Các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Trịnh Đức Thảo* * PGS, TS. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. CÁC ĐIỀU KIỆN BẢO ĐẢM THỰC HIỆN Tóm tắt: Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là một chỉnh thể gồm các thể chế pháp lý, các thiết chế liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất, tác động qua lại, nhằm bảo đảm quyền lực nhà nước vận hành theo đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật. Để cơ chế này hoạt động hiệu quả, ngoài yêu cầu đối với mỗi yếu tố của cơ chế, cần phải có những điều kiện đảm bảo về chính trị - tư tưởng; điều kiện về pháp lý; điều kiện về kinh tế - xã hội - văn hóa. Bài viết phân tích thực trạng cơ chế và điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất một số kiến nghị góp phần hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Abstract: Control mechanism of state power is a unified modelity of the legal institutions and other institutions related to the control of state power, which are closely related, unified, interacted to ensure the state power in proper operation in accordance with the Constitution and the laws. For effective performance, this mechanism, in addition to requirements for each element of the mechanism, needs such conditions of political - ideological stability; legal conditions; socio-economic and cultural conditions. This article provides the analysis of the current mechanisms and the required conditions for the efficient enforcement of the control mechanism of state power. On that basis, the author also proposes recommendations to improve the control mechanism of the state power in Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: quyền lực nhà nước; kiểm soát quyền lực nhà nước; cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước; thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 30/10/2017 Biên tập: 09/11/2017 Duyệt bài: 17/11/2017 Article Infomation: Keywords: state power; state power control; control mechanism of state power; enforcement of state power control Article History: Received: 30 Oct. 2017 Edited: 09 Nov. 2017 Appproved: 17 Nov. 2017 1. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước Có nhiều quan niệm về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Có tác giả cho rằng, “cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước được hiểu là một chỉnh thể các thể chế pháp lý và các thiết chế của Nhà NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 24(352) T12/2017 nước có liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước, gắn kết chặt chẽ với nhau, cùng vận hành nhằm ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái của các cơ quan, nhân viên nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện theo đúng Hiến pháp, pháp luật, đúng mục đích mong muốn và hiệu quả”1. Ý kiến khác lại khẳng định, “cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là tổng thể các yếu tố thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm, có mối quan hệ hữu cơ tương tác lẫn nhau do Hiến pháp và pháp luật quy định nhằm xác lập và bảo đảm để các chủ thể thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước có hiệu quả”2. Kiểm soát quyền lực nhà nước thông thường được hiểu là một hệ thống những cơ chế được thực hiện bởi Nhà nước và xã hội nhằm giữ cho việc thực thi quyền lực nhà nước đúng mục đích, hiệu quả3. Các khái niệm trên đây đã khẳng định cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là một chỉnh thể, có cấu trúc chặt chẽ gồm các thành tố thể chế pháp lý, thiết chế; đồng thời, có sự tác động, qua lại chặt chẽ với nhau của các thành tố tạo nên sự vận động ăn khớp nhịp nhàng của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước không thoát ly khỏi cơ sở hạ tầng mà được vận hành trong môi trường chính trị - pháp lý, kinh tế - xã hội và văn hóa của một quốc gia, trong mỗi giai đoạn lịch sử nhất định. Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu: Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là một chỉnh thể gồm các thể chế pháp lý, các thiết chế liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước; có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất; tác động qua lại, được vận hành theo nội dung và các phương thức do pháp luật quy định; nhằm phòng ngừa, loại bỏ những nguy 1 Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), (2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 43. 