Bàn về áp dụng quy định giám định tư pháp đối với hoạt động giám định ngoài tố tụng

Số 8(408) - T4/202038 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giám định tư pháp (Dự thảo Luật GĐTP) được Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8 (tháng 10/2019), hiện đang được trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ 9 này. Điểm đáng chú ý là trong Dự thảo Luật GĐTP, quy định về GĐTP phục vụ cho hoạt động thanh tra đã không nhận được sự tán thành khi Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất. Gần đây, Chính phủ tiếp tục đề nghị bổ sung nội dung này1. 1. Trưng cầu giám định ngoài tố tụng Trong lần sửa đổi này, về cơ bản, phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật GĐTP vẫn được giữ nguyên. Theo đó, hoạt động GĐTP được giới hạn trong phạm vi “kết luận về chuyên môn những vấn đề có liên quan đến hoạt động khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án hình sự, giải quyết vụ việc dân sự, vụ án hành chính theo trưng cầu của cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng, người có thẩm quyền tiến hành tố tụng hoặc theo 1 Báo cáo số 104/BC-CP ngày 31/3/2020 của Chính phủ. BàN VỀ ÁP DỤNG QUY ĐỊNH GIÁM ĐỊNH TƯ PHÁP ĐỐI VớI HOẠT ĐỘNG GIÁM ĐỊNH NGOàI TỐ TỤNG Nguyễn Công Long * * Vụ Tư pháp, Văn phòng Quốc hội. Thông tin bài viết: Từ khóa: Giám định tư pháp, giám định ngoài tố tụng, Luật Giám định tư pháp. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 13/04/2020 Biên tập : 20/042020 Duyệt bài : 23/04/2020 Article Infomation: Key words: Judicial expertise; non-procedural expertise; Law on Judicial Expertise Article History: Received : 13 Apr. 2020 Edited : 20 Apr. 2020 Approved : 23 Apr. 2020 Tóm tắt: Bài viết đánh giá quy định của pháp luật về giám định tư pháp và giám định ngoài tố tụng và đưa ra kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Giám định tư pháp theo hướng quy định cho phép tổ chức giám định tư pháp cung cấp dịch vụ giám định ngoài tố tụng. Abstract: This article provides assessments of the legal provisions on judicial expertise and on non-procedural expertise and also provides recommendations for amendments of the Law on Judicial Expertise in such orientation that it is allowed the judicial expertise entity to provide the services of non- procedural expertise. BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 39Số 8(408) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP yêu cầu của người yêu cầu giám định theo quy định của Luật này” (khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật GĐTP). Như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống tổ chức GĐTP công lập và các tổ chức GĐTP theo vụ việc vẫn chỉ là phục vụ cho hoạt động tố tụng. Để nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, nhất là trong phòng, chống tham nhũng, cơ quan trình dự án Luật đã đề xuất bổ sung vào Dự thảo Luật GĐTP quy định về nguyên tắc: trường hợp cơ quan thanh tra trưng cầu giám định thì tổ chức GĐTP được áp dụng các quy định của Luật GĐTP về tiếp nhận và thực hiện giám định và trong trường hợp này, kết luận giám định không phải là kết luận GĐTP. Theo Tờ trình của Chính phủ thì Luật Thanh tra hiện hành quy định người ra quyết định thanh tra có quyền trưng cầu giám định về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra (Điều 48, Điều 55), nhưng pháp luật về thanh tra lại chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các bên trưng cầu và thực hiện giám định, cũng như xác định tổ chức, cá nhân nào thực hiện giám định. Vì vậy, việc trưng cầu giám định phục vụ cho hoạt động thanh tra gặp rất nhiều khó khăn2. Nếu nội dung quy định trên được chấp nhận, dĩ nhiên sẽ tháo gỡ được nhiều vướng mắc cho hoạt động thanh tra. Song vấn đề đặt ra là, vậy các cơ quan, tổ chức khác cũng có nhu cầu giám định ngoài tố tụng thì giải quyết như thế nào? Ngoài cơ quan thanh tra, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, nhiều cơ quan quản lý nhà nước cũng phải trưng cầu giám định ngoài tố tụng. Ví dụ, các chủ thể có thẩm quyền trưng cầu giám định: người giải quyết khiếu nại lần đầu, người giải quyết khiếu nại lần thứ hai (Điều 15, Điều 29 Luật Khiếu nại); người có thẩm quyền xử phạt hành chính (Điều 59 Luật Xử lý vi phạm hành chính); người có thẩm quyền giải quyết tố cáo (Điều 34 Luật Tố cáo và Điều 15 Nghị định số 31/2019/NĐ- CP ngày 10/4/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Tố cáo (Nghị định số 31). Tuy nhiên, các văn bản trên có điểm chung là đều không xác định rõ cơ chế thực hiện giám định. Cụ thể, Luật Khiếu nại chỉ quy định thẩm quyền trưng cầu giám định mà không xác định rõ cách thức trưng cầu; Điều 59 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Việc trưng cầu giám định được thực hiện theo quy định của pháp luật về giám định”; Điều 15 Nghị định số 31 quy định: “Cơ quan, tổ chức giám định phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, khách quan, kịp thời của kết quả giám định”. Như vậy, các văn bản này đều không chỉ rõ pháp luật về giám định là văn bản nào và cơ quan, tổ chức giám định là ai? Theo quy định của pháp luật hiện hành, có thể tạm chia hoạt động giám định thành 2 loại hình: (1) Loại hình GĐTP: đây là lĩnh vực duy nhất cho đến nay có luật chuyên ngành điều chỉnh, phạm vi hoạt động chỉ phục vụ cho tố tụng như đã nêu. Hệ thống tổ chức GĐTP được phân thành 2 nhóm: Thứ nhất, các tổ chức GĐTP công lập, được thiết lập ở 3 lĩnh vực có số vụ việc lớn nhất và phổ biến nhất trong hoạt động tố tụng là giám định kỹ thuật hình sự; giám định pháp y và giám định pháp y tâm thần thuộc quyền quản lý của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng và Bộ Y tế (Điều 12 Luật GĐTP). Thứ hai, các tổ chức GĐTP theo vụ việc và người giám định theo vụ việc, thuộc các lĩnh vực do các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý nhà nước như: xây dựng, tài chính, văn hóa, thông tin và truyền 2 Chính phủ (2019), Tờ trình số 474/TTr-CP ngày 11/10/2019 về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giám định tư pháp. Số 8(408) - T4/202040 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT thông, kế hoạch và đầu tư, tài nguyên và môi trường, giao thông - vận tải, khoa học và công nghệ, nông nghiệp, ngân hàng (Điều 20 Luật GĐTP). (2) Loại hình giám định dịch vụ: được quy định ở nhiều luật với nội dung, phạm vi khác nhau tùy thuộc từng lĩnh vực. Theo quy định của Luật Thương mại thì “dịch vụ giám định là hoạt động thương mại, theo đó một thương nhân thực hiện những công việc cần thiết để xác định tình trạng thực tế của hàng hóa, kết quả cung ứng dịch vụ và những nội dung khác theo yêu cầu của khách hàng” (Điều 254). Nội dung giám định là “một hoặc một số nội dung về số lượng, chất lượng, bao bì, giá trị hàng hóa, xuất xứ hàng hóa, tổn thất, độ an toàn, tiêu chuẩn vệ sinh, phòng dịch, kết quả thực hiện dịch vụ, phương pháp cung ứng dịch vụ và các nội dung khác theo yêu cầu của khách hàng” (Điều 255). Theo quy định của Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa thì “giám định là việc xem xét sự phù hợp của sản phẩm, hàng hóa so với hợp đồng hoặc tiêu chuẩn công bố áp dụng, quy chuẩn kỹ thuật tương ứng bằng cách quan trắc và đánh giá kết quả đo, thử nghiệm” (khoản 11 Điều 3). Các tổ chức giám định thuộc loại hình này đã hình thành và phát triển từ rất lâu, đáp ứng nhu cầu đa dạng trong hoạt động kinh doanh, thương mại3. Sự bất cập nêu trên đã dẫn tới tình trạng, trong khi các doanh nghiệp có thể dễ dàng sử dụng đa dạng các loại hình dịch vụ giám định trong hoạt động kinh doanh, thương mại, giao dịch, thì các cơ quan nhà nước lại không thể tiếp cận, sử dụng một công cụ pháp lý rất hiệu quả là hệ thống giám định, đặc biệt là các tổ chức GĐTP. Điều này đã gây ảnh hưởng tới việc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân và Nhà nước. Bên cạnh đó, sự bất cập trên còn gây ra tình trạng lãng phí nguồn lực từ các tổ chức GĐTP. Bởi lẽ, các tổ chức giám định này không thể phát huy hết khả năng hiện có để cung cấp dịch vụ cần thiết cho đời sống xã hội. Hệ thống GĐTP chiếm nhiều lợi thế về hệ thống quy chuẩn chuyên môn, quy trình giám định và trang bị công nghệ. Đặc biệt là độ tin cậy, tính hiệu lực cao của kết luận giám định. Qua 8 năm thi hành Luật GĐTP, hệ thống tổ chức GĐTP được Nhà nước đầu tư, tăng cường cả về đội ngũ giám định viên, cơ sở vật chất và nâng cao năng lực. Tính riêng hệ thống GĐTP theo vụ việc, đã có 179 tổ chức thuộc thẩm quyền quản lý của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, với 1.630 giám định viên và người giám định4. Tuy nhiên, thống kê toàn quốc từ năm 2013 đến 2019 cho thấy, số lượng việc GĐTP theo trưng cầu của các cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng rất ít. Cụ thể: ở lĩnh vực xây dựng: hơn 350 vụ, chủ yếu tập trung ở các thành phố lớn như TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Cần Thơ, Đà Nẵng; lĩnh vực tài chính, thuế: 157 vụ việc; lĩnh vực ngân hàng: 118 vụ; lĩnh vực thông tin và truyền thông: 32 vụ; lĩnh vực kế hoạch và đầu tư: 13 vụ; lĩnh vực khoa học và công nghệ: 6 vụ về sở hữu công nghiệp và 2 vụ về an toàn bức xạ và hạt nhân; lĩnh vực nông nghiệp: 04 vụ; lĩnh vực công thương: mới chỉ có 01 giám định về chất lượng sản phẩm phân bón5 3 Ví dụ: Vinacontrol là tổ chức giám định đầu tiên tại Việt Nam thành lập từ năm 1957. Dịch vụ giám định được công nhận theo tiêu chuẩn quốc tế ISO/IEC 17020:2017 có thể đáp ứng hầu hết các loại hình dịch vụ và yêu cầu giám định. Xem: Vinacontrol, trên 4 Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo tổng kết thi hành Luật GĐTP số 32/BC-BTP ngày 31/01/2019, tr.5. 5 Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo tổng kết thi hành Luật GĐTP số 32/BC-BTP ngày 31/01/2019, tr.6-7. 