Chuyên đề Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công trình hạ tầng các xã đặc biệt khó khăn,miền núi vùng dân tộc thiểu số

ịnh, xét duyệt quan tâm đầy đủ để hạn chế rủi ro, giảm thất thoát lãng phí, bảo đảm an toàn cho công trình. Một vấn đề dễ nhận thấy là công trình lớn thường được khảo sát địa chất kỹ hơn, tính toán thuỷ văn đầy đủ hơn, chọn tần suất thiết kế hợp lý và có độ an toàn cho phép nên tự nó có thể chống đỡ được với thiên tai ở mức độ nhất định; còn công trình hạ tầng đầu tư ở xã ĐBKK thuộc Chương trình 135 có quy mô nhỏ, kỹ thuật không phức tạp, thường được quan niệm là đơn giản, cho phép bỏ qua những khâu xử lý kỹ thuật nên dễ dẫn đến nhiều sai phạm gây tổn thất và lãng phí. Bên cạnh đó, việc chuẩn bị đầu tư đối với công trình nhỏ thuộc Chương trình 135 thường có những hạn chế bởi tính chất công việc, thể hiện qua các trường hợp cụ thể như: - Do số lượng công trình yêu cầu thiết kế quá lớn, nhưng số lượng và năng lực tư vấn có hạn, làm không kịp nên dễ bị bỏ qua khâu tham khảo ý kiến người dân, khảo sát thực địa sơ sài, thiết kế thiếu chi tiết, dẫn tới không bảo đảm chất lượng công trình, nhiều tỉnh như Hà Giang, Cao Bằng, Bắc Cạn, Lai châu trong vài năm đầu triển khai rất chậm vì số xã quá nhiều nên phải chờ tư vấn thiết kế. - Do công trình quá nhỏ bé, nằm ở các thôn bản quá xa xôi, đi lại khó khăn, tư vấn đơn giản hoá khâu khảo sát, chủ yếu quan sát bằng mắt thường, khi thiết kế tăng thêm hệ số an toàn. Việc làm này không bảo đảm nguyên tắc và quy trình thiết kế, dễ xảy ra tình trạng công trình đầu tư thiếu ổn định, hiệu quả sử dụng thấp, hoặc phải chấp nhận sự lãng phí không nên có. - Trong công tác thiết kế, lợi ích của tư vấn được hưởng theo % (phần trăm) tổng mức đầu tư của công trình, vì vậy người thiết kế thường tính tổng mức cao hơn bình thường vừa an toàn vừa có điều kiện thu lợi cao hơn. Điều này không phù hợp với phương châm đầu tư của chương trình, nhưng đối với tư vấn thì đây là việc làm để tạo thu nhập của họ. - Căn bệnh phô trương hình thức của những người làm công tác thiết kế công trình đầu tư thuộc Chương trình 135 cũng gây ra không ít lãng phí cho Chương trình. ở một số nơi các đoàn đi kiểm tra, giám sát đã phát hiện xây dựng chợ ở vùng cao làm bằng kính chắn gió tấm lớn, cổng chợ xây lớn hơn cổng trụ sở cơ quan huyện… xây dựng chợ không tham khảo ý kiến người dân, nên những việc làm này vừa gây lãng phí, vừa kém mỹ quan, vừa không tiện sử dụng, nhiều chợ xây xong dân không đến họp. - Đối với một số Bộ, ngành Trung ương một mô hình thiết kế chuẩn mực về công trình xây dựng của ngành cho các địa phương áp dụng để vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt, vừa phù hợp yêu cầu lâu dài, không gây ra lãng phí hoặc không bị lạc hậu sớm, ví dụ: Nhiều địa phương xây dựng trạm y tế xã quy mô bình quân khoảng 70m2 nhưng đến nay Bộ Y tế quy định đầu tư trạm y tế xã thuộc dự án do WB tài trợ là 100m2 và phòng phải phù hợp với yêu cầu bố trí trang thiết bị theo quy định của Bộ; hoặc Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành tiêu chuẩn thiết kế điển hình để kiên cố hoá trường học sử dụng nguồn trái phiếu Chính phủ theo Quyết định 159/2002/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thì hàng loạt trường thực hiện theo Chương trình 135 đã xây dựng xong hoặc đang xây dựng không còn phù hợp với thiết kế mẫu mới. Nhiều loại công trình xây dựng khác cũng có hoàn cảnh tương tự, xây dựng chưa xong đã lạc hậu, khuyết điểm này không chỉ có lỗi ở các địa phương mà ở các Bộ, ngành liên quan cũng thiếu thiết kế chuẩn mực, chưa theo kịp yêu cầu. Trong thông tư liên tịch 416, 666 hướng dẫn thực hiện Chương trình 135 đã quy định những loại công trình như trường học, trạm y tế có thể áp dụng thiết kế điển hình do Bộ Xây dựng thống nhất với Bộ chủ quản ban hành. Tuy cũng là các Bộ có loại công trình thiết kế điển hình như: Y tế, Giáo dục - Đào tạo, nhưng giữa công trình của Chương trình 135 với việc chỉ đạo xây dựng các công trình này trong giai đoạn hiện nay đã khác nhau xa và mẫu thiết kế về sau càng hoàn thiện hơn, vì lẽ đó công trình 135 chưa xây dựng xong đã trở thành lạc hậu hoặc phải cải tạo tốn kém. 6.3. Công tác chỉ đạo thi công còn nhiều bất cập Các công trình XDCB ở các xã ĐBKK có quy mô nhỏ, đào đắp đất đá là chính, ít công trình xây lắp nên có ý kiến cho rằng thi công những công trình này hết sức đơn giản. ở hầu hết các xã đầu tư cho các công trình ngoài trời đều đào đắp đất, thi công bằng thủ công, chủ yếu bằng tay, việc đầm nén không đạt yêu cầu, dung trọng thiết kế không bảo đảm, khi có tác động mạnh từ ngoài vào là bị sụt, lún, hoặc khi có lũ lụt cũng dễ bị cuốn trôi hoặc gây hư hỏng. Nguyên nhân chính là ở vùng sâu, vùng xa ít có những đơn vị xây dựng chuyên nghiệp, giàu kinh nghiệm tham gia vì khối lượng công việc quá bé, đi lại quá xa, rất chậm và tốn kém; ít thi công bằng thiết bị cơ giới vì hiện trường chật hẹp và tính chất công trình nhỏ bé nên không có nhu cầu; tham gia xây dưng ở vùng này phần lớn là các công ty tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, trình độ chuyên môn kỹ thuật còn nhiều non kém nên chất lượng thi công hạn chế, nhiều nơi họ nhận hợp đồng và giao lại cho dân địa phương làm. Vì vậy nếu để tình trạng chỉ đạo công tác thi công như thời kỳ qua đi thì tính ổn định của các công trình XDCB ở vùng ĐBKK sẽ không cao. Như phần trên đã đề cập, tính chất công trình hạ tầng được đầu tư hiện nay ở các xã 135 hầu hết là tạm bợ, đường giao thông phần lớn đào đắp bằng đất đá tại chỗ, đầm nén không đảm bảo, chất lượng vật liệu không được quy định chặt chẽ, thiếu rãnh thoát nước, thiếu kè bảo vệ, chỉ cần mưa nhỏ đã gây hư hỏng nặng, thực chất nhiều nơi làm đường giao thông chỉ là tạo thêm lối đi mới. Các công trình thuỷ lợi cũng phần lớn là cải tạo, kiên cố hoá, điển hình như tỉnh Tuyên Quang chủ yếu kiên cố hoá nhưng với kế hoạch vốn quá nhỏ bé nên kết quả cũng chỉ mức độ. Đường dây dẫn điện ở nhiều nơi dùng bằng cây rừng, tre, mai làm cột để dẫn điện về các hộ dân cư, đều không đảm bảo an toàn trong mọi thời tiết. 6.4. Công tác kế hoạch hoá các nguồn vốn đầu tư chưa tốt Nguyên tắc thực hiện Chương trình 135 là tất cả các nguồn vốn phải đưa vào kế hoạch của từng cấp để chủ động thực hiện. Tuy vậy trong thực tế nguyên tắc này rất khó thực hiện bởi vì hầu hết các tỉnh có nhiều xã ĐBKK là tỉnh nghèo, ít vốn, khó phân bổ, mặt khác không thể tổng hợp hết các nguồn vốn liên quan, nhất là các nguồn hỗ trợ do vận động và nguồn huy động bằng ngày công trong dân cư, chủ yếu là chỉ tập trung vào nguồn vốn hỗ trợ từ NSTW. Khi lập kế hoạch không biết trước khả năng nguồn vốn huy động thêm nên hầu hết các huyện lập kế hoạch cho xã chỉ nhằm vào khoảng NSTW hỗ trợ là chính. 