Bảo đảm quyền con người trong luật tố tụng hành chính năm 2015 - Một số nhận xét và kiến nghị

40 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 1. Bảo vệ quyền con người - nguyên tắc xuyên suốt các nội dung của luật Tố tụng hành chính năm 2015 Đoạn 2 Điều 1 Luật TTHC năm 2015 xác định nguyên tắc bảo vệ quyền con người, quyền công dân: “Luật TTHC góp phần bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của Nhà nước”. Quy định này cho thấy, bảo vệ quyền con người đã trở thành một trong những nguyên tắc của Luật TTHC năm 2015. Nguyên tắc này 1 Bài viết là kết quả của Đề tài khoa học cấp Trường: “Pháp luật TTHC với việc bảo đảm quyền con người theo Hiến pháp năm 2013”; Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2016. BAÃO ÀAÃM QUYÏÌN CON NGÛÚÂI TRONG LUÊÅT TÖË TUÅNG HAÂNH CHÑNH NÙM 2015 - MÖÅT SÖË NHÊÅN XEÁT VAÂ KIÏËN NGHÕ 1 Nguyễn Thị Thủy* *TS. Đại học Luật Hà Nội. Thông tin bài viết: Từ khoá: Bảo vệ quyền con người; Luật Tố tụng hành chính năm 2013. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 10/04/2017 Biên tập: 20/04/2017 Duyệt bài: 26/04/2017 Article Infomation: Keywords: Human Rights Protection, Administrative Procedure Code of 2015. Article History: Received: 10 Apr. 2017 Edited: 20 Apr. 2017 Approved: 26 Apr. 2017 Tóm tắt: Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 kế thừa nhiều nội dung của Luật TTHC năm 2010, đồng thời bổ sung những nội dung mới. Tuy nhiên, một số quy định của Luật TTHC chưa thực sự hợp lý. Bài viết này đề cập đến một số nội dung của Luật TTHC năm 2015, đánh giá các quy định đó, đồng thời đề xuất hướng hoàn thiện. Abstract: Administrative Procedure Code of 2015 inherits several contents of the Administrative Procedure Code of 2010 and new provisions were also supplemented. However, a number of provisions in this Administrative Procedure Code do not seem to be appeared reasonable. This article provides the reviews of a number of the provisions of the Administrative Procedure Code of 2015 and also recommended improvements. 41 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT xuyên suốt các nội dung của Luật và định hướng cho hoạt động xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân (TAND). Mặc dầu theo quy định của pháp luật hiện hành, cá nhân, tổ chưa chưa được quyền khởi kiện các văn bản hành chính, các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Tuy nhiên, để góp phần bảo đảm quyền con người, quyền công dân, Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung quy định “Trong quá trình xem xét vụ án hành chính, Tòa án có quyền xem xét về tính hợp pháp của văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện...; Tòa án có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ VBQPPL nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên...”2. Việc bổ sung nguyên tắc xử lý, xem xét những văn bản văn bản hành chính, các VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên sẽ góp phần khắc phục thực trạng khi xét xử vụ án hành chính, tòa án phải tuyên án bác yêu cầu khởi kiện mà không được quyền kiến nghị gì đối với những VBQPPL bất hợp pháp. Bên cạnh đó, Luật TTHC năm 2015 bổ sung quy định về nguyên tắc tranh tụng trong xét xử hành chính (Điều 18); nguyên tắc nghiêm cấm việc hạn chế quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong TTHC (Điều 19). Những nguyên tắc mới bổ sung này chính là những bảo đảm quan trọng nhất cho đương sự khả năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong TTHC. Tuy nhiên, để bảo đảm tốt nhất quyền con người, quyền công dân, Luật TTHC năm 2015 cần được hoàn thiện hơn nữa. Qua việc áp dụng Luật TTHC năm 2015 vào thực tiễn TTHC và qua quá trình nghiên cứu, trao đổi, chúng tôi xin nêu một số nội dung cần lưu ý trong các quy định của Luật TTHC năm 2015 trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân. 2. Nhận xét về một số quy định bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong luật Tố tụng hành chính năm 2015 Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới theo hướng tạo điều kiện dễ dàng cho công dân khởi kiện vụ án hành chính. Nhưng khi đối chiếu với thực tiễn thực thi pháp luật TTHC về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính, thì pháp luật TTHC về vấn đề này vẫn còn bất cập. Thứ nhất, khoản 2 Điều 3 quy định: “Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Đây là quy định mới, tuy nhiên, việc quy định quá chi tiết lại khiến thực tiễn xác định đối tượng khởi kiện gặp nhiều rắc rối. Xin dẫn chiếu một vụ việc cụ thể như sau: Năm 2008, Ủy ban nhân dân (UBND) thị xã Tam Điệp ban hành quyết định số 495/QĐ-UB ngày 16/6/2008 về việc giao đất làm nhà ở cho công nhân viên chức của Công ty Xi măng. Thực hiện quyết định này, Công ty Xi măng đã thành lập Hội đồng xét duyệt đối tượng được mua đất xây nhà. Bà Lê Thị Vân được xét duyệt mua một lô đất trong tổng số 196 lô đất đó. Bà Vân đã nộp cho công ty 50 triệu đồng có giấy biên nhận; tuy nhiên bà chưa được nhận đất. Ngày 25/11/2011, UBND thị xã Tam Điệp lại ban hành Quyết định số 116/QĐ-UB về việc thu hồi 196 lô đất mà trước đó đã 2 Điều 6 Luật TTHC năm 2015. 