Chiến lược phát triển vùng nhằm đối phó với khung hoảng và tạo việc làm

Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 30/Quý I- 2012 57 CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN VÙNG NHẰM ĐỐI PHÓ VỚI KHUNG HOẢNG VÀ TẠO VIỆC LÀM (Dịch từ tài liệu OECD Regional Outlook 2011: Building Resilient Regions for stronger economies) Biên dịch: Trần Ngọc Anh Hiệu đính: Nguyễn Trung Hưng Trung tâm nghiên cứu Dân số-Lao động-Việc làm hằm đối phó với làn sóng thất nghiệp gia tăng mạnh mẽ trong thời gian gần đây tại các nước thuộc khối hợp tác phát triển kinh tế (OECD), chính phủ các quốc gia này đã thực thi khá nhiều những chính sách và biện pháp, trong đó bao gồm gia tăng kinh phí đầu tư vào các chương trình thị trường lao động chủ động như hỗ trợ các doanh nghiệp thực thi các chương trình việc làm ngắn hạn, đầu tư kinh phí vào các chương trình tạo việc làm trong khu vực công. Mặc dù những biện pháp này có những tác động tích cực và tương đối có hiệu quả trong việc giúp đỡ doanh nghiệp và người lao động đối phó với khủng hoảng, song chúng chỉ có tác dụng trong một thời gian ngắn. Để đặt nền móng cho triển vọng phát triển kinh tế bền vững hơn trong tương lai, những chương trình hành động ở cấp độ quốc gia, vùng và khu vực là rất cần thiết nhằm hỗ trợ cho hoạt động điều chỉnh cấu trúc để hướng tới mục tiêu việc làm có hiệu quả cao hơn. Do đó, Chương trình phát triển kinh tế và tạo việc làm tại địa phương thuộc tổ chức OECD đã tiến hành nghiên cứu, xem xét và đánh giá những giải pháp nào đã được triển khai kể từ khi khủng hoảng xảy ra và những giải pháp nào liên quan tới lĩnh vực việc làm và phát triển kỹ năng được định hướng tốt hơn dự kiến cần thiết được thực hiện trong tương lai nhằmđáp ứng những yêu cầu phát triển của nền kinh tế trong dài hạn của từng địa phương/vùng lãnh thổ và xa hơn nữa là qua đó tăng cường năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia. 1. Chính sách thị trường lao động “Area-based” đóng vai trò quan trọng trong quá trình hồi phục hậu khủng hoảng Để đối phó với khủng hoảng, chính phủ các nước buộc phải đưa ra một số những biện pháp trong lĩnh vực việc làm và chính sách đào tạo, nâng cao nguồn lực cho thị trường lao động mở với mục đích giúp người lao động tìm việc làm. Những tác động đầy ý nghĩa này của chính phủ này như một phần của gói kích cầu đã tác động tới quá trình tạo việc làm ở địa phương, kể cả khu vực công và tư nhân. Việc làm cho người lao động yếu thế được các doanh nghiệp cam kết thực hiện, chẳng hạn như những hỗ trợ giúp các công ty thực thiện các kế hoạch kinh doanh ngắn hạn. Những hành động này của chính phủ cũng phù hợp với việc đầu tư vào vấn đề việc làm và kỹ năng lao động tại địa phương. Một đánh giá gần đây về ứng phó của địa phương đối với khủng hoảng chỉ ra rằng cho đến nay, dường như một số nhóm đối tượng “nguy cơ N Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 30/Quý I- 2012 58 cao/yếu thế” vẫn chưa được quan tâm một cách đầy đủ, đúng mức trong các sáng kiến/chương trình hành động do chính quyền địa phương tổ chức triển khai nhằm ứng phó lại những tác động tiêu cực do khủng hoảng kinh tế gây ra. Cụ thể, nhiều trung tâm dịch vụ việc làm chỉ tập trung các nguồn lực hữu hạn của mình để hỗ trợ những nhóm đối tượng có lợi thế hoặc dễ dàng hơn nhằm giúp họ nhanh chóng tìm kiếm được việc làm mà dường như bỏ quên và không đủ khả năng để hỗ trợ cho những nhóm đối tượng yếu thế, và do đó những đối tượng này sẽ mất đi những kỹ năng và động lực làm việc do bị thất nghiệp trong một giai đoạn dài. Điều này đặc biệt quan trọng đối với sự hồi sinh của nền kinh tế địa phương, trong đó những lao động cao tuổi không được khuyến khích rời khỏi thị trường lao động thông qua việc nghỉ hưu sớm. Thêm vào đó, nhóm lao động di cư bị thất nghiệp sẽ có xu hướng rời khỏi địa phương nếu như họ không nhận được những hỗ trợ thích hợp để tìm kiếm việc làm, điều này đồng nghĩa với việc sẽ xuất hiện tình trạng thiếu hụt lao động có kỹ năng và trình độ chuyên môn kỹ thuật tốt trong tương lai, khi nền kinh tế bắt đầu quá trình hồi phục và phát triển. 2. Cải thiện việc làm trong sau khủng hoảng: Làm thế nào để duy trì việc làm? Dựa trên nghiên cứu trong hơn ba thập kỷ về tình trạng việc làm của địa phương và chính sách phát triển kinh tế, chương trình phát triển kinh tế và việc làm tại địa phương của OECD, đã xác định được những nhiệm vụ cơ bản cần được ưu tiên thực hiện, bao gồm: (i) Tạo ra một lực lương lao động có kỹ năng hùng hậu; (ii) Sử dụng tốt hơn những nguồn lao động có tay nghề trong nền kinh tế địa phương; (iii) Hỗ trợ người lao động trong quá trình làm việc và nâng cao kỹ năng; (iv) Tạo đà cho giáo dục và đào tạo cho những ngành kinh tế trọng điểm; (v) Nâng cao năng lực chính quyền địa phương tốt. Để thực thi những chính sách này sẽ gặp khó khăn khi đối mặt với tình trạng cắt giảm ngân sách khá phổ biến hiện nay. Do đó những tranh cãi thường tập trung vào vấn đề làm thế nào để những vẫn đề này có thể thực thi. 3. Xây dựng lực lương lao động có kỹ thuật và khả năng thích nghi Những địa phương/cộng đồng có tốc độ phục hồi nhanh nhất là những nơi có lực lượng lao động có khả năng thích nghi cao với những xu hướng thay đổi do tác động từ bên ngoài hoặc là với những cú sốc kinh tế. Điều này đặc biệt được thể hiện rõ tại các khu vực đô thị hoặc thành phố lớn, vì những nơi này rất ít bị tổn thương và dẫn đến sụp đổ trong bất cứ khu vực đặc thù nào. Khu vực đô thị và các thành phố lớn là nơi thu hút lao động có trình độ tay nghề cao những người có khả năng thích nghi với những cơ hội mới trong nền kinh tế. Tuy nhiên, tất cả các địa phương đều có thể hành động nhằm hướng tới việc tăng cường sự năng động và thích nghi của người lao động địa phương mình. Khả năng thích nghi cần được xem xét ở nhiều cấp độ khác nhau (Simmonds, 2009). Chính phủ trung ương lập hành lang pháp lý cho người sử dụng lao động và các tổ chức công đoàn, nhưng khả năng Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 30/Quý I- 2012 59 thích nghi cũng rất cần được đề cập tại cấp độ địa phương. Người sử dụng lao động và những đối tác xã hội khác liên quan cần phải được trao quyền và bắt đầu đổi mới và bước đầu làm quen với những thay đổi. Có nhiều cách để chính phủ có thể làm cho nền kinh tế dễ thích nghi hơn, nhưng chìa khóa để thành công là đó là nâng cao trình độ kỹ năng và việc làm của người lao động tại địa phương. Lực lượng lao động địa phương là một trong những tài sản quan trọng nhất – bởi họ có ý tưởng, sáng kiến, tài năng, kỹ năng, chuyên môn, văn hóa và phương pháp tiếp cận với công việc. Để thích nghi tốt hơn đòi hỏi sự giải quyết đồng thời của các cơ quan chính quyền địa phương. Trước tiên, những cơ quan này cần phải đảm bảo rằng nguồn lao động có những kỹ năng cần thiết ở trình độ cao (khả năng phân tích, giải quyết vấn đề, khả năng giao tiếp tốt, và khả năng sáng tạo), tiếp đến họ cần phải đầu tư cho hệ thống đào tạo linh hoạt để mọi người có thể học tập các kỹ năng chuyên môn trong suốt quá trình làm việc. Yêu cầu về các kỹ năng chung cần thiết ngày càng cao trong nền kinh tế tri thức. Folorida (2002) đã khẳng định sự gia tăng tầm ảnh hưởng của “những lớp người tiên phong” , những người có khả năng giải quyết vấn đề và đổi mới thông qua hàng loạt các nguyên tắc cơ bản. Những công nghệ mới như Internet khiến thông tin lan truyền mạnh hơn, việc gia tăng cầu về người lao động có trình độ cao nhằm phân tích thông tin này và chuyển biến nó thành những kiến thức có giá trị. Không phải chỉ những người thuộc nhóm đầu trong thang bậc nghề nghiệp mới cần những kỹ năng này mà những người làm công việc đơn giản hơn và có tính chất lặp đi lặp lại (ví dụ như nhân viên bán hàng) cũng có thể mang lại lợi ích cho doanh nghiệp thông qua khả năng giải quyết vấn đề và xử lý thông tin nhận được từ khách hàng. Trong khu vực dịch vụ kỹ năng giao tiếp và khả năng đáp ứng những yêu cầu của khách hàng được coi trọng, lợi thế so sánh trong kinh doanh là đưa ra những sản phẩm có thiết kế đẹp, sáng tạo và có khả năng làm hài lòng khách hàng. Những kỹ năng chung cho phép người lao động góp phần thúc đẩy và sáng tạo trong công việc, trong khi đó điều này lại ít phụ thuộc vào những kỹ năng chuyên ngành cho công việc tương lai. Những kỹ năng này sớm được đào tạo trong trong cuộc sống, chính vì thế việc đầu tư cho giáo dục mầm non và trong độ tuổi đi học là