41Số 8(408) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Trong khi đó, chỉ tính trong năm 2019, toàn ngành Thanh tra đã triển khai 7.585 cuộc thanh tra hành chính và 252.499 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành; cơ quan hành chính nhà nước các cấp đã tiếp 478.237 lượt công dân đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh và thụ lý giải quyết 304.209 vụ việc6. Trong số này, số vụ việc thanh tra, giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo cần trưng cầu giám định rất lớn, nhưng rất khó thực hiện. Như vậy, có thể thấy rằng, nếu chỉ nhằm thực hiện nhiệm vụ GĐTP như hiện nay thì việc đầu tư, duy trì và phát triển lực lượng hùng hậu các tổ chức GĐTP theo vụ việc và đội giám định viên, người giám định là rất lãng phí. Để khắc phục bất hợp lý này, việc xem xét, bổ sung cơ chế pháp lý để các tổ chức GĐTP công lập và GĐTP theo vụ việc được tham gia cung cấp dịch vụ giám định ngoài tố tụng, đáp ứng nhu cầu của tất cả các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân là rất cần thiết. Điều này cũng mang lại lợi ích thiết thực về thu nhập cho các tổ chức GĐTP và đồng thời, tạo nhiều cơ hội cho hoạt động chuyên môn, nâng cao năng lực, kinh nghiệm của đội ngũ giám định viên, người giám định. 2. Kiến nghị Như đã đề cập ở trên, nội dung Chính phủ đề nghị bổ sung quy định cho phép tổ chức GĐTP được áp dụng các quy định của Luật GĐTP để tiếp nhận và thực hiện giám định theo trưng cầu của cơ quan thanh tra đã không nhận được sự tán thành của cơ quan thẩm tra và nhiều đại biểu Quốc hội. Lý do chủ yếu được đưa ra là: hiện nay, việc thực hiện dịch vụ giám định ngoài tố tụng đã được quy định tại Nghị định số 85/2013/NĐ-CP ngày 29/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật GĐTP (Nghị định số 85). Theo đó, trường hợp cơ quan thanh tra cần trưng cầu giám định thì vẫn có thể yêu cầu cơ quan GĐTP thực hiện, do vậy, không cần bổ sung quy định này vào Luật GĐTP7. Để có câu trả lời thỏa đáng cho ý kiến trên, chúng tôi cho rằng, cần đánh giá đầy đủ thực tiễn thi hành quy định của Nghị định số 85 về dịch vụ giám định ngoài tố tụng. Trước hết, quy định hiện hành chưa bảo đảm sự thống nhất và hiệu lực pháp lý cao. Hơn nữa, Nghị định số 85 mới chỉ cho phép 3 hệ thống tổ chức GĐTP công lập là: giám định kỹ thuật hình sự; giám định pháp y và giám định pháp y tâm thần được cung cấp dịch vụ ngoài tố tụng. Như vậy, quá trình thanh tra, xử phạt hành chính, giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo, nếu vấn đề phát sinh thuộc các lĩnh vực giám định theo vụ việc như: xây dựng, tài chính, văn hóa, thông tin và truyền thông, kế hoạch và đầu tư, tài nguyên và môi trường, giao thông - vận tải, khoa học và công nghệ, nông nghiệp, ngân hàng, thì các cơ quan có thẩm quyền vẫn không thể trưng cầu giám định. Thực tế cho thấy, đây mới chính là loại việc phổ biến và có nhu cầu lớn nhất phải giám định. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, cần xem xét thỏa đáng những yếu tố hợp lý và chưa hợp lý của phương án Chính phủ trình để có lựa chọn phù hợp. Theo đó, chúng tôi xin đề xuất một số điểm sau: Thứ nhất, cần thống nhất quan điểm, việc luật hóa quy định cho phép tổ chức GĐTP cung cấp dịch vụ giám định ngoài tố tụng nhằm tạo cơ chế tổng thể, đồng bộ giải quyết vướng mắc chung của tất cả các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, doanh nghiệp, mà không chỉ giải quyết vướng mắc riêng cho hệ thống Thanh tra. Dù mới được 6 Chính phủ (2019), Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2019 (số 488/BC-CP ngày 15/10/2019). 