Bồi thường về đất khi nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

BỒI THƯỜNG VỀ ĐẤT KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÌ MỤC ĐÍCH QUỐC PHÒNG, AN NINH; PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, LỢI ÍCH CÔNG CỘNG Tóm tắt: Pháp luật về đất đai của nước ta quy định cụ thể các nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, thực tế việc tổ chức thực hiện cho thấy, quy định của pháp luật còn có những hạn chế, bất cập nhất định cần được tiếp tục hoàn thiện. ThS. LS. Nguyễn Vinh Diện* * ThS. LS. Văn phòng luật sư Vinh Diện & Cộng sự Đoàn Luật sư tỉnh Nghệ An Abstract Law on land in our country provides specific regulantion on principles for land compensation when the government’s land acquisition for national defense and public security purposes; socio-economic developments for national benefits and community benefits. However, the actual implementation shows that the law has some limitations and shortcomings that need to be reviewed and addressed for further improvements of the law. Thông tin bài viết: Từ khóa: Luật Đất đai; thu hồi đất; bồi thường khi thu hồi đất Lịch sử bài viết: Nhận bài : 04/09/2018 Biên tập : 26/09/2018 Duyệt bài : 04/10/2018 Article Infomation: Keywords: Law on land; land acquisition; compensation for land acquisition. Article History: Received : 04 Sep. 2018 Edited : 26 Sep. 2018 Approved : 04 Oct. 2018 1. Quy định của pháp luật đất đai về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng 1.1. Người sử dụng đất được bồi thường khi có đủ các điều kiện quy định tại Điều 75 Luật Đất đai năm 20131. 1 Khoản 1 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013. Ở nước ta, chính sách, pháp luật đất đai thay đổi qua từng thời kỳ với những quy định khác nhau. Người sử dụng đất được quyền sử dụng đất thông qua nhiều hình thức như Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất không thu tiền sử dụng đất, Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất, Nhà nước cho thuê đất ... Bên cạnh việc THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 50 Số 22(374) T11/2018 sử dụng đất hợp pháp, nhiều trường hợp sử dụng đất không hợp pháp, như sử dụng đất do lấn, chiếm, do được giao trái thẩm quyền, nhận chuyển nhượng không hợp pháp... Mỗi một loại đất Nhà nước cũng quy định chế độ pháp lý khác nhau, Nhà nước trao cho người sử dụng đất những quyền năng nhất định. Hơn nữa, quá trình quản lý đất đai ở nước ta ở từng giai đoạn, thời kỳ khác nhau được thực hiện bởi những cơ quan khác nhau và quyền sử dụng đất được quản lý, xác lập bởi nhiều loại giấy tờ về quyền sử dụng đất khác nhau. Những nguyên nhân này dẫn đến việc không phải người sử dụng đất nào cũng được Nhà nước bồi thường khi đất bị thu hồi, tùy từng hình thức xác lập quyền sử dụng đất, tùy loại đất, tùy thuộc vào thời gian, quá trình sử dụng đất và giấy tờ về quyền sử dụng đất mà Nhà nước bồi thường hoặc không bồi thường. Vì thế, Nhà nước quy định cụ thể các điều kiện để được bồi thường về đất khi thu hồi đất đối với từng hình thức xác lập quyền sử dụng đất, từng chủ thể sử dụng đất, từng loại đất, từng thời điểm sử dụng đất, từng loại giấy tờ về quyền sử dụng đất... Theo đó, nếu đất có đủ các điều kiện theo quy định, khi thu hồi đất Nhà nước phải bồi thường; nếu không đủ điều kiện, Nhà nước không bồi thường, tùy từng trường hợp Nhà nước xem xét hỗ trợ. 1.2. Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền2. Luật Đất đai năm 2013 phân loại đất thành 03 nhóm là nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa 2 Khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013. 3 Xem Điều 10 Luật Đất đai năm 2013. 4 Điều 11 Luật Đất đai năm 2013. sử dụng. Mỗi một nhóm đất có nhiều loại đất khác nhau3. Vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, Nhà nước có quyền thu hồi bất kỳ loại đất nào. Tùy thuộc vào loại đất bị thu hồi, người bị thu hồi đất bị những thiệt hại nhất định, trong đó thiệt hại lớn nhất là mất đất. Vì thế, ưu tiên đầu tiên được Luật Đất đai năm 2013 quy định nguyên tắc là “đất đổi đất”, tức là thu hồi đất thì bồi thường bằng đất, đất bị thu hồi và đất được bồi thường là đất có cùng mục đích sử dụng, cùng loại đất, chỉ bồi thường bằng tiền nếu không có cùng loại đất. Việc xác định loại đất làm căn cứ để thu hồi và xác định loại đất được bồi thường dựa trên những căn cứ khác nhau. Pháp luật đất đai quy định các căn cứ sau để xác định loại đất: Theo Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở được cấp trước ngày 10/12/2009; Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Trường hợp đất chưa được cấp các loại giấy chứng nhận này thì việc xác định loại đất căn cứ vào các giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại khoản 1, khoản 2 và khoản 3 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 hoặc căn cứ quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền4. Thực tiễn ở các địa phương cho thấy, nhiều thửa đất không có các giấy tờ về quyền sử dụng đất nhưng đất được sử dụng ổn định, không có tranh chấp và có căn xứ xác lập quyền sử đụng đất. Để bảo đảm quyền THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 51Số 22(374) T11/2018 lợi của người sử dụng đất và giải quyết những vấn đề do lịch sử quản lý đất đai để lại, Nhà nước quy định các căn cứ xác định loại đất trong những trường hợp này. Cụ thể, Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai (Nghị định 01) quy định như sau: Trường hợp đang sử dụng đất ổn định mà không phải do lấn, chiếm, chuyển mục đích sử dụng trái phép thì loại đất được xác định theo hiện trạng đang sử dụng; trường hợp sử dụng đất do lấn, chiếm, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép thì loại đất được xác định căn cứ vào nguồn gốc, quá trình quản lý, sử dụng đất; trường hợp Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thì xác định loại đất căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn, quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và dự án đầu tư. 1.3. Giá đất để tính bồi thường là theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất5. Luật Đất đai năm 2013 quy định 03 loại giá đất là khung giá đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể. Khung giá đất: Khung giá đất do Chính phủ ban hành định kỳ 05 năm một lần đồi với từng loại đất và theo từng vùng. Nếu giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá đất tối đa hoặc giảm 20% 5 Khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013. 6 Điều 113 Luật Đất đai năm 2013. 7 Khoản 1 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013. 8 Khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013. 9 Khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013. so với giá đất tối thiểu trong khung giá đất trong thời gian thực hiện khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp6. Bảng giá đất: Trên cơ sở khung giá đất do Chính phủ ban hành và căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ký quyết định ban hành. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần và công bố vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ. UBND cấp tỉnh phải điều chỉnh bảng giá đất khi khung giá đất được điều chỉnh hoặc giá đất trên thị trường có biến động. Đối với giá đất tại các vùng giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có chênh lệch lớn thì Thủ tướng Chính phủ quyết định7. Giá đất cụ thể: Dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất trị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai; căn cứ áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp do Chính phủ quy định và căn cứ kết quả tư vấn xác định giá đất, UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể8. Giá đất cụ thể làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất9. Việc định giá các loại giá đất dựa trên các nguyên tắc sau: Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; thời hạn sử dụng đất; phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng (bao gồm giá đất đã chuyển nhượng, giá đất trúng đấu giá) hoặc thu nhập từ việc THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 52 Số 22(374) T11/2018 sử dụng đất; các thửa đất liền kề có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự thì cùng thời điểm được xác định giá như nhau10. Các phương pháp định giá đất bao gồm: Phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp thặng dư, phương pháp chiết trừ, phương pháp thu nhập và phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất11. 1.4.Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải đảm bảo dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng pháp luật. Nguyên tắc này không chỉ được đảm bảo trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mà phải được đảm bảo trong mọi mặt của quá trình thực hiện các quy định của pháp luật. Đối với việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, thực hiện nguyên tắc này được thể hiện trên các khía cạnh sau: (i) Người dân nói chung, người bị thu hồi đất nói riêng được tạo điều kiện tham gia vào quá trình góp ý xây dựng các quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; người có đất bị thu hồi được tạo điều kiện tham gia vào quá trình thực thi việc bồi thường với tư cách là một chủ thể của quá trình đó; (ii) Đảm bảo sự công khai, minh bạch trong các quy định cụ thể về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và sửa đổi, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định cụ thể các trường hợp được thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng để tránh việc lợi dụng quy định này nhằm thu hồi đất cho doanh nghiệp nhưng không vì mục đích phát triển 10 Khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013. 11 Điều 4 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất. kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; công khai các quyết định chủ trương đầu tư, chấp thuận đầu tư, quyết định đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trừ trường hợp thuộc bí mật nhà nước; công khai các quyết định của cơ quan có thẩm quyền về nhu cầu đất để sử dụng vì mục đích quốc phòng, an ninh, trừ những công trình thuộc bí mật; công khai toàn bộ hồ sơ thu hồi và bồi thường; quy định quyền được tiếp cận hồ sơ địa chính như tờ bản đồ, hồ sơ kỹ thuật, sổ địa chính, sổ đăng ký ruộng đất đối với đất bị thu hồi để người có đất bị thu hồi biết được quyền lợi của mình được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; công khai, minh bạch về giải quyết khiếu nại, tố cáo; (iii) Đảm bảo sự công bằng, không phân biệt giá đất bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện, giữa những thửa đất có điều kiện sinh lợi như nhau; công bằng để giải quyết những hạn chế do quá trình quản lý đất đai để lại liên quan đến điều kiện để được bồi thường về đất;công bằng trong việc bồi thường bằng đất khi so sánh giữa nơi đi và nơi đến, theo đó những người bị thu hồi đất ở vị trí thuận lợi thì cũng được giao đất ở vị trí tương ứng, nếu đã được bồi thường đúng quy định thì người bị thu hồi đất sớm bàn giao mặt bằng được ưu tiên giao đất ở vị trí thuận lợi; (iv) Kịp thời trong việc kiểm đếm, lập phương án và chi trả bồi thường; xây dựng, hoàn thiện và bàn giao khu tái định cư; hỗ trợ đào tạo và chuyển đổi nghề; giải quyết khiếu nại, tố cáo đúng thời hạn theo quy định của pháp luật; THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 53Số 22(374) T11/2018 (v) Xác định và bồi thường đúng loại đất, diện tích đất, giá đất và các quyền lợi mà người bị thu hồi đất được hưởng. 2. Những hạn chế, bất cập trong thực hiện nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Thực tiễn thực hiện quy định của pháp luật về nguyên tắc bồi thường về khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng cho thấy còn có những bất cập, hạn chế sau: - Về nguyên tắc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền Thứ nhất, không có đất để bồi thường hoặc giá trị của đất được bồi thường có giá trị không tương xứng với đất bị thu hồi. Hiện nay, nhóm đất nông nghiệp ngày càng giảm, nhóm đất phi nông nghiệp ngày càng tăng. Để tăng đất phi nông nghiệp thì phải chuyển mục đích từ nhóm đất nông nghiệp. Vì thế, quy định “đất đổi đất” không khả thi vì thực tế quỹ đất nhiều nơi không còn, đặc biệt là nhóm đất nông nghiệp, trong đó đáng lưu tâm nhất là đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác, đất làm muối, đất nuôi trồng thủy sản và các loại đất rừng. Các loại đất này là tư liệu sản xuất quan trọng gắn liền với nông nghiệp, nông dân và nông thôn. Việc không được bồi thường bằng đất mà được bồi thường bằng tiền và các khoản hỗ trợ như hiện nay không phát huy nhiều giá trị do việc sử dụng tiền không hiệu quả mà nếu bồi thường bằng đất thì phát huy được giá trị lâu dài và bền vững hơn đối với nông dân. Hơn nữa, việc bồi thường bằng đất có lợi hơn bồi thường bằng tiền, đặc biệt là đối với nhóm đất có khả năng sinh lợi cao như đất ở, đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp và nhóm đất nông nghiệp. Bởi lẽ, hiện nay, giá đất để được bồi thường được xác định tại thời điểm có quyết định thu hồi mà không