Bảo đảm sự thống nhất trong các quy định về biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá

Nguyễn Nhật Khanh* * ThS. GV. Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh Tóm tắt: Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá là một trong các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Bài viết chỉ ra những điểm chưa thống nhất giữa các quy định trong các nghị định của Chính phủ về biện pháp cưỡng chế này và đề xuất kiến nghị hoàn thiện. Summary: Distraint of the property at value equivalent to the imposed fine for auction is one of the coercive measures to ensure the enforcement of the decision of handling the administrative breach. This article points out the inconsistent regulations on the decrees of the Government on this coercive measure and proposals for further improvements. Thông tin bài viết: Từ khóa: kê biên tài sản, vi phạm hành chính, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, Nghị định số 127/2012/NĐ-CP, Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 20/07/2017 Biên tập : 16/10/2017 Duyệt bài : 09/10/2017 Article Infomation: Keywords: distraint of property, administrative breach, Decree No. 166/2013/NĐ-CP, Decree No. 127/2012/NĐ-CP, Decree No. 129/2013/NĐ-CP. Article History: Received : 20 Jul. 2017 Edited : 16 Oct. 2017 Approved : 09 Oct. 2017 BẢO ĐẢM SỰ THỐNG NHẤT TRONG CÁC QUY ĐỊNH VỀ BIỆN PHÁP CƯỠNG CHẾ KÊ BIÊN TÀI SẢN CÓ GIÁ TRỊ TƯƠNG ỨNG VỚI SỐ TIỀN PHẠT ĐỂ BÁN ĐẤU GIÁ 1. Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá - một biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính Vi phạm hành chính (VPHC) không chỉ ảnh hưởng đến trật tự quản lý nhà nước mà còn gây ra những hậu quả nhất định đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Do đó, việc áp dụng các hình thức xử phạt để răn đe cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC là việc làm rất cần thiết. Vấn đề này đã được cụ thể hóa thành một trong những nguyên tắc của việc xử phạt VPHC trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC 2012) THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 41Số 8(360) T4/2018 như sau: “mọi VPHC phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do VPHC gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật”1. Xử phạt VPHC được xem là giải pháp hàng đầu, trọng điểm hiện nay trong công tác đấu tranh, phòng chống VPHC. Hình thức của việc xử phạt XPHC thể hiện bằng quyết định xử phạt VPHC được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền. Pháp luật hiện hành tuy không đưa ra định nghĩa cụ thể về quyết định xử phạt VPHC nhưng ở góc độ nghiên cứu, có thể đưa ra định nghĩa về loại quyết định này như sau: Quyết định xử phạt VPHC là loại quyết định do người có thẩm quyền xử phạt VPHC ban hành theo thủ tục, hình thức pháp luật quy định để áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với tổ chức, cá nhân thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC2. Mặc dù pháp luật về xử phạt VPHC đã quy định khá rõ ràng về việc thi hành quyết định xử phạt VPHC3, tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hiệu quả thi hành quyết định xử phạt VPHC chưa cao, số lượng quyết định xử phạt VPHC bị trì hoãn hoặc không thể thi hành còn rất nhiều4. Do đó, cần phải có các biện pháp để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC. Với tinh thần đó, khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC 2012 đã quy định các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong trường hợp cá nhân, tổ chức bị xử phạt không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt, bao gồm các biện pháp sau: a) Khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản của 1 Điểm a khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC 2012. 2 Bùi Thị Đào, Quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo pháp luật hiện hành, Tạp chí Luật học số 9/2016, tr.4. 3 Xem Mục 2 Chương III Luật XLVPHC năm 2012 từ Điều 69 đến Điều 85. 4 Đơn cử theo Báo cáo số 172/BC-BTP ngày 11/7/2016 của Bộ Tư pháp về công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC 06 tháng đầu năm 2016 cho thấy, trong tổng số 3.348.063 vụ VPHC thì đã xử phạt 3.249.223 vụ, số vụ chưa xử phạt là 60.743 vụ. Tổng số quyết định xử phạt VPHC đã ban hành là 2.949.945, trong đó số quyết định xử phạt đã thi hành là 2.734.335, số lượng quyết định chưa thi hành xong là 215.610. 5 Đại học Luật TP.HCM (2012), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam, tr. 489. cá nhân, tổ chức vi phạm; b) Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá; c) Thu tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản. d) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả. Như vậy có thể thấy rằng, “Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá” (sau đây gọi tắt là “kê biên tài sản”) là một trong các biện pháp cưỡng chế để đảm bảo thi hành quyết định xử phạt VPHC. Biện pháp này cùng với các biện pháp cưỡng chế khác được pháp luật quy định để bảo đảm sự thượng tôn pháp luật qua việc bảo đảm thi hành quyết định xử phạt. Biện pháp kê biên tài sản có những đặc điểm sau: Một là, kê biên tài sản là một biện pháp cưỡng chế hành chính Cưỡng chế hành chính là tổng thể các biện pháp do luật hành chính quy định, được cơ quan, người được trao quyền (chủ yếu là cơ quan hành chính, người được trao quyền của cơ quan hành chính) áp dụng theo thủ tục hành chính, có nội dung hạn chế quyền tự do và quyền tài sản của cá nhân, tổ chức, buộc các chủ thể đó phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm mục đích phòng ngừa, ngăn chặn hoặc xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm trật tự an toàn xã hội5. Kê biên tài sản là một trong những biện pháp cưỡng chế hành chính được quy định tại Điều 86 Luật XLVPHC 2012 được các chủ thể có THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 42 Số 8(360) T4/2018 thẩm quyền áp dụng để cưỡng chế đối với tài sản của cá nhân, tổ chức VPHC để buộc họ phải chấp hành quyết định xử phạt VPHC. Hai là, đối tượng bị kê biên là tài sản thuộc sở hữu của cá nhân, tổ chức VPHC Khi cá nhân, tổ chức VPHC không chấp hành một cách nghiêm túc quyết định xử phạt VPHC mà cụ thể là hình thức xử phạt tiền, chủ thể có thẩm quyền sẽ tiến hành kê biên tài sản của họ để bán đấu giá, sau đó sử dụng số tiền từ việc bán đấu giá để chấp hành quyết định xử phạt VPHC. Tuy nhiên, cần lưu ý đối tượng bị kê biên phải là tài sản thuộc sở hữu của cá nhân, tổ chức VPHC chứ không thể kê biên tài sản của cá nhân, tổ chức khác để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC đối với cá nhân, tổ chức VPHC. Tài sản này có thể là tài sản riêng của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế hoặc là tài sản chung với cá nhân, tổ chức khác. Ba là, kê biên tài sản là một hoạt động áp dụng pháp luật được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền Kê biên tài sản là một hoạt động thực thi quyền lực nhà nước, khi áp dụng các biện pháp này, chủ thể có thẩm quyền nhân danh quyền lực của Nhà nước để ban hành các quyết định đơn phương buộc chủ thể vi phạm phải chấp hành. Với bản chất là hoạt động thực thi quyền lực của Nhà nước nên việc áp dụng biện pháp cưỡng chế này phải do các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thực hiện. Theo đó, thẩm quyền áp dụng biện pháp kê biên tài sản được quy định tại Điều 87 Luật XLVPHC 2012. Khoản 2 Điều 87 cũng quy định rõ người có thẩm quyền cưỡng chế kê biên tài sản có thể giao quyền cho cấp phó nhưng việc giao quyền chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn được giao quyền. Cấp phó 6 Đỗ Văn Cương (2007), “Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7 (184), tr. 11. được giao quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền tiếp cho bất kỳ cá nhân nào khác. Bốn là, biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản được áp dụng để đảm bảo thi hành quyết định xử phạt VPHC Quyết định xử phạt VPHC được thi hành một cách bình thường khi các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính tuân thủ đầy đủ các quy định của Luật XLVPHC và các quy định của pháp luật có liên quan. Thực tiễn từ trước tới nay cho thấy, nhiều trường hợp quyết định xử phạt của người có thẩm quyền xử phạt VPHC đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được thi hành hoặc nếu có được thi hành thì việc thi hành đó cũng không triệt để, thậm chí để bảo đảm cho việc thi hành quyết định xử phạt, nhiều trường hợp đã bị/hoặc phải tạm giữ tang vật, phương tiện có giá trị tương đối lớn nhưng cá nhân, tổ chức bị xử phạt có địa chỉ rõ ràng được cơ quan có thẩm quyền thông báo nhiều lần đề nghị thi hành quyết định xử phạt song họ cũng không thi hành quyết định xử phạt. Tình hình đó dẫn đến làm giảm hiệu quả, hiệu lực của việc xử phạt VPHC của Nhà nước, tạo tâm lý coi thường pháp luật6. Do đó, biện pháp kê biên tài sản được áp dụng như là một giải pháp để đảm bảo thi hành một cách hiệu quả các quyết định xử phạt VPHC trên thực tế. Năm là, biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản được áp dụng theo thủ tục hành chính Biện pháp kê biên tài sản được áp dụng theo thủ tục hành chính bởi