Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế - Kiểm soát quyền lực Nhà nước theo hiến pháp năm 2013

Tóm tắt: Bài viết đưa ra một số đánh giá và đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 trên các phương diện cơ bản: thể chế hóa cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước; tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong tổ chức quyền lực nhà nước; xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước độc lập do luật định. TIẾP TỤC XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ Trần Ngọc Đường* Abstract: The article provies assessments of and also recommendations for improvements of the mechanism for the state power control under the Constitution of 2013 on the substantial aspects: institutionalization of the people's control mechanism over state power; continuation of development and improvements of the control mechanism of the state power inside the state entities; establishment of an independent control mechanism for state power under legal provisions. Thông tin bài viết: Từ khóa: kiểm soát quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 2013. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 01/08/2017 Biên tập: 21/08/2017 Duyệt bài: 26/08/2017 Article Infomation: Keywords: state power control, Constitution of 2013 Article History: Received: 01 Aug. 2017 Edited: 21 Aug. 2017 Appproved: 26 Aug. 2017 * GS, TS, Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội. KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013 Để kiểm soát quyền lực nhà nước với tư cách là một nguyên tắc hiến định về tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền XHCN, Hiến pháp năm 2013 đã đặt nền móng cho việc xây dựng và hoàn thiện ba cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước sau đây: Một là, cơ chế Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Đây là cơ chế do những cá nhân và tổ chức không phải là Nhà nước tiến hành kiểm soát quyền lực nhà nước. Hay còn gọi là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước do những chủ thể bên ngoài Nhà nước tiến hành. Để hình thành và xây dựng cơ chế này, luật phải thể chế các điều quy định sau đây của Hiến pháp: - Điều 6: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp”. - Điều 9: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 18(346) T9/2017 thực hiện giám sát phản biện xã hội, tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước” - Điều 10: “Công đoàn Việt Nam tham gia kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp về những vấn đề liên quan đến quyền, nghĩa vụ của người lao động.”. - Các quyền dân chủ trực tiếp quy định ở Chương II: quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân như quyền bầu cử và bãi nhiệm; quyền tham gia quản lý nhà nước, quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí Hai là, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong nội bộ Nhà nước do những chủ thể là Nhà nước kiểm soát lẫn nhau. Để hình thành và xây dựng cơ chế này đòi hỏi luật phải thể chế nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013). Ba là, kiểm soát quyền lực nhà nước do luật định. Cơ chế này đòi hỏi luật phải thể chế khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do Luật định”. Việc thể chế các cơ chế nói trên trong các đạo luật ban hành sau Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực đến nay như thế nào? Chúng tôi xin có một số nhận xét đánh giá và đề xuất giải pháp hoàn thiện sau đây: 1. Về thể chế hóa cơ chế Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước Để hình thành cơ chế này, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) năm 2015 đã thể chế hóa Điều 6 Hiến pháp về giám sát và phản biện xã hội thành hai chương, Chương V: Hoạt động giám sát và Chương VI: Hoạt động phản biện. Luật MTTQVN năm 2015 đã có các quy định về mục đích, đối tượng, nội dung, phạm vi, hình thức giám sát; quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát; quyền và trách nhiệm của Ủy ban MTTQVN trong việc bãi nhiệm đối với đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND); lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn. Đối với phản biện xã hội, Luật MTTQVN năm 2015 cũng đã chỉ ra đối tượng, nội dung, phạm vi phản biện xã hội, các hình thức phản biện và quyền, trách nhiệm của MTTQVN trong hoạt động phản biện xã hội cũng như quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản được phản biện. Theo bộ tiêu chí đánh giá về sự phù hợp Hiến pháp thì Luật MTTQVN đã quy định khá rõ ràng minh bạch, thẩm quyền, quy trình thủ tục của Mặt trậtn các cấp trong giám sát và phản