thi chính sách về tài nguyên và môi trường Như vậy, việc phân tích chính sách trong sử dụng bền vững tài nguyên và môi trường có thể theo cách tiếp cận hệ thống từ trên xuống theo cấp quản lý, từ chính sách vĩ mô đến vi mô, đồng thời dùng cơ chế phản hồi từ dưới lên trong quá trình thực hiện chính sách, để có cơ sở điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tiễn và mang tính khả thi hơn. 5.3.4. Tác động của chính sách đến tài nguyên và môi trường 5.3.4.1. Đối tượng chịu tác động Đối tượng chịu tác động của hệ thống chính sách cần được phân tích, đánh giá trước hết là các dạng tài nguyên cơ bản bao gồm tài nguyên không tái tạo như khoáng sản ; tài nguyên tái tạo được như nước, rừng, hệ động thực vật, 113 đa dạng sinh học ; tài nguyên có khả năng tái tạo như đất. Các thành phần môi trường chịu tác động nhiều nhất của hệ thống chính sách là đất, nước, không khí 5.3.4.2. Phương thức tác động Mỗi dạng tài nguyên, mỗi thành phần môi trường đều đồng thời chịu tác động của nhiều chính sách, theo nhiều chiều khác nhau, theo các mức độ và phương thức khác nhau. Đó có thể là tác động trực tiếp, gián tiếp, tích luỹ hoặc cộng hưởng. Hình 5. Tác động của chính sách đến tài nguyên và môi trường Kết quả tác động tổng hợp của hệ thống chính sách thông qua hoạt động kinh tế - xã hội của con người dẫn đến hai xu thế biến đổi cơ bản : một là tài nguyên và môi trường sẽ tốt hơn, phát triển gia tăng về số lượng và chất lượng; hai là môi trường xấu đi, tài nguyên suy thoái, không đảm bảo tính bền vững và ổn định trong sử dụng. Qua đó xác định nguyên nhân cơ bản do chính sách nào gây ra để kiến nghị lên cấp có thẩm quyền ban hành chính sách để nghiên cứu, điều chỉnh, hoặc thay đổi chính sách đó. 5.3.5. Các vấn đề cơ bản cần phân tích về thể chế chính sách tài nguyên và môi trường 1. Tính đồng bộ của hệ thống chính sách từ Trung ương đến địa phương 114 2. Tính nhất quán, sự chồng chéo của các chính sách do các cấp ban hành 3. Tính thực tiễn, khả thi của các chính sách 4. Khả năng lồng ghép của các chính sách 5. Tính phù hợp của các chính sách với cơ chế thị trường 6. Các điều kiện đảm bảo cho việc thực thi các chính sách 7. Sự chậm chạp trong thay đổi chính sách 8. Đánh giá tác động tổng hợp của chính sách lên tài nguyên và môi trường Các tiêu chí sử dụng để đánh giá có thể là: - Chất lượng các thành phần môi trường. Mức độ ô nhiễm - Hiệu quả sử dụng tài nguyên - Hệ số sử dụng tài nguyên - Giá trị tạo được trên một đơn vị tài nguyên - Giới hạn sử dụng tài nguyên - Khả năng sử dụng lâu dài tài nguyên 5.4. Thử nghiệm phân tích về chính sách trong sử dụng tài nguyên theo cách tiếp cận hệ thống 5.4.1. Sơ bộ phân tích về chính sách trong sử dụng tài nguyên rừng ở Tây Nguyên Tây Nguyên là vùng lãnh thổ có điều kiện tự nhiên thuận lợi cho cây rừng phát triển: địa hình phân cắt yếu, lớp vỏ thổ nhưỡng dày, đất đai màu mỡ, phần lớn là đất đỏ bazan có độ phì cao, khí hậu á nhiệt đới ẩm, lượng mưa lớn, khả năng sinh thuỷ dồi dào. Mặt khác dân cư thưa thớt, chủ yếu là các dân tộc ít người, hệ thống canh tác nông nghiệp thô sơ, sức ép lên tài nguyên rừng nhỏ. Do vậy, trước đây Tây Nguyên có thảm rừng rất tốt với nhiều loại cây gỗ quý như trắc, hương, sao Trong vòng 32 năm, độ che phủ rừng ở Tây Nguyên giảm sút nhanh chóng, từ 90% năm 1960 xuống còn 57% năm 1992. Trong thời gian đó đất hoang hoá tăng lên tương ứng, từ 9,3% lên 33,3%. Trong thời kỳ 1996 - 2000, mỗi năm Tây Nguyên mất 10.000ha rừng. Trong thời kỳ 1991 - 2000 diện tích đất sử dụng cho nông nghiệp tăng từ 8% lên 22,6%, diện tích rừng giảm từ 59,2% xuống còn 54,9%. Nguyên nhân suy giảm tài nguyên rừng có nhiều: do chiến tranh tàn phá, do di dân tự do từ phía bắc vào phá rừng làm rẫy, do khai thác gỗ quá mức cho phép, do cháy rừng, v.v nhưng chủ yếu là do tác động của chính sách phát 115 triển nông nghiệp trên đất dốc, đảm bảo lương thực tại chỗ và các chính sách phát triển thiếu quy hoạch cây công nghiệp dài