Chức năng giám sát của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền

Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 511 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 1. Sự xuất hiện chức năng giám sát của Quốc hội Thuở mới ra đời, Quốc hội/Nghị viện của các nước trên thế giới gắn liền với chức năng lập pháp, chứ chưa có chức năng giám sát. Đó cũng là sự đáp ứng một trong những yêu cầu của học thuyết phân quyền của Montesquieu. Nhưng trải qua một thời gian hoạt động, người ta đã phát hiện ra rằng, ngay cả chức năng quan trọng nhất là lập pháp, tức là làm luật, nghị viện cũng khó đảm đương được. Trong tác phẩm nổi tiếng “Chính thể đại diện” (Repesentative government), nhà triết học người Anh - J. S. Mill - ngay từ thời kỳ cách mạng tư sản đã viết: “Công việc lập pháp cần thiết phải được thực hiện bởi các trí tuệ, không những phải được rèn luyện và kinh qua thử thách mà còn phải được huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu dài lâu và cần cù; khó mà tìm thấy loại công việc vận dụng trí óc nào khác có sự đòi hỏi nhiều đến như vậy đối với những người thực hiện. Giá mà không có một lý do nào khác nữa, thì đây chính là lý do vừa đủ giải thích tại sao công việc ấy không bao giờ thực hiện tốt được, trừ phi có một tiểu ban rất ít người đảm nhiệm nó. Một lý do nữa không kém phần thuyết phục, một điều khoản của một bộ luật cần phải đặt trong khuôn khổ của sự nhận thức chính xác, có tầm nhìn xa, thấy rõ được tác động của nó lên tất cả các điều khoản khác; bộ luật khi đã được làm ra, phải có khả năng ăn khớp với vào trong toàn thể hòa hợp với những bộ luật đã làm ra trước đó. Những điều kiện như thế không sao có thể đáp ứng được ở bất cứ mức độ nào, khi người ta bỏ phiếu thông qua các bộ luật từng điều khoản một tại một hội đồng hỗn tạp. Thay cho chức năng cai trị không thích hợp, chức năng đích thực Quốc hội là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, khi bất cứ ai đó thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án, và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia, thì phải đuổi họ ra khỏi nhiệm sở và bổ nhiệm những người kế nhiệm. Rõ ràng đây là quyền lực dư dật và đủ an toàn cho một nền an ninh tự do của quốc gia”1. Nhưng những nhận định sắc sảo trên vẫn chưa thành hiện thực. Trên thực tế gần 100 NGUYễN ĐăNG DUNG * Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền (*) GS, TS, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. (1) J. S. Mill, Chính thể đại diện (Repesentative government) Nxb. Tri thức, H. 2007, tr. 171-172. KỶ NIỆM 65 NĂM QUỐC HỘI VIỆT NAM 6 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT năm sau, người ta vẫn tiếp tục tranh luận về chức năng lập pháp, chức năng cai trị/quản lý của cơ quan đại diện. Cho đến cuối thế kỷ XIX và sang thế kỷ XX, với sự hiện diện của các đảng phái, sự nhận định về chức năng giám sát của cơ quan đại diện mới càng ngày càng rõ dần ra. Theo cách thức tổ chức của nhà nước đại nghị, như Anh quốc là điển hình, Chính phủ - hành pháp và Quốc hội/Hạ nghị viện - lập pháp đều cùng phản ánh ý chí của đảng cầm quyền. Đảng cầm quyền là đảng chiếm đa số ghế thông qua một cuộc đầu phiếu phổ thông bầu ra các Nghị sĩ Quốc hội, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ. Vì lẽ đó, thủ lĩnh của Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ. Các thành viên của Chính phủ về nguyên tắc đều là những người trong Ban lãnh đạo của Đảng cầm quyền. Với nguyên tắc nghị sĩ của đảng nào chỉ được bỏ phiếu cho ý chí của đảng đó, cộng với quyền trình dự án luật trước Quốc hội, nên gần như một nguyên tắc, mọi dự luật đều xuất phát từ Chính phủ - hành pháp. Các hoạt động của Quốc hội - lập pháp và Chính phủ - hành pháp đều do đảng cầm quyền quyết định. Theo con số thống kê của nhiều nghị viện, có tới hơn 90% tổng số các