2 Trần Ngọc Đường (2014) Báo cáo khoa học Đề tài khoa học cấp Bộ: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta. Hà Nội, tr. 6. 3 Xem Trịnh Thị Xuyến (2008), Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 4 Xem: Nguyễn Đăng Dung (2017), Kiểm soát quyền lực nhà nước. Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội. tr. 70; Trần Ngọc Đường (2014) Báo cáo khoa học Đề tài khoa học cấp Bộ: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta. Hà Nội, tr. 7. cơ, những hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước; bảo đảm quyền lực nhà nước vận hành theo đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật. Có thể nhận diện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước có một số đặc điểm: Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, gồm các thể chế pháp lý và các thiết chế của cơ chế kiểm soát quyền lực có mối quan hệ, tác động qua lại, vận động nhịp nhàng, ăn khớp cùng hướng đến mục tiêu của hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước là bảo đảm quyền lực nhà nước được sử dụng đúng và hiệu quả. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật; được kiến tạo trên cơ sở và nền tảng của các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền XHCN. Căn cứ vào chủ thể thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước có thể phân chia thành cơ chế kiểm soát quyền lực bên ngoài (Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước) và bên trong (các cơ quan nhà nước vận hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của mình tự kiểm soát lẫn nhau: cơ quan thực hiện quyền lập pháp - Quốc hội; cơ quan thực hiện quyền hành pháp - Chính phủ, cơ quan thực hiện quyền tư pháp - Tòa án nhân dân)4. Mặc dầu có sự khác nhau về chủ thể, nội dung, hình thức, phương pháp, trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý nhưng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong và bên ngoài có mối quan hệ chặt chẽ, tác động qua lại với nhau, hướng đến mục tiêu chung là bảo đảm quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả. Căn cứ theo các lĩnh vực của việc thực hiện quyền lực nhà nước, có thể phân thành NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 24(352) T12/2017 các cơ chế như cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp; cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp và cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp. Ngay trong mỗi cơ quan nhà nước, tùy theo vị trí, tính chất, chức năng mà pháp luật quy định có những biện pháp, cách thức kiểm soát quyền lực nhà nước khác nhau. Tuy nhiên, dù được tổ chức và hoạt động như thế nào thì đều bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước không ngừng vận động, phát triển phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, phù hợp với trình độ phát triển về dân chủ ở trên thế giới. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước tác động lên các chủ thể trong quan hệ thực hiện quyền lực nhà nước, là yếu tố thuộc kiến trúc thượng tầng nên những thay đổi về cơ sở hạ tầng (quan hệ và phương thức sản xuất) sẽ dẫn đến những thay đổi trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Ở mỗi quốc gia, với những giai đoạn lịch sử khác nhau, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội, quan hệ giai cấp mà có cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước khác nhau nhưng theo quy luật, chúng sẽ phát triển, hoàn thiện, hiệu quả và tiến bộ. Các yếu tố của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành không bao giờ thoát ly khỏi môi trường về chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa trong mỗi giai đoạn lịch sử nhất định. Những thay đổi về chế độ chính trị, chế độ kinh tế sẽ dẫn đến thay đổi trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước; thậm chí chúng quy định đến nội dung, mục đích, bản chất của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Do vậy, để cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành tốt, hiệu quả cần phải có những điều kiện đảm bảo. Các điều kiện đó là điều kiện đảm bảo về chính trị - tư tưởng; điều kiện về pháp lý; điều kiện về kinh tế - xã hội - văn hóa. - Điều kiện bảo đảm về chính trị - tư tưởng: Những đột