Luận văn Giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước tỉnh Tiền Giang

chi CQTC không thống nhất với KBNN về MLNSNN hoặc chế độ tiêu chuẩn, đinh mức chi tiêu. Theo nguyên tắc thì CQTC lập phiếu báo điều chỉnh gửi đến KBNN hoặc yêu cầu đơn vị đến KBNN nơi giao dịch thực hiện điều chỉnh. Nhưng thực tế không có sự kết hợp này nên chính vì vậy mà số liệu của KBNN với số liệu của đơn vị chỉ khớp nhau về tổng số, không khớp nhau số chi tiết. Bên cạnh đó, KBNN là cơ quan trực tiếp cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN cho các đơn vị hành chính sự nghiệp nhưng KBNN chưa được tham gia thẩm tra quyết toán NS đối với các đơn vị, tách biệt các khâu kiểm soát trước, trong và sau. Do đó đã hạn chế hiệu quả công tác kiểm soát chi của Kho bạc nhà nước. Tình trạng trên là hệ quả mang tính dây chuyền của hàng loạt những tồn tại, vướng mắc trong công tác quản lý chi NSNN, trước hết là chất lượng của công tác lập, duyệt, phân bổ dự toán chưa đồng bộ và chưa sát với nhu cầu chi tiêu của đơn vị thụ hưởng NSNN. Chế độ kế toán nhà nước chưa được ban hành, cả ba đầu mối đều hạch toán chi NSNN nhưng chỉ tiêu và tiêu thức hạch toán cũng như thống kê báo cáo chưa có tính đồng bộ; đồng thời công tác quyết toán NSNN chỉ mang tính hình thức. Tính hình thức ở đây thể hiện rõ ở chỗ việc cơ quan chủ quản cấp trên, hoặc CQTC duyệt quyết toán chi của đơn vị thực chất mới chỉ dừng lại ở giác độ kiểm tra những tiêu thức tổng hợp về nguồn kinh phí đã nhận, một số khoản chi tiêu lớn, chưa kiểm tra được toàn bộ các khoản chi tiêu của đơn vị. Vai trò của cơ quan kiểm toán độc lập, kiểm toán nhà nước trong việc kiểm toán các báo cáo tài chính của đơn vị HCSN hầu như chưa được nhắc đến. Chính vì vậy tính chính xác, trung thực của báo cáo tài chính chưa có độ tin cậy cần thiết. 2.8.10.Việc phân định trách nhiệm giữa KBNN với các cơ quan tài chính và giữa KBNN với các đơn vị sử dụng ngân sách chưa rõ ràng: 49 Phân định trách nhiệm giữa người chuẩn chi và người kiểm soát chi, xét trên giác độ quản lý thì việc phân định rõ ràng trách nhiệm pháp lý giữa người chuẩn chi và người kiểm soát chi là vấn đề hết sức trọng yếu trong công tác kiểm soát chi NSNN. Nhờ đó mà giúp cho người kiểm soát chi cũng như người chuẩn chi nắm rõ phạm vi, quyền hạn cũng như trách nhiệm pháp lý của họ trong việc thực hiện chi công việc của mình, qua đó công việc được tiến hành một cách trôi chảy hơn dựa trên nguyên tắc hết sức rõ ràng và minh bạch. Nguyên tắc phân định trách nhiệm pháp lý này phải được tôn trọng và thể chế hoá thành luật. Trên thực tế, hiện nay vấn đề này đã bắt đầu chú ý, tuy nhiên chưa được giải quyết một cách thỏa đáng. Các qui định về trách nhiệm của các bên tham gia vào quản lý chi NSNN chỉ mới được đề cập đến với mức độ rất chung, không rõ ràng. Trong các văn bản không hề chỉ ra những sai phạm nào thuộc trách nhiệm của người chuẩn chi, những sai phạm nào thuộc người kiểm soát chi, những sai phạm nào thuộc cơ quan quản lý cấp trên. Chính vì vậy, việc xác định những sai phạm trong quản lý chi NSNN hiện nay là không rõ ràng, kéo theo việc xác định trách nhiệm vật chất trước những sai phạm, đó cũng hết khó khăn. 2.8.11. Quản lý ngân sách xã theo dự toán: Ngân sách xã (NSX), phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã), là một bộ phận của NSNN thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật NSNN, NSX có những điểm khác với ngân sách các cấp: - NSX vừa là một cấp NS, vừa là một đơn vị dự toán của NSX. NSX vừa là kế toán quỹ NSX vừa là kế toán chi tiêu cho các đơn vị dự toán. Thực chất mọi khoản chi NSX, xã là chủ thể sử dụng trực tiếp và không có nhiệm vụ phân bổ dự toán như các cấp NS khác. Mọi khoản thu – chi và thanh toán các khoản cho người thụ hưởng đều do Chủ tịch UBND xã quyết định. - Toàn bộ các khoản chi của NSX đều liên quan đến lợi ích của xã. Các khoản chi của NSX đều nhằm thực hiện nhiệm vụ của chính quyền cấp xã 50 trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình theo qui định của pháp luật. Toàn bộ các khoản chi của NSX đều có tác động trực tiếp đến đời sống kinh tế- xã hội ở xã. - Qui mô của các khoản chi thường xuyên tương đối nhỏ, tính chất đơn giản như: Chi cho quản lý bộ máy; chi hoạt động xã hội và hoạt động VHTT, hỗ trợ kinh phí cho giáo dục, y tế; công tác dân quân tự vệ đảm bảo an toàn trật tự; chi hoạt động của các cơ quan Đảng, và các tổ chức chính trị - xã hội; các khoản chi khác theo quy định của pháp luật… - Nhiệm vụ chi đầu tư phát triển không lớn và cũng không thường xuyên như: chi ĐTXD các dự án có mức vốn đầu tư nhỏ đã được thông qua HĐND xã; chi đầu tư sửa chữa các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội cấp xã từ nguồn huy động, đóng góp của các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật… - Việc chấp hành NS, thanh và quyết toán do một đơn vị duy nhất đó là Ban tài chính xã thực hiện mà không thông qua các đơn vị trung gian. Dự toán NSX là cơ sở để tổ chức, thực hiện chi NS hiệu quả. Tuy nhiên, trong thực tế trình độ xây dựng dự toán của các đơn vị sử dụng NS chưa cao, chưa phản ánh được đến chi tiết từng mục chi nên quá trình thực hiện thường xảy ra tình trạng thừa, thiếu phải bổ sung, điều chỉnh. Dự toán NSX là căn cứ pháp lý để UBND xã tổ chức thực hiện trong một năm NS, do đó đòi hỏi công tác lập dự toán phải chính xác, có chất lượng. Nhưng trong thực tế, chất lượng dự toán chưa cao, ít tính thuyết phục do việc lập dự toán chưa tính toán cụ thể trên chế độ định mức tiêu chuẩn, chưa bao quát hết nhiệm vụ của NS cấp mình đảm nhận, chưa dự báo được sự tăng trưởng kinh tế xã hội. Việc điều chỉnh dự toán hoặc bổ sung dự toán thường xuyên xảy ra làm tăng khối lượng công việc của xã cũng như KBNN, gây không ít khó khăn cho KBNN trong quản lý và kiểm soát chi NSNN cấp xã. Về hình thức cấp phát NSX: Hiện nay NSX sử dụng hình thức cấp 51 phát bằng dự toán nhưng sử dụng mẫu biểu là lệnh chi tiền, dẫn đến tình trạng không thống nhất về mặt hình thức. Xã là một cấp NS nhưng đồng thời là đơn vị thụ hưởng NSX duy nhất, nên Chủ tịch UBND xã (chủ tài khoản) không phải cấp phát (tiền NS) cho cơ quan đơn vị nào khác sử dụng ngoài UBND xã. Sử dụng lệnh chi tiền nhưng hệ thống tài khoản áp dụng là chi thường xuyên dự toán NSX (thanh toán: TK 331.01, tạm ứng 