đặc biệt quan trọng. Tuy nhiên, không phải tất cả mọi trẻ em đều được hưởng lợi từ giáo dục. Trẻ em có hoàn cảnh khó khăn, hoặc bị rào cản bởi ngôn ngữ cần thêm sự hỗ trợ. Giáo dục mầm non có thể là một dấu mốc thúc đẩy những đứa trẻ không được bố mẹ đầu tư nhiều vào giáo dục/ hoặc có rào cản về ngôn ngữ khi chúng nhập học chính thức. Gần đây, trong khi rất khó để có thể học những kỹ năng thông thường trong cuộc sống, thì việc đầu tư vào những kỹ năng cao cấp lại có thể mang lại những lợi ích cho cá nhân thông qua giáo dục sau bậc phổ thông (bao gồm cả đào tạo nghề) ví dụ như bổ sung các khóa học về giao tiếp, lãnh đạo, kinh doanh hay quản lý. Bên cạnh đó, khả năng tiếp cận hệ thống việc làm và đào tạo cũng làm gia tăng những kỹ năng chuyên biệt và Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 30/Quý I- 2012 60 đáp ứng những yêu cầu thay đổi kỹ năng. OECD đã chỉ ra rằng mô hình giáo dục “ngoại vi” không còn khả thi trước những thay đổi liên tục của nền kinh tế ngày nay và sự hình thành những kỹ năng phải được tích lũy trong một thời gian dài. Mặc dù thuật ngữ “học tập suốt đời” rất phổ biến ở các nước trong Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế, tuy nhiên trên thực tế nó ít được nhắc đến trong các hệ đào tạo bao quát toàn diện trong thời gian học, đặc biệt là những điều này lại phụ thuộc vào nền kinh tế của địa phương. Trên thực tế, “học tập suốt đời” có nghĩa là mở rộng các chương trình giáo dục và đào tạo cho nhóm mục tiêu mới (ví dụ trẻ vị thành niên và người cao tuổi) và đảm bảo phù hợp với những yêu cầu khác nhau về thời gian của họ (chẳng hạn như khối lượng công viêc và trách nhiệm với gia đình). Người lao động có thể được đào tạo tập trung hoặc ngoài giờ làm việc. Người lớn tuổi hơn có thể cần một chương trình đào tạo được thiết kế đặc biệt để mang lại hiệu quả trong thực tế, điều đó khiến cho việc giáo dục trong độ tuổi của họ đáp ứng được những yêu cầu trong từng thời kỳ kinh tế và công nghệ khác nhau. Trẻ vị thành niên có kỹ năng yếu nhìn chung là do ít được tiếp xúc với đào tạo. Nhiều quốc gia đang phải đối mặt với sự trì trệ của nền giáo dục và đào tạo do năng lực yếu. Một vấn đề xuất hiện đó là những nhóm người không có điều kiện thuận lợi trở nên bi quan với hệ thống giáo dục mà họ cho rằng sẽ không thành công, có nghĩa là việc đưa ra giải pháp mới cho giáo dục và đào tạo là cần thiết. Các cơ quan chính quyền đang gia tăng việc thử nghiệm những chương trình học tập mới, những chương trình này có thể được học ngay ở nhà và từ các cơ quan tổ chức khác nhau và thậm chí là ở những môi trường vượt trội hơn. Âm nhạc, thể thao và các hoạt động văn hóa có thể là một phương thức hữu dụng để tạo ra những cơ hội học tập nhưng chúng không được xem như là “đào tạo cơ bản” cụ thể. Ngoài ra, vị trí thực tập tại công ty và những vị trí có kinh nghiệm có thể là những cơ hội tuyệt vời để học những kỹ năng mới mà môi trường giáo dục truyền thông không tạo ra được. Một vấn đề ảnh hưởng tới những người lao động thất nghiệp đó là ở nhiều quốc gia trong OECD thiếu những khóa đào tạo dài hạn, thiếu tính chủ động để cải thiện kết quả làm việc. Dịch vụ việc làm công cộng thường tài trợ cho những khóa đào tạo ngắn, cường độ tập trung thấp do đó, nó không tạo ra được hiệu quả bền vững và lâu dài. Cần thiết phải mở rộng sự hợp tác giữa các tổ chức việc làm và các cơ quan về giáo dục nhằm đảm bảo nâng cao những kỹ năng cần thiết cho lao động thất nghiệp, với những cơ chế mới dự trữ nhiều nguồn đào tạo chuyên sâu. Vai trò của thành phần kinh tế tư nhân trong việc đào tạo chính nhân viên của họ không thể xem nhẹ, cho dù tất cả những doanh nghiệp không thể đóng gói cho vào sự phát phát triển kỹ năng bằng cách tương tự. Những doanh nghiệp lớn đầu tư khá lớn cho việc nâng cao kỹ năng cho những người lao động của họ thông qua các khóa học chính thức hoặc các buổi diễn thuyết đào tạo cho tổ chức, tuy nhiên các doanh nghiệp vừa và nhỏ có thể yêu cầu sự hỗ trợ từ các thành phần kinh tế trong việc thiết lập các hình thức đào tạo theo yêu cầu và chũng có thể tiến hành ở những nơi làm Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 30/Quý I- 2012 61 việc khác nhau, và cả những