dự án luật được Quốc Hội/Nghị viện thông qua là dự án đệ trình từ Chính phủ. Giữa Quốc hội và Chính phủ phải có sự tín nhiệm lẫn nhau, tạo nên tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Quốc hội chỉ còn lại nhiệm vụ kiểm soát Chính phủ và sẵn sàng thay đổi Chính phủ đang cầm quyền. Hoạt động giám sát của Quốc hội cũng như thực hiện chức năng của Quốc hội nói chung hoàn toàn do đảng đối lập thực hiện. Đối lập này được người gọi là đối lập có trách nhiệm. Thay cho các cuộc đấu tranh đổ máu, người ta giải quyết bằng con đường tranh luận, thỏa thuận, thậm chí có thể là những cuộc mặc cả, tạo nên một thứ văn hóa được gọi là văn hóa nghị trường. Việc chấp nhận chính sách cũng đồng thời hình thành dần dần trên cùng một cấp độ và cùng một lúc với việc thành lập ra Chính phủ. “Các ông đã chấp nhận chúng tôi, thì cũng phải chấp nhận luôn cả chính sách của chúng tôi. Các ông không thể chỉ chọn lựa chính sách của chúng tôi mà lại không có chúng tôi, không chỉ lấy một cái này, mà lại bỏ cả cái kia kèm theo được”. Herbert Morrison, cựu Phó Thủ tướng Anh đã tuyên bố như vậy vào năm 1946. Và chính ông cũng tự nhận thấy trách nhiệm cai trị thường xuyên của Chính phủ đối với đất nước, mà không phải Quốc hội, Nghị viện. Ông cho rằng: “Ai chịu trách nhiệm về việc cai trị thường xuyên, Chính phủ hay là Quốc hội? Tôi xin nói các ngài rằng, Chính phủ phải chịu trách nhiệm... Công việc của Quốc hội là kiểm soát Chính phủ, hất bỏ nó đi nếu muốn, cứ việc tấn công nó, phê bình nó. Vì Quốc hội không phải là cơ quan được tổ chức ra để coi việc cai trị thường xuyên, nếu có, thì không ở xứ này2”. Đó là những nét sơ lược hình thành nên chức năng giám sát của Quốc hội Anh quốc, một Quốc hội cổ điển của nền dân chủ tư sản. Nhưng cần phải chú ý rằng, sự hình thành ra chức năng giám sát này của Quốc hội không phải theo bất cứ một lý thuyết nào có trước, kể cả học thuyết phân quyền của S. Montesquieu cũng như của J. Locke, mà do yêu cầu của hoạt đông thực tế. Chế định chịu trách nhiệm này được hình thành trong lịch sử của Quốc hội Anh cũng không được một đạo luật nào của họ ghi nhận. Mãi về sau này, chế định quan trọng nói trên mới được các Hiến pháp của nhiều nước ghi nhận, và chính nó trở thành một nguyên tắc quan trọng bậc nhất của mô hình chính thể đại nghị, kể cả của các nền cộng hoà hay quân chủ lập hiến. Chính phủ do Quốc hội bầu ra, và chính Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đây là nguyên tắc cơ bản hình thành nên chức năng giám sát của Quốc hội của các nhà nước theo chế độ đại nghị. Dần dần trong chế độ chính trị đại nghị, chức (2) Robert E. Ward and Roy C. Macridis, Modern Political Systems Europe, Prentic, Hall Inc, Englewood Cliffs, New Jersey Library of Congress catalog No 63, 11095, p.156. Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 711 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT năng giám sát được quy định rõ trong hiến pháp. Logic của quy định chức năng này là, thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình, nhân dân bầu ra Quốc hội; Quốc hội thay mặt cho nhân dân không những có chức năng lập pháp, làm luật, mà còn phải có trách nhiệm nặng nề trong việc thành lập ra Chính phủ - hành pháp. Hơn nữa, trong việc thực hiện chức năng lập pháp, Quốc hội/Nghị viện lại còn nhường nốt hoạt động trình dự án luật cho Chính phủ. Chính vì vậy, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, chính bởi sự chịu trách nhiệm này, mà Quốc hội có chức năng giám sát Chính phủ. Đối với các nhà nước được tổ chức theo mô hình tổng thống, thì sự hình thành ra chức năng giám sát cũng xuất phát từ thực tế, nhưng nhiều khi Quốc hội lại không thực hiện được quyền này. Khi áp dụng học thuyết phân quyền “cứng rắn”, thì ở một số chính thể Tổng thống, Tổng thống là người không những đứng đầu nhà nước, là nguyên thủ quốc gia, mà còn là người đứng đầu cơ quan hành pháp, do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra; Quốc hội cũng do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhưng Quốc hội chỉ có chức năng lập pháp. Chính phủ - mà người đứng đầu là Tổng thống - có chức năng hành pháp, nhưng không phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Do vậy, về nguyên tắc, Quốc hội lập pháp này không có chức năng giám sát các hoạt động của Chính phủ. Nếu có chăng nữa, thì sự biểu hiện của chức năng này là do cơ chế kìm chế và đối trọng đem lại, chứ không phải do chức năng vốn có của lập pháp. Nhưng trải qua một thời gian thực hiện Hiến pháp, người ta đã yêu cầu một khi đã có chức năng lập pháp, thì Quốc hội phải biết được kết quả thi hành của các đạo luật, để điều chỉnh lại hoạt động lập pháp của mình trong tương lai. Trong khi việc tổ chức thực thi và trách nhiệm thực thi luật pháp lại thuộc chức năng của Chính phủ - hành pháp, nên không còn một cách nào khác, lập pháp phải tiến hành giám sát các hoạt động của hành pháp. Hơn nữa, sau nhiều năm thực hiện sự phân quyền của hiến pháp, người ta nhận ra rằng, trong quá trình thực thi pháp luật, quản lý nhà nước theo quy định của lập pháp, Chính phủ - hành pháp không thể thực thi quyền hành pháp mà lại không can thiệp sang các lĩnh vực lập pháp. Chính phủ - hành pháp dần dần có quyền can thiệp sang các lĩnh vực hoạt động của lập pháp, như việc gợi ý cho chương trình lập pháp của Quốc hội thông qua các thông điệp hàng năm của Tổng thống trước Quốc hội và nhất là việc ban hành các văn bản dưới luật của hành pháp để thực thi các đạo luật, như là một lẽ đòi hỏi đương nhiên. Phía hành pháp đã là như vậy, thì lẽ đương nhiên, Quốc hội cũng có sự can thiệp ngược lại để tạo ra một sự cần bằng cần có trong cơ cấu tổ chức nhà nước dân chủ. Vì những lẽ đó, nên “nếu Quốc hội từ bỏ trách nhiệm giám sát thì có thể dẫn đến hai kết quả. Các cơ quan, các bộ, có thể cứ làm tới mà không bị giám sát; hoặc ai đó có thể nắm dây cương mà Quốc hội đã thả lỏng. Điều thứ hai xảy ra, nghĩa là nhân viên Tổng thống đã ngồi vào tay lái”3. Qua những điều đã phân tích ở trên, chúng ta nhận thấy rằng, cho dù được tổ chức theo mô hình đại nghị, hay được tổ chức theo mô hình của chế độ tổng thống, thì lập pháp và hành pháp vẫn không có sự phân chia tuyệt đối với nhau. Mặc dù có sự phân quyền, nhưng hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí các hoạt động lập pháp lại còn là nhu cầu của hành pháp. Bản thân Quốc hội không có nhu cầu của sự lập pháp. 2. Phạm vi và các hình thức thực hiện chức năng giám sát Giám sát dần dần trở thành chức năng chính của Quốc hội hiện nay, như là một đòi hỏi của thực tế mà không tuân thủ lý thuyết phân quyền. Dù nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị hay chính thể cộng hòa tổng thống, Quốc hội - lập pháp (3) Ann Seidman, Robert Seidman và Nailin Abeysekere, Soạn thảo luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ (Sổ tay cho nhà soạn thảo luật) Nxb. Chính trị Quốc gia, H, 2003 tr. 57 – 58. 8 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT đều phải có chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ. Chức năng giám sát được sinh ra một cách muộn mằn so với chức năng lập pháp, nhưng càng ngày càng có xu hướng lấn át, thậm chí thay thế cả chức năng lập pháp. Giám sát của Quốc hội lập pháp mang tính chất chính trị, thể hiện ý chí của cử tri; không giám sát tư pháp, không giám sát nguyên thủ quốc gia, không giám sát cả chính quyền địa phương. Giám sát của Quốc hội lập pháp chỉ tập trung vào giám sát Chính phủ hành pháp, không giám sát các hoạt động của các cơ quan tư pháp, xét xử. Sở dĩ như vậy, vì tòa án là một tổ chức độc lập, là cơ quan có chức năng xét xử cao nhất của mỗi quốc gia. Các vụ việc được giải quyết theo các