Chuyên đề Nâng cao vai trò của kiểm toán nhà nước trong quá trình Quản lý ngân sách nhà nước

Mở Đầu Tại kỳ họp thứ 2 khoá XI thông qua luật ngân sách sửa đổi và bổ xung có hiệu lực từ năm 2004 trở đi có xác định rõ những nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước (KTNN) là phải tiến hành kiểm toán các báo cáo quyết toán NSNN trước Quốc Hội,Hội Đồng Nhân Dân phê chuẩn quyết toán.Cuối tháng 10/2003 tại kỳ họi thứ 4 khoá XI uỷ ban thường vụ quốc hội sẽ trình 17 dự án luật trong đó có luật Kiểm toán nhà nước được trình xin ý kiến Quốc Hội và sẽ thông qua vào kỳ họp sau. Theo dự án Luật kiểm toán nhà nước sẽ do cơ quan Kiểm Toán nhà nước soạn thảo chính phủ trình Quốc Hội. Trong đó sẽ xác định cụ thể đối tượng, nội dung kiểm toán, tổ chức cơ quan kiểm toán nhà nước..Có thể nói trong nền kinh tế đang tăng trưởng vượt bậc như nước ta hiện nay,bên cạnh những con số về tăng trưởng kinh tế rất lạc quan là vấn đề đánh giá tính đúng đắn và chính xác các con số đó. đặc biệt trong quá trình thực hiện NSNN càng đòi hỏi phải thận trọng và chính xác để từ đó có thể đánh giá được thực trạng và các giải pháp để hoàn thành tốt chủ trương kinh tế xã hội của đất nước. Trong bài viết này em đưa ra ý kiến của riêng mình về các yêu cầu cũng như các giải pháp cơ bản để có thể nâng cao vai trò của kiển toán nhà nước trong quá trình thực hiện NSNN, nhất là trong điều kiện hiện nay khi nền kinh tế đất nước đang bước vào giai đoạn phát triển đòi hỏi đi đôi với công tác quản lý Kinh tế. Nội dung I. Ngân sách nhà nước (NSNN) & quản lý Ngân sách nhà nước. 1. Khái niệm về NSNN NSNN được hiểu là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại giá trị của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực trong tay nhà nước để đáp ứng nhu cầu, chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. 2. Quản lý NSNN Quản lý nói chung nhất đó là một quá trình định hướng và thực hiện các hướng đã định trên cơ sở nguồn lực xác định nhằm đạt được hiệu quả cao nhất. Quá trình này bao gồm nhiều chức năng và có thể chia thành nhiều giai đoạn: Giai đoạn định hướng, giai đoạn tổ chức thực hiện...Trong đó kiểm tra không phải là một giai đoạn của quá trình quản lý mà nó thực hiện ở tất cả các giai đoạn cua quá trình này Quản lý NSNN là một quá trình thực hiện việc giám sát kiểm tra và đánh giá quá trình thực hiện NSNN, từ đó đưa ra các giải pháp để nâng cao hiệu quả thực hiện NSNN. Chu trình thực hiện NSNN gồm ba khâu cơ bản: Lập dự toán NSNN. Chấp hành dự toán NSNN. Quyết toán NSNN. Quản lý NSNN thực hiện việc giám sát, kiểm tra tính đúng đắn của một trong ba khâu của chu trình đó: Từ khi bắt đầu lập dự toán cho đến khi kết thúc chuyển ngân sách mới. Như vậy kiểm tra nảy sinh và phát triển từ chính nhu cầu quản lý. Kiểm tra được thực hiện đồng thời với các chức năng quản lý khác trên cùng một bộ máy thống nhất khi nhu cầu kiểm tra chưa nhiều và chưa phức tạp, trái lại khi nhu cầu này thay đổi đến mức độ cao kiểm tra cân tiến hành một cách độc lập và tách rời. Một trong những cơ sở quan trọng trọng quá trình thực hiện quản lý NSNN đó là Luật NSNN. Là hành lang pháp lý trong việc hưỡng dẫn thực hiện, tuân thủ, cũng như để kiểm tra quá chu trình NSNN cụ thể. 3. Thực trạng cơ bản của Chu trình NSNN a.Thực trạng việc lập và phân bổ NSNN Một trong những tồn tại hiện nay trong việc lập và phân bổ dự toán NSNN là tình trạng nguồn Ngân sách quá hạn hẹp trong khi nhu cầu chi tiêu ngày một tăng, trong khi đó chưa có một phương pháp lập và phân bổ nguồn Ngân sách thích hợp, có khoa học để có thể vừa đạt được sự hiệu quả trong khi thực hiện cũng như vùa xác định được thứ tự ưu tiên khi phân bổ NSNN dựa trên nguồn lực có hạn. Kinh phí NSNN phân bổ không phù hợp điều kiện thực tế, nguồn kinh phí này phân bổ còn dàn trải. Vấn đề tập chung nguồn lực để đầu tư phát triển kinh tế hạ tầng và các công trình trọng điểm cần phải được chú trọng và ưu tiên. Một số địa phương khi tiến hành phân bổ dự toán chi thường xuyên với một số khoản chi còn chưa bám sát dự toán Trung ương giao. Có địa phương tiến hành điều chỉnh dự toán giảm chi sự nghiệp giáo dục, y tế để tăng chi hành chính, không quán triệt nguyên tắc tiết kiệm trong chi tiêu hành chính. Có thể nói đó là một trong những nguyên nhân gây lên tình trang thường xuyên Thâm hụt ngân sách nhà nước đó là việc sử dụng những phương pháp soạn lâp và phân bổ NSNN thiếu khoa học ngay từ, vẫn còn hiện tượng nể nang cục bộ thiếu tính khách quan, trong quá trình thực hiện thiếu trách nhiệm chứa đựng ý nghĩ chủ quan và hiện tượng manh mún trong phân bổ gây lãng phí thất thoát nghiêm trọng nguồn Ngân sách. Dự toán xây dựng chưa vững chắc, thiếu căn cứ thực tế, khi giao dự toán còn mang tinh áp đặt nhất là NS các địa phương. Nhiều khoản giao thu quá thấp so với khả năng thực hiện và chưa tính đến khả năng tồn đọng của năm trước trong khi những khoản thu này chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu NSNN ở địa phương. Các địa phương không cần phấn đấu huy động số phát sinh vào NSNN vẫn hoàn thành nhiệm vụ được giao, không huy động kịp thời vào NSNN giảm căng thảng cho NSNN đang bội chi. Vì quyền lợi của địa phương và ngành nên các đơn vị che giấu nguồn thu, xây dựng dự toán thấp để được thưởng số vượt thu. Nhiều khoản thu chỉ mang tính thường xuyên phát sinh hàng năm nhưng không lập và giao dự toán theo đúng quy định của luật NSNN nhất là những khoản thu để lại sử dụng. Tình trạng này diễn ra nhiều năm nhưng không khắc phục được, công tác quản lý gần như không còn ý nghĩa. b. Quản lý và điều hành NSNN Trong khi nguồn Ngân sách chưa được tận dụng hết thì một số địa phương lại có tình trạng kém minh bạch trong quản lý và sử dụng nguồn Ngân sách. Tình trạng sử dụng Ngân sách không đúng tiêu chuẩn, không đúng định mức và Chế độ còn xảy ra ở nhiều nơi. Trong khi Đảng và chính phủ đang có kêu gọi thực hành tiết kiệm thì một phần kinh phí lại bị sử dụng lãng phí sai mục đích tại các cơ quan đơn vị có dùng NSNN cấp.Dịnh mức chi Ngân sách nhất là chi hành chính không được tuân thủ, chi hành chính có su hướng tăng nhanh: Ví dụ : tại các địa phương chi hành chính còn cao hơn cả các cơ quan Trung ương. Đáng chú ý là các khoản chi này vẫn được quyết toán và hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán. Trong khi Ngân sách địa phương còn rất hạn hẹp nguồn thu chủ yếu là bổ xung từ Ngân sách Trung ương thì một vài địa phương lại sử dụng Ngân sách cho tiêu dùng cá nhân trái với quy định của luật NSNN. Hay công tác thu phí và lệ phí ngoài danh mục quy định ảnh hưởng đến việc thực hiện chế độ chính sách của nhà nước một số khoản mục thu phí và lệ phí có trong danh mục thì lại không đưa vào quyết toán làm sai lệch số liệu. c. Công tác