biện xã hội. Tuy nhiên, Luật MTTQVN mới chỉ quy định chủ thể giám sát, phản biện là tổ chức (Mặt trận các cấp) mà chưa có giám sát, phản biện của cá nhân, nhất là những “cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tôn giáo,” là một chủ thể cấu thành MTTQVN” (khoản 1 Điều 9 Hiến pháp năm 2013). Ngoài Luật MTTQVN, các đạo luật thể chế hóa về quyền dân chủ trực tiếp như NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 18(346) T9/2017 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND, Luật Khiếu nại tố cáo, Luật Báo chí, đều chưa thể chế các quyền dân chủ trực tiếp của công dân như là một phương tiện để kiểm soát quyền lực nhà nước. Ngoài ra, còn một số quyền dân chủ trực tiếp Hiến định của công dân chưa được thể chế hóa thành luật như: “Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước (Điều 28 Hiến pháp năm 2013); cử tri có quyền bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND khi không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân (Điều 7 Hiến pháp năm 2013),”. Từ thực trạng nói trên, có thể nói cho đến nay ở nước ta, cơ chế Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước chưa được xây dựng đầy đủ, có hiệu lực và hiệu quả, Nhân dân tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước còn rất hạn chế. Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực gần 4 năm, nhưng những cơ sở Hiến định cho việc xây dựng và hoàn thiện cơ chế Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước chưa được khẩn trương thể chế hóa. Vì thế, xin đề xuất một số giải pháp hoàn thiện sau đây: Một là, xây dựng một đạo luật về tổ chức và hoạt động giám sát và phản biện nhà nước của Nhân dân. Dự án luật này được xây dựng trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 2013, Điều 6 về “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp”; Điều 9 về MTTQVN; Điều 10 về Công đoàn Việt Nam; Điều 28 về quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân; Nội dung của dự án luật này phải quy định đầy đủ quyền và trách nhiệm của công dân, của các tổ chức dân sự của công dân trong giám sát và phản biện xã hội, đặc biệt là các phương thức thực hiện quyền giám sát, phản biện, các quy định về trình tự, thủ tục thực hiện quyền giám sát, phản biện một cách dân chủ, thuận tiện. Đồng thời, quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tạo điều kiện cho công dân và các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp của công dân thực hiện quyền. Trong điều kiện hệ thống chính trị một Đảng cầm quyền như nước ta, không hình thành được một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của công dân và các tổ chức đại diện của công dân tham gia giám sát và phản biện một cách thực chất thì khó mà tránh khỏi tình trạng tha hóa quyền lực nhà nước ngày càng trầm trọng. Hai là, phát huy mạnh mẽ vai trò của các phương tiện thông tin đại chúng trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Nhân việc đang tiến hành sửa đổi Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005, cần có quy định pháp lý mở rộng, khuyến khích, khen thưởng tạo môi trường pháp lý, dân chủ, không có vùng cấm trong việc báo chí đấu tranh chống tiêu cực, tham nhũng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào trong hệ thống chính trị nước ta, nhất là các quan chức cao cấp trong bộ máy nhà nước. Ba là, quy định trách nhiệm giải trình của các quan chức đứng đầu tổ chức Đảng, đứng đầu HĐND và Ủy ban nhân dân (UBND), chính quyền cấp xã, phường trước cử tri của các tổ dân phố để nghe dân nói, dân phản ảnh những biểu hiện tiêu cực ngay tại nơi sinh sống của mình. 2. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong tổ chức quyền lực nhà nước Nói đến kiểm soát quyền lực nhà nước thì điều quan trọng trước tiên là tổ chức NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 18(346) T9/2017 bộ máy nhà nước phải được phân công, phân nhiệm một cách đúng đắn, mạch lạc giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Có phân công, phân nhiệm mới có cơ sở để kiểm soát quyền lực nhà nước. Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, thì Nhân dân là chủ thể phân công quyền lực nhà nước mà không phải Quốc hội là chủ thể phân công quyền lực nhà nước như trước đây. Theo nhận thức đó, Hiến pháp năm 2013 đã có một bước tiến mới trong việc phân công quyền lực nhà nước. Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước ta, Hiến pháp năm 2013 đã quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Việc thừa nhận các cơ quan khác nhau thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là một đổi mới quan trọng so với mô hình tập quyền XHCN trước đây. Nó tạo điều kiện để quy định nhiệm vụ, quyền hạn một cách đúng đắn, mạch lạc giữa các cơ quan Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây chính là cơ sở để kiểm soát quyền lực nhà nước và nhân dân có căn cứ để nhận xét, đánh giá hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nước của mỗi quyền. Đồng thời khắc phục được sự trùng lắp, dựa dẫm, ỷ lại hoặc không rõ trách nhiệm trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của mô hình tập quyền XHCN trước đây và xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước chưa chế định rõ, đồng bộ và hiệu quả cơ chế phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các quyền và giữa các cấp. Tổ chức bộ máy nhà nước và cơ chế hoạt động của các thiết chế cơ bản trong bộ máy pháp quyền XHCN như Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, hệ thống tư pháp còn những điểm chưa thực sự hợp lý, hiệu lực, hiệu quả. Theo các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước hiện hành thì chủ yếu là quyền lập pháp kiểm soát quyền hành pháp bằng phương thức giám sát tối cao của Quốc hội. Đây là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước mang tính chất chính trị - pháp lý ở tầm vĩ mô. Trong lúc đó, kiểm soát quyền lực nhà nước còn cần phải tiến hành cả trên các hoạt động vi mô với các vụ việc cụ thể. Vì vậy, cần tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (tức là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong bộ máy nhà nước), đảm bảo các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đều được kiểm soát. Để làm điều đó, cần tiến hành các giải pháp sau: Một là, trước khi các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp kiểm soát lẫn nhau thì việc kiểm soát quyền lực nhà nước trong bản thân mỗi quyền là hết sức quan trọng. Bởi không kiểm soát được mình thì đừng nói kiểm soát người khác. Các luật tổ chức (như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức chính quyền địa phương) ban hành sau Hiến pháp năm 2013 chưa có quy định kiểm soát quyền lực nhà nước do bản thân tổ chức mình thực hiện. Trong tổ chức và hoạt động lập pháp của Quốc hội cũng cần phải có thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước, nhất là kiểm soát hoạt động lập pháp và kiểm soát việc sử dụng ngân sách do chính Quốc hội quyết định cho mình. Hiện nay, tổ chức và hoạt động của Quốc hội chưa có một thiết chế NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 18(346) T9/2017 nào kiểm soát. Thiết chế Thanh tra Chính phủ chưa phải là một thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong nội bộ cơ quan hành pháp theo đúng nghĩa, mà mới là một thiết chế nặng về phục vụ quản lý nhà nước. Vì vậy, phải có một thiết chế để giúp Thủ tướng kiểm soát quyền lực nhà nước trong nội bộ cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Trong hoạt động xét xử thực hiện quyền tư pháp cũng chưa có cơ chế kiểm soát hoạt động giữa các cấp một cách hiệu quả. Chính vì thế, cần phải xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực trong bản thân mỗi nhánh quyền lực để tự mình kiểm soát bản thân mình trước khi kiểm soát nhánh quyền lực khác. Hai là, theo chúng tôi, do đặc thù của hệ thống chính trị nước ta, kiểm soát quyền lực nhà nước của HĐND đối với UBND cùng cấp trong việc tuân thủ pháp luật bằng việc thực hiện quyền giám sát như quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là không phù hợp, kém hiệu lực và hiệu quả. HĐND chỉ giám sát UBND cùng cấp trong việc tổ chức và thực hiện Nghị quyết của mình mà không giám sát được việc thực hiện pháp luật bởi HĐND và UBND cùng cấp theo Hiến pháp năm 2013 là một thiết chế thống nhất, là chính quyền địa phương của cấp đó. Vì thế, cần phải tăng cường giám sát và thanh tra của HĐND và UBND cấp trên đối với UBND cấp dưới. Đồng thời, tăng cường thanh tra của Chính phủ đối với HĐND và UBND cấp tỉnh. Không nên nhấn mạnh vai trò giám sát của HĐND đối với UBND cùng cấp trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Ba là, tăng cường kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các Bộ, cơ quan ngang Bộ bằng hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, trong đó tập trung giám sát hiệu quả của việc sử dụng ngân sách nhà nước hàng năm được Quốc hội phân cho các Bộ là một nội dung giám sát quan trọng hàng đầu. Theo kinh nghiệm của các nước, khi nói đến kiểm soát quyền hành pháp thì trước hết và chủ yếu là kiểm soát hiệu quả của việc sử dụng ngân sách nhà nước được giao. Ở nước ta, giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của các cơ quan của Quốc hội, luật quy định quá rộng, bao