42 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT giao cho Công ty Xi măng để xây dựng nhà ở cho công nhân viên chức. Đồng thời, UBND thị xã Tam Điệp chỉ trả lại tiền gốc và lệ phí trước bạ mà không tính trượt giá hay lãi suất số tiền đã nộp cho công nhân viên chức của Công ty Xi măng. Bởi vậy, Công ty Xi măng cũng chỉ trả lại bà Vân 50 triệu đồng và thông báo cho bà Vân biết về các quyết định của UBND thị xã Tam Điệp. Bà Vân cho rằng, Quyết định 116/QĐ-UB của UBND Tam Điệp đã xâm hại đến quyền lợi hợp pháp của bà nên đã khởi kiện quyết định ra TAND3. Bàn luận về vụ việc này, có hai luồng quan điểm: - Quan điểm thứ nhất cho rằng, bà Vân không có quyền khởi kiện Quyết định số 116/QĐ-UB của UBND thị xã Tam Điệp, vì quyết định này không liên quan đến quyền lợi của bà, không làm phát sinh, không làm chấm dứt quyền và lợi ích hợp pháp của bà. - Quan điểm thứ hai cho rằng, Quyết định 116/QĐ-UB đã làm chấm dứt quyền và lợi ích hợp pháp của bà Vân với lô đất mà Công ty Xi măng đã xét duyệt cho bà Vân được mua. Bởi vậy, bà Vân có thể khởi kiện quyết định này. Chúng tôi cho rằng, trong trường hợp này, chỉ Công ty Xi măng mới có quyền và lợi ích bị chấm dứt bởi Quyết định số 116/QĐ-UB. Bởi lẽ, Công ty Xi măng là đối tượng bị áp dụng của Quyết định số 116/QĐ-UB. Vì vậy, bà Vân không thể khởi kiện vụ án hành chính đối với Quyết định 116/QĐ-UB. Quyền và lợi ích hợp pháp của bà Vân chưa hề phát sinh từ Quyết định 116/QĐ-UB nên bà Vân chỉ có thể khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Công ty Xi măng trả 50 triệu đồng (có tính trượt giá) cho bà. Như vậy, nếu vụ kiện này xảy ra khi Luật TTHC năm 2015 đã có hiệu lực, và vận dụng khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 vào trường hợp này, thì sẽ rất khó xác định Quyết định 116/QĐ-UB có làm chấm dứt quyền và lợi ích hợp pháp của bà Vân hay không, bởi suy cho cùng, ở một mức độ nào đó, Quyết định này đã có ảnh hưởng gián tiếp đến quyền lợi của bà Vân. Vì thế, để có sự thống nhất, chúng tôi cho rằng, khoản 2 Điều 3 nên được nghiên cứu để sửa đổi theo hướng: Quyết định hành chính bị kiện là quyết định hành chính quy định tại khoản 1 có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khởi kiện. Cách quy định này sẽ giúp Tòa án xác định chính xác đối tượng khởi kiện vụ án hành chính để thụ lý đúng vụ án hành chính nhằm bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong giải quyết vụ án hành chính. Thứ hai, về hành vi hành chính quy định tại khoản 3 Điều 3 “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Nội dung của quy định này chưa xác định rõ thế nào là hành vi của cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Điều này sẽ gây khó khăn nhất định cho việc xác định hành vi hành chính bị kiện trong trường hợp hành vi đó là hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Điều này sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng thụ lý vụ án hành chính, ít nhiều xâm hại đến quyền con người, quyền công dân. 3 Hồ sơ tình huống dành cho các lớp đào tạo nghề luật sư, số 03, năm 2016. 43 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Có thể nhận thấy vấn đề này thông qua một tình huống sau: Ông Nguyễn Văn Tr. đã kiện Đoàn luật sư thành phố H. vì đã không đưa tên ông vào danh sách tập sự hành nghề luật sư khóa 22, mặc dù ông đủ điều kiện để được đưa vào danh sách tập sự4. Bàn luận về đối tượng khởi kiện trong tình huống này cũng có hai luồng quan điểm sau: - Quan điểm thứ nhất cho rằng, hành vi không đưa tên ông Tr. vào danh sách hành nghề luật sư không phải là hành vi hành chính nên ông Tr. không thể khởi kiện hành vi này. - Quan điểm thứ hai cho rằng, hành vi không đưa tên ông Tr. vào danh sách tập sự hành nghề luật sư của Đoàn luật sư thành phố H. là hành vi hành chính nên ông Tr. có thể khởi kiện hành vi này bằng một vụ án hành chính. So sánh với cách định nghĩa về hành vi hành chính tại khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015, chúng ta sẽ khó xác định hành vi trên của Đoàn luật sư thành phố H. có phải là hành vi hành chính hay không. Những người theo quan điểm không xác định hành vi của Đoàn luật sư thành phố H. là hành vi hành chính vì họ cho rằng, Đoàn luật sư là tổ chức xã hội nghề nghiệp, không phải là cơ quan nhà nước nên họ không thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Bởi vậy, hành vi của họ không phải là hành vi hành chính, nên ông Tr. không thể khởi kiện hành chính. Tuy nhiên, những người xác định hành vi trên của Đoàn luật sư thành phố H. là hành vi hành chính lại luận giải rằng: hành vi không ghi tên ông Tr. vào danh sách tập sự hành nghề luật sư là hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà Đoàn luật sư thành phố H. được Bộ Tư pháp giao thực hiện. Điều mà chúng ta nhận thấy ở tình huống này là cách nhận thức về hành vi hành chính. Quan niệm thế nào là hành vi hành chính sẽ ảnh hưởng đến việc thực hiện khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức. Không xác định được thế nào là hành vi hành chính sẽ xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi muốn khởi kiện hành vi hành chính. Chúng tôi cho rằng, cần phải giải thích rõ thế nào là hành vi hành chính của cá nhân, tổ chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, nhằm đảm bảo việc khởi kiện đúng và thụ lý đúng vụ án hành chính, góp phần bảo vệ quyền công dân trong giải quyết vụ án hành chính. Đối chiếu với thực tiễn giải quyết vụ án hành chính, chúng tôi cũng nhận thấy những bất hợp lý tại điểm b khoản 1 Điều 30 Luật TTHC năm 2015: khiếu kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính trừ “quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, xử lý các hành vi cản trở hoạt động tố tụng”. Điểm bất hợp lý ở đây là tất cả các quyết định xử phạt hành chính đều là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, nhưng quyết định xử phạt hành chính do Thẩm phán -Chủ tọa phiên tòa ban hành lại không được khởi kiện hành chính, bởi quyết định xử phạt của Thẩm phán là quyết định xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng. Chúng tôi cho rằng, quy định này không đảm bảo nguyên tắc công bằng giữa các cá nhân, tổ chức. Bởi cùng là quyết định xử phạt thì tính chất pháp lý như nhau, vì thế nếu quyết định xử phạt xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì đều là đối tượng khởi kiện hành chính. Quyết định xử phạt của Thẩm phán không thể loại trừ ra 4 Hồ sơ tình huống dành cho các lớp đào tạo luật sư số 05, năm 2014. 44 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT khỏi đối tượng khởi kiện hành chính. Việc điểm b khoản 1 Điều 30 loại trừ quyết định xử phạt hành chính của Thẩm phán ra khỏi đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là tạo vành đai an toàn cho một loại quyết định xử phạt hành chính, cản trở việc khởi kiện của người dân, xâm hại trực tiếp đến quyền con người, quyền công dân về khiếu kiện hành chính. Chúng tôi cho rằng, cần phải xác định mọi quyết định xử phạt hành chính đều là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, nhằm đảm bảo nguyên tắc công bằng trong giải quyết vụ án hành chính. Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính Cách thức tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là điểm mới căn bản của Luật TTHC năm 2015. Điều 116 Luật TTHC năm 2015 xác định rõ thời hiệu khởi kiện nói chung là một năm được tính tùy theo trường hợp cá nhân, tổ chức khởi kiện theo phương thức nào. Theo đó, nếu cá nhân, tổ chức khởi kiện mà không khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được tính từ ngày cá nhân, tổ chức nhận hoặc biết đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện; trong trường hợp cá nhân, tổ chức khiếu nại rồi mới khởi kiện thì thời hiệu được tính từ ngày cá nhân, tổ chức nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hoặc tính từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại. Quy định này thực sự dỡ bỏ rào cản khởi kiện đối với công dân; và cũng phản ánh xu hướng bảo vệ quyền con người triệt để khi thực sự tôn trọng và công bằng trong cách tính thời hiệu khởi kiện ở mỗi vụ án hành chính. Thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án nhân dân Luật TTHC năm 2015 bổ sung quy định: Những vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND và Chủ tịch UBND cấp huyện, thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa hành chính TAND cấp tỉnh. Quy định này sẽ bảo đảm tính khách