Hội nhập quốc tế và những vấn đề đặt ra đối với ngành luật tố tụng hành chính Việt Nam

NHÌN RA THEÁ GIÔÙI 86 HỘI NHẬP QUỐC TẾ VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI NGÀNH LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM Trần Hồng Tình1 Hồ Thị Hưng2 Tóm tắt: Ở Việt Nam, tài phán hành chính chính là hoạt động xét xử các vụ án hành chính theo quy định của Luật tố tụng hành chính do Tòa án nhân dân và các Thẩm phán hành chính thực hiện. Bài viết này đề cập những quan niệm về tố tụng hành chính, tài phán hành chính và những vấn đề cần đặt ra đối với ngành luật tố tụng hành chính Việt Nam trong hội nhập quốc tế. Từ khóa: Tố tụng hành chính, Luật Tố tụng hành chính, tài phán hành chính Ngày nhận bài: 06/3/2017; Ngày hoàn thành biên tập: 10/5/2017; Ngày duyệt đăng: 1/6/2017 Abstract: Concept of administrative Procedure is newly formed about within 20 years recently in legal activity of Viet Nam regarding to theoretical and practical aspect. This concept relates to concept of arbitration in general as well as administrative arbitration in particular. This article mentions issued brought forward for Viet Nam’s administrative procedure sector in international intergration Keywords: Administrative procedure, Law of administrative procedure, administrative arbitration Date of receipt: 06/3/2017; Date of revision: 10/5/2017; Date of approval: 1/6/2017 1. Quan niệm về tố tụng hành chính Tố tụng hành chính được xem là một dạng của hoạt động tài phán. Thuật ngữ “tài phán” có nguồn gốc từ tiếng Latinh là “jurisdictio”, trong tiếng Anh là từ “jurisdiction”. Theo nghĩa rộng thì tài phán là quyền lực của cơ quan nhà nước trong việc xem xét tính đúng sai của các hoạt động hành pháp diễn ra trên phạm vi lãnh thổ nhất định; theo nghĩa hẹp thì thuật ngữ này dùng để chỉ thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét, đánh giá và ra các phán quyết đối với vụ việc cụ thể và với các đối tượng xác định3. Theo khái niệm này thì tài phán được hiểu bao gồm hoạt động giải quyết tranh chấp của Tòa án và hoạt động giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính. Trên thế giới, quan niệm về tài phán hành chính là không có sự đồng nhất và tùy vào chế độ chính trị pháp lý, truyền thống tài phán và điều kiện khu vực, quốc gia, theo quan niệm lưỡng hệ tài phán (hành chính và tư pháp), nhất hệ tài phán (Tư pháp) hoặc hỗn hợp. Ở các nước thuộc hệ thống Common Law không có sự phân biệt rõ ràng giữa công pháp và tư pháp, do đó các tranh chấp hành chính cũng không được xác định rõ là phát sinh trong lĩnh vực nào. Ở các nước này, các tranh chấp hành chính trước hết được giải quyết bởi cơ chế giải quyết khiếu nại do cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại. Trường hợp người dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Tòa án. Tuy nhiên các nước này không thành lập hệ thống Tòa án chuyên trách mà các tranh chấp hành chính được giải quyết bởi hệ thống Tòa án thường, theo đó thủ tục tố tụng để giải quyết các tranh chấp này cũng là thủ tục tố tụng dân sự. Đối với các quốc gia thuộc hệ thống Civil Law, có sự phân định rạch ròi giữa luật công và 1 Thạc sỹ, Công ty luật Nhân dân 2 Giảng viên Trường chính trị tỉnh Nghệ An 3 Bryan A.Garner, Black’s Law Dictionary, tr 85, 1999 Soá 3/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 87 luật tư, do đó các tranh chấp phát sinh cũng được xác định rõ thuộc lĩnh vực luật nào. Tranh chấp hành chính là tranh chấp nảy sinh trong lĩnh vực luật công, do đó được giải quyết theo một cơ chế khác so với các tranh chấp trong lĩnh vực luật tư. Ở các nước này, các tranh chấp hành chính có thể được giải quyết bằng con đường giải quyết khiếu nại (cơ chế hành chính) bởi các cơ quan tài phán hành chính, độc lập với tài phán tư pháp, sự khác nhau trong việc tìm kiếm mô hình để thực hiện quyền phán quyết đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền khi bị khiếu kiện. 2. Quan niệm về tài phán Hành chính nước ta hiện nay và những hạn chế trong hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam Kể từ ngày 01/7/1996, Tòa hành chính được thành lập đã đánh dấu bước phát triển mới của nền pháp lý Việt Nam. Quan niệm về tài phán hành chính đã có những điểm mới so với quan niệm trước đây. Theo đó tài phán hành chính được hiểu là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công quyền và công dân được