kế toán và quyết toán NSNN Công tác kế toán và quyết toán mặc dù đẵ được cải thiên, nâng cao trình độ trong thời gian gần đây, các đơn vị có sử dụng nguồn ngân sách đã chủ ý đến công tác quyết toán. Tuy nhiên vẫn còn tồn tại lớn tại các đơn vị quyết toán theo số cấp phát không theo đúng quy định của luật NSNN. Các đơn vị báo cáo hoàn thành dự toán nhưng khi tiến hành kiểm tra lại phát hiện đơn vị đưa vào quyết toán theo số tạm ứng của các đề tài chưa đươc nghiệm thu. Một số địa phương không thực hiện quyết toán kinh phí uỷ quyền, kinh phí chưong trình mục tiêu với ngân sách Trung ương do vậy bộ tài chính phải tổng hợp theo số cấp phát. Kinh phí chương trình mục tiêu không đúng thực hiện quyết toản riêng theo chương trình để có cơ sở và số liệu đánh giá thực hiện chương trình. Một hiện tưọng khá phổ biến là các công trinh xây dựng cơ bản hoàn thành chậm được quyết toán trước khi hoàn thành.Tình trạng quyết toán theo số tạm ứng và kinh phí tồn dư cuối năm còn phổ biến tại các đơn vị dự toán các cấp. Trong khi NSNN mất cân đối thì kinh phí NSNN tồn tại dưới dạng tiền mặt,tiền gửi,tạm ứng không thu hồi tại các đơn vị thụ hưởng NSNN.Các đơn vị quản lý thiếu chặt chẽ,không thực hiện nộp trả NSNN khi hết năm ngân sách.Các khoản thu,chi phát sinh trong năm ngân sách chưa được phản ánh đầy đủ trong báo cáo quyết toán NSNN,nhất là các khoản phí lệ phí,viện trợ,tài trợ vì các đơn vị quan niệm rằng thu chi này đơn vị thụ hưởng ngân sách được chi tiêu nên không cần phải quản lý qua ngân sách. Qua thực trạng trên cho thấy những kết qua đạt được trong công tác quản lý vẫn còn bất cập đòi hỏi phải có các biện pháp thích hợp để có thể quản lý nguồn ngân sách có hiệu quả trong khi sử dụng NSNN. II. Kiểm toán nhà nước được lập ra - một công cụ quan trọng trợ giúp quốc hội trong quản lý NSNN Quốc hội là cơ quan quyền lực tối cao thực hiện quyền lập pháp và giám sát hoạt động của nhá nước. Quốc hội quyết định việc dự toán Ngân sách Nhà nước,phân bổ quyết toan Trung Ương,phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.Trong tình hình thực hiện NSNN còn nhiều bất cập như trên thì việc cần thiết phải lập ra một cơ quan trợ giúp Quốc Hội trong việc quản lý NSNN là điều cực kì cấp bách hiện nay và với điều này Kiểm Toán Nhà Nước(KTNN) được lập ra có thể đảm đương được công việc này. Kiểm Toán Nhà Nước(KTNN) là một công cụ đắc lực trong quản lý tài chính nhà nước và tài sản công. Hoạt động của KTNN hướng tơi sự lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia. KTNN góp phần đảm bảo duy trì tính kinh tế, tiết kiệm, hiệu quả tróng sử dụng nguồn lực nhà nước. KTNN hỗ trợ Quốc hội trong việc giám sát, quyết định dự toán NSNN, phê chuẩn quyết toán NSNN cũng như việc quyết định các chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, KTNN cung cấp thông tin tin cậy cho Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước trong việc quyết định điều hành NSNN một cách hữu hiệu. Qua hoạt động của kiểm toán nhà nước thời gian 10 năm vừa qua ta có thể nhận thấy vai trò của KTNN rất quan trọng, cụ thể trong một số công việc sau KTNN trợ giúp Quốc hội trong viêc phê chuẩn quyết toán NSNN. Đây là một chức năng vốn có và mang tính truyền thống của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới, đó là một nhiệm vụ không thể thiếu trong việc trợ giúp Quốc hội phê chuẩn quyết toán hàng