331.11), dẫn đến không đồng nhất về phương pháp hạch toán. Về cơ chế, cấp phát bằng lệnh chi tiền CQTC chịu trách nhiệm kiểm soát, KBNN là người thực hiện chi NS. Nhưng với cơ chế chi bằng hình thức dự toán, sử dụng mẫu biểu là lệnh chi tiền nên KBNN vẫn thực hiện kiểm soát chi dẫn đến không đồng nhất về mặt cơ chế kiểm soát. KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Ở chương 2 đề tài đã khái quát qua bối cảnh kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Tiền Giang, tổ chức bộ máy Kho Bạc Nhà Nước đóng trên địa bàn. Các qui định, quy trình, thủ tục, điều kiện kiểm soát chi thường xuyên đối với từng khoản mục chi cụ thể Kho Bạc Nhà Nước hiện đang áp dụng. Qua đó, đánh giá những kết quả đạt được bên cạnh những tồn tại cần khắc phục cải tiến nhằm từng bước hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên qua Kho Bạc Nhà Nước. 52 CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN QUA KBNN TỈNH TIỀN GIANG Kiểm soát chi ngày nay gắn liền với vai trò của KBNN, tính hiệu quả của công tác này gắn liền với tính hiệu quả của việc sử dụng NS.Cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN hiện hành tuy đã được bổ sung, sửa đổi nhưng vẫn còn những tồn tại, làm hạn chế kết quả hoạt động của NSNN và tạo ra tình trạng lỏng lẻo, phá vỡ kỷ luật, kỷ cương tài chính. Do đó, cơ chế quản lý NSNN, đặc biệt là cơ chế kiểm soát chi NSNN nhất thiết phải được đổi mới để phù hợp với tình hình mới. 3.1. Phương hướng và mục tiêu hoàn thiện: 3.1. 1. Phương hướng: - Triệt để thực hiện phương thức cấp phát theo dự toán được duyệt, tiến tới tất cả các khoản chi của NSNN đều được cấp theo dự toán. Đồng thời, mở rộng phạm vi, đối tượng thực hiện phương thức cấp phát NSNN theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; phương thức quản lý và kiểm soát chi NSNN đối với đơn vị thực hiện khoán biên chế và chi phí QLHC; đơn vị SN có thu; quản lý cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra của công việc,…Sự kết hợp giữa cấp phát, kiểm soát chi theo dự toán và khoán chi sẽ ngày càng nhuần nhuyễn hơn, tạo cơ chế quản lý NSNN theo kết quả đầu ra, thay vì quản lý theo đầu vào như hiện nay. - Tăng cường vai trò của KBNN trong quản lý NSNN, đặc biệt là quản lý cấp phát và thanh toán các khoản chi NSNN nhằm thực hiện tiết kiệm, hiệu quả và chống lãng phí. - Quản lý hiệu quả vốn NSNN phải đi đôi với cải cách hành chính, thực hiện công khai, minh bạch trong điều hành NSNN. - Phát huy cao độ quyền hạn, trách nhiệm và tính sáng tạo của KBNN địa phương trong quản lý NSNN một cách toàn diện. 3.1.2. Mục tiêu: - Phải đảm bảo tính bao quát về phạm vi, đối tượng và mức độ kiểm soát 53 chi theo đúng tinh thần của Luật NSNN, đảm bảo tất cả các khoản chi của NSNN đều được kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ qua hệ thống KBNN. Ngoài ra, cơ chế cấp phát và kiểm soát chi NSNN mới cũng phải phù hợp với xu hướng cải cách hành chính trong quản lý chi NSNN và phù hợp với các phương thức cấp phát ngân sách mới như khoán chi hành chính, cơ chế tài chính áp dụng đối với đơn vị sự nghiệp có thu,… - Bảo đảm sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả tiền của Nhà nước. Vì vậy cơ chế cấp phát và kiểm soát chi NSNN mới phải đạt được mục tiêu cấp đúng, cấp đủ, kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng để góp phần loại bỏ tiêu cực, chống tham ô, tham nhũng, chống phiền hà, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. - Cần làm cho các cơ quan, ĐVSD NSNN thấy được quyền và nghĩa vụ trong việc quản lý, sử dụng kinh phí NS cấp đúng mục đích, đúng luật pháp và có hiệu quả. Đặc biệt là phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của người chuẩn chi và KBNN. - Xây dựng mối quan hệ tối ưu giữa cơ quan Tài chính và KBNN trong quản lý vốn cấp phát và kiểm soát thanh toán của NSNN. - Quy trình thủ tục kiểm soát chi NSNN phải đảm bảo khoa học, đơn giản, rõ ràng, công khai và minh bạch, thuận lợi cho người kiểm soát, người được kiểm soát; đồng thời phải đảm bảo đầy đủ các yêu cầu quản lý. Để thực hiện tốt các mục tiêu trên, cần có giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý cấp phát và kiểm soát chi phù hợp theo từng giai đoạn phát triển đất nước. 3.2.Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý cấp phát và kiểm soát chi: 3.2.1. Các giải pháp chung: Trong điều kiện nước ta, nguồn lực tài chính cho phát triển KT- XH còn hạn chế thì vấn đề hiệu quả của chi NS có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Với một chính sách phân bổ NS được cho là hợp lý thì hiệu quả của chi NS được quyết định bởi cơ chế quản lý chi NS trong giai đoạn 2001- 2010 phải đạt được các mục tiêu và yêu cầu chủ yếu sau đây: 54 Một là, xây dựng một dự toán chi NS toàn diện, chi tiết đúng MLNS hiện hành, đảm bảo tài chính cho các bộ ngành, ĐP, thực hiện các nhiệm vụ phù hợp với định hướng phát triển KT-XH trong năm kế hoạch. Thực hiện việc quản lý và điều hành NSNN theo dự toán và phải coi dự toán là một đạo luật và chính phủ, bộ, ngành, cá nhân có trách nhiệm thi hành. Hai là, thiết lập qui trình chuẩn bị, chấp hành và quyết toán NS tuân thủ các nguyên tắc và trình tự nghiêm ngặt đảm bảo việc kiểm tra, kiểm soát lẫn nhau giữa các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý chi NS cũng như nguyên tắc phân định quyền hạn, trách nhiệm giữa các chủ thể nhằm nâng cao năng lực hiệu quả quản lý chi ngân sách. Xoá bỏ sự can thiệp quá chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước đối với công việc của các đơn vị sử dụng ngân sách. Ba là, thiết lập cơ sở truyền tin thống nhất trong lĩnh vực quản lý ngân sách trên cơ sở nghiên cứu xây dựng một trung tâm tính toán và lưu dữ liệu thống nhất trong ngành tài chính. Trong xu hướng phát triển chung của khu vực và trên thế giới ngày nay, công nghệ thông tin đã, đang và sẽ là một công cụ đắc lực hữu hiệu, không thể thiếu đối với công tác quản lý KT-XH. Quản lý chi NS cũng không thể nằm ngoài xu hướng đó. Đây vừa là mục tiêu, vừa là yêu cầu và cũng là biện pháp nâng cao chất lượng quản lý NS. Để đạt được các mục tiêu trên, về nguyên tắc quản lý chi ngân sách sẽ tập trung vào các mặt sau:  Hoàn thiện qui trình lập, phân bổ dự toán phải quán triệt nguyên tắc quản lý chi theo dự toán, coi dự toán chi NS đã được Quốc hội, HĐND