thực hiện bởi một cơ quan tài phán độc lập (Tòa án) được chấp nhận ở Việt Nam có ý nghĩa quan trọng trong việc củng cố và hoàn thiện bộ máy nhà nước, bảo đảm nguyên tắc pháp chế XHCN; xây dựng nhà nước pháp quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được tuyệt đối tôn trọng và bảo vệ. Như vậy, với việc được trao quyền xét xử hành chính cho Tòa hành chính thay vì trước đây chỉ thừa nhận việc khiếu nại hành chính được thực hiện thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền và thanh tra nhà nước, thì việc giải quyết các vụ việc hành chính đã được quan tâm hơn và đã thay đổi một cách đáng kể trong tư duy pháp lý của nhà nước ta. Tài phán hành chính ở nước ta hiện nay có những đặc điểm sau: Tài phán hành chính là tổ chức và hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện vụ án hành chính giữa công dân và tổ chức của họ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công quyền. Cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam là Tòa án hành chính thuộc hệ thống Tòa án nhân dân. Đối tượng của tài phán hành chính ở Việt Nam là các quyết định hành chính cá biệt hoặc các hành vi hành chính của cơ quan, cá nhân công quyền bị công dân khởi kiện sau khi được cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục khiếu nại. Tóm lại, Tài phán hành chính Việt Nam là hoạt động xét xử các vụ án hành chính theo quy định của Luật tố tụng hành chính, do Tòa án nhân dân (các tòa hành chính chuyên trách) và các thẩm phán hành chính thực hiện nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức của họ và cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm nguyên tắc pháp chế XHCN, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Thực tế hiện nay là khiếu nại hành chính có chiều hướng tăng hơn trong khi đó giải quyết khiếu kiện hành chính lại có xu hướng giảm đi. Điều này được lý giải bởi những yếu kém trong xét xử hành chính sau: Thứ nhất, Các quy định của pháp luật còn gây những cản trở nhất định đến hoạt động xét xử của tòa Hành chính. Đây có thể coi là nguyên nhân cơ bản đầu tiên dẫn đến sự hạn chế trong hoạt động xét xử hành chính của nước ta. Những quy định hạn chế quyền của người đi kiện như thu hẹp các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án; thời hiệu khởi kiện ngắn ngủi. Thứ hai, Sự độc lập chưa cao của Thẩm phán trước cơ quan hành chính Điều này được nhận thấy trong việc Tòa án nhân dân tối cao hoặc các Thẩm phán có xu hướng giải thích thu hẹp đi quyền hạn của mình khi xử hành chính. Một thực tế nữa là, các Thẩm phán phụ trách xét xử vẫn còn e ngại với xử án hành chính, bởi HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 88 đối tượng bị xử là cơ quan công quyền hoặc cán bộ, công chức đại diện cho cơ quan công quyền trong khi Thẩm phán, người xét xử, đôi khi chưa hẳn đã độc lập so với các cơ quan này. Đặc biệt là trong tình hình hiện nay, khi mà mỗi cấp toà hay Thẩm phán đều ở trên một địa bàn xác định (tỉnh, huyện), chịu sự quản lý điều hành của cơ quan hành chính. Sâu xa hơn, do cùng trên một địa bàn lãnh thổ, sinh hoạt cùng một cấp cơ quan Đảng thì các Thẩm phán khó tránh khỏi sự ảnh hưởng ít nhiều hay nể nang cơ quan hành chính. Thứ ba, Các phán quyết của Toà án vẫn chưa được thực thi một cách nghiêm túc theo quy định. Khi quyết định hành chính sai trái bị huỷ, quyền và lợi ích của người khởi kiện sẽ được khôi phục hoặc thực thi hay không lại hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan hành chính. Trong vụ kiện hành chính, quyền của Toà án không thể chỉ định một phương thức xử sự cụ thể cho cơ quan hành chính mà chỉ dừng lại ở mức độ phán xét tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính. Điều đó có nghĩa là nếu Tòa án có sự can thiệp và nếu quyết định có thể được thực thi thì cuối cùng vẫn phải qua con đường hành chính. Lý do này khiến người khởi kiện cảm thấy nản chí và không thật sự thoải mái khi chọn toà để giải quyết các khúc mắc giữa họ với cơ quan công quyền. Tuy nhiên, trong kiện hành chính không phải là không có những phán quyết được thực thi theo con đường thông thường mà bên cạnh đó vẫn có một bộ phận trong phán quyết được thực hiện không qua con đường hành chính. Đó là việc thi hành các phần của bản án có liên quan đến bồi thường thiệt hại gây ra bởi cơ quan hành chính. Song cũng không vì thế mà con đường thực hiện phán quyết được “suôn sẻ” bởi cơ quan thi hành