phá trong nhận thức của Đảng cầm quyền về kiểm soát quyền lực nhà nước và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước vô cùng quan trọng. Những tri thức đó của Đảng phục vụ cho việc đề ra chủ trương, chính sách về xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hiệu quả, phù hợp với điều kiện của đất nước sau quá trình tìm tòi, khảo cứu các mô hình tổ chức về kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới. Nhận thức, lập trường tư tưởng chính trị của đảng viên, của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống chính trị về kiểm soát quyền lực nhà nước sẽ tạo ra sức mạnh to lớn, lan tỏa đến các tầng lớp nhân dân, là bảo đảm vững chắc về chính trị để thực hiện thắng lợi chủ trương, chính sách về kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay. Nhận thức, tri thức khoa học của các chuyên gia, các nhà khoa học có tác dụng ảnh hưởng, truyền bá tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước trong xã hội cũng như đề xuất những quan điểm, những quyết sách về kiểm soát quyền lực cho Đảng cầm quyền và Nhà nước. Bên cạnh đó, với tư cách là chủ thể của kiểm soát quyền lực nhà nước, ý thức và văn hóa chính trị của các tầng lớp nhân dân có vai trò to lớn đến việc xây dựng, hoàn thiện cũng như bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. - Điều kiện bảo đảm về pháp lý: Trên phương diện lập pháp, nguyên tắc bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là một nguyên tắc hiến định cơ bản, làm nền tảng cho việc kiến tạo một mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Bên cạnh đó, nguyên tắc chủ quyền Nhân dân cũng được ghi nhận và khẳng định xuyên suốt, nhất quán trong Hiến pháp mới. Đây là điều kiện để xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong thời gian tới. Ngược lại, để tạo ra bảo đảm pháp lý cần thiết cho cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, các quy định pháp luật liên quan đến kiểm soát quyền lực nhà nước quy định về nguyên tắc, đối tượng, nội dung, trình tự, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 24(352) T12/2017 thủ tục thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước phải thống nhất, đồng bộ, khả thi với hệ thống pháp luật nói chung, với hệ thống pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, với các quy định pháp luật liên quan đến cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên ngoài. Các văn bản pháp luật nói chung và văn bản pháp luật liên quan đến tổ chức bộ máy, đến kiểm soát quyền lực nhà nước phải bảo đảm tính toàn diện, thống nhất, khả thi, kỹ thuật lập pháp hiện đại, phù hợp với trình độ phát triển chính trị - kinh tế - xã hội - văn hóa của đất nước ở mỗi giai đoạn lịch sử. Sự hoàn thiện của cơ chế thực hiện pháp luật về tổ chức quyền lực nhà nước, quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cũng là điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện có hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Các chủ thể thực hiện pháp luật (cá nhân, cơ quan, tổ chức) trong phạm vi, trách nhiệm của mình tự giác chuyển tải những yêu cầu cuả quy phạm pháp luật thành những hành vi trên thực tế. Cùng với đó, các cá nhân, người có thẩm quyền, các cơ quan áp dụng pháp luật với ý thức pháp luật cao áp dụng pháp luật chính xác, xử lý nghiêm minh đối với các hành vi vi phạm pháp luật sẽ tạo ra một trật tự pháp luật và pháp chế trong xã hội, góp phần kiểm soát quyền lực nhà nước có hiệu quả. - Điều kiện bảo đảm về kinh tế - xã hội - văn hóa: Là yếu tố của cơ sở hạ tầng, điều kiện kinh tế của đất nước có vai trò to lớn trong việc thực thi cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước - một yếu tố thuộc kiến trúc thượng tầng. Trình độ phát triển kinh tế của quốc gia là cơ sở để xây dựng và phát triển trình độ dân trí, trình độ dân chủ, văn minh, nhân quyền trong xã hội. Đây chính là môi trường để nuôi dưỡng, khai thác những nhân tố hợp lý của nền dân chủ - pháp quyền trong đó chứa đựng cả những mô hình, nguyên tắc, nội dung của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong các tầng lớp nhân dân. Việc tổ chức và hoạt động của các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước như hệ thống các cơ quan: Quốc hội, Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát, Kiểm toán Nhà nước, Hội đồng Bầu cử quốc gia, Chính