năm. Trên thế giới vấn đề này cũng được nên dõ trong tuyên bố Lima của INTOSAI: ”Kiểm toán sau là một nhiệm vụ không thể thiếu được của cơ quan KTNN, không lệ thuộc vào việc nó có được kiểm toán trước hay không”.Kiểm tra sau của kiểm toán không chỉ dừng lại việc xem xét tính tuân thủ trong quản lý điều hành NSNN mà còn xem xét khía cạnh về tính hợp lý, tiêt kiệm, hiệu quả của công tác quản lý và điều hành của chính phủ.Xem xét tính hiệu lực hiệu quả trong các khoản chi của NSNN,tuyên bố Lima cung nêu rõ: ”Kiểm toán sau do cơ quan KTNN thực hiện chỉ dõ trách nhiệm của cơ quan có nghĩa vụ báo cáo, có thể dẫn tới bồi hoàn thiệt hại đã xảy ra và việc làm thích hợp để ngăn chặn những tái phạm sau này ”.Một số nước có quy định báo cáo quyết toán NSNN trình Quốc hội có ý kiến xác nhận của Tổng kiểm toán Nhà nước rằng báo cáo quyết toán trình Quốc hội là báo cáo của KTNN về công tác quản lý và điều hành NSNN. KTNN trợ giúp Quốc hội trong việc dự toán NSNN hàng năm. Ta có thể thấy rằng tài liệu về dự toán NSNN không chỉ chứa đựng những vấn đề chính trị, kinh té chủ yếu của một quốc gia mà còn là những tài liệu mang tính nghiệp vụ cao,đòi hỏi phải được kiểm tra,xem xét kĩ lưỡng trước khi quyết định.Trong điều kiện đó các đại biểu Quốc hội không có các điều kiện để xem xé một cách toàn diện các khía cạnh mang tính nghiệp vụ cao. Điều đó đòi hỏi một cơ quan chuyên môn độc lập có chuyên môn có kiến thức và nghiệp vụ giúp Quốc hội đánh giá toàn diện của quá trình NSNN. Cơ quan KTNN có thể chỉ ra những sai lệch của dự toán so với các nguyên tắc của tính tuân thủ, tính hợp lý, khả thi và tiết kiệm. Đây là hình thức kiểm toán trước vủa KTNN, đảm bảo các nguồn lực động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi cũng như tính kinh tế, hiệu quả của những khoản chi NSNN, tránh tình trạng gian lận.Kiểm toán trước được khẳng định trong tuyên bố Lima :”Kiểm toán trước một cách hiệu quả là điều kiện không thể thiếu được đối với một nền kinh tế công cộng lành mạnh ”.Kinh nghiêm cho thấy trên thế giới đều sử dụng cơ quan kiểm toán tối cao trong việc kiểm toán dự toán NSNN, hàng năm trước khi trình Quốc hôi quyết định. Việc tham gia của cơ quan KTNN trong việc lập dự toán là cơ sở cho Quốc hội thảo luận và quyết định. KTNN trợ giúp Quốc hội trong việc xem xét quyết định phương án đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm của Quốc gia. Việc đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm Quốc gia không chỉ tiêu tốn một lượng lớn tiền của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển Quốc gia. Điều đó không chỉ đòi hỏi xem xét về mặt khía cạnh kỹ thuật mà còn phải xem xét về khía cạnh kinh tế,xã hội..Trong điều kiện đó không có một cơ quan soạn thảo có đủ năng lực về chuyên môn, tuân theo cac chuẩn mực nghề nghiệp xem xét đánh giá trước khi Chính phủ và Quốc hội thảo luận và quyết định sẽ gây những rủi ro cho các nhà ra quyết định. Kinh nghiệm của nhiều nước có lịh sư phát triển KTNN lâu đời đều giao nhiệm vụ này cho cơ quan kiểm toán nhà nước thực hiện KTNN tham gia với Quốc hội trong việc quyết định các chính sách, trong việc ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến chính sách tài chính và ngân sách. Đây chính là hoạt động tư vấn của cơ quan KTNN với quốc hội.Bằng kinh nghiệm của mình KTNN phát hiện những bất cập trong bản thân các văn bản