ngày: cao su, chè, cà phê cho nhu cầu xuất khẩu. Suy giảm tài nguyên rừng kéo theo hệ quả suy giảm hệ động vật, các loài động vật quý hiếm của Tây nguyên hầu như chỉ còn lại trong các Khu bảo tồn thiên nhiên và Vườn quốc gia. Tác động gián tiếp của mất rừng là suy giảm chất lượng đất và giảm khả năng sinh thuỷ của vùng lãnh thổ được xem là “mái nhà của Đông Dương”, nơi bắt nguồn của nhiều hệ thống sông, đe doạ sự phát triển bền vững của Tây Nguyên. Từ sau khi ban hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng với các chính sách khuyến khích , hỗ trợ người dân và các tổ chức tiến hành gây trồng rừng, với các chương trình PAM, 327, 135 và gần đây là chương trình 5 triệu ha rừng, đã dần dần phục hồi tài nguyên rừng. Năm 2003 diện tích rừng trồng ở Tây Nguyên đạt 97.900ha trên tổng diện tích rừng 2.982.800ha, chiếm 3,3%. Tuy nhiên, trong lúc đó diện tích rừng bị chặt phá năm 2003 là 901.600ha, như vậy diện tích rừng trồng không bù lại được diện tích rừng bị tàn phá. Kết quả là độ che phủ rừng ở Tây Nguyên không tăng lên được, tài nguyên rừng ở đây chưa được sử dụng bền vững. Nguyên nhân cơ bản của tình hình này có thể nhận thấy qua hoạt động nông nghiệp ví dụ ở tỉnh Kon Tum. Tại đây tác dụng của chính sách bảo vệ và phát triển rừng, khuyến khích đầu tư trồng rừng của Trung ương bị hạn chế bởi một chính sách của chính quyền địa phương, đó là phát triển công nghiệp chế biến bột sắn, tạo việc làm cho người lao động, mở rộng trồng sắn trên đất dốc, trên phần đất lâm nghiệp thay cho trồng rừng. 5.4.2. Sơ bộ phân tích chính sách trong sử dụng tài nguyên khoáng sản than đá cuả Việt Nam Than là nhiên liệu hoá thạch, thuộc loại tài nguyên không tái tạo. Theo mức độ kết dính và biến chất, than Việt Nam được chia thành các loại: than bùn, than lignit (than biến chất thấp), than bitum (than biến chất trung bình) và than antraxit (than biến chất cao). Việt Nam có đủ các loại than nói trên và phân bố rải rác khắp nơi: Than bùn có nhiều ở các tỉnh ven biển miền Trung và đồng bằng sông Cửu Long. Than lignit có ở Lạng Sơn, Hà Nội, Tuyên Quang. Than bitum có ở Ninh Bình, Thái Nguyên. Than antraxit có ở Quảng Nam, Thanh Hoá, đặc biệt là ở Quảng Ninh. Đặc điểm của than đá Quảng Ninh là độ tro thấp, nhiệt lượng cao, chất lượng tốt, giá bán cao. Than Quảng Ninh được khai thác từ đầu thế kỷ XX, nhưng việc đầu tư thăm dò, khai thác một cách có hệ thống với quy mô lớn chỉ bắt đầu từ năm 1955. Trong 10 năm gần đây, việc khai thác than được mở rộng 116 và liên tục nâng cao sản lượng. Năm 2005 khai thác 30 triệu tấn, trong số đó tiêu dùng nội địa 14 triệu tấn, xuất khẩu được 16 triệu tấn để thu ngoại tệ. Song đi liền với khai thác than là hậu quả môi trường vùng than Quảng Ninh bị suy thoái nghiêm trọng. Theo mức độ ô nhiễm không khí, vùng than Quảng Ninh được đánh giá là ô nhiễm nhất so với các nơi khác trên đất nước ta. Các nguồn cấp nước cho sinh hoạt của cư dân Uông Bí, Hòn Gai cũng bị cạn kiệt và ô nhiễm. Mặt khác, theo tài liệu địa chất của Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam xuất bản năm 2000 thì Tổng tài nguyên than antraxit của Việt Nam được xác định theo cấp trữ lượng A + B +C1 + C2 là 3,83 tỉ tấn. Than antraxit là nhóm than có trữ lượng nhiều nhất và có giá trị kinh tế lớn nhất ở nước ta. Tuy nhiên, nguồn tài nguyên than antraxit của Việt Nam như vậy là có trữ lượng hữu hạn. Nếu khai thác với mức trung bình 30 triệu tấn/năm thì lượng than antraxit của Việt Nam có thể sử dụng cho thế hệ tiếp theo. Nếu gia tăng mức khai thác lên hơn nữa thì nguy cơ cạn kiệt nguồn than là điều không tránh khỏi. Trước thực tế này Tập đoàn Công nghiệp than và khoáng sản Việt Nam gần đây đã đưa ra kế hoạch nhập khẩu than vào năm 2015, và sớm hơn có thể là năm 2011. Như vậy, cố gắng khai thác than để xuất khẩu, rồi sau đó phải lo nhập khẩu than, trong khi đó các nguồn cung ứng nhiên liệu hoá thạch bao gồm cả than đá và dầu mỏ của thế giới đang trong xu thế cạn dần