tính đến giá trị sinh lợi lâu dài của đất. Thực tế hiện nay, nhiều trường hợp đất được bồi thường có giá trị không bằng đất bị thu hồi. Điều này thể hiện ở các khía cạnh như khả năng sinh lợi, giá trị thương mại, điều kiện sản xuất, kinh doanh, chất lượng cuộc sống gắn liền với không gian văn hóa, giáo dục, tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo ... Thứ hai, căn cứ hiện trạng để xác định loại đất không chính xác. Điều 2 Nghị định 01 quy định trường hợp đất đang sử dụng ổn định mà không phải do lấn, chiếm, chuyển mục đích sử dụng trái phép thì loại đất được xác định theo hiện trạng đang sử dụng. Tuy nhiên, trên thực tế, người sử dụng đất tự ý thay đổi mục đích sử dụng đất đối với một thửa đất dẫn đến hiện trạng thay đổi diễn ra thường xuyên. Chẳng hạn, người sử dụng đất sử dụng đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, cây lâu năm, sau đó họ phá bỏ để làm nhà; hoặc trường hợp đất đã sử dụng đất để làm nhà ở qua nhiều thế hệ, mục đích sử dụng đầu tiên là đất ở, sau đó do bão lụt làm mất nhà, chưa có điều kiện làm nhà nên họ trồng cây hàng năm. Trong những trường hợp này, khi lập phương án bồi thường, nếu cơ quan có thẩm quyền chỉ căn cứ vào hiện trạng để xác định loại đất là không chính xác, mà còn phải căn cứ vào nguồn gốc, quá trình sử dụng đất. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 54 Số 22(374) T11/2018 - Về giá đất để tính bồi thường Thứ nhất, giá đất nói chung, giá đất cụ thể làm căn cứ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng không phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường, cụ thể là thấp hơn giá thị trường rất nhiều dẫn đến khó khăn, khiếu nại phức tạp khi áp giá bồi thường, làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người có đất bị thu hồi và làm ảnh hưởng đến tiến độ giải phóng mặt bằng. Mặt khác, khái niệm “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” còn mang tính chung chung. Thứ hai, tồn tại cơ chế “thỏa thuận ngầm” giữa chủ đầu tư, nhà thầu thi công với người bị thu hồi đất. Trong một dự án thu hồi đất, người bị thu hồi đất đồng ý thì sớm bàn giao mặt bằng, người không đồng ý sẽ không bàn giao mặt bằng, làm phát sinh khiếu nại kéo dài. Chủ đầu tư, nhà thầu thi công luôn mong muốn đẩy nhanh tiến độ dự án, tránh việc khiếu nại, khởi kiện, cưỡng chế kéo dài, tốn kém. Vì thế, chủ đầu tư, nhà thầu tìm cách thỏa thuận với người có đất bị thu hồi bằng việc chi thêm tiền bồi thường không chính thức, không văn bản cho những trường hợp này. Điều này dẫn đến tình trạng bất công và tạo tiền lệ xấu là kéo dài quá trình bàn giao mặt bằng để mong được thêm tiền bồi thường cho dù giá bồi thường đã thỏa đáng. 3. Một số kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Thứ nhất, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại và Bộ luật Dân sự năm 2015 đã xác định, quy định quyền sử dụng đất là một loại tài sản và là hàng hóa đặc biệt. Vì thế, cần quy định giá đất được bồi thường là giá thị trường. Thứ hai, cần quy định thống nhất “một giá đất” là giá thị trường áp dụng trong bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và giá đất phải trả thông qua chuyển dịch đất đai tự nguyện theo Điều 73 Luật Đất đai năm 2013. Quy định “một giá đất” để đảm bảo đất được xác định và trả về giá trị thực của nó, phù hợp với các quy luật của nền kinh tế thị trường, không phân biệt chủ thể được quyền sử dụng sau thu hồi là Nhà nước hay doanh nghiệp. Thứ ba, cần quy định cụ thể căn cứ xác định loại đất đối với đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất nhưng đang sử dụng đất ổn định mà không phải do lấn, chiếm, chuyển mục đích sử dụng trái phép. Thứ tư, cần quy định giá đất do đơn vị tư vấn xác định phải được công khai trước khi trình cơ quan có thẩm quyền quyết định làm căn cứ bồi thường, đại diện những người bị thu hồi đất được tham gia vào quá trình xác định giá đất với tư cách là một thành viên của cơ quan (hội đồng) xác định giá đất. Trường hợp giữa đại diện người có đất bị thu hồi, đơn vị tư vấn và cơ quan xác định giá đất không thống nhất được giá đất thì thuê đơn vị tư vấn ngoài tỉnh để xác định. Thứ năm, cần quy định trong trường hợp bồi thường bằng đất thì đất được bồi thường phải có giá trị và giá trị sinh lợi tương đương với thửa đất bị thu hồi. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 55Số 22(374) T11/2018