các lý do sau: (i) Các quy định về biện pháp kê biên tài sản được quy định một cách rõ ràng, chặt chẽ trong các quy phạm pháp luật hành chính như Luật XLVPHC, Nghị định hướng dẫn về cưỡng chế thi hành quyết định xử THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 43Số 8(360) T4/2018 phạt VPHC; (ii) Chủ thể áp dụng nhân danh quyền lực nhà nước để thực hiện chức năng chấp hành - điều hành nhà nước, đảm bảo cho hoạt động quản lý nhà nước diễn ra hiệu quả. Đây là đặc điểm rất quan trọng để phân biệt biện pháp kê biên tài sản với các biện pháp được áp dụng theo các thủ tục pháp lý khác như thủ tục tố tụng, thủ tục trọng tài Nhằm cụ thể hóa quy định về biện pháp kê biên tài sản trong Luật XLVPHC 2012, Chính phủ đã ban hành các Nghị định để hướng dẫn về biện pháp cưỡng chế này bao gồm: (i) Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định về các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC, có hiệu lực từ ngày 28/12/2013 (Nghị định số 166/2013/NĐ-CP); (ii) Nghị định số 127/2013/NĐ-CP ngày 15/10/2013 quy định xử phạt VPHC và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính trong lĩnh vực hải quan, có hiệu lực từ ngày 15/12/2013 (Nghị định số 127/2013/NĐ- CP)7; (iii) Nghị định số 129/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 quy định về xử phạt VPHC về thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế, có hiệu lực từ ngày 15/12/2013 (Nghị định số 129/2013/NĐ-CP). 2. Những điểm chưa thống nhất giữa các Nghị định của Chính phủ về biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá 7 Nghị định này được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 45/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 26/5/2016. 8 Mục 3 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP. 9 Mục 5 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và mục 5 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. 10 Các quyết định hành chính về hải quan thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định số 127/2013/NĐ-CP được quy định tại khoản 3 Điều 25 bao gồm: (i) Các quyết định hành chính thuế trong lĩnh vực hải quan: Thông báo về số tiền thuế nợ và tiền chậm nộp; quyết định ấn định thuế; thông báo số tiền thuế phải nộp lại do được hoàn cao hơn; các quyết định xử phạt vi phạm hành chính về thuế trong lĩnh vực hải quan; (ii) Các quyết định hành chính khác trong lĩnh vực hải quan gồm các quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan và quyết định áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan. 11 Các quyết định hành chính về thuế thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định số 129/2013/NĐ-CP được quy định tại khoản 1 Điều 17 bao gồm: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính về thuế; quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; quyết định về bồi thường thiệt hại; quyết định hành chính thuế khác theo quy định của pháp luật và các thông báo ấn định thuế, thông báo tiền thuế nợ, thông báo tiền chậm nộp tiền thuế. Thứ nhất, về tên gọi của biện pháp cưỡng chế Mặc dù cùng quy định về biện pháp kê biên tài sản để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của cá nhân, tổ chức vi phạm nhưng tên gọi của biện pháp cưỡng chế này trong các Nghị định nêu trên chưa có sự thống nhất với nhau. Cụ thể, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định biện pháp cưỡng chế này với tên gọi “Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá”8, trong khi đó Nghị định số 127/2013/NĐ-CP ngày 15/10/2013 và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 lại sử dụng tên gọi “Kê biên tài sản, bán đấu giá tài sản kê biên”9. So sánh với quy định về tên gọi của biện pháp cưỡng chế quy định tại khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC 2012 có thể thấy, cách quy định tên gọi biện pháp cưỡng chế của Nghị định số 127/2013/ NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP chưa thống nhất với Luật XLVPHC 2012 và Nghị định số 166/2013/NĐ-CP. Sự khác biệt này có thể được lý giải rằng nội dung của Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP không chỉ quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC mà òn cưỡng chế thi hành các quyết định hành chính khác trong lĩnh vực hải quan10 và thuế11, do vậy, nếu sử dụng tên gọi như Luật XLVPHC và Nghị định số 166/2013/NĐ-CP thì không bao quát được phạm vi điều chỉnh của các Nghị định này bởi tên gọi “Kê biên tài sản có giá trị tương THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 44 Số 8(360) T4/2018 ứng với số tiền phạt để bán đấu giá” chỉ có thể áp dụng để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC mà thôi. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, không thể viện dẫn lý do này để cho phép Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP tạo ra ngoại lệ bởi Luật XLVPHC là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất quy định về các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, do đó, Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP cần quy định lại tên gọi để bảo đảm sự thống nhất với Luật XLVPHC và Nghị định số 166/2013/ NĐ-CP. Thứ hai, về đối tượng bị áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản Đối tượng bị áp dụng biện pháp kê biên tài sản được quy định tại Điều 18 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, Điều 48 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Điều 37 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. Đối chiếu các quy định này có thể thấy, mặc dù cách thể hiện khác nhau nhưng các Nghị định này cùng quy định các đối tượng bị áp dụng biện pháp kê biên tài sản bao gồm: (i) Cá nhân không có tiền lương, thu nhập cố định; không có tài khoản tiền gửi tại các tổ chức tín dụng hoặc có tài khoản nhưng số tiền gửi không đủ khấu trừ để nộp phạt; (ii) Tổ chức không có tài khoản hoặc số tiền gửi từ tài khoản tại tổ chức tín dụng không đủ số tiền phạt để áp dụng biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản. Bên cạnh đó, Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/ NĐ-CP còn quy định nếu cá nhân rơi vào các trường hợp bị áp dụng biện pháp kê biên tài sản ở trên nhưng đang trong thời gian chữa bệnh tại các cơ sở khám chữa bệnh được thành lập theo quy định của pháp luật thì không thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp kê biên tài sản12, trong khi Nghị định 12 Khoản 3 Điều 48 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và khoản 4 Điều 37 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. số 166/2013/NĐ-CP không hề quy định ngoại lệ này. Do đó, khi tình huống này xảy ra trên thực tế có thể làm phát sinh những tranh cãi khi xác định đối tượng bị kê biên tài sản do sự thiếu thống nhất của các quy định nói trên. Thứ ba, về các loại tài sản không được kê biên Nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể bị xử phạt VPHC, pháp luật quy định khi thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC bằng biện pháp kê biên tài sản, cơ quan có thẩm quyền không được kê biên một số loại tài sản nhất định. Quy định này vừa thể hiện tính nhân đạo của nhà nước đối với chủ thể bị xử phạt vừa đảm bảo những quyền lợi tối thiểu của cá nhân, gia đình người bị cưỡng chế. Tuy nhiên, sự thiếu thống nhất trong các Nghị định của Chính phủ đã làm cho quy định nêu trên khó thực hiện trên thực tế, thậm chí trở thành “kẽ hở” để chủ thể bị xử phạt lợi dụng nhằm tránh né việc thực hiện nghĩa vụ chấp hành các quyết định xử phạt VPHC. Cụ thể, Điều 19 Nghị định số 166/2013/ NĐ-CP quy định chủ thể có thẩm quyền khi áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản không được kê biên các loại tài sản sau đây: - Nhà ở duy nhất của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế có diện tích tối thiểu theo quy định của pháp luật về cư trú; - Thuốc chữa bệnh, lương thực, thực phẩm phục vụ nhu cầu thiết yếu cho cá nhân bị cưỡng chế và gia đình họ sử dụng; công cụ lao động, đồ dùng sinh hoạt thông thường cần thiết cho cá nhân bị cưỡng chế và gia đình họ sử dụng; - Đồ dùng thờ cúng; di vật, huân chương, huy chương, bằng khen; - Tài sản phục vụ quốc phòng và an ninh; - Tài sản đang được cầm cố, thế chấp hợp pháp. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 45Số 8(360) T4/2018 Trong khi đó, Nghị định số 127/2013/ NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại quy định các loại tài sản không được kê biên như sau13: Đối với cá nhân bị cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế thì không kê biên: Nhà ở duy nhất của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế; thuốc chữa bệnh, lương thực, thực phẩm phục vụ nhu cầu thiết yếu của cá nhân, gia đình cho người bị cưỡng chế; công cụ lao động thông thường cần thiết được dùng làm phương tiện sinh sống chủ yếu hoặc duy nhất của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế; quần áo, đồ dùng sinh hoạt thiết yếu của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế; đồ dùng thờ cúng; di vật, huân chương, huy chương, bằng khen. Đối với cơ sản xuất, kinh doanh thì không kê biên: Thuốc chữa bệnh, phương tiện, dụng cụ, tài sản thuộc cơ sở y tế, khám chữa bệnh, trừ trường hợp đây