và giá nhiên liệu ngày một tăng. Rõ ràng rằng đây là một nghịch lý. Than Việt Nam đang được khai thác sử dụng theo cách không bền vững, nhưng đâu là nguyên nhân trong vấn đề này. Qua phân tích chính sách theo cách tiếp cận có hệ thống, có thể thấy nguyên nhân chính của vấn đề trên là do thiếu sự nhất quán giữa chính sách của Nhà nước Trung ương về khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả tài nguyên thiên nhiên (Điều 5 Luật Khoáng sản 2005), với chính sách của ngành than là khuyến khích tăng cường khai thác để phục vụ xuất khẩu. Qua các ví dụ phân tích chính sách trong sử dụng tài nguyên ở trên có thể thấy rằng tác động của chính sách mang tính quyết định, sự thiếu nhận thức đầy đủ về chính sách vĩ mô của Trung ương, tính không nhất quán trong chính sách đã ban hành giữa cấp Trung ương và cấp ngành, địa phương có thể dẫn đến việc sử dụng tài nguyên không hợp lý, không bền vững. 117 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Vũ Đình Quyền, Pháp luật đại cương, Nhà xuất bản Giao thông vận tải, 2007. 2. Lê Minh Toàn (chủ biên), Pháp luật đại cương, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 2007. 3. Nguyễn Tiến Dũng, Luật và Chính sách môi trường, Tập bài giảng dành cho sinh viên khoa môi trường, 2007. 4. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Môi trường, Nhà xuất bản Công an nhân dân, 2007. 5. Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001. 6. Luật Bảo vệ môi trường năm 1993. 7. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005. 8. Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 8 năm 2006 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường. 9. Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ về việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. 10. Nghị định số 81/2007/NĐ-CP ngày 23 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ quy định tổ chức, bộ phận chuyên môn về bảo vệ môi trường tại cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước. 11. mID=3810 12. 13. VN/Home/PreLawDetail.aspx?PreLawID=63 14. Nghị quyết số 41/NQ-TW ngày 15 tháng 11 năm 2004 của Bộ Chính trị về Chương trình hành động của Chính phủ về Bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh cảnh, HĐH đất nước. 15. Quyết định số 256/QĐ-TTg ngày 02 tháng 12 năm 2003 về Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020. 118 16. Phạm Khôi Nguyên, Một năm thi hành Luật Bảo vệ Môi trường: Còn phải xây dựng hàng chục luật nữa, Báo Sài gòn giải phóng, 05/07/2007. 17. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Bảo vệ môi trường (1994- 2004), 8/3/2005. 18. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo tổng kết 08 năm thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (2005 - 2013), tháng 19. Tờ trình Quốc hội số 22/CP-XDPL của Chính phủ ngày 16/3/2005 về Dự án Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi). 20. Tờ trình Chính phủ số 69/TTr-BTNMT ngày 16/7/2013 về Dự án Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi. 21. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 22. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. 23. Bộ Luật hình sự nước CHXHCN Việt Nam năm 1999. 24. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ Luật hình sự của Quốc hội khóa XII kỳ họp thứ 5 số 37/2009/QH12 ngày 19 tháng 6 năm 2009 25. Đinh Văn Quế, Bình luận khoa học Bộ luật hình sự, tập VIII- Phần các tội phạm, Nhà xuất bản tổng hợp tp. Hồ Chí Minh, 2005. 26. Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17 tháng 8 năm 2004 của thủ tướng chính phủ về việc ban hành định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam) 27. Tờ trình số 69/TTr-BTNMT ngày 16 tháng 7 năm 2013 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về Dự án Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi 28. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo tổng kết 8 năm thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (2005 - 2013), tháng 7 năm 2013