6.5. Một số địa phương sử dụng NSTW hỗ trợ chưa đúng nguyên tắc Nguyên tắc phân bổ theo hướng dẫn của Ban chỉ đạo là Trung ương hỗ trợ bình quân giai đoạn 1999-2002 mỗi xã 400 triệu đồng/năm, giai đoạn 2003-2005 là 500 triệu đồng/năm; về địa phương, nếu tỉnh phân cấp cho huyện thì tỉnh cũng giao mức bình quân tương tự để huyện phân bổ cho xã, nhưng mức giao cho xã phải dựa vào dự toán hoặc tổng mức đầu tư của từng công trình để bố trí đủ vốn hoàn thành trong năm, có nghĩa là có xã được đầu tư trên mức bình quân, cũng có xã đầu tư dưới mức bình quân, mục đích cuối cùng là 2 công trình ở 2 xã có đủ vốn để hoàn thành xây dựng trong năm, không chia bình quân tránh gây lãng phí. Tuy vậy việc sử dụng NSTW hỗ trợ ở các địa phương chưa thống nhất, mỗi địa phương có cách làm khác nhau nên hiệu quả mang lại cũng khác nhau, nhiều địa phương quản lý tốt nhưng không ít địa phương tự mình gây lãng phí do việc phân bổ chưa hợp lý, qua khảo sát thực tế nhiều địa phương phân bổ bình quân, dẫn đến tình trạng công trình nhỏ thì thừa vốn, công trình lớn lại thiếu vốn. Lý do được những địa phương này giải thích là các phương tiện thông tin đại chúng đã thông báo mỗi xã được 400 hoặc 500 triệu đồng/năm, nếu giải quyết vốn theo dự toán công trình thì các xã sẽ thắc mắc xã nhiều, xã ít. Điều này cho thấy công tác quản lý của một số tỉnh, huyện chậm đổi mới, kém linh hoạt, ít tuyên truyền giải thích nên hiệu quả sử dụng vốn thấp. 6.6. Nhiều địa bàn cần ưu tiên XĐGN vẫn chưa được đầu tư ở miền núi có nhiều xã diện tích tự nhiên rất rộng, có xã bằng hoặc lớn hơn một huyện vùng đồng bằng sông Hồng, ví dụ: xã Chà Cang, huyện Mường Lay, tỉnh Lai Châu có diện tích 1.101,14km2; xã Nam Cát Tiên, huyện Tân Phú, tỉnh Đồng Nai có diện tích 400,92 km2; xã Phước Hiệp, huyện Phước Sơn, tỉnh Quảng Nam có diện tích 358,08 km2; trong khi huyện Đan Phượng, tỉnh Hà Tây chỉ rộng 79,1km2; huyện Mỹ Hào, tỉnh Hưng Yên 79,1km2; huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên 74,4km2; xã rộng thì có nhiều thôn bản ở xa, có thể gọi là cực kỳ hẻo lãnh, là nơi đặc biệt của ĐBKK. Trong giai đoạn 1999-2005, các thôn bản này là đối tượng XĐGN số 1 nhưng thực tế vẫn thiệt thòi, bởi quá xa xôi, địa hình bất lợi, dân cư quá thưa thớt, nếu đầu tư thì rất tốn kém mà hiệu quả sử dụng rất thấp; đây là mâu thuẫn giữa hai vấn đề cần cân nhắc: đầu tư để gọi là có đầu tư để có hiệu quả! Mặt khác khả năng vốn ngân sách Trung ương có hạn, chỉ hỗ trợ 400-500 triệu đồng/xã/năm, nếu đầu tư vào địa bàn xã quá rộng thì khó vươn tới làng bản xa, vì vậy đối với vùng này chưa thể đầu tư đồng bộ ngay mà phải lựa chọn thứ tự ưu tiên hợp lý. 6.7. Việc lồng ghép với các chương trình, dự án khác gặp nhiều khó khăn Lồng ghép các chương trình, dự án khác đầu tư trên địa bàn với Chương trình 135 là một chủ trương đúng, Chính phủ đã có nhiều văn bản chỉ đạo quá trình thực thi Chương trình 135, phải lấy Chương trình 135 làm trọng tâm, đối tượng ưu tiên tập trung. Khi đánh giá về tổng thể, chúng ta thường nói về thành công của Chương trình 135 có nhiều yếu tố, trong đó có yếu tố lồng ghép các chương trình, dự án khác; nhưng trên thực tế rất khó lồng ghép, trước hết mỗi chương trình, dự án đều xuất phát từ một chủ trương riêng, mục tiêu riêng, có yếu tố chuyên môn kỹ thuật riêng, có kế hoạch riêng, có cơ quan chủ trì riêng, có chỉ đạo riêng từ lập dự án, huy động và bố trí nguồn lực, tổ chức thực hiện, nghiệm thu bàn giao theo một quy trình riêng. Cho nên việc lồng ghép chỉ thực hiện có mức độ nhất định, phần nhiều là phép cộng cuối cùng kết quả thực hiện từng chương trình, dự án trên địa bàn. 6.8. Hợp nhất các chương trình, dự án theo QĐ 138 chưa triệt để Quyết định số 138/2000/QĐ-TTg ngày 29/11/2000 của Thủ tướng Chính phủ về việc hợp nhất Chương trình xây dựng TTCX, dự án Hỗ trợ Dân tộc ĐBKK, dự án ĐCĐC vào Chương trình 135 được triển khai từ năm 2001. Khi thực hiện hợp nhất, cả nước có khoảng 680 xã thuộc diện ĐCĐC đều nằm trong các xã 135, sau khi hợp nhất xong, công tác ĐCĐC ở các xã 135 được hiểu là không còn nữa, nhưng thực tế lại khác: Nhiều địa phương vẫn tồn tại hoạt động ĐCĐC ở xã 135 dù trên danh nghĩa; cơ quan chủ quản ĐCĐC lại tìm cách phát triển ĐCĐC ra ngoài xã 135. Cả hai vấn đề trên đều không phù hợp với thực tế và nên xem xét lại. Công tác ĐCĐC được tiến hành từ năm 1956 theo lời kêu gọi của Chủ tịch Hồ Chí Minh, nhằm phân bố lại dân cư, lao động để bảo vệ Tổ quốc kết hợp khai thác đất đai ở vùng còn nhiều tiềm năng, giảm gánh nặng cho vùng đông dân cư. Đến nay có thể nói rằng chưa có một chương trình nào kéo dài dai dẳng gần nửa thế kỷ như chương trình ĐCĐC của nước ta, vậy có nên để tồn tại một chương trình như thế nữa không? Mặt khác, mọi hoạt động có tính chất chính sách như ĐCĐC, hỗ trợ dân tộc ĐBKK nên có thời điểm để kết thúc. Xu hướng chung hiện nay là tái định cư theo mục tiêu dự án, di dân xây dựng các vùng kinh tế mới, tái định cư dân di cư tự do là chính, không còn hoặc không đáng kể diện du canh, du cư. Ngày nay từ vùng xa xôi hẻo lánh của tỉnh Hà giang, Cao Bằng, Lai Châu cho đến các xã vùng sâu của Tây Nguyên dân sống theo bản làng, có sự kiểm soát về nhân hộ khẩu, về an ninh, đất đai được giao theo hộ, mọi người trong gia đình đều tham gia hoạt động đoàn thể xã hội, ít có cơ hội để thực hiện việc du canh, du cư như khái niệm này cách đây hơn 5-7 năm về trước. Tuy nhiên trong một vài lần dân tộc thiểu số có số người quá ít ỏi ở vùng quá xa xôi hẻo lánh, dân trí thấp, tập quán còn lạc hậu thì có thể còn du canh du cư nhưng không thuộc tình trạng phổ biến; còn hiện tượng trong từng thôn bản, từng xã hoặc trong một vùng có sự chuyển dịch dân cư do tập quán canh tác, do nguồn nước cạn kiệt hoặc do một nguyên nhân nào đó thuộc về tập tục của dân tộc thì không thể coi đó là du canh, du cư. 6.9. Công tác duy tu, bảo dưỡng chưa được quy định cụ thể Duy tu, bảo dưỡng công trình sau khi bàn giao đưa vào sử dụng là hết sức cần thiết. Vấn đề này