hình thức học tập khác thuận lợi cho việc chia sẻ kiến thức. Trước khi xảy ra suy thoái kinh tế, nhiều tổ chức đã tích cực tìm kiếm nhân tài để lấp đầy sự thiếu hụt về lao động có kỹ năng, điều này khiến cho các tổ chức bắt đầu cạnh tranh nhau để thu hút nhiều lao động hơn. Với xu hướng hiện nay về nhân khẩu học, nhiều khả năng di cư sẽ vẫn tiếp tục được coi như là một phương pháp hiệu quả để xây dựng một lực lượng lao động địa phương tốt. Thậm chí ngày nay, những người nhập cư có thể tác động lớn tới tăng sự tăng trưởng, bởi họ mang theo những mối quan hệ quốc tế, hướng tới sự tăng trưởng và doanh nghiệp họ phục vụ, và họ sẵn sàng làm việc trong điều kiện khó khăn khi họ chính thức gia nhập thị trường lao động. Tuy nhiên, rất cần thiết phải hỗ trợ mạnh mẽ để người nhập cư hòa nhập với các tổ chức. Những kỹ năng có khả năng thích nghi với thị trường lao động mới là phương thức tập trung nguồn lực , do đó chính quyền địa phương cần phải có những biện pháp để ghi nhận bằng cấp và những kỹ năng đạt được tại nước ngoài và cung cấp những chỉ dẫn về ngôn ngữ chuyên ngành. Thêm vào đó, một điều quan trọng là các nhà hoạch định chính sách không được dành nhiều ưu tiên vào dân nhập cư làm mà quên đi dân bản địa, những điều này là bất lợi trong thị trường lao động bao gồm con cái của những người nhập cư, và trong một số trường hợp đó là thế hệ sau nữa của họ, họ tiếp tục chịu tác động của những yếu kém của thị trường lao động. Đảm bảo chương trình phát triển lực lượng lao động tiếp cận được với tất cả người dân địa phương sẽ là yếu tố sống còn nhằm tránh sự phát triển kinh tế theo 2 hướng đối lập là “ giàu kỹ năng” và “nghèo kỹ năng”. Với những yếu tố đã được tổng hợp, các nhà hoạch định chính sách ngày càng nhận ra vai trò của việc đầu tư vào những chiến lược mở rộng kỹ năng của địa phương, mở rộng ra cả những đối tác khác. Một báo cáo đánh giá tại địa phương ở các nước OECD chỉ ra rằng ngoài việc đầu tư cho giáo dục ở độ tuổi đi học, những chiến lược như vậy còn tập trung ở 3 mảng chính: thu hút và giữ chân nhân tài, tập hợp nhóm có hoàn cảnh khó khăn vào chương trình phát triển lực lượng lao động, nâng cao kỹ năng cho người lao động có trình độ thấp. 4. Sử dụng tốt hơn nguồn lao động lành nghề và nâng cao chất lượng việc làm tại địa phương Để đối phó với tình trạng thất nghiệp đang gia tăng, hiện nay phải tiến hành các biện pháp hỗ trợ tạo việc làm tại các địa phương trong các quốc gia nằm trong tổ chức OECD. Những biện pháp này rất quan trọng trong dài hạn, mặc dù phải tạo việc làm ổn định và thực sự cho người lao động, chứ không phải là bất kỳ công việc nào. Người lao động trong khu vực công cũng cần phải tập trung vào chất lượng của những công việc có sẵn trong thị trường lao động. Khi nền kinh tế thịnh vượng trong những năm trước khủng hoảng, thông qua tăng trưởng việc làm bền vững, đã che đậy một vấn đề cố hữu liên quan tới những việc làm không hữu ích trong quy mô tạo việc làm rộng lớn. Chẳng hạn như những công việc tạm thời để duy trì việc làm cho người Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 30/Quý I- 2012 62 lao động, nhưng chúng đã bộc lộ những hậu quả xấu. Những công việc này được trả lương tương đối thấp, tạo nên một tầng lớp xã hội được gọi là “giai cấp người lao động nghèo khổ”. Tiền lương và thu nhập thực thế không tăng do sự mất cân bằng trong thu nhập ngày càng tăng trong dân cư. Fitzgerald (2006) chỉ ra rằng “ công việc có thể xác định mức độ chuyên nghiệp hoặc bán chuyên nghiệp thông qua kỹ năng, tiền lương, lộ trình nghề nghiệp, việc làm đang bị thiếu hụt thay vì tiền lương thấp hay là là tốc độ thay thế người lao động cao. Đồng thời sự sẵn có những công việc đơn giản khiến cho người dân giảm khoản đầu tư của họ vào giáo dục và đào tạo dài hạn, nguyên nhân là thanh niên từ bỏ việc học tập sớm để đi làm. Điều này có thể có lợi về tài chính trong ngắn hạn, nhưng trong dài hạn lộ trình nghề nghiệp và tổng thu nhập có thể sẽ bị ảnh hưởng bởi những sự lựa chọn như vậy. Quan điểm về “việc làm đầu tiên” được hình thành trong cộng đồng, dịch vụ việc làm nhanh chóng đáp ứng yêu cầu của các khách hàng về công việc này, trái ngược với việc giúp người lao động đầu tư