gồm cả giám sát văn bản quy phạm pháp luật, trong lúc đó lại không coi trọng giám sát hiệu quả của việc sử dụng ngân sách. Tình trạng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, lộng quyền, lạm quyền đều bắt nguồn từ việc sử dụng ngân sách nhà nước không được kiểm soát chặt chẽ. - Bốn là, cần coi trọng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong tổ chức và hoạt động của lập pháp và tư pháp. Bởi trong tổ chức và hoạt động của quyền lập pháp và quyền tư pháp đều có hoạt động hành chính nhà nước. Tuy nhiên, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 không thể chế quyền kiểm soát của Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất đối với hoạt động mang tính chất hành chính nhà nước như: tổ chức bộ máy hành chính, biên chế công chức, công vụ, mua sắm công sở, trong các hoạt động lập pháp và tư pháp. Khi nói đến kiểm soát quyền lực nhà nước của hành pháp đối với lập pháp và tư pháp thì đối tượng kiểm soát là các hoạt động mang tính hành chính nhà nước trong các nhánh quyền lực này. 3. Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước độc lập do luật định Hiến pháp năm 2013 đã tạo lập cơ sở hiến định để hình thành cơ chế bảo vệ Hiến NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 18(346) T9/2017 pháp do luật định (Điều 119). Đồng thời, Hiến pháp giao cho "Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp". Như vậy, Hiến pháp năm 2013 tuy chưa hình thành cơ chế bảo vệ Hiến pháp chuyên trách, nhưng với quy định của Điều 119 đã tạo cơ sở hiến định để xây dựng một cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định. Theo đó, cần tiếp tục nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp này để kịp thời thể chế hóa nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong thời gian tới. Kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta là một vấn đề mới. Do đó, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, một mặt phải đảm bảo phòng chống sự lạm dụng quyền lực nhà nước có hiệu lực và hiệu quả, nhưng mặt khác lại phải đảm bảo không vì kiểm soát quyền lực nhà nước mà làm mất đi tính năng động, sáng tạo, mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc nhà nước. Vì thế, vấn đề cơ bản của kiểm soát quyền lực nhà nước là làm cho bộ máy nhà nước vừa có khả năng kiểm soát được xã hội, lại vừa không kém phần quan trọng là buộc Nhà nước phải tự kiểm soát được chính mình. Theo đó, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước phải là một tổng thể bao gồm cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài do các chủ thể không phải là Nhà nước thực hiện; cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong do các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tự kiểm soát mình và kiểm soát lẫn nhau. Đồng thời, phải có cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách độc lập do luật quy định. Theo đó, chúng tôi đề nghị xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách độc lập do luật định được Hiến pháp quy định theo một trong hai phương án sau đây: - Phương án 1: Xây dựng thiết chế Thanh tra thuộc Quốc hội, thực hiện chức năng kiểm soát tổ chức và hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương và các Tập đoàn kinh tế nhà nước. Đây là chức năng vốn đã có ở nước ta, nhưng lần sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001 đã bỏ đi. Nay cần phải khôi phục lại bằng một cơ quan độc lập do một đạo luật quy định (không thể khôi phục lại chức năng này trong Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 được vì Hiến pháp năm 2013 đã quy định Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp). Nếu chức năng này không bị bỏ đi vào năm 2001 thì có lẽ các tiêu cực, tham nhũng trong các Bộ, các Tập đoàn kinh tế nhà nước, các chính quyền địa phương như: Bộ Công thương, Vinasin, Vinalines, Yên Bái, Bình Định, Phú Yên như thời gian qua đã không xảy ra. - Phương án 2: Cải tổ lại bộ máy Thanh tra Chính phủ. Chính phủ cần có bộ máy thanh tra riêng của mình với tư cách là cơ quan giúp Thủ tướng thực hiện chức năng quản lý nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước trong nội bộ quyền hành pháp. Cơ quan này thuộc Thủ tướng, bộ máy gọn nhẹ. Còn phần lớn Thanh tra Chính phủ hiện nay chuyển thành cơ quan Thanh tra thuộc Quốc hội thực hiện chức năng kiểm soát tổ chức và hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương và các Tập đoàn kinh tế nhà nước. Cơ quan này độc lập với Chính phủ, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, chịu sự giám sát của Quốc hội NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 18(346) T9/2017