vòng tố tụng của tòa án khi và chỉ khi có người nại ra, khi có quyền hoặc lợi ích của họ bị xâm phạm. Hoạt động xét xử mang tính chuyên môn, không mang tính chính trị. Không những thế, bản thân tòa án còn có nhiệm vụ xét xử cả lập pháp và hành pháp. Mục tiêu là cảnh báo, trì hoãn và thay đổi hành pháp do các đảng phái đối lập thực hiện. Quốc hội các nước trên thế giới thực hiện chức năng giám sát rất đa dạng. Hình thức thực hiện chức năng giám sát phụ thuộc rất nhiều vào chính thể nhà nước. Như đã phân tích ở chính thể đại nghị, Quốc hội có thể thực hiện chức năng này bằng các hình thức rất khác nhau như: nghe báo cáo ở phiên toàn thể, chất vấn, lập các đoàn kiểm tra, bỏ phiếu bất tín nhiệm, thay đổi các thành viên của Chính phủ cho đến lật đổ cả Chính phủ - hành pháp... Nhưng ở các nhà nước theo chế độ này, chức năng giám sát có một sự biến dạng rất lớn. Với sự hiện diện của đảng cầm quyền - hoặc liên minh của các đảng cầm quyền - chiếm đa số ghế ở Quốc hội, đảng cầm quyền có thể sử dụng thế đa số để giám sát ngay chính Quốc hội, bắt Quốc hội phải phụ thuộc vào Chính phủ. Sự hình thức và sự phụ thuộc của Quốc hội vào Chính phủ - hành pháp gần như là một quy luật khách quan của loại hình tổ chức nhà nước này. Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ có thể sử dụng chế định bỏ phiếu tín nhiệm, một hình thức biểu hiện của chức năng giám sát của Quốc hội trong mô hình chính thể này, để đe dọa hay thực hiện việc giải tán Quốc hội, nhằm mục đích kéo dài nhiệm kỳ của mình, hoặc tăng cường thêm quyền lực của mình. Ví dụ rõ nhất là hai lần giải tán Quốc hội Nhật Bản của Thủ tướng Koizumi những năm gần đây. Việc lật đổ Chính phủ hay giải tán Quốc hội luôn không phải là điều tốt, vì nó phá vỡ tính thống nhất vốn có và cần có của quyền lực nhà nước. Hiện trạng này có thể gây nên tình trạng bất ổn chính trị, tác động không lường được cho tình trạng xã hội, thậm chí có thể nảy sinh tình trạng nội chiến, tranh chấp giữa các phe phái lẫn nhau mà không có chính quyền. Đây là liệu pháp cực chẳng đã của các quốc gia. Ngược lại, ở nhà nước được tổ chức theo mô hình chế định cộng hòa Tổng thống, chức năng giám sát của lập pháp đối với hành pháp chỉ như là một chức năng phụ kèm theo, thậm chí không được quy định trong Hiến pháp, và các hình thức biểu hiện cũng hết sức đơn giản, không đa dạng như chế định đại nghị, nhưng hiệu quả lại rất cao. Ngoài việc Quốc hội có quyền luận tội và buộc tội các quan chức cao cấp của nhà nước, kể cả đối với chức vị cao nhất là Tổng thống, các ủy ban của Quốc hội Mỹ có quyền yêu cầu các bộ trưởng đến điều trần tại các phiên họp của ủy ban. Phiên điều trần có sự hiện diện của các luật sư của cả bên nguyên và bên bị, thể hiện sự công bằng rõ ràng hơn cho việc tiến hành buộc tội và luận tội. Nếu có vấn đề thực sự có liên quan thì các quan chức khó thoát khỏi sự buộc tội và luận tội tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội hai viện (như vụ Tổng thống B.Cliton bị điều trần tại Ủy ban Tư pháp của Thượng viện Mỹ trong vụ quấy rối tình dục tại Nhà trắng với cô thực tập sinh Monica Lewinsky). Ngoài thủ tục điều trần tại các ủy ban, Quốc hội trong chế độ Tổng thống Cộng hòa còn có thủ tục luận tội các quan chức cao cấp. Thông thường, thủ tục này được bắt đầu bằng sự buộc tội của Hạ nghị viện và luận tội, kết tội ở Thượng nghị viện. Chế tài được áp dụng là bãi chức vụ. Chức năng giám sát đã trở thành một chức Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 911 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT năng chính của Quốc hội - lập pháp của các nhà nước phát triển vào những năm gần đây, kể cả các nhà nước theo chế định chính thể đại nghị hay cộng hòa tổng thống. Nhưng điểm đáng phải quan tâm là chức năng giám sát chỉ được tiến hành với hoạt động của các cơ quan hành pháp, mà