là các tài sản lưu thông để kinh doanh; lương thực, thực phẩm, dụng cụ, tài sản phục vụ ăn giữa ca cho người lao động; nhà trẻ, trường học và các thiết bị, phương tiện, đồ dùng thuộc các cơ sở này, nếu đây không phải là tài sản lưu thông để kinh doanh của doanh nghiệp; trang thiết bị, phương tiện, công cụ bảo đảm an toàn lao động, phòng chống cháy nổ, phòng chống ô nhiễm môi trường; cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, an ninh, quốc phòng; nguyên - vật liệu, thành phẩm, bán thành phẩm là các hóa chất độc hại nguy hiểm không được phép lưu hành; số nguyên - vật liệu, bán thành phẩm đang nằm trong dây chuyền sản xuất khép kín. Đối với cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội - nghề nghiệp (gọi chung là cơ quan, tổ chức) hoạt động bằng nguồn vốn do ngân sách nhà nước cấp thì không kê biên các tài sản được mua sắm từ nguồn ngân sách nhà nước mà yêu cầu cơ quan, tổ chức đó có văn bản đề nghị cơ quan 13 Điều 49 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Điều 38 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. có thẩm quyền hỗ trợ tài chính để thực hiện quyết định cưỡng chế. Trường hợp cơ quan, tổ chức có nguồn thu từ các hoạt động có thu hợp pháp khác thì kê biên các tài sản được đầu tư, mua sắm từ nguồn thu đó để thực hiện quyết định cưỡng chế, trừ các tài sản sau đây: Thuốc chữa bệnh, phương tiện, dụng cụ, tài sản thuộc cơ sở y tế, khám chữa bệnh, trừ trường hợp đây là các tài sản lưu thông để kinh doanh; lương thực, thực phẩm, dụng cụ, tài sản phục vụ việc ăn giữa ca cho cán bộ, công chức; nhà trẻ, trường học, các thiết bị, phương tiện, đồ dùng thuộc các cơ sở này, nếu đây không phải là tài sản lưu thông để kinh doanh của cơ quan, tổ chức; trang thiết bị, phương tiện, công cụ bảo đảm an toàn lao động, phòng chống cháy nổ, phòng chống ô nhiễm môi trường; trụ sở làm việc. Như vậy, so với các tài sản không được kê biên quy định tại Nghị định số 166/2013/ NĐ-CP thì số lượng các loại tài sản không được kê biên trong Nghị định số 127/2013/ NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP có phạm vi rộng hơn rất nhiều. Sự thiếu thống nhất này có thể gây ra rất nhiều khó khăn, lúng túng cho các chủ thể có thẩm quyền khi xác định các tài sản để kê biên trong thực tế. Thứ tư, nội dung của quyết định cưỡng chế kê biên tài sản Khoản 1 Điều 21 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định: “Quyết định cưỡng chế bằng biện pháp kê biên tài sản bao gồm những nội dung sau: số quyết định; ngày, tháng, năm ra quyết định; căn cứ ra quyết định; họ tên, chức vụ, đơn vị người ra quyết định; họ tên, nơi cư trú, trụ sở của cá nhân, tổ chức bị kê biên tài sản; số tiền bị xử phạt; địa điểm kê biên; chữ ký của người ra quyết định và đóng dấu của cơ quan ra quyết định”. Khoản 1 Điều 50 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP quy định: “Quyết định cưỡng chế bằng biện pháp kê biên tài sản THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 46 Số 8(360) T4/2018 phải ghi rõ ngày, tháng, năm ra quyết định; căn cứ ra quyết định; họ tên, chức vụ (cấp bậc), đơn vị người ra quyết định; họ tên, nơi cư trú, trụ sở của cá nhân, tổ chức bị kê biên tài sản; số tiền bị xử phạt; tài sản bị kê biên; địa điểm kê biên; chữ ký của người ra quyết định, dấu của cơ quan ra quyết định”. Khoản 1 Điều 39 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP quy định: “Quyết định cưỡng chế bằng biện pháp kê biên tài sản phải ghi rõ ngày, tháng, năm ra quyết định; căn cứ ra quyết định; họ tên, chức vụ (cấp bậc), đơn vị công tác của người ra quyết định; họ tên, nơi cư trú, trụ sở của tổ chức, cá nhân bị kê biên tài sản; số tiền bị xử phạt; địa điểm kê biên; chữ ký của người ra quyết định, dấu của cơ quan ra quyết định”. So sánh 3 quy định về nội dung của quyết định cưỡng chế bằng biện pháp kê biên tài sản trong 3 Nghị định trên cho thấy: Trong khi Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định nội dung quyết định kê biên tài sản phải có “số quyết định” thì Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/ NĐ-CP lại không quy định nội dung này; Nghị định số 127/2013/NĐ-CP quy định phải có nội dung “tài sản bị kê biên” trong quyết định kê biên tài sản trong khi Nghị định số 166/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP không quy định nội dung này. Do đó, khi các chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế kê biên tài sản sẽ gặp khó khăn trong việc thể hiện các nội dung của quyết định kê biên tài sản. Cần lưu ý rằng, khi cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, các