trong quy chế đầu tư của Việt Nam trước đây ít được đề cập, một mặt do ngân sách Nhà nước hạn hẹp, xây dựng xong là kết thúc quá trình đầu tư; chuyển sang thực hiện chế độ duy tu, bảo dưỡng bằng vốn sự nghiệp do cơ quan tài chính thu xếp. Nhưng vấn đề này quy định chưa chặt chẽ, quy định chưa rõ ràng, định mức duy tu bảo dưỡng rất thấp nên kết quả cũng không đáp ứng yêu cầu; và nếu để thực hiện duy tu bảo dưỡng cũng phải mất một số năm sau mới có kế hoạch; Mặt khác công tác duy tu bảo dưỡng phần lớn giao cho địa phương (tỉnh, huyện, xã, hoặc doanh nghiệp) tự tổ chức thực hiện nên chất lượng kém, công trình chóng hư hỏng, xuống cấp. Ngày nay, công tác XDCB đã có bước tiến khá lớn, vấn đề duy tu, bảo dưỡng đã được chú ý hơn nhưng vẫn chưa trở thành quy định bắt buộc đối với mọi cấp, mọi ngành, nhiều công trình chỉ mới thực hiện chế độ bảo hành trong một thời gian nhất định, chưa có chính sách duy tu, bảo dưỡng. Vấn đề đặt ra hiện nay là công tác bảo hành chỉ thực hiện đối với công trình hư hỏng do thiết kế sai hoặc do quá trình thi công chưa tốt, còn do tác đọng của thiên nhiên, của con người gây ra thì chưa có nguồn nào để thực hiện, vì vậy mà nhiều công trình giao thông, thuỷ lợi hoặc các công trình kiến trúc chỉ bị hư hỏng nhỏ không được tu sửa kịp thời thì "bé xé ra to" và sự hư hỏng dễ xảy ra, tính bền vững của công trình bị đe doạ, nhiều trường hợp gặp rủi ro hư hỏng không còn khả năng khôi phục. Riêng công trình hạ tầng ở các xã ĐBKK, vùng đồng bào dân tộc thiểu số như phần trên đã nêu là những công trình mang tính tạm bợ nên dễ tổn thất, việc bắt buộc các nhà thầu thực hiện chính sách bảo hành công trình là cần thiết, nhằm tăng trách nhiệm trong quá trình xây dựng, nhưng vốn đầu tư cho loại công trình 135 không lớn, địa bàn thực hiện đầu tư là nơi xa xôi hẻo lánh, không đáng công bắt nhà thầu đi lại tốn kém, nên thay vào hoạt động này bằng việc tăng cường hoạt động bảo dưỡng, duy tu công trình và nên có quy chế huy động nguồn lực (kinh phí, nhân công) cho rõ ràng, minh bạch: nên có quy định rõ lấy kinh phí từ nguồn nào, sử dụng ra sao, ai quản lý; nên phân theo tính chất và quy mô công trình, loại nào thì được dùng kinh phí Nhà nước, loại nào thì giao cho cộng đồng tự chịu trách nhiệm… Những công trình đầu tư lớn, có kỹ thuật phức tạp khi gặp sự cố phải có sự giúp đỡ của Nhà nước, của Chính quyền các cấp về ngân sách để thực hiện duy tu bảo dưỡng nhằm bảo đảm tính ổn định, sự an toàn của công trình là hết sức cần thiết. Những công trình xây dựng thuộc Chương trình 135 thường thi công bằng đất đá, lao động thủ công, nên có kế hoạch duy tu bảo dưỡng đi kèm, nếu gặp mức độ hư hỏng nặng thì phải có sự trợ giúp từ ngân sách của tỉnh, trường hợp nhẹ thì nên giao cho dân tại chỗ chịu trách nhiệm hàn gắn, xử lý. Do đặc điểm địa hình, điều kiện tự nhiên, ý thức của người dân và đặc biệt là do quy mô và tính chất công việc quyết định chất lượng công trường, vì vậy việc hỗ trợ từ Ngân sách Nhà nước cho công tác duy tu bảo dưỡng công trình thuộc Chương trình 135 là cần thiết và không nên dừng sau khi kết thúc quá trình XDCB. Hiện nay việc duy tu bảo dưỡng công trình ở các xã 135 đang lúng túng về phân công, về kinh phí, về quy chế vận hành,… cần xây dựng quy chế cụ thể, phan loại ngân sách cấp, loại do cộng đồng đóng góp, định mức kinh phí, sổ sách theo dõi… trong kế hoạch hàng năm của xã phải dự trừ vốn cho công tác này. 6.10. Công tác đào tạo nâng cao năng lực chưa theo kịp với yêu cầu Tại Quyết định 135, Thủ tướng Chính phủ chủ trương vừa đầu tư các dự án như ổn định phát triển sản xuất, sắp xếp lại dân cư, xây dựng hạ tầng ở xã và xây dựng TTCX, vừa đẩy nhanh việc đào tạo cán bộ xã, phum soóc, bản làng để nâng cao nhận thức, năng lực cho cán bộ cấp xã, thôn, bản và người hưởng lợi. Đây là một dự án được đặt ngang hàng với các dự án khác thuộc Chương trình 135 để tạo ra sự đồng bộ, phối hợp hỗ trợ lẫn nhau giữa các dự án thành phần. Tuy vậy nhưng thực tế nhiệm vụ đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ xã, thôn, bản cho và cho người hưởng lợi thực hiện quá chậm nên chưa theo kịp với yêu cầu. Việc tăng cường năng lực chủ yếu là nâng cao kiến thức về quản lý hành chính, quản lý kinh tế, xã hội, về nội dung tự quản, thực thi Chương trình 135, quản lý khai thác sử dụng thành quả của Chương trình 135. Từ năm 1999 đến 2004 là một thời gian dài của quá trình thực hiện Chương trình 135, cơ quan chủ trì và các địa phương tập trung nhiều kinh phí, thời gian cho hội nghị, tập huấn cơ chế quản lý chương trình, chưa đầu tư đúng mức cho công tác đào tạo. Đến cuối năm 2003 mới có một số ít giáo trình phục vụ cho các lớp đào tạo. Sự chậm trễ này đã gây nhiều khó khăn cho các địa phương. Nhiều tỉnh, huyện phải tự tổ chức đào tạo, đã có nhiều hình thức tổ chức khá phong phú, sử dụng trường Chính trị, trường chuyên nghiệp địa phương làm nơi giảng dạy, sử dụng đội ngũ giảng viên các trường chuyên nghiệp, phối hợp với các ngành chuyên môn khác như Tài chính, Nội vụ, Công an, Lao động để đào tạo. Tuy nhiên nói về đào tạo phục vụ cho Chương trình 135 là rất chậm và chưa đáp ứng yêu cầu, năng lực người tham gia chương trình trực tiếp ở cơ sở, người hưởng lợi ở cộng đồng chưa được nâng cao nên nhiều hoạt động thực hiện chương trình trở nên bất cập. Ví dụ: không được nâng cao năng lực, cấp dưới và người dân không thể tham gia vào quá trình lập kế hoạch phát triển xã, không thể tham gia giám sát, đánh giá kết quả thực hiện Chương trình, không tự mình đòi hỏi cấp trên thực hiện dân chủ, công khai, minh bạch trong quá trình ra quyết định và thực hiện quyết định đầu tư. Không được đào tạo nâng cao năng lực nên cấp dưới chưa tự đảm dương làm chủ đầu tư, huyện lại có lý do để thiếu tin tưởng ở xã nên phải làm thay xã. Đây là một cái cớ để cùng với nhiều lý do khác dẫn tới việc huyện không muốn trao quyền cho cấp xã và nhiều xã cũng chưa muốn nhận về mình vai trò làm chủ đầu tư dự án. Khi huyện đang làm thay xã, đang tiến hành Chương trình 135 thì huyện không muốn công khai, minh bạch trong phân bố nguồn lực, không rõ ràng trong quyết định như giao thầu xây dựng công trình, ít giao cho dân làm, có xu hướng giao cho nhà thầu từ bên ngoài nhiều hơn… Không được đào tạo, người dân không đủ kiến thức, không đủ sự hiểu biết cần thiết để không những tham gia quá trình lập kế hoạch, giám sát thi công