không tiến hành đối với các cơ quan tư pháp. Sở dĩ như vậy, vì tư pháp là hoạt động độc lập, là cái khiên đỡ cuối cùng cho sự nghiệp bảo vệ tự do của người dân. Các vụ việc đều có thể được xem xét và giải quyết qua các vòng tố tụng từ sơ thẩm cho đến giám đốc thẩm, cho đến khi các chủ thể có quyền lợi liên quan không thể nại ra được nữa, với sự hoạt động tranh tụng thông qua của các luật sư cân sức, cân tài với nhau về mặt trình độ. Một khi các luật sư của các bên không nại ra theo con đường tố tụng, thì lẽ đương nhiên vấn đề giám sát của Quốc hội – lập pháp của các nước này cũng không được đặt ra. Chức năng giám sát của Quốc hội thể hiện những yêu cầu tiến triển của nhà nước pháp quyền. Vì mục tiêu của nhà nước pháp quyền là quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát bằng các quy định của pháp luật, mà trước hết là bằng quy định của Hiến pháp. Vì vậy, quyền lực của nhà nước càng được kiểm soát bao nhiêu thì càng đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền bấy nhiêu. Trong nhà nước pháp quyền, chức năng giám sát của Quốc hội càng ngày càng phải nâng cao như một tiêu chí đánh giá. Quyền giám sát và điều tra cho phép các nhà làm luật chất vấn quan chức Chính phủ về những hành động và quyết định của họ; là phương tiện kiểm soát quyền lực các bộ trong Chính phủ; các nghị sĩ phê chuẩn ngân sách, đề xướng chính sách, tiến hành điều trần những vấn đề bức xúc và chấp thuận chỉ định người vào tòa án, các bộ... 3. Chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam Các bản Hiến pháp của Việt Nam trước đây và bản hiện hành dành rất nhiều sự quan tâm đến việc quy định chức năng giám sát của Quốc hội. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và hiện nay Hiến pháp năm 1992 đều quy định chức năng này là giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước từ lập pháp hành pháp, tư pháp ở trung ương đến các cơ quan nhà nước ở địa phương, thậm chí cho đến tận các hành vi của mọi công dân. Sự quy định quá nhiều chủ thể bị Quốc hội giám sát, làm cho công việc giám sát của Quốc hội Việt Nam thiếu đi một trọng tâm cần phải giám sát là hoạt động của Chính phủ - hành pháp. Trong khi đó, chức năng giám sát của lập pháp các nước trên thế giới chỉ tập trung vào công việc của hành pháp. Cũng như các nước tư sản thuộc chế độ đại nghị, Quốc hội Việt Nam thực hiện chức năng giám sát bằng các hình thức: Nghe báo cáo của các cơ quan nhà nước tại các kỳ họp; các đại biểu có thể thực hiện quyền chất vấn của mình tại kỳ họp hoặc ngoài kỳ họp, và cuối cùng, các đại biểu Quốc hội thực hiện chức năng giám sát bằng các đoàn kiểm tra, thường là các đoàn kiểm tra của các Ủy ban và Hội đồng dân tộc của Quốc hội. Hoạt động giám sát có những đặc thù gần tương tự như hoạt động của cơ quan xét xử, cần phải có thời gian, cần phải có thủ tục như một phiên xét xử, thậm chí cũng có thể cần đến cả luật sư bào chữa của các bên, vì vậy, phiên họp toàn thể - hình thức hoạt động cơ bản của Quốc hội - nhiều khi không đáp ứng được các yêu cầu này, nên hoạt động giám sát khó có hiệu quả. Do đó, cũng như chức năng lập pháp, Quốc hội cần phải thực hiện chức năng giám sát này tại các phiên họp tương ứng của các Ủy ban. Hoạt động của Quốc hội tập trung vào các Ủy ban bởi những lẽ sau đây: i) các quyết định của Quốc hội ngày càng mang tính chuyên môn mà không thể tất cả các đại biểu đều có đầy đủ khả năng giải quyết; ii) với thành phần khoảng trên dưới 500 người, không cho phép Quốc hội giải quyết các nhiệm vụ phức tạp, lại mang cả tính chuyên môn “một đại biểu thì quá ít, mà cả Quốc hội thì lại quá nhiều. Đó là nguyên nhân vì sao các Uỷ ban là hình thức hoạt động hiệu quả ở Quốc hội trong trường hợp cần phải 10 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT điều tra, làm rõ một vấn đề nào đó liên quan đến chuyên môn”;4 