án dân sự khó có thể độc lập so với cơ quan hành chính, đối tượng bị thi hành án. Nên thực sự vẫn còn hạn chế lớn trong việc thực hiện phán quyết của Tòa án hành chính mà chúng ta phải nghiêm túc nhìn nhận. Thứ tư, Ý thức pháp luật của người dân, thậm chí của cơ quan nhà nước vẫn còn hạn chế. Trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp là những hoạt động đòi hỏi ý thức pháp luật của người thực thi quyền lực cũng như của đối tượng bị áp dụng. Nhưng trong thực tế hiện nay, không phải cơ quan nào, cá nhân nào hay người dân nào cũng có được sự hiểu biết đầy đủ về các quy định của pháp luật cũng như thái độ của họ đối với các quy định của nhà nước, nên trong quá trình thực hiện pháp luật còn có những hạn chế khiến cho hiệu quả đạt được là không cao. Bên cạnh đó người dân vẫn còn tâm lý và xa lạ với việc “dân kiện quan” đối với nhân dân ta, khi mà những lễ nghi, thứ bậc trong xã hội phong kiến còn tồn tại. Thời bao cấp với tư duy nhà nước lo cho tất cả đã không tạo ra lối nghĩ về việc dân có thể kiện lại chính quyền. Những thói quen, nếp nghĩ đó của công dân và cơ quan công quyền đã hạn chế số lượng người dân yêu cầu toà hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 3. Hội nhập quốc tế và những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật tố tụng hành chính của Việt Nam Với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với việc Việt Nam đã là thành viên của nhiều điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO), thì việc pháp điển hoá các quy định của pháp luật tố tụng để giải quyết các khiếu kiện hành chính, cụ thể hoá các cam kết quốc tế của Việt Nam là rất cần thiết. Theo bản cam kết văn kiện gia nhập WTO của Việt Nam (đoạn 135 trang 66) thì: “Đại diện của Việt Nam xác nhận thêm rằng sẽ sửa đổi các luật và các quy định trong nước sao cho phù hợp với các yêu cầu của hiệp định WTO về thủ tục và rà soát pháp lý đối với các quyết định hành chính, trong đó bao gồm cả khoản X:3(b) của Hiệp định GATT 1994. Đại diện của Việt Nam cho biết thêm rằng các Toà Soá 3/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 89 án chịu trách nhiệm rà soát phải có quan điểm công bằng và độc lập với cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hành chính và không có quyền lợi thực chất nào liên quan tới kết quả của vụ việc”. Ngày 02-6-2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định đó là: “... mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án...”. Với định hướng như vậy cũng như qua việc phân tích thực trạng các quy định của pháp luật Tố tụng hành chính và thực trạng áp dụng các quy định này trên thực tế thì có thể thấy rằng yêu cầu hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính là một yêu cầu cấp thiết hiện nay. Nghị quyết số 49-NQ/TW cũng đặt ra yêu cầu: “Xây dựng cơ chế bảo đảm cho mọi bản án của Toà án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Toà án phải nghiêm chỉnh chấp hành”. Như đã phân tích ở trên, việc thi hành các bản án hành chính hiện nay còn gặp nhiều khó khăn, trong khi đó Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính lại không quy định cơ chế để thi hành những phán quyết này. Chính vì vậy yêu cầu xây dựng cơ chế thi hành các phán quyết của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các vụ án hành chính là hết sức quan trọng. Việc thi hành các phán quyết của Tòa án nhân dân khi giải quyết các vụ án hành chính có những điểm đặc thù của nó so với các lĩnh vực tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, chính vì vậy cần nghiên cứu một cơ chế sao cho phù hợp và khả thi với những điểm đặc thù của cơ chế này cũng như điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể ở Việt Nam. Từ những yêu cầu nói trên, Việt Nam phải hoàn thiện pháp luật về tố tụng hành chính theo hướng sau đây: Thứ nhất, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án”. Quá trình xây dựng Luật Tố tụng hành chính luôn bám sát các chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp, cụ thể là Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-6-2005 “Về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”. Theo những quan điểm chỉ đạo này thì thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân có xu hướng được mở rộng, đồng thời cần tạo thuận lợi cho công dân tham gia Tố tụng hành chính, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án. Xuất phát từ những ưu thế của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án so với các cơ chế giải quyết khác, quan điểm chỉ đạo về việc mở rộng thẩm quyền xét xử các tranh chấp hành chính của Tòa án nhân dân là quan điểm đúng đắn trong thời kỳ hiện nay. Bên cạnh đó, pháp luật Tố tụng hành chính phải đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho công dân tham gia tố tụng, không quy định những thủ tục rườm rà, không cần thiết làm cản trở tới việc thực hiện quyền của công dân. Thứ hai, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của Luật Tố tụng hành chính trong hệ thống pháp luật; bảo đảm tính khả thi của Luật Tố tụng hành chính. Để đảm bảo tính thống nhất chung của hệ thống pháp luật, mỗi văn bản pháp luật được ban hành phải đảm bảo yêu cầu hợp hiến, hợp pháp, đồng thời không mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác có liên quan. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có một số quy định mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác như Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Luật sư làm giảm hiệu lực của các quy định này trên thực tế cũng như gây khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật. Chính vì vậy yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi của các quy định trong Luật Tố tụng hành chính cũng là một yêu cầu quan trọng. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 90 Thứ ba, bảo đảm trình tự và thủ tục tố tụng hành chính dân chủ, công khai, đơn giản, công bằng, thuận lợi cho người tham gia tố tụng thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình; đề cao vai trò, trách nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong hoạt động tố tụng hành chính. Thứ tư, kế thừa, trên cơ sở tổng kết, đánh giá các quy định của pháp Luật Tố tụng hành chính hiện hành, kinh nghiệm giải quyết các vụ án hành chính từ thực tiễn xét xử của Toà án và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài, đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội của nước ta và của quá trình hội nhập quốc tế. Để phát huy những ưu điểm của tố tụng hành chính với lợi thế là tính chắc chắn, tin cậy, sự độc lập, khách quan so với các cơ quan hành chính và nhằm hạn chế sự tuỳ nghi của cả cơ quan hành chính và cơ quan tố tụng trong việc giải quyết vụ án hành chính cũng như hạn chế sự xa lạ của người dân với thủ tục kiện hành chính, cần phải: - Hoàn thiện hệ thống pháp luật đặc biệt trong đó cần phải cụ thể hoá các quy định của pháp luật tố tụng hành chính. - Cần nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của nhiều quốc gia có hệ thống pháp luật phát triển khác. Đảm bảo tính độc lập của Thẩm phán hành chính bằng cách kiện toàn cách thức tổ chức của toà hành chính theo hướng tách rời khỏi cơ cấu lãnh thổ hành chính nhất định. - Nâng cao ý thức pháp luật của công dân về xét xử hành chính thông qua các biện pháp tuyên truyền giáo dục. - Bên cạnh việc có các quy định rõ ràng về thủ tục, cần phải trao cho toà quyền tự chủ trong việc giải thích nội dung các quy phạm tố tụng hành chính. Bởi lẽ, đây là vốn phong phú và phức tạp, các quy định pháp luật dẫu nhiều bao nhiêu cũng chưa đủ khi đối chiếu vào thực tiễn khách quan sinh động. Trong thực tế, Toà án nhân dân tối cao đã ban hành rất nhiều văn bản trong lĩnh vực xét xử hành chính nhằm hướng dẫn các toà cấp dưới. Đó là nhu cầu khách quan của đời sống. Cần thừa nhận thực tiễn này, nhất là thừa nhận án lệ trong hoạt động xét xử của Toà án./. Tài liệu tham khảo 1. Bryan A.Garner, Black’s Law Dictionary, 1999 2. Hiệp định GATT năm 1994 3. Bản Cam kết văn kiện gia nhập WTO của Việt Nam Về nội dung theo dõi thi hành pháp luật ngoài 03 nội dung được quy định tại Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, đề nghị xem xét thêm cả tính hợp pháp, tính phù hợp, tính hiệu quả của văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật./. Tài liệu tham khảo 1. Hiến pháp năm 2013 2. Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 3. Nghị định số 59/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định về theo dõi tình hình thi hành pháp luật, có hiệu lực kể từ ngày 01/10/2012; 4. Thông tư 14/2014/TT-BTP hướng dẫn Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về theo dõi thi hành pháp luật CÔNG TÁC THEO DÕI THI HÀNH PHÁP LUẬT HIỆN NAY THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP (Tiếp theo trang 85)