quyền địa phương (CQĐP) các cấp hay cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp cũng cần tiềm lực kinh tế, vật chất. Bên cạnh đó, các thiết chế kiểm soát quyền lực của nhân dân, ở mức độ chung nhất, như Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) và các tổ chức thành viên các cấp, Ban Thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng ở cơ sở cũng cần được tạo điều kiện về trụ sở làm việc, phương tiện kinh phí, lương và các chế độ chính sách cho cán bộ để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình. Nếu nền kinh tế yếu, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn nhất định sẽ ảnh hưởng đến việc thực thi và mức độ hưởng thụ các giá trị dân chủ. Nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung trước đây với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta hiện nay đã và đang chứng minh cho những lập luận này. Yếu tố về xã hội bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là sự tồn tại và phát triển nền dân chủ trong các thiết chế như gia đình, cộng đồng, tổ chức xã hội, các hiệp hội, tập thể lao động. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được vận hành thuận lợi, hiệu quả cần có sự đồng thuận cả xã hội, cộng đồng, các giai cấp, tầng lớp trong xã hội. Những kết quả kiểm soát quyền lực nhà nước phải được tôn trọng trong các tầng lớp nhân dân. Các thiết chế dân chủ ở cơ sở, cộng đồng có vai trò to lớn, gây “ảnh hưởng” đến quá trình thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. 2. Thực trạng cơ chế và các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay Sự lãnh đạo của Đảng là yếu tố quyết định bảo đảm hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Sau hơn 30 năm xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, chúng ta đã đạt được những thành tựu quan trọng. Trên bình diện nghiên cứu, gần như đã đạt được sự thống nhất trong những hiểu biết cơ bản trong việc tìm kiếm mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền. Đại hội Đảng lần thứ XI đã thông qua Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 24(352) T12/2017 xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), trong đó tiếp tục khẳng định Nhà nước ta là pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; tổ chức và hoạt động của Nhà nước dựa trên một trong những nguyên tắc: Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Như vậy, Đảng ta đã thừa nhận “kiểm soát quyền lực nhà nước” là nhiệm vụ quan trọng, là yêu cầu khách quan trong việc tổ chức và vận hành của Nhà nước pháp quyền XHCN trong thời kỳ mới. Có thể nói, những chủ trương, chính sách của Đảng về kiểm soát quyền lực nhà nước là điều kiện tiên quyết để tiếp tục hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong thời gian tới. Cùng với sự khẳng định chính thức quan điểm về sự thống nhất của quyền lực nhà nước và sự tồn tại của ba bộ phận quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, Đảng luôn giữ vững được vai trò lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng từng bước tìm tòi và dẫn dắt quá trình nhận thức cũng như quá trình thể chế hóa các quan điểm, tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước trong đó nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ngày càng thể hiện rõ hơn, sinh động hơn trong đời sống của Nhà nước. Nguyên tắc này luôn được quán triệt, bảo đảm sự thống nhất về nhận thức và hành động của đảng viên, đội ngũ cán bộ, công chức. Môi trường chính trị ổn định ở Việt Nam trong nhiều thập kỷ qua là những bảo đảm về chính trị đối với việc thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta. Sự ổn định về chính trị đã tạo ra môi trường để thực hành dân chủ trong các tầng lớp nhân dân, góp phần thực hiện tốt cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Điều kiện về pháp lý bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước tiếp tục là nhân tố quyết định, được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Thời gian qua, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật nhằm hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong việc hiến định cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, thể hiện qua việc bổ sung quy định về sự “kiểm soát” lẫn nhau (bên cạnh sự phân công, phối hợp) giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quy định về hai cơ quan hiến định độc lập (Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước) và quy định về thành lập một cơ chế bảo vệ Hiến pháp - là những thiết chế mới trong cơ chế kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước. Các văn bản luật hiện hành như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức CQĐP, Luật Thanh tra, Luật về Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật MTTQ, Luật Tiếp cận thông tin, Luật Phòng, chống tham nhũng bước đầu kiểm soát quyền lực nhà nước được tạo ra những bảo đảm pháp lý cần thiết để xây dựng và kiến tạo mô hình tổ chức và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Kiểm soát quyền lập pháp: Quốc hội với tư cách, vị trí và tính chất pháp lý là “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, ngoài chức năng lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước, còn có chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Để bảo đảm quyền giám sát tối cao của Quốc hội, khi Quốc hội không họp, Hiến pháp trao cho cơ quan thường trực của Quốc hội - Ủy ban thường vụ Quốc hội chức năng giám sát. Các cơ quan thuộc Quốc hội như Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban theo thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ kiểm soát đối với các đối tượng chịu sự kiểm soát. Kiểm soát của Quốc hội đối với các cơ quan khác của Nhà nước còn được thực hiện thông qua quyền chất vấn của các đại biểu Quốc hội. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 24(352) T12/2017 Kiểm soát quyền hành pháp: Hiến pháp, pháp luật đã bổ sung những quy định về kiểm soát của Quốc hội và Chủ tịch nước với Chính phủ cả về nhân sự và hoạt động; về kiểm soát của Toà án và Viện kiểm sát với việc thực hiện quyền hành pháp (thông qua xét xử của Toà hành chính và chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát). Bản thân hệ thống cơ quan hành chính cũng có thiết chế kiểm soát nội bộ là cơ quan thanh tra. Có thể nói, về mặt thiết chế, trong số ba cơ quan quyền lực nhà nước, kiểm soát với cơ quan hành pháp hiện mang tính toàn diện, cụ thể hơn cả. Các thiết chế đa dạng, phong phú gồm các thiết chế trong bộ máy nhà nước, thiết chế bên ngoài nhà nước, tạo ra sự phối hợp nhịp nhàng trong thực hiện nhiệm vụ kiểm soát quyền lực đối với hệ thống cơ quan hành pháp. Kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp được thực hiện bởi nhiều chủ thể như Quốc hội và HĐND các cấp, hệ thống cơ quan hành pháp, hệ thống cơ quan Viện kiểm sát và hệ thống Tòa án - tự thực hiện nhiệm vụ kiểm sát trong nội bộ ngành. Bên cạnh đó, MTTQ và các tổ chức thành viên kiểm soát hoạt động tư pháp thông qua việc cử và thực hiện chế độ Hội thẩm nhân dân trong hoạt động xét xử của Tòa án, tham gia hoạt động giám sát các cơ quan và người tiến hành tố tụng, tham gia Hội đồng tuyển chọn thẩm phán và các chức danh tư pháp. Hiến pháp năm 2013 tạo cơ sở pháp lý vững chắc để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện mô hình CQĐP, trong đó có nhiều quy định liên quan đến kiểm soát quyền lực nhà nước đối với tổ chức và hoạt động của CQĐP. Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP tương đối đầy đủ, hoàn thiện. Các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước đối với địa phương ngày càng hoàn thiện, vị trí, vai trò ngày càng được khẳng định. Các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước đối với địa phương như chất vấn, xem xét báo cáo, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm ngày càng được đổi mới, nâng cao chất lượng. Bên cạnh những kết quả đạt được trên đây, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và những điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay tồn tại một số bất cập như sau: Quá trình thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước từ khi có Hiến pháp năm 1992 đến nay vẫn bị chi phối bởi tư duy và nhận thức cũ, chịu sự ảnh hưởng nặng nề của mô hình tập quyền XHCN trước đây. Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2); tuy nhiên trên thực tế vẫn chưa có sự thống nhất trong nhận thức về nguyên tắc này. Do vậy, quá trình thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước chưa tạo ra sức mạnh tổng hợp, chưa đồng bộ; đồng thời chưa tạo ra sự phối hợp chặt chẽ của kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước với kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Đảng cầm quyền và từ phía Nhân dân. Về cơ chế bảo hiến và kiểm soát quyền lập pháp: Nội dung bảo hiến còn bị hạn chế, mới chỉ tập trung vào việc giám sát tính hợp hiến của các văn bản luật mà chưa bao hàm các văn bản dưới luật. Quy trình, thủ tục, trình tự và phương thức hoạt động bảo hiến còn chưa đầy đủ, cụ thể nên việc xem xét hành vi bị cho là vi hiến hay văn bản pháp luật bị cho là trái Hiến pháp không hiệu quả. Đến nay chúng ta vẫn chưa có thiết chế bảo vệ Hiến pháp độc lập, như Nghị quyết Đại hội X của Đảng đã chỉ ra: “Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Kiểm soát việc thực hiện quyền lập hiến ở nước ta không giao cho một cơ quan chuyên trách, thay vào đó, trách nhiệm bảo hiến thuộc về Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan nhà nước khác và công dân. Tuy nhiên, về lý luận và thực tiễn thì cơ chế này còn bộc lộ bất cập là việc bảo hiến được giao cho nhiều cơ quan nên NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 24(352) T12/2017 dẫn đến tình trạng né tránh trách nhiệm. Quốc hội tự kiểm soát hoạt động của Quốc hội và các cơ quan thuộc Quốc hội về tính hợp hiến của các dự án luật trước khi Quốc hội thảo luận, thông qua (tiền kiểm) nhưng Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội không quy định rõ cơ chế, quy trình để Quốc hội tự xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật. Pháp luật cũng chưa quy định cụ thể về cách giải quyết, trách nhiệm của cơ quan thẩm tra, thẩm định và cơ quan trình dự án luật về tính hợp hiến của các dự án luật, nghị quyết, pháp lệnh trong trường hợp có ý kiến khác nhau về tính hợp hiến giữa Ủy ban Pháp luật của Quốc hội với cơ quan trình dự án. Về cơ chế kiểm soát quyền hành pháp: Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ chưa thật hiệu quả do thiếu thông tin; hoạt động giám sát của HĐND đối với UBND còn nhiều hình thức. Hệ thống cơ quan Thanh tra Chính phủ và Thanh tra của các cơ quan quản lý nhà nước có vị trí, vai trò quan trọng nhưng đây chưa phải là thiết chế kiểm soát quyền lực mà là phương tiện chủ yếu phục vụ cho quản lý nhà nước, góp phần thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Việc bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, CQĐP và các tập đoàn kinh tế nhà nước của Viện kiểm sát nhân dân để chuyển cho các cơ quan dân cử và cơ quan thanh tra, kiểm tra trong bộ máy hành pháp sau khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001 dường như đã làm cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước không được tăng cường, nhiều biểu hiện tiêu cực, tham nhũng phát hiện và xử lý chậm, không kịp thời5. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện quyền tư pháp tồn tại những bất cập: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và HĐND kiểm soát đối với Tòa án còn rất hình thức, không cụ thể, chủ yếu thông qua báo cáo, chất vấn tại các kỳ họp của các cơ quan dân cử. Hoạt động 5 Trần Ngọc Đường:“Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta”. tapchicongsan.org.vn/Home/Xay-dung-nha-nuoc-phap-quyen/2016/37812/Tiep-tuc-xay-dung-va-hoan-thien-co-che- kiem-soat-quyen.aspx 6 Huỳnh Đảm (2008) “Nâng cao vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam”, Tạp chí Cộng sản (792), tr.9-12. kiểm soát trong nội bộ ngành Tòa án cũng chưa đạt hiệu quả cao vì pháp luật chưa có quy định cụ thể về tiêu chuẩn, chất lượng của một bản án và của quyết định giám đốc thẩm. Tương tự, pháp luật đang thiếu vắng những quy định về yêu cầu, trình tự, thủ tục công bố bản án. Điều này gây ra không ít khó khăn khi các chủ thể thực hiện quyền kiểm soát đối với hoạt động xét xử của Tòa án. Viện kiểm sát có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm soát hoạt động xét xử của Tòa án, tuy nhiên thật khó tách bạch giữa hai chức năng này trong một chủ thể, trong cùng một thời điểm. Vì vậy, trong nhiều phiên tòa thiếu sự bình đẳng giữa bên buộc tội và bên gỡ tội, một số nguyên tắc trong hoạt động xét xử như công bằng, tranh luận công khai, bình đẳng chưa được áp dụng triệt để. Hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP các cấp còn nhiều hình thức. Tâm lý nể nang, ngại va chạm, né tránh đang là những trở ngại trong việc kiểm soát đối với hoạt động của CQĐP. Bên cạnh đó, nguồn nhân lực, phương tiện, cơ sở vật chất để thực