7 Tổng Thư ký Quốc hội (2020), Tài liệu gửi xin ý kiến các Đoàn ĐBQH về dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật GĐTP (ngày 21/2/2020). Số 8(408) - T4/202042 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT áp dụng ở phạm vi dưới luật và trong phạm vi khá hẹp, nhưng việc cung cấp dịch vụ giám định ngoài tố tụng của các tổ chức GĐTP đã áp dụng từ năm 2013 đến nay, đủ cơ sở thực tiễn để luật hóa vấn đề này. Nếu Luật GĐTP bổ sung cơ chế này, Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ có thể ban hành văn bản hướng dẫn việc trưng cầu giám định trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo, xử phạt hành chính mà không phải sửa đổi, bổ sung các luật chuyên ngành hiện hành. Thứ hai, để bảo đảm tính hiệu lực pháp lý cao và giải quyết những bất hợp lý trong quy định hiện hành, tạo sự bình đẳng và phát huy cao nhất năng lực hiện có của các tổ chức GĐTP, cần quy định thống nhất tổ chức GĐTP công lập và các tổ chức GĐTP theo vụ việc đều có quyền thực hiện giám định ngoài tố tụng. Nội dung này cần được quy định cụ thể trong các điều, khoản về nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức GĐTP công lập và tổ chức GĐTP theo vụ việc. Không nên quy định ở điều khoản áp dụng Luật như phương án dự thảo Luật GĐTP mà Chính phủ trình Quốc hội. Thứ ba, GĐTP phục vụ cho hoạt động tố tụng phải tuân thủ quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính, nên có sự khác biệt cơ bản về nguyên tắc thực hiện và hiệu lực. Vì vậy, nếu áp dụng toàn bộ quy định của Luật GĐTP về thủ tục tiếp nhận và thực hiện giám định ngoài tố tụng là không hợp lý. Do đó, chỉ nên quy định nguyên tắc áp dụng thống nhất về quy chuẩn chuyên môn và quy trình giám định, nhằm bảo đảm giá trị của kết luận giám định. Các thủ tục về yêu cầu, tiếp nhận, tổ chức thực hiện giám định, nên giao cho Chính phủ quy định chi tiết. Thứ tư, về cơ chế tài chính, giám định ngoài tố tụng là hoạt động dịch vụ. Vì vậy, Dự thảo Luật GĐTP cần quy định nguyên tắc tính đúng, tính đủ chi phí giám định, bảo đảm lợi ích cho tổ chức giám định và giao cho Chính phủ quy định chi tiết n - Quy định trường hợp dịch bệnh như Covid-19 là tình trạng khẩn cấp vì sự tác động tiêu cực của dịch bệnh đến đời sống xã hội. Trong trường hợp này cơ quan chức năng được áp dụng mọi biện pháp cần thiết nhằm kịp thời ngăn chặn bệnh dịch, cho nên mọi thông tin về dịch bệnh trong trường hợp này cần được công khai minh bạch, đầy đủ và chính xác; tức là được phép công khai các thông tin cá nhân như tên, tuổi, hình ảnh, địa chỉ nơi sống của người bệnh sẽ giúp cho những người sống xung quanh dễ theo dõi và chủ động phòng tránh theo đúng quy định. - Các biện pháp xử lý vi phạm pháp luật liên quan đến bệnh truyền nhiễm cần được quy định cụ thể. Trong trường hợp cần viện dẫn sang văn bản khác thì nêu rõ tên văn bản để người dân dễ tiếp cận và nắm bắt được nội dung như cách làm của Bộ luật Hình sự hiện nay. Thứ tư, do diễn biến khó lường của dịch bệnh Covid-19, việc phòng, chống còn kéo dài nên, cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền quy định của Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm để nâng cao ý thức của người dân về trách nhiệm của mình với cộng đồng trong việc hợp tác, theo dõi, phát hiện những vi phạm và thông báo cho cơ quan chức năng có biện pháp kịp thời ngăn chặn. Thứ năm, cần đưa kiến thức về bệnh truyền nhiễm vào giảng dạy ở các bậc học như một môn học giúp học sinh hiểu và nâng cao kỹ năng phòng, chống dịch bệnh n HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT... (Tiếp theo trang 30)