quan, công bằng cho các chủ thể tham gia tố tụng, do vậy, sẽ bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, khi quy định Tòa án cấp huyện giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện nào, thì khoản 2 Điều 31 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó”5. Chúng tôi cho rằng, quy định này không hợp lý, bởi lẽ quyết định kỷ luật buộc thôi việc chỉ là một loại của quyết định hành chính. Theo quy định của Điều 32, các quyết định hành chính của UBND huyện và Chủ tịch UBND huyện đều là đối tượng xét xử của TAND cấp tỉnh, thì không có lý do gì mà riêng quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức của Chủ tịch UBND huyện lại là đối tượng xét xử sơ thẩm của TAND cấp huyện. Biện pháp khẩn cấp tạm thời trong tố tụng hành chính Khoản 3 Điều 72 Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung nội dung quan trọng về trách nhiệm trong việc yêu cầu, áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời. Đây là quy định thể hiện việc bảo đảm quyền con người trong pháp luật TTHC hết sức hiệu quả và triệt để. Theo khoản 2 Điều 66 Luật TTHC năm 2010, vấn đề trách nhiệm chỉ đặt ra khi Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng với yêu cầu của đương sự: “Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng với yêu cầu của đương sự mà 5 Khoản 2 Điều 31 Luật TTHC năm 2015. 45 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT gây thiệt hại cho người bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời hoặc gây thiệt hại cho người thứ ba thì Tòa án phải bồi thường”6. Luật TTHC năm 2015 vẫn quy định tương tự như Luật TTHC năm 2010, nhưng trách nhiệm bồi thường của Tòa án đặt ra với vấn đề này còn được quy định triệt để hơn: “Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng thời hạn theo quy định của pháp luật hoặc không áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời mà không có lý do chính đáng, gây thiệt hại cho người có yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời thì Tòa án phải bồi thường”. Nguyên tắc bảo đảm quyền con người đã được triển khai hết sức công bằng và bình đẳng trong việc áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời. Trách nhiệm bồi thường của Tòa án về việc áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không những đặt ra đối với người bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời mà còn cả người có yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời. Điều này xuất hiện lần đầu tiên trong TTHC. Việc quy định này càng chứng tỏ nguyên tắc bảo đảm quyền con người xuyên suốt các nội dung của Luật TTHC năm 2015. 3. Một số kiến nghị Từ những nhận xét trên, chúng tôi cho rằng, để cụ thể hóa triệt để nguyên tắc bảo đảm quyền con người theo Hiến pháp năm 2013, pháp luật TTHC cần tiếp tục được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng bảo đảm và bảo vệ triệt để quyền con người trong giải quyết vụ án hành chính. Theo đó, Luật TTHC năm 2015 cần được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện như sau: Thứ nhất, sửa đổi khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 theo hướng: Quyết định hành chính bị khởi kiện hành chính là quyết định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Thứ hai, giải thích rõ hơn thế nào là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước tại khoản 1, 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015. Thứ ba, bổ sung điều khoản giải thích về quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh tại Điều 3 để đảm bảo tính minh bạch của pháp luật TTHC. Thứ tư, cần chuyển khoản 2 Điều 31 sang Điều 32 Luật TTHC năm 2015 để đảm bảo nguyên tắc công bằng trong xét xử vụ án hành chính. Thứ năm, sửa đổi điểm b khoản 1 Điều 30 Luật TTHC năm 2015 theo hướng xác định quyết định xử phạt hành chính do Thẩm phán Chủ tọa phiên tòa cũng là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính và là đối tượng mà Tòa án có thẩm quyền thụ lý để giải quyết vụ án hành chính khi quyết định đó bị cá nhân khởi kiện vụ án hành chínhn 6 Khoản 2 Điều 66 Luật TTHC năm 2010. TàI lIệu THAM KHảo 1. Quyền con người trong Hiến pháp năm 2013, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2014; 2. Quyền tư pháp - Cơ chế thực hiện và kiểm soát, Hội thảo khoa học cấp Bộ, Hà Nội, 2012; 3. Đặng Công Cường, Vai trò của Tòa án trong việc bảo vệ quyền con người, Luận án, 2013; 4. Nguyễn Đăng Dung, Hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan nhà nước, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2010.