iii) các đại biểu Quốc hội do dân bầu ra với những trình độ chuyên môn đa dạng, không phải đại biểu nào cũng có thể có chuyên môn đáp ứng giải quyết những vấn đề mà Quốc hội cần quyết định. Giám sát trở thành chức năng chính của Quốc hội, thì giám sát cũng là chức năng chính của Hội đồng và các Ủy ban. Muốn thực hiện tốt chức năng giám sát, chỉ có một cách là phải có kỹ năng thực hiện chức năng giám sát của các Ủy ban của Quốc hội. 4. Những khó khăn và thách thức trong thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam Như đã nói, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa năm 1946 đã quy định Quốc hội có chức năng giám sát. Những quy định về chức năng giám sát của Quốc hội qua các lần thay đổi Hiến pháp vẫn được giữ nguyên. Nguyên lý cũng như các hình thức thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam cũng gần giống như của Quốc hội các nước theo chế định đại nghị: Chính phủ do Quốc hội thành lập, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, có thể bị Quốc hội giám sát bằng các hình thức như nghe báo cáo, chất vấn, thành lập các đoàn kiểm tra, bỏ phiếu bất tín nhiệm các thành viên của Chính phủ. Nhưng so với chức năng giám sát của các chế độ chính trị phương tây, thì chức năng giám sát Quốc hội Việt Nam có nhiều điểm khác biệt. Những điểm khác biệt này cũng chính là những biểu hiện về các khó khăn, thách thức khi thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam: - Thứ nhất, khó khăn lớn nhất, có tính chất bao trùm, là bộ máy nhà nước ở Việt Nam không được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, mà theo nguyên tắc tập quyền, với một đảng cầm quyền lãnh đạo, không có đảng đối lập để có thể thường xuyên thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội. Hơn nữa, chức (4) Văn phòng Quốc hội, Thường thức về hoạt động giám sát của Quốc hội. Nxb Tư pháp, H. 2006, tr. 162. năng này được Hiến pháp Việt Nam quy định là giám sát tối cao, đối với hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước, từ Chính phủ, cho đến nguyên thủ quốc gia, rồi Viện kiểm sát cho đến Tòa án nhân dân tối cao. Việc giám sát như vậy là quá nhiều các đối tượng, chủ thể bị giám sát, phạm vi giám sát quá rộng, không thấy trọng tâm của việc giám sát Chính phủ - hành pháp. Giám sát của Quốc hội Việt Nam còn được quy định cho cả giám sát hoạt động xét xử của Tòa án, nên Quốc hội càng ngày càng có xu hướng can thiệp vào từng vụ án cụ thể. Đây là một loại hình giám sát không có ở các Nhà nước hiện đại. Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam mặc dù đã có những thành công nhất định, nhất là qua các hoạt động chất vấn sôi động trong những năm vừa qua, nhưng hoạt động chất vấn cũng như các hoạt động khác của chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam mới chỉ dừng lại ở những cảnh báo, không có khả năng áp dụng chế tài của giám sát, làm cho hiệu quả hoạt động giám sát không cao. Người có trách nhiệm thường chỉ hứa hẹn nhiều, thậm chí còn có hiện tượng đổ lỗi cho nhau với lý do trách nhiệm không được phân định rõ ràng, chồng chéo lên nhau, nên công tác quản lý bộ, ngành vẫn ít biến chuyển. Cho đến nay, Quốc hội Việt Nam chưa bỏ phiếu bất tín nhiệm được một ai trong thành viên của Chính phủ hành pháp, vì thay đổi nhân sự cơ bản là công việc của Đảng cầm quyền. Nguyên tắc của chúng ta là trong mọi trường hợp phải bảo vệ sự lãnh đạo cao nhất của Đảng cầm quyền. Thực hiện tốt nguyên tắc này thì dễ có nguy cơ đánh mất tính hiệu quả của giám sát và ngược lại. Đảng cầm quyền vừa lãnh đạo để thông qua các chủ trương, lại vừa lãnh đạo việc giám sát thực hiện chủ trương đã được thông qua, nên thực hiện việc giám sát theo đúng tính chất của giám sát là việc làm không dễ dàng. - Thứ hai, kỹ năng, nguồn lực, phương tiện hỗ trợ cho hoạt động giám sát còn yếu (Xem tiếp trang 19)