pháp luật,phát hiện những hiện tượng thực tế phát sinh mà luật chưa đề cập đến, thông qua đó kiến nghị với cơ quan lập pháp trong việc ban hành các văn bản pháp luật. Trọn quyết định các chính sách về tài chính ngân sách Quốc gia, cơ quan KTNN với kinh nghiệm chuyên môn tư vấn cho Quốc hội và các cơ quan Quốc hội để quyết định chính xác bảo đảm tính khả thi.Các ý kiến đó của KTNN sẽ tạo ra nguồn thông tin đa chiều làm cơ sở cho việc thảo luận và đưa ra các quyết định Theo quy định của pháp luật thì cơ quan kiểm toán nhà nước có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội,Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan khác. Đồng thời KTNN cũng có quyền độc lập về chuyên môn nghiệp vụ và chịu trách nhiệm về kết quả kiểm toán của mình.KTNN thực hiện nhiệm vụ quyền hạn theo quy định của pháp luật,tiến hành kiểm toán việc sử dụng ngân sách nhà nước ở các bộ cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc chính phủ,các cơ quan khác của trung ương và các địa phương. Kiểm toán việc sử dụng ngân sách do nhà nước cấp đầu tư cho các công trình quan trong Quốc gia do Quốc hội quyết định.Kiểm toán việc ứng dụng vốn và tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước..Đồng thời thông qua hoạt động kiểm toán đề nghị với các cơ quan được kiểm toán sửa chữa các sai sót vi phạm để chấn chỉnh công tác quản lý tài chính, kế toán của đơn vị, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền sử lý vi phạm chế độ kế toán, tài chính của nhà nước, đề xuất sửa đổi cải tiến các cơ chế chính sách quản lý tài chính kế toán cần thiết. 1. KTNN với việc lập và phân bổ dự toán NSNN Trong lập và phân bổ dự toán NSNN, cơ quan KTNN tham gia trước hết với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập thực hiện việc đánh giá tính kinh tế khoa học khả thi của dự án ngân sách hàng năm trước khi trình quốc hội phê chuẩn. Đây là hình thức kiểm tra trước và đây là một vấn đề tương đối mới mẻ hiện nay trong đó quy trình tham gia vào lập dự toán NSNN có thể bao gồm một số bước sau đây: a. KTNN tham gia với các bộ ngành và địa phương trong lập dự toán của ngành và địa phương: Khi các bộ ngành và địa phương lập dự toán NDNN hàng năm cơ quan KTNN tham gia cùng dơn vị này lập dự toán bao gồm: KTNN sẽ tư vấn cho bộ ngành địa phương về dự báo khả năng thu. Qua kinh nghiệm của kiểm toán ở bộ, ngành, địa phương KTNN nắm bắt được các nguồn thu có thể khai thác, các nguồn thu đã và sẽ phát sinh qua đó tính toán và dự toán cân đối ngân sách cho năm, kế hoạch trung và dài hạn. KTNN tư vấn cho bộ ngành địa phương trong việc xác định các thứ tự ưu tiên các nội dung chi tiêu các chương trình mang tính chiến lược. Việc xác định chiến lược ưu tiên trong việc bố trí các khoản chi là hết sức cần thiết đảm bảo cho việc thực hiện chiến lược phát triển của ngành trong điều kiện nguồn thu ngân sách hạn hẹp và không thể tăng thêm trong dài hạn, trong khi đó nhu cầu chi lại lớn và luôn có xu hướng phải tăng thêm. KTNN tham gia với các bộ, cơ quan trung ưng trong việc đàm phán ngân sách với cơ quan chức năng. Việc đàm phán diễn ra giữa cơ quan soạn lập ngân sách và các bộ có nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực với từng bộ ngành địa phương. Quá trình đàm phán thườg dẫn tới sự mâu thuẫn giữa một bên là các cơ quan có nhiệm vụ quản lý một bên là bộ ngành, địa phương riêng