hiện nhiệm vụ kiểm soát còn hạn chế. Hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP vì thế chưa cao. Hệ thống các thiết chế kiểm soát quyền lực hành pháp bên ngoài như MTTQ và các tổ chức thành viên chưa phát huy tốt, còn ở thế bị động, hoạt động của các thiết chế kiểm soát quyền lực của Nhân dân bị động, phụ thuộc nhiều vào cơ quan hành chính, thậm chí có nguy cơ bị hành chính hóa. MTTQ và các tổ chức thành viên có trách nhiệm giám sát hoạt động của chính quyền cùng cấp trong khi luật quy định trách nhiệm của UBND hỗ trợ kinh phí, phương tiện, điều kiện cho MTTQ và các đoàn thể thực hiện nhiệm vụ giám sát. Điều này dẫn đến hiện tượng chủ thể giám sát bị “hành chính hóa” hoặc né tránh, ngại va chạm nên không phát huy được vai trò giám sát của mình6. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 24(352) T12/2017 3. Một số kiến nghị nhằm hoàn hiện các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay - Xây dựng quyết tâm chính trị cao trong việc thực hiện chủ trương, quan điểm của Đảng về kiểm soát quyền lực nhà nước. Tạo ra sự chuyển biến trong nhận thức và hành động của các nhà lãnh đạo, quản lý cao nhất của Đảng và Nhà nước đến những người tham gia xây dựng và hoạch định chính sách, pháp luật liên quan đến thực hiện kiểm soát quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bởi lẽ, không có quyết tâm chính trị cao thì chắc chắn không thể nào thực hiện có hiệu quả kiểm soát được quyền lực nhà nước. Quyết tâm chính trị là điều kiện cần thiết để có bản lĩnh tiến hành khoa học, nghiêm túc việc hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện các nội dung yêu cầu của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. - Về nhận thức, cần bảo đảm sự thống nhất trong nhận thức rằng, kiểm soát quyền lực nhà nước là yêu cầu khách quan, khoa học, là xu thế tất yếu, kiểm soát không làm Nhà nước yếu đi mà ngược lại, hiệu quả hoạt động của Nhà nước ngày càng được nâng cao, càng tăng tính cạnh tranh của Nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước còn có tác dụng phòng ngừa, ngăn chặn tình trạng vi phạm pháp luật, lạm quyền, xâm phạm quyền con người. Bảo đảm sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước, tức là một nhánh quyền lực này có thể kiểm soát được các nhánh quyền lực khác. Bảo đảm có sự phối hợp chặt chẽ và thực hiện đồng bộ giữa cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của các thiết chế bên ngoài nhà nước với các thiết chế kiểm soát bên trong nhà nước, giữa kiểm soát của xã hội với kiểm soát nhà nước đối với thực hiện quyền lực nhà nước. Bảo đảm tất cả các tổ chức, cá nhân được giao thực hiện quyền lực nhà nước thì đều bị kiểm soát, không trừ một cơ quan hay cá nhân nào. - Ý thức pháp luật và văn hóa pháp lý của cán bộ, công chức, của các tầng lớp nhân dân có tác động tích cực đến hoạt động thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Do vậy, xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong thời gian tới cần có những biện pháp để phổ biến, tuyên truyền nâng cao ý thức pháp luật cho cán bộ, đảng viên và các tầng lớp nhân dân về mục đích, yêu cầu, ý nghĩa cũng như nội dung của cơ chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước. - Trong Nhà nước pháp quyền XHCN, quyền lực nhà nước cần phải được kiểm soát từ bên trong bởi các cơ quan nhà nước và bên ngoài bởi Nhân dân qua các hình thức cụ thể. Cần xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệt trong đó xác định nghĩa vụ, trách nhiệm của hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước, người có thẩm quyền trong việc tiếp nhận và xử lý những kiến nghị kết quả các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhân dân đúng luật định. Ngoài ra, Nhà nước cần có quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức, tổ chức xã hội, tạo điều kiện để cho Nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước. Ở cấp độ vĩ mô, cần nghiên cứu xác định rõ những phương thức kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, đặc biệt là những phương thức mà các cơ quan hành pháp, tư pháp có thể vận dụng để kiểm soát cơ quan lập pháp và để hai cơ quan hành pháp và tư pháp kiểm soát lẫn nhau. Bên cạnh đó, cũng cần nghiên cứu làm rõ các nội dung, quy trình và cách thức phân công, phối hợp hoạt động giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp để làm tiền đề cho việc kiểm soát quyền lực của các cơ quan này. Cụ thể: - Đối với quyền lập pháp: + Xác định rõ trách nhiệm của Quốc hội và trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trách nhiệm của Chính phủ và các chủ thể khác khi tham gia xây dựng, soạn thảo, chủ trì, thẩm định đối với dự án Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Nghị định của Chính phủ. + Hoàn thiện cơ chế tự kiểm soát của Quốc hội: Quy định rõ trình tự, thủ tục để NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 24(352) T12/2017 Quốc hội tự xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật. Bổ sung các biện pháp xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến hoạt động kiểm soát các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành; quy định Quốc hội có thẩm quyền bãi bỏ những đạo luật có dấu hiệu trái Hiến pháp. + Giao quyền sáng kiến lập pháp cho Chính phủ, thành lập các nhóm chuyên gia giúp Chính phủ xây dựng các dự thảo dự án luật hoặc tiến hành đấu thầu những dự án luật, giao/khoán cho các tổ chức, các nhà khoa học am hiểu, các chuyên gia đầu ngành để chuẩn bị tốt những dự án luật trước khi trình ra Quốc hội. Phương án này khắc phục tính hình thức trong quy trình xây dựng và ban hành luật của Quốc hội, xác định trách nhiệm của các cơ quan xây dựng và ban hành luật. - Đối với quyền hành pháp: + Tăng cường kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các Bộ, cơ quan ngang bộ bằng hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, trong đó tập trung giám sát việc sử dụng ngân sách hàng năm được Quốc hội phân cho các Bộ là một trong những nội dung giám sát hàng đầu. + Bổ sung các quy định mới về các vấn đề như: cơ chế lấy phiếu, bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn; cơ chế chịu trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Quốc hội (bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ) + Bên cạnh đó, cần nghiên cứu tăng cường các quy định để tư pháp kiểm soát quyền hành pháp thông qua tố tụng hành chính, bởi đây được xem là một trong những đặc trưng của Nhà nước pháp quyền và là cách thức hiệu quả để Toà án kiểm soát quyền lực của cơ quan hành pháp. + Cần coi trọng kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong tổ chức và hoạt động của lập pháp và tư pháp. Vì trong hoạt động của cơ quan lập pháp và tư pháp đều có hoạt động hành chính nhà nước. + Tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình đi đối với phát huy dân chủ, thực hiện thực tế các quyền tự do dân chủ của công dân, thừa nhận vai trò của xã hội dân sự trong kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp. + Tăng cường hiệu quả của cơ chế tự kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, đề cao trách nhiệm cá nhân; áp dụng chế tài nghiêm khắc đối với người đứng đầu mỗi cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động thanh tra, kiểm tra. - Đối với quyền tư pháp: + Bảo đảm sự độc lập của Tòa án: Các Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh, cao cấp không nằm trong thường vụ tỉnh ủy, hoặc tỉnh ủy viên. Viện trưởng Viện kiểm sát cấp tỉnh, cao cấp không tham gia cấp ủy. + Nghiên cứu, thực hiện ngân sách độc lập cho hoạt động của hệ thống Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. + Nghiên cứu hoàn thiện khung khổ pháp lý về kiểm soát các cơ quan trong việc thực hiện quyền tư pháp theo hướng mở rộng nghĩa vụ công khai bản án và hồ sơ vụ án để làm cơ sở cho các cơ quan nhà nước khác và báo chí, người dân giám sát xét xử một cách chính xác, thực chất và hiệu quả. - Đối với CQĐP: Một thực trạng cần phải được khắc phục hiện nay là sự chi phối của UBND đối với cơ quan HĐND còn rất lớn. Do vậy, cần nghiên cứu theo hướng hạn chế thấp nhất cán bộ, công chức thuộc hệ thống hành chính nhà nước tham gia HĐND. Cần phải có quy định rõ ràng về trách nhiệm thông tin của đối tượng chịu sự kiểm soát, khắc phục tình trạng thiếu thông tin, thông tin không trung thực trong thực hiện nhiệm vụ kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP. Nghiên cứu hoàn thiện khung khổ pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP theo hướng chú trọng việc kiểm soát thực thi công vụ và các nhiệm vụ được chính quyền trung ương phân công, phân cấp NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 24(352) T12/2017