mà ngay cả sau khi công trình đã hoàn thành đưa vào sử dụng cũng không hiểu quy trình quản lý, bảo dưỡng vận hành nên kết quả khai thác, bảo quản công trình luôn luôn hạn chế. 6.11. Vai trò trách nhiệm các cấp chưa cao Sau khi Quyết định 135 được ban hành, các Bộ, ngành, địa phương liên quan bắt tay vào triển khai thực hiện khá sôi nổi. Vai trò, nhiệm vụ của các cấp, các ngành từng bước được xác lập và thể hiện trách nhiệm cao. Tuy nhiên đây là chương trình đầu tiên thực hiện phân cấp khá triệt để cho cấp dưới nên có mặt được tiếp cận, thực hiện tốt nhưng cũng có những mặt còn hạn chế. 11.1. Cấp Trung ương, có lập Ban chỉ đạo nhưng gọn hơn, hoạt động tập trung hơn, chỉ đạo của Chính phủ chặt chẽ, kịp thời nên đạt kết quả tốt hơn. Các cơ quan Trung ương liên quan Chương trình 135 đã ban hành các văn bản hướng dẫn về quy hoạch, về công tác kế hoạch, sử dụng ngân sách và các khoản đóng góp của dân cư, nổi bật nhất là Thông tư liên tịch vận hành chương trình với hàng loạt cơ chế, chính sách phù hợp với đặc điểm của chương trình này nên các ngành, các cấp và người dân đồng tình tiếp nhận, thực hiện. Các cơ quan Trung ương tập trung vào nhiệm vụ quan trọng thứ hai là giám sát, đánh giá thực hiện Chương trình. Việc dừng lạỉơ các hoạt động trên là hợp lý, phù hợp với yêu cầu phân cấp của chương trình, tuy nhiên một số vấn đề cần chỉ đạo đảm bảo thống nhất trong cả nước nhưng làm chưa tốt, ví dụ: Ban hành khung hướng dẫn tăng cường cán bộ về cơ sở, chính sách chế độ đối với người được tăng cường; hoặc việc đào tạo cán bộ và người hưởng lợi; đưa ra tiêu chí lựa chọn xã đạt mục tiêu toàn diện hoặc từng phần của Chương trình ra khỏi Chương trình để tạo sự thi đua và đảm bảo thực chất của Chương trình. Theo báo cáo của Ban chỉ đạo do Chủ nhiệm UBDT trình bày tại Hội nghị sơ kết 5 năm thực hiện Chương trình 135 (1999-2003) tổ chức tại Hà Nội ngày 8-9/4/2004 đã nêu: Đến đầu năm 2004 có 56% số xã hoàn thành 8 loại công trình hạ tầng theo quy định. Điều này phải được hiểu rằng đến hết năm 2003 có 56% số xã 135 (khoảng 1.259/2.233 xã) đã thực hiện xong dự án đầu tư hạ tầng, nhưng chưảng có tỉnh nào công khai thừa nhận vấn đề này và Ban chỉ đạo cũng chẳng có giải pháp giải quyết để điều chỉnh vốn đầu tư cho Chương trình hợp lý trong các năm tới. Đây là mặt trái của chính sách: nếu trước đây tỉnh nào thích thành tích thì công việc chưa hoàn thành cũng tuyên bố đã hoàn thành để lấy thành tích: còn ngày nay công việc dù đã hoàn thành cũng không công nhận để khỏi mất 500 triệu đồng/năm. 11.2. Cấp tỉnh: Hầu hết những tỉnh có nhiều ĐBKK được hỗ trợ đầu tư bằng Chương trình 135 thì hết sức phấn khởi bởi đây là cơ hội giải quyết vấn đề công bằng xã hội ở địa phương, nhiều tỉnh đã có những nỗ lực lớn như việc tổ chức Ban Chỉ đạo, ban hành quy chế hoạt động, cơ chế huy động các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân trên địa bàn đóng góp giúp đỡ xã nghèo, điều động cán bộ tăng cường cho xã thực hiện Chương trình XĐGN, phân cấp quản lý, phê duyệt quy hoạch và báo cáo đầu tư, bố trí kế hoạch và chỉ đạo thực hiện kế hoạch hàng năm. Tuy nhiên nhiều tỉnh ý thức trách nhiệm thiếu rõ ràng, chỉ đạo không chặt chẽ làm cho hiệu quả sử dụng vốn đầu tư thấp, thể hiện: - Không điều hành hoạt động của Ban chỉ đạo thường xuyên - Không đưa ra quy chế hoạt động đầu tư cho Chương trình - Không cụ thể hoá cơ chế chính sách áp dụng cho Chương trình - Vốn chia bình quân theo xã, gây lãng phí trong quá trình đầu tư - ít tổ chức kiểm tra, giám sát Một số cán bộ lãnh đạo tỉnh chỉ quan tâm kéo dài thời gian thực hiện chương trình (dù Chương trình mới triển khai 1-2 năm), tăng mức đầu tư cho xã 135… Trong Chương trình 135, bên cạnh dự án đầu tư hạ tầng còn có dự án xây dựng TTCX, cơ chế giao kế hoạch của Thủ tướng Chính phủ là giao một khoản vốn cho tỉnh bố trí cụ thể cho từng TTCX, nhiều tỉnh đã rút bớt vốn của dự án này đầu tư cho các nhu cầu khác. Cấp tỉnh chỉ giữ vai trò quan trọng trong việc điều hành Chương trình 135, nhưng nhiều tỉnh ỷ vào lý do nghèo, ngân sách hạn hẹp không đầu tư cho các xã ĐBKK mà chỉ tập trung cho lĩnh vực công cộng, khu trung tâm thiax hoặc cho trụ sở cấp tỉnh, huyện… 11.3. Cấp huyện: Là cấp có vai trò, có nhiều quyền hành và trách nhiệm trong quá trình thực hiện Chương trình 135 theo phân cấp. Từ năm 1999 Chương trình 135 được triển khai ở 1.000 xã/91 huyện/30 tỉnh: đến hết năm 2003 đã triển khai 2362 xã thuộc 320 huyện, 49 tỉnh trong cả nước. Từ số liệu này cho thấy số xã tăng hơn 2,3 lần nhưng số huyện tăng 3,5 lần so với năm 1999. Suốt gần 6 năm thực hiện chương trình 135, chỉ trừ tỉnh Tuyên Quang, còn hầu hết các huyện làm chủ đầu tư dự án. Hầu như các hoạt động của Chương trình 135 ngoài phần cơ chế, chính sách do Trung ương và tỉnh ban hành, còn lại do huyện quản lý, điều hành tổ chức thực hiện, trong đó có sự đóng góp rất to lớn của cấp huyện. Tuy nhiên trong công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành ở các địa phương, cấp huyện bộc lộ một số mặt hạn chế như: - Thực hiện quy trình xây dựng và tổng hợp kế hoạch vẫn mang nặng tư tưởng tập trung bao cấp, chưa tạo cho người dân và cấp dưới tham gia từ khâu quy hoạch, lựa chọn danh mục công trình đầu tư, công khai giao việc cho dan, công khai phần việc giao và lựa chọn nhà thầu xây dựng… Hàng năm đến mùa kế hoạch nhiều huyện ra thông báo định hướng gửi về cho UBND xã, sau đó cử cán bộ về thống nhất với Lãnh đạo UBND xã là xong, ít thảo luận rộng rãi với dân ở các thôn bản hoặc HĐND xã, ít đi khảo sát thực tế ở địa bàn nên nhiều nội dung đầu tư không hợp lý, kém hiệu quả. - Phân cấp không rõ ràng, không dứt khoát, sợ mất việc, luôn muốn giữ lấy quyền phân bổ vốn, ngại phân cấp, ngại công khai, giảm ảnh hưởng vai trò của UBND xã và biến cấp xã trở thành thụ động trong quá trình thực hiện chương trình. Từ khi bắt đầu triển khai thực hiện Chương trình 135 chỉ có 56 xã của tỉnh Tuyên Quang được UBND tỉnh giao làm chủ đầu tư dự án, còn lại do huyện đảm nhiệm. Đến đầu năm 2004 có 385 xã làm chủ đầu tư, chiếm khoảng 17% tổng số xã 135, như vậy là quá ít. Phân cấp đi theo phân quyền nhưng còn có điều kiện kéo níu, giữ lấy quan hệ "xin, cho" nên không được nhưng còn có biểu hiện kéo níu, giữ lấy quan hệ "xin, cho" nên không được phân cấp đầy đủ hơn. 11.4. Cấp xã Cấp xã là cấp trực tiếp với dân, hiểu dân đầy đủ đặc điểm