chức danh có thẩm quyền phải dự liệu hết các hệ lụy pháp lý phát sinh như bị khiếu nại hoặc trở thành người bị kiện trong vụ án hành chính. Quyết định cưỡng chế kê biên tài sản là một loại quyết định hành chính nên cá nhân, tổ chức bị áp dụng biện pháp kê biên tài sản có quyền khiếu nại lẫn khởi kiện quyết định này. Để hạn chế thấp nhất khả năng bị khiếu nại, khởi kiện liên quan đến nội dung của quyết định kê biên tài sản, cần sửa đổi, bảo đảm sự thống nhất trong quy định của các Nghị định nêu trên. Thứ năm, thời gian tiến hành kê biên tài sản Theo khoản 1 Điều 22 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, thời gian tiến hành kê biên tài sản được quy định như sau: “Việc kê biên tài sản phải thực hiện vào ban ngày, thời gian từ 08 giờ đến 17 giờ”; trong khi đó, khoản 1 Điều 51 Nghị định số 127/2013/ NĐ-CP và khoản 1 Điều 40 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại quy định: “Việc kê biên tài sản phải thực hiện vào ban ngày và trong giờ làm việc hành chính áp dụng tại địa phương kê biên tài sản”. Sự không thống nhất về thời gian thể hiện ở chỗ: Theo quy định của Nghị định số 166/2013/NĐ-CP thì thời gian tiến hành kê biên tài sản là “từ 08 giờ đến 17 giờ”, nghĩa là việc kê biên được tiến hành liên tục, tính cả thời gian nghỉ trưa; trong khi cách quy định của Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/ NĐ-CP là “giờ làm việc hành chính áp dụng tại địa phương kê biên tài sản”, nghĩa là thời gian tiến hành kê biên tài sản có thể sớm hơn 08 giờ hoặc trễ hơn 17 giờ theo quy định của địa phương nơi tiến hành kê biên tài sản và không tính thời gian nghỉ trưa. Thứ sáu, điều kiện thành lập Hội đồng định giá và thẩm quyền ra quyết định thành lập Hội đồng định giá Khoản 2 Điều 25 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định tài sản đã kê biên được định giá theo sự thỏa thuận giữa người chủ trì thực hiện quyết định cưỡng chế với đại diện tổ chức hoặc cá nhân bị cưỡng chế và chủ sở hữu chung trong trường hợp kê biên tài sản chung. Trường hợp các bên không thỏa thuận được về giá thì trong thời hạn không quá 10 ngày làm việc, kể từ ngày tài sản bị kê biên, người đã ra quyết định cưỡng chế ra quyết định thành lập Hội đồng định giá tài sản. Trong khi đó, khoản 2 Điều 54 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và khoản 2 Điều 43 Nghị định số 129/2013/ NĐ-CP lại quy định đối với tài sản kê biên có giá trị dưới 1.000.000 đồng hoặc tài sản THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 47Số 8(360) T4/2018 thuộc loại mau hỏng, nếu các bên không thỏa thuận được với nhau về giá thì người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế có trách nhiệm định giá. Trường hợp tài sản kê biên có giá trị từ 1.000.000 đồng trở lên thuộc loại khó định giá hoặc các bên không thỏa thuận được về giá thì trong thời hạn không quá 15 ngày kể từ ngày tài sản bị kê biên, người đã ra quyết định cưỡng chế đề nghị cơ quan có thẩm quyền thành lập Hội đồng định giá. Đối chiếu các quy định trên, có thể thấy điều kiện để thành lập Hội đồng định giá tài sản kê biên trong các Nghị định trên là khác nhau. Theo quy định của Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, trong trường hợp các bên không thỏa thuận được về giá thì người đã ra quyết định cưỡng chế tiến hành thành lập Hội đồng định giá tài sản mà không cần quan tâm tài sản được định giá có giá trị như thế nào. Trong khi đó, Nghị định số 127/2013/ NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại dựa vào giá trị của tài sản được định giá để xác định có hay không việc thành lập Hội đồng định giá, theo đó, việc thành lập Hội đồng định giá chỉ xảy ra khi tài sản kê biên có giá trị từ 1.000.000 đồng trở lên thuộc loại khó định giá hoặc các bên không thỏa thuận được về giá. Ngoài ra, thẩm quyền thành lập Hội đồng định giá trong các Nghị định trên cũng khác nhau. Nếu Nghị định số 166/2013/NĐ- CP cho phép người đã ra quyết định cưỡng chế “ra quyết định thành lập” Hội đồng định giá tài sản thì Nghị định số 127/2013/NĐ- CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP chỉ cho phép người đã ra quyết định cưỡng chế “đề nghị” cơ quan có thẩm quyền thành lập Hội đồng định giá. Thứ bảy, thời gian ký hợp đồng bán đấu giá để bán đấu giá tài sản kê biên Khoản 1 Điều 26 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định trong thời hạn 15 ngày làm việc, kể từ ngày tài sản bị kê biên, người đã ra quyết định cưỡng chế ký hợp đồng bán đấu giá với tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi có tài sản bị kê biên để bán đấu