vào vốn nhân lực, kỹ năng và chuyển hướng tới nghề nghiệp lâu dài và ổn định hơn. Đồng thời, để xây dựng nền kinh tế bền vững ở địa phương, các tổ chức về việc làm cần phải thỏa thuận với người sử dụng lao động để đảm bảo rằng họ đã sử dụng hết những tài năng và năng lực của địa phương. Bằng việc cải thiện cả hiệu quả sản xuất và trình độ kỹ năng lao động, người sử dụng lao động sẽ sử dụng tối ưu hóa lực lượng lao động địa phương nhằm tạo nhiều cơ hội việc làm và cạnh tranh với các đối thủ taị địa phương. Trong khi, ngành kinh tế tư nhân phải miễn cưỡng làm việc với cơ quan công quyền về các vấn đề năng suất và tổ chức việc làm trước suy thoái, thì họ sẵn sàng hơn trong việc hợp tác với các đối tác để củng cố nền kinh tế địa phương. Thậm chí, nhiều doanh nghiệp vẫn rất lạc quan trong việc tối đa hóa năng lực sản xuất: trong một cuộc thăm do các chuyên gia tại hội đồng thương mại nước Mỹ, được thực hiện bởi chương trình phát triển kinh tế và việc làm địa phương tại các nước OECD vào năm 2008, 68,3% số người được hỏi cho răng các cơ quan phát triển lực lượng lao động nên đóng vai trò giúp doanh nghiệp giải quyết các vấn đề phát sinh trong sản xuất, trong đó 28,6 % ủng hộ mạnh mẽ vai trò này. Giải quyết những vấn đề này là đặc biệt quan trọng tại các khu vực dân cư và tại các vùng thuộc OECD, đặc biệt là những vùng nông thôn bị cô lập. Green et al. (2003) đưa ra một sơ đồ rất hiệu quả để giải thích mối quan hệ phức tạp giữa kỹ năng và cung lao động tại các vùng khác nhau. Theo sơ đồ này, các khu vực đại thể được chia thành 4 miền ( sơ đồ 1.1.). Trong bối cảnh thay đổi và biến đổi không ngừng về nhân khẩu học, nhiều quốc gia đã nhận ra những khoảng trống và thiếu hụt về kỹ năng của họ. Ở một số khác, việc yếu cung cấp lao động kỹ năng lại đáp ứng được yêu cầu không lớn về kỹ năng giữa những người chủ doanh nghiệp tại địa phương được gọi là - sự cân bằng kỹ năng còn thấp. Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 30/Quý I- 2012 63 Sơ đồ1.1: Dịch chuyển từ trạng thái cân bằng kỹ năng thấp tới cao Cung Thấp Cao Cao Cầu Thấp Sự tiến bộ của cộng đồng phải được ứng dụng những công nghệ mới và thích nghi với những sự thay đổi nhanh chóng của thị trường. Colye (2001) chỉ ra thời gian tụt hậu khoảng 50 năm giữa công nghệ mới và năng lực kinh tế và xã hội đã tận dụng đầy đủ những thuận lợi để có thể thúc đẩy sản xuất của họ. Trong khi đó, một số doanh nghiệp có thể tạo ra lợi thế cạnh tranh cho doanh nghiệp mình thông qua việc giữ vững trình độ kỹ năng lao động, và tiền lương chỉ lương chi trả ở mức thấp nhất. Khi mà người sử dụng lao động tập trung tại một vùng riêng biệt, một vòng luẩn quẩn có thể phát sinh: Đó là cá nhân không trả chi phí cho giáo dục nếu các công ty không tìm kiếm lao động có kỹ năng, trong khi đó những nhà quản lý sẽ rất khó để nâng cao năng lực sản xuất và sử dụng tốt hơn lực lượng lao động có kỹ năng trong khi thiếu người lao động giỏi đã qua đào tạo tại địa phương. Đây là một thách thức cho các nhà hoạch định chính sách. Việc nâng cao nguồn cung lao động kỹ năng đầy rủi ro, trừ phi các nỗ lực được đồng thời thực hiện để tăng cầu lao động, nếu không điều này có thể đẫn tới tình trạng dư thừa lao động có kỹ năng và xảy ra hiện tượng chảy máu chất xám. Trong những tình huống như vậy, các nhà hoạch định chính sách thường hướng tới những giải pháp tình thế nhằm lấp đầy tình trạng thiếu hụt lao động, đối ngược lại với tình trạng thiếu hụt lao động có kỹ năng. Tình trạng thiếu hụt lao động xảy ra khi các vị trí tuyển dụng không tuyển dụng được, cũng có thể do sự thiếu định hướng của dân cư địa phương, hoặc do dân cư không bị thu hút bởi các yếu tố như tiền lương, điều khoản hợp đồng hoặc điều kiện làm việc. Những thiếu hụt về lao động như vậy thường được giải quyết bằng nguồn lao động nhập cư, có nghĩa là các nhà hoạch định chính sách đã không có được một cái nhìn chiến lược dài hạn cần thiết để nâng cao chất lượng và kiến thức chuyên môn mà Sự thiếu hụt và những khoảng trống về kỹ năng Sự cân bằng kỹ năng cao Sự cân bằng kỹ năng thấp Dư thừa kỹ năng Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 26/Quý I- 2011 64 công việc yêu cầu, và tạo sức hấp dẫn trong