hoàn cảnh thực tế ở xã, hiểu tâm tư, nguyện vọng của dân, nhưng cấp xã hiện nay vẫn là cấp chấp hành, cấp thực hiện nhiệmvụ do huyện giao, ít có quyền hành quyết định về quản lý, điều hành, lựa chọn danh mục đầu tư, lựa chọn nhà thầu xây dựng… Việc cấp xã tham gia có mức độ vào quản lý, điều hành Chương trình 135 có lý do là năng lực cán bộ xã quá bất cập, nhiều xã phải nhờ giao siven, cán bộ lâm nghiệp cắm điểm hoặc cán bộ tăng cường xuống xã giúp đỡ. Số người biết chữ, viết, nói thành thạo làm việc ở các xã vùng sâu, vùng xa rất hạn chế, một số chuyên đi học, đi họp, đi tập huấn do cấp trên tổ chức, có xã không đủ người thay nhau đi họp, đi học nên cuộc nào cũng chỉ có một số người tham gia, những vấn đề học được ở lớp về áp dụng vào thực tế chỉ được một phần nhỏ. Vì vậy việc đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ xã là rất cần thiết, nhưng phương pháp đào tạo phải được sửa đổi thật nhiều mới đáp ứng yêu cầu: Một là khả năng tiếp thu; hai là năng lực truyền thụ lại cho địa phương, cơ sở. Cấp xã vùng sâu, vùng xa hiện nay chịu nhiều thiệt thòi nhất trong thực hiện Chương trình 135 thể hiện ở các mặt: ít được đào tạo nhất; ít có thực quyền nhất; ít thông tin nhất; Thời gian làm việc nhiều nhất; Phải xử lý việc vặt như kiện cáo, tranh chấp nhiều nhất; Thu nhập có nơi bị thấp kém nhất. Vì lẽ đó mà khi tiếp xúc, khảo sát, đánh giá vai trò cán bộ xã trong việc tổ chức thực hiện Chương trình 135 có nhiều ý kiến khác nhau, nét chung nhất là cán bộ chủ chốt xã rất ngại phải chịu trách nhiệm cá nhân, ngại va chạm với tỉnh, huyện, ngại phải giải trình với dân khi mọi quyền quyết định ở trong tay cán bộ huyện. Nhiều việc nhìn bề ngoài do xã làm nhưng thực chất là họ tiếp thu ý kiến chỉ đạo của huyện, hợp thức hoá quyết định của huyện, đôn đốc dân các thôn bản thực hiện công việc được huyện giao, họ thiếu quyền chủ động như mục tiêu phân cấp của Chính phủ. 6.12. Vai trò người dân và cộng đồng thôn bản chưa được coi trọng Nguyên tắc chỉ đạo thực hiện Chương trình 135 của Thủ tướng Chính phủ là "trước hết phải dựa trên cơ sở phát huy nội lực của từng hộ gia đình và sự giúp đỡ của cộng đồng, đồng thời có sự hỗ trợ tích cực của Nhà nước…" điều này khẳng định quá trình thực hiện Chương trình 135 phải lấy hộ gia đình, lấy cộng đồng thôn bản làm nòng cốt, huy động sự đóng góp của các cơ quan, các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp… Nhà nước đóng vai trò hỗ trợ. Mục đích đặt ra là khẳng định vai trò trách nhiệm của người dân đối với chương trình mà họ hưởng lợi, đồng thời tạo cơ hội cho người dân tham gia đóng góp công, sức, vật lực để thực hiện Chương trình. - Để người dân tham gia thực hiện Chương trình 135 theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Chính quyền các cấp và những người trực tiếp quản lý, điều hành thực hiện chương trình phải: + Tuyên truyền giáo dục ý thức trách nhiệm, kinh nghiệm bảo vệ thành quả thực hiện chương trình vì lợi ích của chính người dân sở tại; + Tạo điều kiện để mọi người dân tham gia đầy đủ các công đoạn của quá trình xây dựng Chương trình ở xã như lựa chọn công trình, đóng góp vât liệu xây dựng công trình, trực tiếp tham gia xây dựng và giám sát xây dựng công trình để thực hiện nguyên tắc "xã có công trình, dân có việc làm, có thu nhập để XĐGN ngay trong quá trình xây dựng công trình". Dân có đóng góp cho công trình thì dân có ý thức tự giác cao hơn, thể hiện lòng tự trọng tốt hơn trong việc bảo vệ thành quả do chính họ đóng góp nên. Người dân không được tham gia vào quá trình xây dựng công trình thì sẽ thờ ơ không giám sát, không tham gia thực hiện đầu tư và không thực hiện trách nhiệm của mình đối với công trình xây dựng ở địa phương họ. - Thực hiện cơ chế vận hành như thông tư liên tịch 416 và 666 của Liên Bộ thì người dân được hưởng lợi nhiều mặt từ Chương trình 135; + Được tham gia xây dựng và hưởng lợi từ vốn đầu tư cho công trình để thực hiện XĐGN. + Được tham gia xây dựng và giám sát thì chất lượng công trình sẽ tốt hơn và phục vụ dân ở địa phương đó lâu bền hơn. + Qua quá trình thực hiện Chương trình 135, cán bộ xã, thôn bản và người dân được đào tạo nâng cao năng lực nhiều mặt. Tuy nhiên thực tế vận dụng vấn đề dân chủ sơ sở vào Chương trình 135 ở nhiều địa phương đã không đạt yêu cầu như mong muốn: ã Người dân chưa chủ động tham gia vào quá trình lựa chọn, đóng góp, thực hiện các dự án của Chương trình 135, nhất là dự án hạ tầng. ã Người dân có quá ít thông tin về khả năng vốn đầu tư, hướng lựa chọn ưu tiên, ít được tham khảo ý kiến, chưa được tham gia lựa chọn công trình, có nơi người dân không được chia sẻ công việc xây dựng công trình như trong hướng dẫn của Trung ương để dân có việc làm, có thu nhập… ã Phụ nữ, người dân tộc thiểu số hay tự ty, ít chủ động tham gia ã Các tổ chức đoàn thể nhân dân đều yếu kém trong việc tham gia hoạt động thực hiện xây dựng công trình hạ tầng ở xã. Về sở hữu của các hộ gia đình, của cộng đồng đối với các chương trình, dự án rất thấp, do hiểu hết của người dân thấp. Việc thực hiện quy chế dân chủ theo Chỉ thị số 30 của Bộ Chính trị và Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11 tháng 5 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ tuy được đưa vào cơ chế vận hành thực hiện Chương trình nhưng chủ yếu mới là bàn ở HĐND, vẫn còn mang nặng tính hình thức. Có nhiều nơi dân không được tham gia bàn bạc. ở Gia Lai các Đoàn giám sát của Hội đồng Dân tộc khi hỏi dân về Chương trình 135 thì dân đều nói là "không biết". ở Nghệ an đồng bào dân tộc xã Lưu Kiền (Tương Dương), xã Châu Thôn, xã Hạnh Dịch (Quế Phong) cũng cho biét "không được tham gia từ đầu mà chỉ khi xây dựng mới biết". Thường trực HĐND tỉnh Kiên Giang đã nhận xét "một số địa phương chưa thực hiện đầy đủ nội dung dân chủ, công khai với dân, các công trình tuy được chọn lựa từ cơ sở, nên phù hợp với nguyện vọng của nhân dân, nhưng chưa được dân bàn triệt để và chưa thực sự rộng rãi, nhiều công trình dân chưa được biết, chưa nắm được mục đích ý nghĩa của Chương trình 135". Có địa phương còn cho rằng công trình Nhà nước đầu tư xây dựng xã chỉ biết chỉ biết nhận công trình sau khi xây dựng xong. Một số xã có đưa dân bàn nhưng không có biên bản của cuộc họp. Vì chưa thực hiện được dân chủ rộng rãi trong dân, nên đã để lại nhiều hiện tượng không tốt: ở Cao Bằng có đến 70% số chợ được giám sát cho thấy