giá; trường hợp không ký được hợp đồng bán đấu giá với tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp thì thành lập Hội đồng bán đấu giá tài sản. Trong khi đó, khoản 1 Điều 57 Nghị định số 127/2013/ NĐ-CP và khoản 1 Điều 46 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại quy định trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày ra quyết định kê biên, người chủ trì cưỡng chế ký hợp đồng bán đấu giá với các tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp (Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản, doanh nghiệp bán đấu giá tài sản) để tổ chức bán đấu giá tài sản theo quy định. So sánh hai quy định trên có thể thấy những điểm khác biệt về thời gian tiến hành ký hợp đồng bán đấu giá tài sản kê biên giữa các Nghị định. Xét về thời hạn, thời gian tiến hành ký hợp đồng bán đấu giá tài sản kê biên trong Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngắn hơn so với Nghị định số 127/2013/ NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP tính theo “ngày làm việc” trong khi Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP tính theo “ngày thông thường”. Thời điểm tính thời gian tiến hành ký hợp đồng bán đấu giá tài sản kê biên cũng khác nhau, trong khi Nghị định số 166/2013/ NĐ-CP tính từ “ngày tài sản bị kê biên” thì Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại tính từ “ngày ra quyết định kê biên”. Qua những phân tích trên có thể kết luận rằng giữa Nghị định số 166/2013/NĐ- CP với Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP tồn tại rất nhiều quy định chưa thống nhất với nhau về biện pháp kê biên tài sản dẫn đến sự mâu thuẫn, chồng chéo và gây ra nhiều tranh cãi trong quá trình áp dụng pháp luật. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra ở đây là: tại sao phải chỉ ra những điểm chưa thống nhất như vậy, trong khi về nguyên tắc, mỗi nghị định có phạm vi điều chỉnh riêng và được áp dụng để xử lý những vấn đề thuộc phạm vi điều THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 48 Số 8(360) T4/2018 chỉnh của nghị định đó? Câu hỏi trên có thể được lý giải như sau: Một là, sự thiếu sót của Chính phủ khi quy định về phạm vi áp dụng của các Nghị định Nghị định số 166/2013/NĐ-CP là Nghị định được Chính phủ ban hành để quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong tất cả các lĩnh vực. Do đó, Nghị định này cũng được áp dụng đối với việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế. Bên cạnh đó, Chính phủ còn ban hành Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP để quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế. Điều này dẫn đến tình trạng cùng một vấn đề nhưng lại chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản. Thiếu sót của Chính phủ là khi ban hành Nghị định số 166/2013/NĐ-CP không xác định rõ loại trừ việc áp dụng Nghị định này với hai lĩnh vực hải quan và thuế hoặc dẫn chiếu việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và thuế sẽ được áp dụng theo Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/ NĐ-CP. Chính sự thiếu sót này dẫn đến hệ quả là giữa các Nghị định có nhiều điểm không thống nhất về biện pháp kê biên tài sản dẫn đến những mâu thuẫn khi áp dụng trong thực tế. Hai là, về hiệu lực áp dụng của các Nghị định Khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 quy định: “Trong trường hợp các VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”. Nghị định số 127/2013/NĐ-CP, Nghị định số 129/2013/NĐ-CP và Nghị định số 166/2013/NĐ-CP đều là các văn bản do 14 Phỏng vấn độc lập của tác giả về công tác áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản trên thực tế. cùng một chủ thể là Chính phủ ban hành do vậy đối với những vấn đề liên quan đến biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản mà có quy định khác nhau thì văn bản được áp dụng là văn bản được ban hành sau. Xét về thời gian ban hành, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP là văn bản được ban hành sau. Tuy nhiên, trên thực tế, khi cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC bằng biện pháp kê biên tài sản trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế thì các chủ thể có thẩm quyền thường áp dụng quy định của Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP trong khi đó đáng lẽ ra phải áp dụng Nghị định số 166/2013/ NĐ-CP mới đảm bảo tính hợp pháp. Đơn cử, trả lời phỏng vấn của tác giả về những vướng mắc khi áp dụng pháp luật về biện pháp kê biên tài sản, Bà Vũ Thị Hải Yến - Phó Chi cục trưởng Chi cục thuế Quận 10, thành phố Hồ Chí Minh cho biết: “Đây là một trong những vấn đề pháp lý chúng tôi bị vướng khi thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC về thuế. Chúng tôi vẫn nắm được các quy định của Nghị định số 166/2013/NĐ-CP và nhận thấy có nhiều điểm chưa thống nhất với Nghị định số 129/2013/NĐ-CP khi hướng dẫn các biện pháp cưỡng chế. Tuy nhiên, trên thực tế, khi áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt trong đó có biện pháp kê biên tài sản chúng tôi vẫn áp dụng quy định của Nghị định số 129/2013/NĐ-CP vì đây là văn bản hướng dẫn cụ thể dành riêng cho lĩnh vực thuế”14. 