các cấp phê chuẩn là một đạo luật bắt buột Chính phủ, bộ ngành, ĐP có trách nhiệm tuân thủ. Dự toán chi NS theo MLNS là giới hạn tối đa đã được chi về tổng thể và cơ cấu chi. Nguyên tắc này đòi hỏi sự tuân thủ tuyệt đối qui định về MLNS trong cả chu trình NS từ khâu lập, chấp hành và kế toán quyết toán NS. Đồng thời là căn cứ để hoàn thiện các phương thức cấp phát NS hiện hành. Để đạt được mục tiêu này, BTC cần có nghiên cứu thống 55 nhất định mức xây dựng NS và định mức chi NS. Hiện nay, chúng ta có hai hệ thống định mức, một là định mức phân bổ hay định mức xây dựng NS, hai là định mức chi NS. Thống nhất hai hệ thống định mức này sẽ là điều kiện quan trọng để cho dự toán phù hợp với nhu cầu chi của đơn vị để tổng số cũng như cơ cấu chi theo mục; đồng thời khi dự toán được Quốc hội phê chuẩn thì cũng là lúc dự toán chi tiết của đơn vị được duyệt, đảm bảo ngày 1/1 hàng năm, Kho bạc có dự toán để kiểm soát, đơn vị có dự toán được chi.  Quán triệt nguyên tắc chi trực tiếp qua Kho bạc và nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đơn vị thụ hưởng ngân sách. Nguyên tắc chi trực tiếp qua Kho bạc khẳng định hai nội dung. Một là KBNN là cơ quan đầu mối duy nhất được nhà nước giao nhiệm vụ QLNN về quỹ NSNN, do vậy có nhiệm vụ trực tiếp thanh toán mọi khoản chi NS. Khẳng định Kho bạc có nhiệm vụ kiểm soát mọi khoản chi NS trước khi xuất quỹ NS và có quyền từ chối thanh toán đối với các khoản chi sai chế độ và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Hai là Nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đơn vị thụ hưởng NS yêu cầu các khoản chi NS phải được thanh toán trực tiếp đến đúng đối tượng thụ hưởng là những người cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho chính phủ, bao gồm cả công chức, viên chức hưởng lương từ NS nhằm hạn chế tối đa thanh toán qua trung gian…Nguyên tắc này thực chất là một phần trong nguyên tắc chi trực tiếp qua KBNN. Nhưng trong điều kiện ở nước ta hiện nay tình trạng chi qua khâu trung gian vẫn còn rất phổ biến như chi hoạt động hành chính…gây tác động tiêu cực đến công tác quản lý tiền mặt và tạo cơ hội cho những hành vi gian lận, biển thủ công quỹ, do vậy cần nhấn mạnh nguyên tắc này.  Qui trình kiểm soát chi NS phải đảm bảo phân định trách nhiệm giữa chuẩn chi và KBNN. Đây là nguyên tắc cơ bản nhất trong quản lý tài chính. Nếu nhìn nhận toàn bộ quốc gia như một thực thể thì trong lĩnh vực chi tiêu, vai trò thủ trưởng đơn vị để thực hiện hành vi chuẩn chi là TTCP, các Bộ 56 trưởng, chủ tịch UBND các cấp và những người được uỷ quyền, còn kho bạc là vai người kế toán có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát việc chấp hành chế độ tài chính, kế toán của người chuẩn chi khi thực hiện chế độ chi tiêu, kế toán các khoản chi tiêu đó. Do vậy cần phải có nguyên tắc phân định trách nhiệm giữa chuẩn chi và kế toán để có sự kiểm tra, kiểm soát trong khi chi ngân sách, không đồng nghĩa với cản trở và bất hợp tác  Cải tiến các phương thức cấp phát NS: để tăng cường tính chủ động của đơn vị thụ hưởng ngân sách, hạn chế tối đa sự can thiệp không cần thiết của CQTC vào quá trình chi tiêu của đơn vị, tuân thủ nguyên tắc điều hành NS theo dự toán đã được Quốc hội, HĐND các cấp phê chuẩn và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN. Khi mà chất lượng của công tác lập, duyệt và phân bổ ngân sách được ngày một nâng cao sẽ tạo tiền đề cho việc hoàn thiện các phương thức cấp phát ngân sách cụ thể: Xoá bỏ dần việc cấp phát NS bằng lệnh chi tiền của CQTC thay đó là phương thức cấp phát bằng dự toán. Trừ những trường hợp chi đặc biệt phải sử dụng hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền Thực hiện quản lý và điều hành NS theo dự toán tổng thể, không bó buộc đơn vị chấp hành theo dự toán từng nhóm mục. Khi điều kiện cho phép, có nghĩa là khi công tác này đã ổn định, đi vào nề nếp thì sẽ thực hiện theo dự toán được duyệt.  Đa dạng các phương thức kiểm soát chi NS: từng bước thực hiện cơ chế tài chính khoán cho các đơn vị SN và các DN công ích, tạo tiền đề để thay dần phương thức kiểm soát chi đầu vào như hiện nay bằng quản lý theo đầu ra. Phương thức quản lý chi theo đầu ra được hiểu là việc nhà nước bỏ ra một khoản tiền nhất định để mua các dịch vụ công cộng do một bộ ngành hoặc đơn vị nào đó cung ứng cho xã hội, ví dụ như dịch vụ y tế, giáo dục, cung cấp nước sạch…Các bộ trưởng, thủ trưởng các đơn vị chịu trách nhiệm trước chính phủ và quốc hội về việc sử dụng khoản NS đó đem lại 57 kết quả cam kết ban đầu. Nhà nước không can thiệp sâu vào việc sử dụng khoản NS đó như thế nào, việc đó giao toàn quyền cho thủ trưởng đơn vị quyết định. Nhà nước chỉ quan tâm đến hiệu quả chương trình đó đem lại như thế nào từ nguồn ngân sách đó mà thôi.  Xây dựng hệ thống chuẩn mực kế toán nhà nước, thành lập trung tâm tính toán và lưu trữ dữ liệu của ngành tài chính: phải sớm giải quyết tình trạng phân tán và manh mún, không đồng bộ, ăn khớp trong công tác kế toán, cần phải lấy kế toán kho bạc làm hạt nhân, để nghiên cứu hàng loạt các vấn đề xoay quanh kế toán nhà nước như đối tượng kế toán, phương pháp kế toán, hệ thống chứng từ, mẫu biểu..với mục tiêu là KBNN phải là cơ quan duy nhất tham mưu giúp bộ tài chính làm tổng quyết toán NSNN.  Thực hiện công khai hoá NS, trong đó thực hiện công khai qui trình cấp phát NS và kiểm soát chi NS: nguyên tắc này xuất phát từ bản chất của nhà nước và bản chất của NS Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân, mọi khoản chi NS đều được đáp ứng từ các nguồn đóng góp của dân thông qua thuế, phí và lệ phí, vậy người dân phải có quyền được biết về hoạt động thu-chi của ngân sách nhà nước. Công khai qui trình cấp phát, kiểm soát chi NS trong chừng mực nào đó góp phần xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của bên quản lý và bên được quản lý. Nhờ vậy mà cơ quan quản lý kiểm soát các ĐVSDNS cho các đơn vị sử dụng NS có điều kiện và cơ hội kiểm tra, giám sát ngược trở lại đối với các đơn vị quản lý mình trong việc chấp hành các qui trình quản lý.  