khi xây dựng chợ không họp bàn với dân, nên xây xong không có người đến họp. ở huyện Quan Hoá (Thanh Hoá) vì dân không được bàn, dân không biết nên khi tiến hành xây dựng mương thuỷ lợi ở xã Thanh Xuân, diện tích thực tế cần tưới tiêu có gần 1ha, thì được thiết kế 6,7ha (sai gần gấp 7 lần) để phục vụ cho 456 nhân khẩu nhưng thực tế không có hộ nào. Đập và hệ thống dẫn nước phục vụ cho đồng bào dân tộc xã Hiền Kiệt, thiết kế xong thì phát hiện không có nguồn nước. ở huyện Ninh Sơn (Ninh Thuận) thiết kế xây đập để khai hoang 20ha ruộng nước, thì trong đó chỉ có 19,5 ha đất rừng đã được lập sổ lâm bạ giao cho 2 hộ đồng bào dân tộc thiểu số quản lý trong thời hạn 50 năm. - Về cơ chế tạo việc làm cho dân: Một số địa pưhơng đã "giao toàn bộ khối lượng xây dựng cho các nhà thầu mà không giao cho dân làm làm những công việc có thể làm được". ở Cao Bằng, tuy dân đã tham gia được 127.514 ngày công lao động với mức hưởng lợi gần 5 tỷ đồng, nhưng nói chung là thấp, nhiều việc dân có thể làm được, nhưng chủ yếu là do các doanh nghiệp làm; vì thế đồng bào dân tộc ở hai xã Định Phng (Trùng Khánh) và Thị Hoa (Hạ Lang) đã nói "nhiều việc dân chúng tôi có thể làm được, nhưng không thấy cho làm". ở Lào Cai có thuê dân làm một số phần việc tại một số công trình nhưng trả thù lao quá thấp (8.000 đồng/ngày). Quảng Ngãi thanh toán không kịp thời, không rõ ràng nên dân không làm. Tỉnh Gia Lai số công lao động do dân sở tại thực hiện chỉ bằng 0,1% giá trịcông trình. Nghệ An dân tham gia làm công trình ở một số nơi nhưng cũng chỉ đạt 10% giá trị công trình. Nhiều công trình dân được trả công quá thấp, do các nhà thầu ép giá và chậm thanh toán nên dân không tham gia. Nhiều tỉnh còn giao cho doanh nghiệp tư nhân, cá nhân làm cai thầu các công trình xây dựng, họ thuê dân nơi khác đến làm, công trình kém chất lượng, dân sở tại càng không có việclàm. - Trong thời kỳ bao cấp, cơ chế kế hoạch hoá tập trung đã làm lu mờ vai trò của người dân, của cộng đồng, cuối cùng đã bị đổ vỡ. Ngày nay công tác kế hoạch hoá đã thay đổi theo định hướng cơ chế thị trường, lấy nhu cầu người dân làm trung tâm của công tác kế hoạch. Tuy vậy tư tưởng bảo thủ, duy ý chí trong quá trình làm kế hoạch vẫn còn nặng trong một bộ phận cán bộ cấp dưới, chủ yếu là xã, huyện. Cấp trên thâu tóm, cấp dưới bị động, dân phải làm theo mệnh lệnh, tạo thành tiềm thức trong người dân nên rất khó sửa. Chương trình XĐGN nói chung, Chương trình 135 nói riêng là một chủ trương đúng, một mặt đưa vai trò người dân lên vị trí làm chủ hoạt động của mình, mặt khác còn có ý nghĩa là tập duyệt để người dân "làm chủ" tiến tới thực hiện "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" tất cả các hoạt động ở cộng đồng. Thực tế người dân có tham gia nhưng ở mức độ thấp, chỉ mang tính hình thức, chủ yếu là trên áp đặt xuống. Hiện tượng huyện làm thay xã, tâm lý sợ xã không làm được, sợ mất quyền lực của mình; còn xã lại làm thay dân nhưng không đấu tranh để bảo vệ quyền lợi cho dân.. là khá phổ biến. ý thức của người dân là yếu tố nội tại, tác động thường xuyên tới công trình. Dù bất kỳ công trình nào nếu người dân được hướng dẫn đầu tư, gắn được trách nhiệm của họ với công trình thì việc bảo vệ được tốt hơn. ở rải rác các xã, nhiều công trình xây dựng đã bị hư hỏng do con người gâynên, các hoạt động như thả rông gia súc, kéo gỗ, dùng xe quyệt, đào mương lấy nước tuỳ tiện là việc làm mang tính bản năng của con người vùng cao, trở thành tập quán trong sinh hoạt đời thường của bà con đồng bào dân tộc. Do sự hiểu biết, do tập quán sinh hoạt và do tính e dè ngại va chạm, tránh đấu tranh của phần lớn đồng bào dân tộc trong các thôn bản là những nguyên nhân gây khó khăn cho việc bảo vệ bất cứ loại công trình nào trên địa bàn. Chương III Những giải pháp sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng ở các xã ĐBKK vùng dân tộc thiểu số I. Chính sách chung 1.Chính sách giải quyết đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số ở các xã đặc biệt khó khăn tình trạng thiếu đất sản xuất vẫn khá phổ biến và kéo dài trong nhiều năm liền.Chính phủ đã có nhiều chính sách hỗ trợ nhưng kết quả chưa thật sưj khả dĩ.Tại các tỉnh tây nguyên trong hai năm 2003-2004 thực hiện Quyết định số 132/2002/QĐ-TTg ngày 8/10 của Thủ tướng Chính Phủ về giải quyết đất cho sản xuất ,đất ở cho đồng bào thiểu số đã điều tra ra nhu cầu đất là 60000 ha,với tổng kinh phí 260 tỷ đồng ,ước tính cuối năm 2005 thực hiện 250 tỷ đồng .Trong chương trình 135 ,năm 2001 Chính phủ đã đồng ý với đề nghị của các tỉnh ,bổ sungg danh mục khai hoang vào dự án hạ tầng ,kết quả thực hiện theo báo cáo của UBDT chỉ đạt 2,44% trong tổng khối lượng và 0,7% về tổng số vốn đầu tư của dự án .Nguyên nhân đạt thấp là do không còn đất về khai hoang hoặc phải đầu tư khá lớn ,kể cả làm thuỷ lợi nên không còn đủ kinh phí để thực hiện. Hiện nay ở các tỉnh có dân tộc thiểu số đang rà soát ,lựa chọn các đối tương có đất sản xuất ,đất ở theo quyết định số 134/2004/QĐ-TTg ngày 20/7 của thủ tướng chính phủ ,mục tiêu thực hiện trong 2 năm 2005-2006,nhưng theo nhiều người dự đoán 2 năm sẽ không giải quyết được vì đất hết sức hiếm và đầu tư rất tốn kém. Như vậy chính sách cung cấp đất sản xuất ,đất ở cho đồng bào các dân tọc thiểu số dã được chính phủ quyết định ,vấn đề đặt ra là trách nhiệm của từng địa phương ,địa phương nào chỉ đạo không tích cực thì thì dân vẫn thiếu đất ,tình trạng du canh ,di cư thì vẫn khó kiềm chế. Về phía nhà nước thì khi đã đưa ra quyết định này thiết nghĩ không chỉ là quyết định đơn thuần mà phải có những biện pháp chỉ đạo thực hiện được phân cấp một cách chặt chẽ ,tức là phải có sự thống nhất từ trên xuống tránh tình trạng địa phương tự do tiến hành công việc của mình một cách tuỳ tiện thiếu minh bạch.Theo tôi nhà nước phải đưa ra một hệ thống chỉ tiêu rõ ràng quy định trách nhiệm cho các cấp để công việc được tiến hành một cách có hệ thống .Thực tế thì việc quản lý về đất ở các vùng đặc biệt khó khăn ,vùng dân tộc thiểu số là không hề dễ dàng một tý nào vì những lý do về địa hình ,phân bố dân cư nhân khẩu…Nhưng về phía chính quyền các địa phương nói riêng và nhà nước nói chung cần có những quy hoạch bố trí dân cư hợp lý,quản lý chặt chẽ về nhân khẩu hộ khẩu.Tích cực vận động bà con định canh định cư ổn định sản xuất vàd sử dụng đất một cách hợp lý tránh tình trạng phá nương đốt rẫy,để đất hoang. 