thị trường lao động đối với cả dân cư trú và người mới đến. Thêm vào đó, trong khi giúp người sử dụng lao động lấp đầy những vị trí quan trọng còn thiếu trong bối cảnh suy thoái kinh tế, có thể đây sẽ không phải là cách hay nhất để giúp nền kinh tế phát triển bền vững. Đôi khi, nếu không cung không theo cầu lao động sẽ là một dấu hiệu để nhận biết được rằng phương thức sản xuất hàng hóa hay dịch vụ không bền vững và do đó mà những vấn đề về việc làm không thể giải quyết được trong dài hạn. Các biện pháp khẩn cấp của các cơ quan lao động địa phương nhằm bù đắp nhũng khiếm khuyết kể trên vẫn tiếp tục bảo trợ trong những hoạt động kinh doanh ít sử dụng nguồn lực cộng đồng (đặc biệt là những hoạt động kinh tế sử dụng việc làm đơn giản, và tạo ra “làn sóng” trong thị trường lao động), đồng thời nó cũng góp phần giảm năng suất và cản trở sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế cần thiết. Rất khó để khu vực công có thể cảnh báo các doanh nghiệp vào các vấn đề phát sinh trong sản xuất, và tại nhiều nước thì sự thiếu uy tín là một vấn đề cần phải được giải quyết trước khi các nhà chính sách có thể can thiệp thành công vào những vùng này. Trong khu vực công rất quen thuộc với một số chủ đề tranh luận - Quản trị nguồn nhân lực nói riêng – nhiều vấn đề chuyên môn phát sinh hơn khi việc với trung gian. Tại miền Đông – Nam Lincolnshire của Anh, một trường đại học địa phương đã chủ trì chương trình phát triển hợp tác đào tạo kỹ thuật cho ngành thực phẩm, chương trình này đã nâng cao kỹ năng của người lao động và năng lực sản xuất tại địa phương thông qua việc chia sẻ đổi mới và chuyển giao công nghệ. Trong khi các hiệp hội, công ty cung cấp việc đạo tạo một cách chính thức tới cư dân tại địa phương, cùng với đó còn là sự trao đổi kinh nghiệm và kiến thức không chính thức nhưng lại rất hiệu quả trong việc khuyến khích người lao động nâng cao khả năng của họ và tăng năng suất lao động. Cuối cùng, các nhà hoạch định chính sách sẽ được hưởng lợi từ việc đảm bảo rằng chiến lược về kỹ năng tại địa phượng phải được xuất phát từ cả cung và cầu các kỹ năng . Ở Úc, một kỹ năng tiếp cận với môi trường phát triển đã cung cấp một mô hình hữu ích cho các nhà hoạch định chính sách tìm kiếm các giải pháp phù hợp hơn. Thông qua việc đánh giá tới chính sách đào tạo nghề năm 2001 (Bunchanen el at 2001), những nhà hoạch định chính sách không chỉ tập trung vào việc làm thế nào để phát triển các kỹ năng mà còn tập trung vào việc làm thế nào để áp dụng những kỹ năng này trong thực tế. Trong mô hình kỹ năng về hệ sinh thái, sự thiếu hụt các kỹ năng được cho là do vấn đề cung cấp lao động có kỹ năng từ ngành giáo dục và đào tạo cho tổ chức việc làm và các tổ chức kinh doanh. Tốt hơn việc phản ứng một cách tự phát với tình trạng thiếu hụt kỹ năng lao động bởi các khóa đào tạo mới, các nhà hoạch định chính sách cần phải tập trung vào việc tìm ra những nguyên nhân của vấn đề này. Câu hỏi thường xuyên được đặt ra là tình trạng thiếu kỹ năng là do thiếu đào tạo hay là đúng hơn là việc làm tại địa phương không đủ hấp dẫn để giữ chân người lao động. Từ sự giới thiệu của chương trình, nhiều tiểu bang của Úc đã phát triển thành các chương trình riêng của họ như: Queensland đã phát triển hơn 60 Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 26/Quý I- 2011 65 dự án về hệ sinh thái. Ở Pháp, một chiến lược nhằm tăng tính chủ động về quản lý việc làm và kỹ năng nghệ tại các cấp địa phương đã được đưa ra vào năm 2008. Chiến lược này dự tính mối liên kết mạnh mẽ giữa: i) cấp độ kế hoạch kinh doanh của hãng; ii) chiến lược kinh tế - xã hội tại địa phương; iii) Dự định việc làm của người lao động bản địa. Chiến lược đóng vai trò cải thiện cả trình độ kỹ năng của dân cư địa phương và tổ chức việc làm trong doanh nghiệp trong dài hạn. 5. Phát triển chuyên môn và định hướng nghề nghiệp Việc người chủ doanh nghiệp sử dụng kỹ năng của nhân viên là rất quan trọng, song việc họ khuyến khích tạo cơ hội nâng cao kỹ năng cho nhân viên cũng rất cần thiết, như vậy thì nhân viên có kỹ năng thấp sẽ làm việc lâu dài và có cơ hội nhận được công việc tốt hơn. OECD (2006a) phát hiện rằng người sử dụng lao động rất hiếm khi đầu tư vào việc đào tạo lao đông kỹ năng thấp, vì chủ yếu tuyển dụng theo chế độ tạm thời. Điều này ảnh hưởng đến động lực cho cả hai trong việc đầu tư vào kỹ năng của nhân viên. Trong “những cách tiếp cận truyền thống về nghề nghiệp” được phát triển tại Mỹ gần đây đã đem đến một phương thức để vượt qua những trở ngại đó. Tại các thành phố như New York, các tổ chức công đã cùng nhau hợp tác để thiết lập bậc thang nghề nghiệp truyền thống. Ví dụ, các lớp huấn luyện đặc biệt được liên kết với nhau để tạo nên “những sáng kiến trong nghề” cho công nhân được trả lương thấp, biện pháp này thường được hỗ trợ vốn bởi tổ chức cá nhân và nhà nước (xem Froy, Giguère và Hofer, 2009). Nội dung chính cách tiếp cận về bậc nghề bao gồm việc xác định “đào tạo” với các khu công nghiệp và các trường dạy nghề, điều chỉnh tấp huấn cho phù hợp với nhu cầu của người lao động, liên kết giữa đào tạo với việc chuyển đổi trong nghề nghiệp, từ mức độ nhân viên mới vào cho đến trình độ cao, và truyền thông tin qua các tư vấn về nghề nghiệp. Trong khi bậc nghề có thể hỗ trợ phát triển trong từng ngành nghề và khu việc riêng biệt, nó cũng rất hữu ích trong việc thiết lập một đường liên kết ngang giữa các ngành nghề, tạo nên “các cụm nghề nghiệp” ở mức độ địa phương. Biện pháp này cho rằng các kỹ năng cần thiết giúp ích cho người lao động ngày nay có điểm đồng nhất giữa các ngành khu vực khác nhau. Với khóa đào tạo kỹ thuật hợp lý, con người sẽ có thể làm việc hay chuyển đổi cả theo chiều dọc lẫn chiều ngang. Ví dụ, biện pháp “cụm nghề nghiệp” được phát minh bởi Bộ Giáo Dục Mỹ đã được áp dụng tại nhiều bang và khu vực, đồng thời được điều chỉnh hợp lý với nhu cầu thị trường lao động từng địa phương. “Cụm nghề nghiệp” là một nhóm các ngành nghề và việc làm dựa trên những điểm tương đồng. Hồ sơ việc làm được trình bày theo biểu đồ cho toàn ngành để người học và người lao động có thể nhìn được thấy các công việc liên qua và phụ thuộc vào nhau như thế nào. Trong từng cụm nghề nghiệp, luôn có từ 2 đến 7 bậc nghề từ trường trung học, cao đẳng, đại học đến khi đi làm. Các cụm nghề nghiệp này giúp người lao động thu nhập thấp có thể tạo sự liên kết với mục tiêu tương lai và lựa chọn các khóa học Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 26/Quý I- 2011 66 liên quan. Hệ thống các cụm nghề nghiệp được quản lý giám sát bởi Hiệp hội dạy nghề quốc gia và nhận được sự hợp tác giữa các bang, trường học, nhà giáo dục, nhà tuyển dụng, nhóm ngành nghề và các bên liên qua (Froy và Giguère, 2010b). Với sáng kiến độc lập, thành phố Chicago đã phát triển các tiếp cận về cụm nhu cầu đào tạo trong ngành công nghệp sản xuất thành dự án đào tạo những kỹ năng cho sản xuất (MSP). Dự án này được đi vào hoạt động từ năm 1991 và kết hợp với nhu cầu đào tạo tập trung rất lớn của khu vực sản xuất địa phương (đặc biệt là ngành công nghiệp kim loại, chế biến gỗ và điện tử). Thông qua làm việc với những người sử dụng lao động về hồ sơ nghề và phát triển những kỹ năng tiêu chuẩn cho các công việc khác nhau, tập đoàn Addams Resource đã giúp nhiều công ty tạo nên những cấp bậc công việc trong nội bộ tổ chức của mình, người công nhân được hưởng lợi khi họ tham gia vào các chương trình đào tạo này, bởi vì sau đó họ có một định hướng rõ ràng hướng tới sự phát triển của công ty. Ngoài ra sự can thiệp về cách thức tổ chức đã giúp công ty sử dụng có hiệu quả hơn nguồn nhân lực của họ (OECD, 2006a, 2008). Một cách tiếp cận về khu vực/cụm kinh tế rất hữu ích, nó không chỉ để liên kết đào tạo trong dân cư mà còn giúp họ phù hợp với công việc. Tại Landers, Bỉ, dịch vụ việc làm công đã tiến hành trực tiếp tại thành phố Antwerp để hỗ trợ truy cập vào việc làm và quá trình này được tiến hành trong một chuỗi các vùng kinh tế trọng điểm thứ 3 và ngành xây dựng, kho bãi, công nghiệp, khách sạn, nhà hàng và phục vụ, và ngành công nghiệp sáng tạo. Cùng với giáo dục, thị trường lao động và các thành phần của nó có thể dẫn đến những bế tắc về vấn đề việc làm, trong khi nó vẫn hỗ trợ cho người lao động có kỹ năng yếu đạt được những bước tiến trong nghề nghiệp. 