Vấn đề cán bộ: chúng ta hay nói nhiều về trình độ cán bộ chưa đáp ứng được yêu cầu và nhiệm vụ, song đây chỉ là một mặt của vấn đề. Nếu trình độ của cán bộ đã được cải thiện, nhưng tinh thần và thái độ làm việc của đội ngũ cán bộ chúng ta chưa được xác định đúng vị trí là những người phục vụ hoặc chưa đào tạo phải phục vụ như thế nào thì công cuộc cải cách hành chính của chúng ta có lẽ sẽ bị hạn chế rất nhiều, thậm chí có thể phản tác dụng. 58 Chính vì vậy mà một trong những nội dung cải cách hành chính trong quản lý chi NSNN thì vấn đề quan tâm đào tạo một đội ngũ cán bộ trực tiếp làm nhiệm vụ quản lý chi NS có thái độ phục vụ hoàn toàn mới theo tinh thần “Văn minh giao tiếp”. Vấn đề này tưởng như nhỏ, nhưng nếu như không có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng và kiểm tra, giám sát nghiêm ngặt thì hậu quả sẽ không phải là nhỏ.. 3.2.2. Các giải pháp cụ thể: 3.2.2.1. Về dự toán NSNN:  Thời gian quy trình xây dựng dự toán ngân sách: Các nước đều quy định năm NS dài 12 tháng, có nước trùng với năm dương lịch, có nước không trùng, tuỳ theo tập quán mỗi nước. Dự toán được phê chuẩn trước ngày bắt đầu của năm NS mới. Năm NS là một nguyên tắc lớn trong quản lý NS kiểu truyền thống. Hết năm NS, dự toán kinh phí chưa sử dụng đều hết giá trị. Nhưng điều này sẽ khác khi quản lý NS theo mô hình mới, dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn. Năm ngân sách của Việt Nam, Hàn Quốc, Malaysia trùng với năm dương lịch (bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12 hàng năm); Năm NS của Nhật bản bắt đầu từ 1/4 và kết thúc 31/3 năm sau; Thái Lan bắt đầu từ 1/10 và kết thúc 30/9 năm sau. Mọi quy trình DTNS đều được kết thúc vào ngày cuối cùng của một năm NS nhưng thời điểm bắt đầu của mỗi nước lại có sự khác nhau, tạo nên độ dài thời gian xây dựng DTNS khác nhau. Quy trình DTNS của Việt Nam dài khoảng 6 đến 7 tháng nhưng ở các nước trong khu vực thường là 10 đến 11 tháng. Thời gian xây dựng DTNS đủ dài và được quy định rõ ràng sẽ tạo thuận lợi cho các cơ quan hữu quan (điều kiện thời gian) nâng cao chất lượng chuẩn bị, lập, thẩm tra, thảo luận dự toán ngân sách tốt hơn. Khởi điểm quy trình DTNS của Việt Nam khá muộn nên độ dài quy trình DTNS của Việt Nam ngắn hơn các nước. Nếu tính từ khi Chỉ thị của Thủ tướng về xây dựng dự toán NSNN được ban hành thì quy trình DTNS Việt Nam bắt đầu từ 31/5; Nếu tính từ thời 59 điểm UBTVQH cho ý kiến về định mức phân bổ, chế độ chi NS quan trọng thì thời điểm bắt đầu DTNS từ 1/5; Quy định chính thức về thời điểm "xuất phát"của quy trình NS như ở Việt Nam là khá muộn so với thế giới. Thông thường, các nước quy định các công việc chuẩn bị dự toán bắt đầu ngay từ tháng thứ hai của năm NS hiện hành. Cá biệt có nước quy định ngay từ tháng đầu tiên, ngay sau khi dự toán vừa được phê chuẩn( ở Malaysia ban hành Thông tư hướng dẫn lập DTNS ngày từ tháng thứ nhất; Hướng dẫn DTNS và chính sách của Thái Lan được ban hành ngay từ tháng thứ 2; Hàn Quốc ban hành Hướng dẫn lập DTNS từ tháng thứ 3 hàng năm). Do vậy, Về thời gian xây dựng dự toán ngân sách cần nghiên cứu kéo dài tổng thời gian làm dự toán NSNN, có thể đẩy sớm thời hạn chuẩn bị dự toán lên một vài tháng, bố trí thời gian hợp lý cho các bước, các khâu của quy trình dự toán NSNN, đảm bảo quỹ thời gian vật chất cần thiết để các Uỷ ban của Quốc hội, Quốc hội và HĐND các cấp có thể nghiên cứu, thẩm định, thảo luận kỹ về dự toán NSNN.  Cơ quan chủ trì và phối hợp lập dự toán ngân sách: 1 Tất cả các nước đều quy định một cơ quan cấp bộ chủ trì việc chuẩn bị và soạn lập DTNS, nhưng không nhất thiết đó phải là Bộ Tài chính. 2 (mô hình phối hợp lập dự toán các nước xem phụ lục 3) Mỗi mô hình có những điểm mạnh, điểm yếu riêng. Việc tập trung một đầu mối có ưu điểm lớn trong việc quản lý thống nhất, cung cấp cái nhìn toàn diện về NS trên cơ sở nắm chắc nguồn thu, tạo cơ sở tốt cho việc bố trí sử dụng (chi) ngân sách. Mức độ tập trung và sự phối hợp giữa nguồn và sử dụng nguồn được đẩy mạnh hơn, hiệu quả hơn. Việc dành riêng một cơ quan độc lập với BTC soạn lập dự toán chi NS (Thái Lan, Hàn Quốc) hoặc để "nhiều đầu mối" cùng làm dự toán, có ưu điểm nâng cao mức độ chuyên môn hóa khi xây dựng NS nhưng cũng kéo theo sự cồng kềnh trong quy trình NS; hiệu quả phối hợp cân đối thu, chi không cao. Đối với Việt Nam, nên nghiên cứu các phương án thống nhất đầu mối quản lý NSNN từ cấp trung ương đến các địa phương. 60 Phương án thứ nhất, là xây dựng lại chức năng, nhiệm vụ của BTC và Bộ KH&ĐT trên cơ sở nhận thức về đối tượng quản lý phục vụ của các Bộ này phải có sự thay đổi sâu sắc phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, tôn trọng cách thức quản lý vĩ mô theo các nguyên lý của kinh tế thị trường. Phương án thứ hai là hợp nhất 2 bộ này lại thành một siêu bộ “Kinh tế và Tài chính” với các chức năng tổng hợp cả về kinh tế và tài chính, NS. Trong đó, cần thiết kế một Bộ trưởng phụ trách chung; một Bộ trưởng phụ trách tài chính, NS; một Bộ trưởng phụ trách kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế.  Thẩm tra, cho ý kiến, thảo luận và phê chuẩn ngân sách - Việc thẩm tra, thảo luận và quyết định DTNS ở các nước đều giống nhau về tổng thể nhưng có sự khác nhau về cách thức tổ chức thực hiện. Các nước có tổ chức Thượng viện và Hạ viện thì việc thẩm tra, thảo luận, quyết định phê chuẩn được tiến hành theo trình tự do nghị viện quyết định nhưng nhìn chung là DTNS được thẩm tra và thảo luận ở Hạ viện trước, sau đó chuyển tới Thượng viện. Sau khi được Thượng viện đồng ý, dự toán lại được quay về Hạ viện để biểu quyết thông qua. Các nước đều sử dụng các Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội để thực hiện thẩm tra. Tại Việt Nam, dự toán được trình lên Uỷ ban Kinh tế và NS của Quốc hội. UBKT&NS của Quốc hội chủ trì phối hợp với các cơ quan khác của Quốc hội để thẩm tra. Tiếp đó UBTVQH cho ý kiến; Quốc hội thảo luận tổ, thảo luận hội trường và biểu quyết thông qua dự toán ngân sách. Đại diện của Chính phủ có thể được mời để báo cáo giải trình trong các phiên họp thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội. Sau đó, UBKT&NS lập Báo cáo thẩm tra trình UBTVQH cho ý kiến trước ngày 18/10. UBKT&NS hoàn chỉnh báo cáo thẩm tra sau khi có ý kiến của UBTVQH và gửi các đại biểu Quốc hội chậm nhất 10 ngày trước khi khai 61 mạc kỳ họp Quốc hội. Quốc hội họp, các đại biểu Quốc hội thảo luận tổ, thảo luận công khai tại Hội trường, chất vấn và đi đến biểu quyết phê chuẩn dự toán trước ngày 15/11 hàng năm. Như vậy, Quốc hội Việt Nam đã bước đầu tăng được thực quyền và phải làm việc kỹ hơn về dự toán ngân sách. Điều này dẫn đến khối lượng công việc mà Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội phải thực hiện lớn hơn trước, cần nhiều thời gian và sức lực hơn. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng điều đó có thể cũng dẫn đến việc can thiệp sâu quá mức cần thiết vào dự toán, đó là việc nên tránh. Trong khi đó ở nhiều nước châu á, mức độ thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội và Quốc hội tuy có nhiều thời gian hơn nhưng chất lượng thấp hơn. Tuy nhiên, Quốc hội các nước này tập trung nhiều vào các vấn đề vĩ mô và hiệu quả chi tiêu, phân bổ, sử dụng ngân sách. ( Mô hình thẩm tra, thảo luận và phê chuẩn NS tại các nước châu Á (xem phụ lục 4). - Hình thức văn bản phê chuẩn DTNS giữa Việt Nam và các nước có sự khác nhau khá lớn. Các nước được nghiên cứu đều phê chuẩn dưới hình thức luật NS thường niên. Việt Nam phê chuẩn bằng Nghị quyết Quốc hội (một về dự toán NSNN, một về phân bổ NSTW). Hiệu lực pháp lý của văn bản phê chuẩn dự toán ngân sách ở Việt Nam thấp hơn so với các nước nên hiệu lực thi hành thấp hơn. Trong khi đó ở các nước, DTNS sau khi được Quốc hội phê chuẩn sẽ được ban hành dưới hình thức luật (Luật Ngân sách thường niên). Do đó, hiệu lực thi hành cao hơn. Thông thường, ở các nước tiên tiến hơn (Thái Lan, Malaysia, Hàn Quốc...), hàng năm, Quốc hội đều ban hành một đạo luật cụ thể để phê chuẩn Dự toán thu chi NS cho năm NS sắp tới. Các đạo luật này ở mỗi nước có tên gọi khác nhau nhưng tựu chung lại là luật tài chính hoặc luật NS thường niên. Luật này khác với luật khung về cách thức tổ chức NS. Luật NS thường niên bao gồm luật DTNS, luật điều chỉnh DTNS và luật quyết toán ngân sách. 62 Như đã trình bày, hiện nay, ở nước ta chưa có luật NSNN hàng năm. Việc phê chuẩn dự toán, quyết toán NSNN hàng năm được thực hiện dưới hình thức Nghị quyết của Quốc hội. Hình thức Nghị quyết (không phải luật) phê chuẩn dự toán NSNN, phân bổ NSTW làm giảm tính pháp lý của văn bản pháp quy về NS. Từ đó cũng làm giảm quyền lực của Quốc hội đối với các cơ quan hành pháp khi tổ chức thực hiện dự toán ngân sách. Khi đã được ban hành dưới dạng luật thì dự toán và dự toán điều chỉnh NS phải được chấp hành nghiêm, tăng cường việc điều hành đất nước bằng pháp luật. Mức chi theo dự toán được phê chuẩn ban đầu được tuân thủ, không có tình trạng chi vượt, làm sai ý đồ quản lý vĩ mô trong kế hoạch sử dụng nguồn tài chính công của Nhà nước, góp phần đơn giản hóa công tác duyệt quyết toán. Đồng thời, tăng tính nghiêm túc trong các hoạt động lập pháp cũng như hành pháp.  NSĐP và Hội đồng nhân dân 1Các nước đều có NSTW và NS của các cấp chính quyền ĐP, nhưng cách thức tổ chức và mức độ thẩm quyền của các cơ quan dân cử về NS của cấp mình có sự khác biệt giữa Việt Nam và các nước được nghiên cứu 2Tại Việt Nam, NSNN bao gồm cả NSTW và NSĐP; Trong NSĐP, NSX lồng ghép trong NSH, ngân sách huyện lồng ghép trong ngân sách tỉnh. Trong khi đó, ở nước ngoài, đa số đều có sự phân biệt rất rõ NSTW và NSĐP. NS được Quốc hội các nước thảo luận và quyết định là NS của Nhà nước TW do các cơ quan của Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội phê chuẩn. NS của các cấp chính quyền ĐP thuộc thẩm quyền của các cơ quan dân cử ĐP và do các Hội đồng dân cử địa phương quyết định, không lồng ghép vào NSTW, cho dù hàng năm TW đều có khoản trợ cấp cho NS các địa phương. Vị trí, vai trò của cơ quan dân cử địa phương ở Việt Nam trong lĩnh vực NS yếu hơn các nước và còn mang tính hình thức. 63 1Tại Việt Nam, HĐND các cấp quyết định NSĐP cấp mình. Điều đó đã được quy định trong luật NSNN. Tuy nhiên, luật cũng quy định Quốc hội quyết định NSNN (bao gồm cả NSĐP). HĐND cấp tỉnh quyết định NSĐP trong phạm vi tỉnh (bao gồm NS các cấp huyện, xã tổng hợp vào). Như vậy, HĐND cấp dưới sẽ được quyết định cái mà cấp trên đã quyết định hoặc đã giao. Tính hình thức về thẩm quyền NS của cơ quan dân cử địa phương được thể hiện khá rõ. Hơn nữa, thời gian, trình độ năng lực chuyên môn của các đại biểu dân cử địa phương cũng còn hạn chế nên HĐND các cấp khó có thể phát huy tốt thực sự vai trò của mình về ngân sách. Tại các nước nghiên cứu, Cơ quan dân cử địa phương có thực quyền hơn về NS do thẩm quyền và trách nhiệm được phân định rõ ràng hơn. Các cơ quan dân cử các cấp được quyết định những gì thuộc phạm vi cấp mình. Ví dụ tại Thái Lan, NSĐP được chia thành 2 phần: Một phần được sử dụng theo quy định của địa phương và một phần sử dụng không theo quy định của địa phương. Hội đồng dân cử địa phương chỉ quyết định các khoản thu, chi thuộc thẩm quyền quyết định của địa phương mà không thông qua phần NS do trung ương cấp gắn liền với các chỉ định từ trung ương. Mặc dù Thái Lan không lồng ghép tổng hợp NS cấp dưới vào NS cấp trên nhưng việc quyết định NSĐP phải phù hợp với kế hoạch tài chính trung hạn và các chính sách của TW. Do vậy, phải phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp ngân sách một cách rõ ràng hơn, thiết thực hơn Mặc dù Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã trao cho Quốc hội quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSTW (điều 84), tăng thêm một bước quyền tự chủ của địa phương, nhưng để phát huy hơn nữa tính chủ động của HĐND các cấp trong việc quyết định, phân bổ dự toán và phê chuẩn quyết toán NSĐP; khắc phục tính hình thức, trùng lắp và chồng chéo trong quyết định dự toán, phân bổ ngân sách của Quốc hội và HĐND các 64 cấp, xin đề xuất một số khuyến nghị như sau: + Quốc hội quyết định dự toán NSNN với tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp; quyết định phân bổ NSTW theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi; quyết định số bổ sung cho NSĐP; giao nhiệm vụ về tổng số thu, tổng chi ngân sách cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW. + Đối với những khoản chi trong cân đối NSĐP, HĐND tỉnh được quyền quyết định DTNS cấp mình trước khi cấp trên quyết định. Đối với những khoản chi từ nguồn NS cấp trên bổ sung thì HĐND được thông qua dự toán chi phù hợp với những nhiệm vụ KT-XH ở địa phương và phù hợp với chính sách chế độ chung của Nhà nước. + Nghiên cứu tiến tới thực hiện nguyên tắc: Quốc hội quyết định dự toán NSTW, phân bổ NSTW, quyết toán NSTW, chi tiết cho từng Bộ, cơ quan TW; quyết