2.Nâng cao năng lực quản lý ,thực hiện chương trình Thực tế thì chương trình 135 khi được thực hiện tại các xã đặc biệt khó khăn thì thường do các cán bộ địa phương trực tiếp quản lý và điều hành.Các cán bộ này ngày càng được giao quản lý vốn đầu tư nhièu hơn,tiếp nhận phân cấp phân quyền ngày càng nhiều hơn.Nhưng phần lớn trình độ quản lý các cán bộ địa phương còn hết sức hạn chế nên thiết nghĩ nhà nước cần có những lớp tập huấn công tác chỉ đạo chương trình cho các cán bộ này bằng cách các tỉnh các huyện cử ra những người có kinh nghiệm và những người có chuyên môn và trình độ cao trực tiếp huấn luyện giảng dạy.Mặt khác phải tổ chức báo cáo kế hoạch của UBND các cấp với HĐND cùng cấp .Đây là nhiệm vụ được quy định cho cả ba cấp tỉnh ,quận huyện thành phố và xã;nhằm công khai dân chủ hóa việc phân bổ và giao chỉ tiêu kế hoạch cũng như huy động những sáng kiến đóng góp của toàn dân vào việc tổ chức thực hiện kế hoạch.Vì vậy UBND tỉnh,thành phố ngoài việc thực hiện tốt nhiệm vụ của mình là báo cáo đầy đủ các chỉ tiêu kế hoạch được chính phủ giao với HĐND tỉnh,thành phố ,cần chỉ đạo UBND các huyện và xã làm tốt việc báo cáo kế hoạch với HĐND cùng cấp để tạo ra sự nhất trí và phối hợp của HĐND nhằm đảm bảo tính dân chủ và tính khả thi cao cho việc thực hiện kế hoạch ở các cấp trong tỉnh.Tổ chức kiểm tra là nhiệm vụ đã được quy định trong thông tư cho UBND tỉnh,thành phố ,các sở ban ngành chuyên môn trong tỉnh.Đây là một khâu quan trọng cuẩ quản lý và điều hành của chương trình 135 vì dặc trưng của chương trình là nó mang tính độc lập cao.Nhưng trong thực tế thực hiện chương trình đây là một trong những khâu yếu nhất ,nhiều lúc chương trình 135 đẻ thất thoát vốn rất cao do các cấp không có sự chỉ đạo sát sao và buông lỏng khâu kiểm tra.Vì vậy kết hợp giữa tập huấn và đôn đốc kiểm tra là giải pháp cơ bản để thực hiện chương trình có hiệu quả trong thời gian tới. 3.Hoàn thiện chính sách huy động và sử dụng vốn của chương trình Chương trình 135 thực hiện thực hiện trong 1999-2005 được huy động khá nhiều nguồn vốn đầu tư :NSNN,hỗ trợ từ các bộ ,ngành ,hỗ trợ từ ngân sách các địa phương khá ;từ vốn của các tổng công ty 91,của các doanh nghiệp ,vốn đóng góp của các cá nhân,vốn ODA…Tuy nhiên trong giai đoạn đầu,các đơn vị các cơ quan đang có phong trào thì hoạt động khá hơn ,nhưng thời gian sau thì nguồn vốn ngày càng có xu hướng giảm xuống và nhiều địa phương bị khống chế bởi luật ngân sách nên khó có điều kiên giúp đỡ các tỉnh nghèo,xã nghèo như trước đây,nguồn đóng góp trong dân cư cũng giảm dần.Điều đó đã khẳng định về lâu về dài thì nguồn vốn từ ngân sách vẫn là nguồn vốn quyết địnhvà không thể thiếu.Vì vậy chính phủ cần có chính sách tăng cường hỗ trợ nhiều hơn và phải chỉ đạo cho các địa phương cần năng động trong việc kêu gọi và thu hút các nguồn vốn đầu tư,dặc biệt cần huy động cao hơn từ nguồn vốn ngân sách do địa phương quản lý.Ngoài nguồn vốn ngân sách nhà nước ,cần huy động thêm vốn tín dụng trong và ngoài nước ,huy động sự đóng góp của các tổ chức ,cá nhân.Đối với nguồn vốn huy động từ nhân dân ,cơ quan quản lý chương trình và UBND các tỉnh ,thành phố trực thuộc Trung ương nơi thực hiện chương trình được sử dụng vào các công việc thuộc nội dung chương trình và thanh quyết toán theo các quy định hiện hành. 4.Tiếp tục phân cấp cho các địa phương và cơ sở nhưng phải đảm bảo tính đồng bộ thống nhất Chương trình 135 là chương trình đầu tiên thực hiện phân cấp cho địa phương và cơ sở .Do năng lực cán bộ xã còn hạn chế nên các năm qua mới phân cấp cho cấp huyện làm chủ đầu tư dự án là chủ yếu ,cá biệt có Tuyên Quang có đội ngũ cán bộ khá hơn và do chủ trương mạnh mẽ hơn nên ngay từ đầu đã phân cấp cho xã làm chủ đầu tư.Những căn cứ để có thể phân cấp chủ đầu tư chủ dự án là: UBND xã là cấp chính quyền gần dân nhất ,am hiểu địa hình ,quá trình phát triển kinh tế –xã hội của xã và từng thôn bản ,am hiểu tâm tư nguyện vọng của dân,nguyên vọng và gắn bó với nhân dân,có điều kiện hiểu nhu cầu cấp thiết của nhân dân,lợi ích kinh tế ,tính hiệu quả của mỗi công trình đầu tưcho xã.UBND xã là cấp chính quyền trực tiếp tổ chức huy động nguồn lực tại chỗ (lao động, đất đai,vật liệu xây dựng…)do nhân dân đóng góp theo quy định đẻ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn xã.Đồng thời là cấp trực tiếp thực hiện dân chủ,công khai ở các cơ sở nói chung và dân chủ công khai theo chương trình 135 nói riêng. Công trình 135 như : kiên cố hoá kênh mương nội đồng,khai hoang đất sản xuất ,đường giao thông ,các trường học bệnh việnthường có quy mô nhỏ thường là dưới 1 tỷ đồng,tính chất kỹ thuật không phức tạp vì thế đội ngũ cán bộ xã co thể đáp ứng được .Nừu được đào tạo tốt hơn có thể hoàn thành tốt công việc này. Việc phân cấp quản lý những công trình không phức tạp ,mức vốn đầu tư không cao đ]ợc thực hiện theo cơ chế đặc biệt,đẽ làm phù hợp với khả năng cán bộ cấp xã và có thể phân cấp thêm nữa. Tuy nhên việc phân cấp không nên quá độc lập vì như thế có thể tạo ra thế địa phương cục bộ và nếu cấp trên không giám sát chỉ đạo và đôn đốc kịp thời sẽ tạo ra lỗ hõng để một số thành phần đục khoét ngân sách nhà nước và mang thiệt hại cho nền kinh tế.Tóm lại có thể phân cấp môt cách sâu nhưng đồng thời phải có sự chỉ đạo sát sao của nhà nước,của chính quyền cấp trên.Như vậy thì mới đảm bảo được tính phân cấp và tính thống nhất của chương trình. II. Một số khuyến nghị 1.Tiếp tục đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia XĐGN và chương trình 135 giai đoạn 2006-2010 Các chương trình mục tiêu quốc gia và chương trình hỗ trợ các xã đặc biệt khó khăn(135) từ khi được thực hiên đến nay đã mang lại nhiều hiệu quả to lớn,nâng cao tốc độ tăng trưởng kinh tế cũng như mức thu nhập cho đồng bào các dân tộc thiểu số nâng cao thêm một bước trình độ văn hoá cũng như trình độ thưởng thức văn hoá…Tuy nhiên nếu so với các vùng kinh tế trọng điểm thì các tỷ lệ nay chỉ giống như rùa và thỏ,vẫn còn một khoảng cách rất lớn giữa vùng ngược và vùng xuôi,giữa đồng bằng và miền núi,nếu không có những biện pháp kịp thời thì hố sâu ngăn cách giàu nghèo sẽ ngày càng lớn hơn và điều đó là không tốt một tý nào cho công cuộc xây dựng nền kinh tế thi trường định hướng XHCN.Vì vậy việc tiếp tục thực hiện chương trình này là một điều không thể bàn cãi.Tuy nhiên để thực hiện chương trình trong giai đoạn mới này cần phải tiến hành một số điều chỉnhnhư phải đánh giá mức sống của dân cư ở thời điểm hiện tại,điều chỉnh lại cơ cấu đầu tư cho phù hợp với đặc điểm của dân cư ,cần tiến hành phân cấp các xã nghèo theo tiêu chuẩn quốc tế cho phù hợp với xu thế chung của toàn cầu.Bên cạnh về phát triển kinh tế và văn hoá thì một điều rất cần được chú trọng là công tác an ninh quốc phòng cho các vùng này.Do đặc điểm về địa hình phức tạp cộng với trình độ văn hoá hạn chế nên các thế lực xấu,các thế lực phản động ra sức lôi kéo đồng bào các dân tộc làm những việc quấy rối làm ảnh hưởng đến an ninh quốc gia.