6. Thúc đẩy và dự kiến các khu vực tăng trưởng mới Ở cấp độ quốc gia và quốc tế, rất nhiều nỗ lực đã được bỏ ra trong việc dự báo về số lượng và khu vực mà việc làm mới sẽ được tạo ra trong tương lai. Những dự báo như vậy cũng được thực hiện ở cấp địa phương, mặc dù rất khó khăn để đưa ra dự đoán chính xác với bất kỳ chắc chắn nào. Đồng thời, ở đây có những lĩnh vực kinh tế chắc chắn sẽ phát triển trong những năm tới, vì vậy cộng đồng dân cư có thể chuẩn bị sẵn những điều cần thiết cho lực lượng lao động của họ. Chúng bao gồm các công việc đòi hỏi kỹ năng mới vào nghề và cần đến sức khỏe, các yếu tố xã hội. Việc chuyển đổi sang nền kinh tế xanh tạo cơ hội cho các chính phủ, các doanh nghiệp, đoàn thể và hội nhân dân làm việc cùng nhau để giảm áp lực môi trường, trong quá trình giải quyết vấn đề kinh tế và xã hội (OECD, 2009). Dự án LEED về biến đổi khí hậu, việc làm và phát triển địa phương xác nhận rằng quan hệ đối tác có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện thuận lợi và quản lý quá trình chuyển đổi của thị trường lao động địa phương với nền kinh tế xanh. Các dự án tạo điều kiện cho các cơ hội thị trường Nghiªn cøu, trao ®æi Khoa häc Lao ®éng vµ X· héi - Sè 26/Quý I- 2011 67 mới, trong khi tăng cường hoạt động với doanh nghiệp, nâng cao nhận thức của các cơ hội tăng trưởng xanh và cải thiện chính sách. Các khu vực ở Styria, Áo là ví dụ minh họa cho một khu vực có thể làm việc thông qua quan hệ đối tác công-tư nhằm thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế xanh và đổi mới sinh thái (OECD, 2010c). Khi nền kinh tế xanh tiếp tục mở rộng, tình trạng thiếu kỹ năng có thể xảy ra, từ trình độ thấp đến trình độ cao hơn. Tuy nhiên, trong khi một số lĩnh vực sẽ thuận lợi từ việc chuyển đổi sang công nghệ xanh, thì những người khác có thể gặp mất việc làm hoặc phải thay đổi công việc (OECD, 2009d). Chính sách việc làm và kỹ năng cần phải thông suốt trong quá trình chuyển đổi. Sự già hóa dân số diễn ra cũng được coi là điểm đáng lưu ý đến việc nhu cầu việc làm trong nhóm nghề thuộc lĩnh vực chăm sóc xã hội sẽ gia tăng mạnh mẽ trong tương lai. Theo truyền thống, việc làm trong lĩnh vực này được trả lương thấp và thường tạm thời do nhu cầu tự nhiên, dẫn đến tình trạng thiếu lao động có kỹ năng. Ngành này có một sự thiên vị giới tính mạnh mẽ, phụ nữ có mức độ quan trọng trong lĩnh vực này. Lương và địa vị không phải lúc nào cũng phản ánh đúng những yêu cầu về kỹ năng cảm xúc và giao tiếp cần thiết để có thể chăm sóc một cách chất lượng, và đã có các yêu cầu nâng cao chất lượng công việc như là một phương tiện để thu hút những người mới vào ngành. Ví dụ, một trong những kỹ năng của các dự án hệ sinh thái ở Queensland, Australia, đã tập trung vào lĩnh vực chăm sóc người cao tuổi: "Chiến lược hình thành kỹ năng chăm sóc người cao tuổi ở Queensland" là một sáng kiến của chính quyền nhằm kết nối giữa chính quyền, ngành công nghiệp và tổ chức đào tạo đã đăng ký để giải quyết tình trạng thiếu kỹ năng. Sự thiếu kỹ năng được cho là bắt nguồn từ sự thiếu cơ hội phát triển nghề nghiệp trong lĩnh vực này, thiếu hỗ trợ thành lập và cơ chế phát triển, không sử dụng các kỹ năng và kiến thức của người lao động. Chiến lược tập trung vào giáo dục và đào tạo, quản lý lực lượng lao động, thiết kế công việc, hình ảnh ngành công nghiệp và quan hệ công nghiệp. Vai trò trợ lý y tế đã được phác họa lại, hướng đào tạo và chăm sóc được triển khai, tất cả đều thống nhất theo tính chất của chăm sóc (QCS & H ITC, 2006). Bên ngoài những lĩnh vực then chốt này sẽ có nhiều hướng khác nhau cho sự tăng trưởng và phát triển trong những năm tới. Việc thúc đẩy văn hóa doanh nghiệp địa phương với sự hỗ trợ mạnh mẽ cho các công ty mới và đang nổi lên đã được hiển thị để hỗ trợ quá trình tăng trưởng và tái sinh. Xây dựng cơ sở kiến thức và thường xuyên thu thập thông tin thị trường lao động địa phương cũng có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc xác định các lĩnh vực việc làm khẩn cấp và nhu cầu đào tạo. Điều này rất quan trọng đối với cộng đồng để tập trung đầu tư vào các lĩnh vực, trong đó họ sẽ có một lợi thế so sánh. Các nhà hoạch định chính sách địa phương tốt nhất nên tìm cách thúc đẩy "linh hoạt nghề nghiêp" - tập trung vào một số ngành nghề nhất định nhưng đáp ứng nhu cầu thị trường./.