định số bổ sung từ NSTW cho NS từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW; quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ nguồn NSTW; quyết định điều chỉnh dự toán NSTW trong trường hợp cần thiết. Quốc hội chỉ thông qua báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán NSNN. HĐND các cấp quyết định dự toán, phân bổ NS, phê chuẩn quyết toán NS cấp mình, không bao gồm NS cấp dưới. HĐND các cấp thông qua báo cáo tổng hợp NS cấp mình và cấp dưới (có lồng ghép) và báo cáo lên cấp trên để thông qua NS chung của cả nước. 3.2.2.2. Về hạch toán các khoản tạm ứng ngân sách. Khi thực hiện tạm ứng NS, KBNN hạch toán, kế toán theo quy định của Chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN và MLNSNN; trong đó, đối với những trường hợp đã rõ nội dung chi, có thể chi tiết đến tiểu mục thì phải hạch toán chi tiết đến tiểu mục; trường hợp chưa rõ về nội dung, không thể xác định được tiểu mục thì nên cho phép hạch toán tạm ứng vào nhóm mục của MLNSNN nhằm hạn chế sự điều chỉnh mục khi thực hiện thanh toán tạm ứng, tăng cường tính chủ động của ĐVSD NSNN; khi 65 thanh toán tạm ứng thực hiện hạch toán theo đúng các tiểu mục thực tế phát sinh. 3.2.2.3.Thủ tục kiểm soát chi: - Đối với đơn vị không thực hiện tự chủ: Khi thanh toán các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn, ngoài thủ tục như qui trình kiểm soát chi, đơn vị vẫn phải cung cấp hồ sơ và tài liệu liên quan ( kể cả văn bản riêng chuyên ngành) để KBNN kiểm soát theo chế độ qui định. - Đối với các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ: Khi thanh toán chỉ cần lập bảng kê chứng từ có nội dung phù hợp với từng khoản chi và định mức chi tiêu qui định tại qui chế chi tiêu nội bộ của đơn vị. KBNN không kiểm soát từng hồ sơ, tài liệu, chứng từ có liên quan và thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách ký tên trên bảng kê chứng từ này phải chịu hoàn toàn trách nhiệm liên quan đến tổng số tiền trên bảng kê. - Đối với đơn vị sự nghiệp có thu: KBNN xây dựng qui trình, chương trình tin học kiểm soát toàn bộ các khoản chi có trong dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, kể cả phần thu sự nghiệp được để lại sử dụng theo qui định cho phép. Tuy nhiên điều kiện kiểm soát chi cũng nên áp dụng như đối với các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ về tài chính như trình bày ở trên. 3.2.2.4.Hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ làm cơ sở thực hành tiết kiệm, chống lãng phí: Việc cần làm ngay là phải tiến hành công tác rà soát các định mức, tiêu chuẩn, chế độ trong các lĩnh vực, đặc biệt tập trung vào lĩnh vực quản lý, sử dụng NSNN; ĐTXDCB; quản lý, sử dụng trụ sở làm việc, nhà công vụ, công trình phúc lợi công cộng và tài sản công khác.. Yêu cầu đặt ra là không để xảy ra tình trạng không có định mức, tiêu chuẩn, chế độ hoặc định mức, tiêu chuẩn, chế độ có nhưng lại quá lạc hậu, không phù hợp với thực tế. Việc sửa đổi, bổ sung định mức, tiêu chuẩn, chế độ trong các lĩnh vực theo hướng: hạn chế số lượng định mức cứng (áp dụng thống nhất trong cả nước), tăng số lượng các khung định mức, trần định mức để các Bộ, ngành, 66 địa phương, đơn vị áp dụng cho phù hợp với tình hình thực tế và khả năng ngân sách tại Bộ, ngành, địa phương mình; phù hợp với phương thức lập dự toán ngân sách và phân bổ DTNS cho các cơ quan, đơn vị theo kết quả đầu ra; phải bảo đảm phù hợp với yêu cầu thực tế, tiến bộ khoa học công nghệ 3.2.2.5.Phân công rành mạch, khắc phục những trùng lắp, chồng chéo trong quản lý và kiểm soát chi: Phân công rành mạch, rõ ràng việc kiểm soát NS giữa CQTC và cơ quan KBNN cũng là một trong những nội dung thuộc lĩnh vực tổ chức bộ máy, là công việc quan trọng trong quá trình thực hiện cải cách hành chính. Chức năng cụ thể, rõ ràng, không trùng lắp, không chồng chéo, không bỏ trống quản lý là hết sức cần thiết trong thực tiễn kiểm soát chi giữa cơ quan Tài chính và KBNN bởi lẽ hiệu lực quản lý của CQTC có quan hệ rất mật thiết đến xử lý công việc của cơ quan KBNN và ngược lại. Theo quy định hiện nay, CQTC kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng NS ở các cơ quan, ĐVSDNS. Để kiểm tra, CQTC cũng phải đưa cán bộ đến đơn vị để kiểm tra chứng từ chi NS có trong dự toán, có đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức không? trong khi đó, khi thanh toán cho ĐVSDNS theo dự toán được giao thì KBNN cũng đã thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi đối với quyết định chi của thủ trưởng ĐVSDNS tức đã kiểm tra khoản chi có trong dự toán được giao không, có đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức không. Như vậy, ở đây có sự trùng lắp trong kiểm tra của ngành “Tài chính”. Trong trường hợp này, CQTC (Phòng Tài chính, Sở Tài chính, các vụ thuộc BTC) chỉ nên thực hiện sự kiểm tra khi có dấu hiệu vi phạm hoặc kiểm tra theo chuyên đề có như thế hiệu quả công tác quản lý chi NS sẽ tốt hơn và đơn vị sử dụng NS cũng không phải “bị kiểm tra trùng lắp” như hiện nay. Và số liệu của KBNN là số liệu chính xác để CQTC thực hiện quyết toán với các ĐVSDNS. 3.2.2.6. Hoàn thiện các hình thức cấp phát Ngân sách nhà nước 67 - Hình thức ghi thu – ghi chi: cần phải được hạn chế và đi đến xoá bỏ. Hình thức này chỉ áp dụng đối với các khoản thu – chi bằng hiện vật và bằng ngày công lao động. - Hình thức lệnh chi tiền: cần xác định rõ phạm vi và đối tượng sử dụng. Hình thức này chỉ nên áp dụng đối với một số khoản chi như cấp vốn cho các DNNN, các tổ chức KT-XH không có quan hệ thường xuyên với NSNN; chi trả nợ, viện trợ; chi bổ sung từ NS cấp trên cho NS cấp dưới 3.2.2.7. Đổi mới quản lý NS theo hướng quản lý NS theo kết quả đầu ra: Hiện nay, đổi mới quản lý NS theo mô hình mới, dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn đang diễn ra ở hầu khắp các nước phát triển như Hàn Quốc, Malaysia, Thái Lan, Úc, NiuZilân, Anh, Pháp, Mỹ, Thuỵ Điển... Trong đó, điểm nổi bật là sự thay đổi tư duy về cách thức quản lý NS đã dẫn đến các trào lưu đổi mới quy trình lập, phân bổ NS theo khuôn khổ NS trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung hạn, lấy tiêu thức kết quả đầu ra (của quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực công) làm căn cứ chủ yếu để lập dự toán, thiết lập quy trình kiểm tra, đánh giá kết quả sử dụng ngân sách. Trong khi đó, ở nước ta vẫn thực hiện quản lý NS theo quy trình truyền thống. Tư duy quản lý NS truyền thống dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bổ NS. Theo đó, các chế độ quản lý, các định mức chi tiêu, MLNS.. được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Thực tiễn chỉ rõ cách thức quản lý theo kiểu truyền thống (cả ở Việt Nam và trên thế giới) là một quá trình quản lý duy ý chí, mang tính chủ quan, áp đặt từ phía các nhà quản lý nguồn lực, từ trên xuống. Điều đó thường dẫn đến các kết cục là: Hiệu lực quản lý thấp. Ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được. Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động. Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán. Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Trên thực tế, theo quy trình và phương pháp quản lý NS truyền thống, 68 thì mức độ gắn kết giữa các chỉ tiêu tài chính (nguồn và sử dụng nguồn tài chính) với chỉ tiêu của các kế hoạch phát triển KT-XH hoặc các kế hoạch phát triển ngành còn hạn chế, nhiều khi không chỉ rõ được mối liên hệ giữa chúng (mặc dù mọi kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hoặc kế hoạch phát triển ngành đều cần đến tài chính). Thiếu sự gắn kết rõ ràng giữa việc huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính với các mục tiêu và chính sách phát triển KT-XH sẽ dẫn đến việc có thể không có đủ nguồn lực để thực hiện các mục tiêu, chính sách đã đề ra; hoặc có thể sử dụng không đúng chỗ, không đúng thời điểm... Đây cũng là một nguyên nhân dẫn đến việc phân bổ dàn trải, chi tiêu không hiệu quả, ít nhất cũng là do lo thiếu nguồn tài chính nên bố trí công trình kéo dài hoặc chi không đủ lượng cần thiết. Qua nghiên cứu quá trình chuyển đổi mô hình quản lý NS ở các nước cho thấy quản lý, phân bổ NS theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý tiên tiến, hiệu quả. Tuy nhiên, để thực hiện theo phương thức mới này, cần chuẩn bị rất chu đáo, trước hết cần nâng cao nhận thức chung của các cơ quan chức năng về phương pháp quản lý mới; Tiếp đến là xây dựng được hệ thống các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động và nâng cao năng lực cung cấp thông tin về tài chính - NS của các cơ quan, đặc biệt là cơ quan dân cử. Thực hiện đổi mới quy trình xây dựng dự toán và phương pháp phân bổ NS dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn chính là cách làm thích hợp và tốt nhất để Quốc hội và HĐND chủ động thực hiện vai trò giám sát hiệu quả nhất đối với quá trình xây dựng dự toán, phân bổ và sử dụng nguồn NSNN của đất nước. Đồng thời, cách thức quản lý mới cũng đảm bảo nâng cao vai trò của các cơ quan dân cử trong việc phân bổ, sử dụng ngân sách vì các mục tiêu công bằng xã hội, xóa đói, giảm nghèo... 3.2.2.8. Cải cách hành chính theo hướng minh bạch, công khai, đơn giản hoá các thủ tục và nâng cao hiệu quả quản lý Trong các hoạt động nghiệp vụ KBNN, công tác quản lý chi NSNN 69 là trọng tâm cần đẩy mạnh cải cách hành chính bởi vì đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của KBNN, đồng thời có quan hệ trực tiếp và ảnh hưởng đến tất cả các đối tượng sử dụng NSNN. Thực tế công tác quản lý chi NSNN của KBNN hiện nay cho thấy việc bố trí quy trình kiểm soát các khoản chi cơ bản trong đó có chi thường xuyên đã đảm bảo tương đối phù hợp. Quy trình kiểm soát chi NS đã được cải tiến theo hướng đơn giản hoá, minh bạch và phù hợp thực tiễn nhằm quản lý chặt chẽ, an toàn tiền vốn của Nhà nước; đồng thời tạo thuận lợi cho đối tượng giao dịch. Tuy nhiên, công tác này đang còn nhiều vấn đề cần quan tâm giải quyết. - Những nội dung chi giống nhau, cùng một loại công việc như nhau nhưng được giao cho nhiều bộ phận quản lý, tạo sự phân tán; quy trình luân chuyển và xử lý công việc giữa các bộ phận còn nhiều điểm chưa hợp lý. Đây là một thực tế cần nghiên cứu để có các giải pháp mang tính tổng thể, toàn diện và lâu dài, nhằm xây dựng quy trình nghiệp vụ của KBNN hiện đại, đáp ứng được các yêu cầu: quản lý tài chính nhà nước chặt chẽ, đúng luật; tạo thuận lợi cho các đối tượng giao dịch; đạt hiệu quả cao trong hoạt động quản lý. Ví dụ, một số đơn vị thực hiện chương trình mục tiêu là các đơn vị dự toán như Sở Y tế, Văn hoá, Thể dục thể thao… được giao dự toán chi thường xuyên và do bộ phận kế toán kiểm soát thanh toán. Đồng thời, nhiều nội dung chi chương trình mục tiêu có tính chất giống chi thường xuyên ( chi cho con người, chi hoạt động chương trình mục tiêu về y tế, văn hoá, giáo dục,..) cũng được CQTC giao dự toán theo chương trình mục tiêu và được phân công cho bộ phận kế hoạch kiểm soát thanh toán. Như vậy, đơn vị sử dụng NSNN có cùng một bản dự toán, chi cho công việc có tính chất giống nhau nhưng lại giao dịch với hai bộ phận của KBNN nên có nhiều điểm không thuận tiện cho cả đơn vị và KBNN. Để giải quyết vấn đề này cần phân công phòng kế toán chịu trách nhiệm kiểm soát toàn bộ các khoản chi chương trình mục tiêu có tính chất thường xuyên được giao bằng dự toán; phòng kế hoạch tổng hợp là đầu mối tổng hợp thông tin để báo cáo 70 tình hình thực hiện chương trình mục tiêu theo yêu cầu của các cấp có thẩm quyền. - Về việc đối chiếu tình hình sử dụng dự toán của các đơn vị với KBNN: Để giảm bớt công việc lập đi lập lại nhiều lần đối với KBNN khi đơn vị thực hiện đối chiếu không khớp đúng đến từng mục chi của MLNS đồng thời hạn chế bớt những tiêu cực nhỏ ( cơ chế xin cho số liệu) phát sinh trong quá trình đối chiếu giữa KBNN và đơn vị sử dụng NSNN. KBNN nên cung cấp số liệu công khai đến từng mục chi trên báo cáo chi hàng tháng, quí của KBNN trên các ki-ốt thông tin hoặc cung cấp báo cáo giấy cho các đơn vị tự kiểm tra đối chiếu khớp đúng trước khi đến KBNN. Điều này thể hiện tính minh bạch trong kiểm soát chi qua KBNN đồng thời đơn vị sử dụng NSNN cùng tham gia và chịu trách nhiệm về kết quả theo dõi chi đến từng mục của MLNSNN, phát hiện kịp thời những sai xót từ phía KBNN do hạch toán nhầm mục chi và yêu cầu KBNN chỉnh sửa. Mặt khác đơn vị không bị lệ thuộc vào KBNN khi muốn đối chiếu chính xác số liệu chi của mình. 3.2.2.9. Hoàn thiện quản lý và kiểm soát chi NS xã: Thống nhất hình thức, biểu mẫu và cơ chế kiểm soát chi như các cấp ngân sách. Sử dụng giấy rút dự toán phù hợp với cơ chế kiểm soát theo dự toán. 3.2.2.10. Nâng cao chất