Đây là một điều vô cùng nguy hiểm vì nó trực tiếp tác động tới tư tưởng của người dân và tạo ra một làn sóng tư tưởng vô cùng nguy hiểm trong lòng các dân tộc thiểu số. Hết 2005 kết thúc Chương trình 135 thời kỳ 1998-2005 ,nhưng tình trạng các xã đặc biệt khó khăn vẫn khá phổ biến và mức sống của những vùng này so với vùng khác vẫn còn một khoảng cách khá lớn,tình hình về trình độ văn hoá vẫn ở mức thấp,công tác khám chữa bệnh chưa được cải thiện nhiềuvì vậy cần phải tiếp tục thiực hiện chương trình. 2.Cần có chính sách huy động, sử dụng lao động đã qua đào tạo Hiện nay nguồn lao động trẻ co thể nói là đang bị lãng phí một cách rất đáng tiếc.Nguồn lao động trẻ đã đươc qua đào tạo tại các trường đại học,cao đẳng,trung học chuyên nghiệp hay các trung tâm học nghề đang bị dư thừa khá lớn cung lao động lớn hơn cầu lao động .Nguồn lao động này là lực lượng mà các tỉnh thuộc chương trình 135 có thể tận dụng.Muốn vậy tỉnh phải có những chính sách thu hút và đãi nghộ xứng đáng để đội ngũ này đi về các thôn bản làm việc tại các xã đặc biệt khó khăn,các xã thuộc diện chương trình 135.Về nguyên tắc chúng ta phải tuyển dụng một cách rõ ràng tuy nhiên khi họ đã có một thời gian công tác tại nhất định thuộc chương trình thì sau khi kết thúc theo giai đoạn có thể tuyển họ vào các sở ban ngành của tỉnh.Nói chung ban đầu mới tuyển lực lượng này về cần phải đào tạo ,tập huấn cho họ quen những công việc của chương trình.Lực lượng rât quan trọng nữa là học sinh tại các trường dân tộc nội trú.Lực lượng này sau khi học xong phổ thông trung học thì có thể là họ sẽ học lên đại học lực lượng còn lại thì ban quản lý dự án có thể tuyển dụng.Đây là lực lượng người dân tộc nên họ rất am hiểu bà con ,rất am hiểu địa hình ,am hiểu các thế mạnh,những điều thiết yếu đối với bà con,mặt khác họ cũng có chút kiến thức so với mặt bằng dân trí ở đây nên đây là lực lượng rất phù hợp với công việc của chương trình.Bên cạnh đó chúng ta có thể lấy những cán bộ đương chức tại các thôn bản để đi tập huấn đào tạo tại các trung tâm trong tỉnh trong khoảng thời gian từ 3-6 tháng.Lực lượng này có ưu điểm là có kinh nghiệm có cuộc sống gần gủi với bà con thôn bản nên họ hiểu được tâm tư nguyện vọng của bà con nên sử dụng lực lượng này là rất cần thiết. Tóm lại cần huy động và sử dụng tối đa lực lượng lao động có trình độ tại các địa phương thì dự án sẽ phát huy hiệu quả một cách cao hơn. Kết Luận Đất nước ta đã trãi qua hai cuộc chiến tranh khốc liệt đã để lại những tàn tích nặng nề,thêm vào đó là tập tục canh tác lạc hậu đã làm cho một bộ phận dân cư ở các vùng sâu vùng xa có một sự tụt hậu khá xa so với các vùng khác.Hơn thế nữa địa hình trắc trở khiến cho bộ phận nay càng tụt hậu xa hơn trong phát triển kinh tế và văn hoá.Bước vào nền kinh tế thị trường càng làm cho quá trình tụt hậu và phân hoá giàu nghèo trở nên lớn hơn.Xoá đói giảm nghèo bây giờ không chỉ là nhiệm vụ của nhà nước mà còn là nhiệm vụ của toàn dân.Chương trình 135 ra đời đã cố găng giải quyết vấn đề đó Trong thời gian qua thực hiện chương trình này đã có những ảnh hưởng khá tích cực tuy nhiên vẫn còn không ít tồn tại.Đề tài nghiên cứu của tôi đã chỉ rõ thực trạng ,thành công và hạn chế trong việc thực hiện chương trình.Có thể nói trong thời gian qua nền kinh tế của các địa phương thộc phạm vi chương trình đã có những bước tiến đáng kể,đời sống văn hoá được cải thiện,cơ sở hạ tầng của các địa phương này đã được năng lên từng bước.Tuy nhiên bên cạnh đó vẫn còn nhiều vấn đề cần giải quyết.Trước mắt là vấn đề về nâng cao năng năng lực quản lý và thực hiện các công trình,xa hơn là vấn đề duy trì và nâng cao khả năng huy động các nguồn vốn cho chương trình.Thiết nghĩ vấn đề bây giờ là không nên làm theo phong trào mà phải có những sự quyết tâm nỗ lực trong việc thực hiện chương trình,kết hợp giữa nhà nước và nhân dân cùng làm.Xây dựng được những công trình thiết thực hơn nữa.Bước vào chu kỳ phát triển mới tôi nghĩ rằng chương trình cần tiếp tục được thực hiện và thực hiện một cách mạnh mẽ hơn nữa nhằm thực hiện phương châm phát triển cân đối nền kinh tế,xây dựng một xã hội công bằng dân chủ văn minh. Đề tài của tôi nghiên cứu do còn hạn chế trong phần tư liệu và kiến thức nên không thể tránh khỏi những thiếu sót.Tôi mong nhận được đóng góp ý kiến từ các thầy cô giáo và các bạn để lần sau co thể hoàn chỉnh tôt hơn.Nhân đây ,một lần nữa tôi xin cảm ơn các thầy giáo, cô giáo,các cô chú ở vụ kinh tế địa phương và lãnh thổ thuộc bộ kế hoạch và đầu tư;đặc biệt là cô giáo Nguyễn thị Aí Liên đã trực tiếp tận tình hướng dẫn tôi hoàn thành đề tài này. Danh mục tài liệu tham khảo 1. Báo cáo ngày 5/7/1997 của vụ kinh tế địa phương và lãnh thổ-Bộ kế hoạch và đầu tư 2. Các quyết định của thủ tướng chính phủ liên quan đén chương trình 135 3. Giáo trình kinh tế đầu tư-Nguyễn Bạch Nguyệt –Bộ môn kinh tế đầu tư 4. Chính sách dân tộc:Những vấn đề lý luận và thực tiễn.Nhà xuất bản sự thật 5. Uỷ ban dân tộc miền núi:Chương trình phát triển kinh tế –các xã đặc biệt khó khăn,vùng sâu vùng xa vùng dân tộc thiểu số.Tài liệu phục vụ hội nghị toàn quốc triển khai chương trình 135. 6. Báo cáo ngay 06/4/2001 của uỷ ban dân tộc miền núi về đè cương tổng kết hội nghị tổng kết chương trình 135 7. Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo của Việt nam xuất bản năm 2002 8. Quyết định 53/TTg ngày 8/8/1996 của tướng chính phủ về quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia. 9. Quyết định 135/1998 /QĐ-TTg ngày 31/7/1998 phê duyệt chương trình phát triển knh tế –xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi vùng sâu vùng xa. 10. Báo cáo tình hình thực hiện chương trình 135 của các tỉnh từ 1999-2003. Mục lục Nhận xét của đơn vị thực tập Nhận xét của giáo viên hướng dẫn