3. Kiến nghị hoàn thiện Để bảo đảm sự thống nhất trong các quy định giữa Nghị định số 166/2013/NĐ-CP với Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP về biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản cũng như đảm bảo sự phù hợp với quy định của Luật Ban hành VBQPPL, chúng tôi kiến nghị: THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 49Số 8(360) T4/2018 Thứ nhất, Chính phủ cần quy định lại tên gọi của biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản trong Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP để đảm bảo sự phù hợp với Luật XLVPHC năm 2012. Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp tạm thời bởi như đã phân tích nếu thay đổi tên gọi biện pháp kê biên tài sản từ “Kê biên tài sản, bán đấu giá tài sản kê biên” thành “Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá” thì không bao quát được hết phạm vi điều chỉnh của hai Nghị định này bởi biện pháp kê biên tài sản không chỉ áp dụng để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC mà còn áp dụng để cưỡng chế thi hành các quyết định hành chính khác trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế. Do đó, về lâu dài, cần cân nhắc sửa đổi lại tên gọi của biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản trong Luật XLVPHC 2012 từ “Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá”15 thành “Kê biên tài sản để bán đấu giá”. Tên gọi này tuy ngắn gọn nhưng lại có tính bao quát để khi Chính phủ ban hành các Nghị định hướng dẫn có thể tránh được những vướng mắc từ tên gọi của biện pháp cưỡng chế này. Thứ hai, Chính phủ cần xem xét bổ sung quy định về việc không áp dụng các quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC đối với lĩnh vực hải quan và thuế trong Nghị định số 166/2013/NĐ-CP để giải quyết những vấn đề chưa thống nhất giữa các Nghị định như đã phân tích ở trên. Cụ thể Điều 1 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP nên được quy định thành 2 khoản như sau: “Điều 1: Phạm vi điều chỉnh 1. Nghị định này quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do VPHC gây ra trong trường 15 Bất cập về tên gọi của biện pháp cưỡng chế “Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá” sẽ được chúng tôi trình bày trong bài viết khác. 16 Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2013, tr.50. hợp không áp dụng xử phạt (sau đây gọi chung là cưỡng chế), trách nhiệm thi hành và bảo đảm thi hành quyết định cưỡng chế. 2. Nghị định này không áp dụng đối với cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế”. Sự bổ sung này hết sức cần thiết bởi các lý do sau: Một là, xác định rõ văn bản có hiệu lực áp dụng khi các chủ thể có thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản trên thực tế bởi nếu bỏ qua vấn đề này sẽ dẫn đến tình trạng áp dụng sai văn bản pháp luật, dẫn đến hệ quả là việc cưỡng chế kê biên tài sản không đảm bảo tính hợp pháp, điều này hoàn toàn không phù hợp với mô hình nhà nước pháp quyền mà Nhà nước ta đang nỗ lực xây dựng. Do đó, sau khi bổ sung quy định trên, các quy định về biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản nói chung sẽ được áp dụng theo Nghị định số 166/2013/NĐ-CP còn đối với lĩnh vực hải quan và thuế sẽ áp dụng theo Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. Hai là, sự bổ sung này hướng đến thực hiện nguyên tắc tại Điều 8 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”. Nguyên tắc này đòi hỏi tiền đề là phải có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh16. Sự hoàn chỉnh trong hệ thống pháp luật đòi hỏi các văn bản pháp luật phải thống nhất với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo. Do vậy, các Nghị định hướng dẫn thi hành biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản cũng cần phải quy định một cách thống nhất, có như vậy thì việc áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản mới được thực hiện một cách hiệu quả, thống nhất và đúng pháp luật THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 50 Số 8(360) T4/2018