lượng và hiệu quả hệ thống thông tin Để nâng cao hiệu quả giám sát NS và vai trò của các cơ quan, đơn vị. Cần tổ chức luân chuyển thông tin giữa cơ quan hành pháp và lập pháp một cách khoa học, hiện đại. Tổ chức phân loại chi ngân sách một cách thống nhất, có đầy đủ các chỉ tiêu cần thiết, tuân thủ thông lệ quốc tế, tạo dựng được cơ sở dữ liệu tài chính, NS có chiều dày lịch sử, toàn diện. Thực hiện thống nhất các chỉ tiêu về NS cả ở khâu dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách, cả ở đơn vị sử dụng và cơ quan quản lý NSNN các cấp. Tính đầy đủ, liên tục, có hệ thống, nhất quán về chỉ tiêu của hệ thống thông tin và 71 cách thức luân chuyển thông tin luôn chiếm vị trí quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội và HĐND. Trên thực tế, muốn nâng cao hiệu quả can thiệp của Quốc hội đối với DTNS thì vấn đề không thể thiếu là việc cung cấp và xử lý thông tin - tài liệu có liên quan đến dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW và quyết toán NSNN. Trong thời gian gần đây, mặc dù đã có những chuyển biến nhất định nhưng những thông tin về thu, chi NSNN của từng cấp ngân sách chưa được nêu trong tài liệu trình cho Quốc hội một cách có hệ thống, toàn diện và đầy đủ. Tài liệu ngân sách được trình cho Quốc hội vẫn dừng lại ở các nhóm thu chính và các nhóm chi theo chức năng mà những nội dung này cũng cần nhanh được hiện đại hoá. 3.2.2.11. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực quản lý cấp phát và kiểm soát thanh toán chi NSNN qua KBNN Yêu cầu có được nguồn nhân lực để đảm bảo hoàn thành tốt nhiệm vụ luôn là mối quan tâm, trăn trở thường trực của các tổ chức và cấp lãnh đạo KBNN Tiền Giang. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc thực hiện thắng lợi nhiệm vụ được giao. KBNN thường xuyên quan tâm bồi dưỡng cập nhật kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác cấp phát và kiểm soát thanh toán chi NSNN. Hàng năm, tổ chức tập huấn, bồi dưỡng cho cán bộ về chính sách, cơ chế, quy trình, thủ tục và trình tự giải quyết các vấn đề nghiệp vụ. Trên cơ sở đó, KBNN Tiền Giang tổ chức tập huấn, bồi dưỡng tiếp cho đội ngũ cán bộ thuộc đơn vị mình. Trong quá trình tác nghiệp, cán bộ KBNN chịu áp lực rất lớn giữa một bên là chấp hành nguyên tắc, chính sách chế độ quy định về quản lý tài chính và NS nhằm đảm bảo quản lý chặt chẽ với việc vận dụng hợp lý, phù hợp với thực tế nảy sinh; giữa việc tạo thuận lợi cho khách hàng, nhằm kiểm soát chặt chẽ, đảm bảo an toàn tài sản. Thông qua các hội thi nghiệp vụ do KBNN tổ chức đã nâng cao nhận thức về vai trò, nhiệm vụ, trách nhiệm của người công chức KBNN, là ý thức học tập, bồi 72 dưỡng năng lực chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, tinh thông nghiệp vụ. Tinh thần ham học hỏi, rèn luyện chuyên môn, đạo đức và bản lĩnh nghề nghiệp đã trở thành truyền thống tốt đẹp của công chức ngành KBNN, đặc biệt đối với những người làm công tác cấp phát, kiểm soát chi NSNN. KBNN Tiền Giang đã và đang triển khai các đề án do KBNN đề ra nhằm nâng cao chất lượng hoạt động và chất lượng phục vụ của KBNN mà trọng tâm là xây dựng KBNN Tiền Giang mẫu mực về quy trình nghiệp vụ, mẫu mực về công sở và mẫu mực trong văn hoá ứng xử, văn hoá giao tiếp, từng bước xây dựng văn hoá nghề KBNN với mục tiêu là cung cấp cho các ĐVSDNS những điều kiện phục vụ tốt nhất, hoàn thiện và văn minh nhất. KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 Nâng cao hiệu quả kiểm soát chi NSNN qua KBNN đòi hỏi phải dày công nghiên cứu và giải quyết một cách đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau. Từ những giải pháp mang tính định hướng đến những giải pháp cụ thể như đổi mới và hoàn thiện quy trình lập, duyệt, phân bổ và quyết toán NS; đổi mới phương thức cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN; đặc biệt là việc thay đổi tư duy của các đơn vị thụ hưởng NS và phương pháp kiểm soát chi NSNN của KBNN. Để thực hiện có hiệu quả những giải pháp nói trên, đòi hỏi phải có những điều kiện cần thiết về cơ sở pháp lý, chất lượng dự toán, đến trình độ kỹ thuật công nghệ và đặc biệt là năng lực chuyên môn và phẩm chất của đội ngũ cán bộ Kho Bạc Nhà Nước. 73 KẾT LUẬN Trong giai đoạn hiện nay, NSNN đóng vai trò rất quan trọng, bảo đảm cho NSNN thực hiện chức năng và nhiệm vụ duy trì quyền lực nhà nước – là công cụ điếu tiết vĩ mô nền kinh tế, cung cấp kinh phí để đầu tư cơ sở hạ tầng, các ngành then chốt, tạo môi trường cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế phát triển, đầu tư chống ô nhiễm môi trường, tài trợ cho các hoạt động xã hội, chống lạm phát … Do vậy, việc quản lý sử dụng NSNN đúng đối tượng, đúng mục đích và có hiệu quả không chỉ là trách nhiệm riêng của cơ quan tài chính hay KBNN mà là trách nhiệm chung của tất cả các cơ quan đơn vị QLNN và các đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước. Trong đề tài này là sự kết hợp giữa nhận thức mới trong lý luận chung về NSNN và kiểm soát chi NSNN qua KBNN với thực trạng công tác quản lý cấp phát NS và kiểm soát chi NS qua KBNN theo luật NSNN. Đồng thời, nêu ra những tồn tại cơ bản trong quá trình tổ chức thực hiện. Từ đó, đề ra những giải pháp chủ yếu nhằm khắc phục những tồn tại và góp phần nâng cao hiệu quả kiểm soát chi NSNN theo luật định. Trong đó giải pháp cải tiến thủ tục, quy trình kiểm soát các khoản chi chủ yếu có ý nghĩa rất quan trọng và thực tiễn trong việc phục vụ quá trình kiểm soát chi Ngân sách nhà nước Với việc kiến nghị tập trung thống nhất các nguồn vốn đầu tư của nhà nước và thực hiện khoán chi NSNN sẽ góp phần nâng cao năng lực quản lý bộ máy nhà nước, giảm được hao phí lao động xã hội và sử dụng kinh phí thuộc Ngân sách nhà nước được tiết kiệm và có hiệu quả hơn. Đối với công tác quản lý chi tiêu NSNN, đây không chỉ đơn thuần là công việc kiểm soát chi tiêu của các đối tượng thụ hưởng NSNN mà là phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính của địa phương được tập trung từ các thành phần kinh tế và của nhân dân lao động. Hơn nữa, Ngân sách nhà nước không phải là vô tận đều là tiền của, công sức lao động của nhân dân đóng góp, nó không thể thất thoát lãng phí. 74 Năng lực sản xuất còn nhiều, đời sống nhân dân được nâng lên nếu ta có một cơ chế và quy trình hoàn chỉnh về kiểm soát chi Ngân sách nhà nước./.