biệt. Cơ quan kiểm tra tài chính độc lập sẽ có ý kiến mang tính phản biện và trung lập có thể dung hoà được sự mâu thuẫn này. Ngoài ra thông qua việc tham gia lập dự toán, KTNN có thể biết được sự tuân thủ của bộ,ngàng địa phươngtheo quy định của luật pháp về lập dự toán ngân sách nhà nước. Việc phân bổdự toán chi đã đáp ứng nhu cầu và thứ tự ưu tiên của chính phủ cũng như đảm bảo thực hiên nghị quyết của quốc hội về chiến lược phát triển. Các thông tin làm căn cứ để cơ quan KTNN có nhận định đánh giá khi tham gia với cơ quan chức năng, chính phủ, Quốc hội sau này. b. KTNN tham gia với Bộ tài chính trong lập dự toán NSNN: Nhiệm vụ của cơ quan tài chính là lập dự toán NSNN trình Chính phủ để Chính phũem xét trước khi trình Quốc hội, KTNN tham gia vào quá trình lập dự toán với Bộ tài chính bao gồm các công việc sau: Tham gia xem xét việc tính toán các khoản thu phù hợp với dự báo tốc độ tăng trưởng kinh tế, khoản thu nào tính không sát thực tế hoặc không khai thác hết nguồn thu. Dự báo đảm bảo nguồn thu đảm bảo vững chắc, cân đối với chính sách kinh tế vĩ mô. Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình tại các đơn vị. KTNN tham gia ý kiến với Bộ Tài chính trong việc bố trícác khoản chi theo các tứ tự ưu tiên và mục tiêu ưu tiên của chính phủ, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của các quốc gia mà Quốc hội đã phê chuẩn. Tham gia trong việc lập phương án huy đọng nguồn bù đắp bội chi NSNN. Việc lập phương án vay bù đắp bội chi Ngân sách cần được tính toán một cách chặt chẽ trên cơ sở huy động tối đa nguồn nội lực, tính phương án vay nước ngoài. Tính toán cân đối giữa thời hạn vay, trả nợ và tổng thể vay nợ chính phủ để đảm bảo an toàn cho nền kinh tế, an ninh tài chính quốc gia. KTNN sẽ đưa ý kiến mang tính phản biện về dự toán NSNN do Bộ Tài chính lập từ huy đọng nguồn thu đến bố chí cơ cấu chi. Việc tham gia này cũng là hình thức để KTNN có đầy đủ thông tịn về quá trình lập NSNN để có cơ sở tham gia với chính phủ và Quốc hội sau này. c. KTNN tham gia thẩm định đánh giá dự toán CHính phủ trình quốc hội dể cung cấp thông tin cho việc thảo luận NSNN tại Quốc hội Sau khi dự toán NSNN hoàn chỉnh trước khi trình Quốc hội được gửi tới cơ quan KTNN. Bằng kinh nghiệm kiểm toá cũng như thông tin thu dược trong quá trình tham gia với các bộ, ngành địa phương, tham gia với Bộ Tài Chính khi lập dự toán Ngân sách Nhà Nước. KTNN thực hiện thẩm định đánh giá tổng thể về dự toán NSNN trình Quốc hội. Yêu cầu KTNN bày tỏ ý kiến một các độc lập về dự toán NSNN mà chính phủ trình Quốc hội và khẳng định một số vấn đề: Khẳng định dự toán đã được lập theo đúng trình tự của quy định ngân sách. Các khoản thu chi đã đảm bảo được tính khả thi và phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế, đảm bảo huy động sức dân một cách hợp lý. Chi Ngân sách đảm bảo được phân bổ theo tiêu chuẩn, định mức, đảm bảo tiết kiệm và theo trình tự ưu tiên mà Chính phủ và Quốc hội đã đề ra. Đối với các khoản chi cho chương trình, dự án Quốc gia, KTNN có ý kiến về sự cần thiết tiến hành xây dựng một công trình dự án cụ thể trong khả năng của nền kinh tế quốc gia và chiến lược phát triển trong tương lai. Phương án mà các cơ quan của Chính phủ trình Quốc hội có đảm bảo được các ưu tiên trước mắt cũng như đáp ứng được sự phát triển trong tương lai. Phương án mà các cơ quan của Chính phủ trình quốc hộ có đảm bảo được các ưu tiên trước mắt cũng như đáp ứng được sự phát triển và tiến bộ trong tương lai. Chi phí để thực hiện chương trình dự án đã phân bổ có phù hợp, đảm bảo tính kinh tế tiết kiệm hay không. Đòi hỏi các cơ quan KTNN có số liệu tính toán và đưa ra nhận định một cách độc lập. KTNN đưa ra ý kiến độc lập của mình về phân bổ dự toán thu, chi , cơ cấu thu chi và mức bộ chi, mức huy động từ nội lực nền kinh tế trong dự toán, việc phân bổ vốn đầu tư, cơ cấu chi đầu tư và chi thương xuyên, chi trả nợ...KTNN cũng đưa ra những vấn đề mà ý kiến của KTNN khác với các Bộ ngành và Bộ tài chính làm căn cứ cho quốc hội thảo luận và phê chuẩn. KTNN đưa ra ý kiến độc lập về chính sách và giải pháp của chính phủ trong việc tổ trức thực hiện dự toán NSNN. Dây là ý kiến quan trọng để Quộc hội thảo luận và quyết định các giải pháp về phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSNN năm kế hoạch. 2. KTNN với việc phê chuẩn quyết toán NSNN. Theo quy định của điều 67 luật NSNN sửa đổi và bổ sung Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN chậm nhất là 18 tháng, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn Ngân sách địa phương chậm nhất là 12 tháng sau khi năm Ngân sách kết thúc, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn quyết toán Ngân sách của Hội đồng nhân dân cấp dưới chậm nhất là không quá 6 tháng sau khi năm Ngân sách kết thúc. Báo cáo quyết toán Ngân sách là bản tổng kết tình hình thực hiện các khoản thu, chi Ngân sách Nhà nước bao gồm thu chi Ngân sách của tất cả cáp cấp chính quyềntừ địa phương đến Trung ương trong một năm ngân sách. Báo cáo quyết toán ngân sách là báo cáo bắt buộc do nhà nước quy định thống nhất về danh mục báo cáo, biểu mẫu hệ thống chỉ tiêu nơi gửi và thời gian gửi. Báo cáo quyết toán phải có thuyết minh giải trình số liệu kèm theo. Thuyết minh phải nêu rõ ràng nguyên nhân tăn giảm của từng chỉ tiêu thu chi NSNN so với dự toán đã được quyết định. 2.1 Quyết toán Ngân sách địa phương: a. Các căn cứ để xem xét phê chuẩn quyết toán Ngân sách địa phương Kết thúc năm Ngân sách, Uỷ ban nhân dân(UBNN) các cấp phải trình HĐND cấp mình các tài liệu sau đây : Quyết toán thu NSNN trên địa bàn, chi Ngân sách địa phương Quyết toán các chương trình mục tiêu quốc gia. Thuyết minh quyết toán NS địa phương. Báo cáo của Kiển toán Nhà nước về kết quả kiểm toán về quyết toán Ngân sách địa phương . Ngoài ra, trong qúa trình giám sát việc chấp hành ngân sách, HĐND còn có thể dựa vào các căn cứ sau đây: Kết quả làm việc của HĐND với UBNN, các cơ quan đơn vị có liên quan về NSNN. Kết quả giám sát theo chuyên đề mà các đoàn giám sát của HĐND đã thực hiện trong quá trình thực hiện NSNN. Kết quả thanh tra kiểm tra của cơ quan Trung ương và địa phương đã thực hiện có liên quan đến quyết toán Ngân sách địa phương của năm xem xét . Các kiếu nại, kiến nghị, tố cáo của các tổ trức, công dân, ý kiến đóng góp của cử tri về hoạt động của UBND các cơ quan đơn vị có liên quan đến NSNN. Dư luận được nêu trên báo trí, các phương tiện thông tinh đại chúng dư luận trong xã hội thu thập được. Báo cáo của UBND về việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước đối với các báo cáo quyết toán NSNN năm trước. b. Trình tự xem xét phê duyệt quyết toán NS Địa phương. Việc xem xét, phân tích, thẩm tra, phê chuẩn quyết toán NS Địa phương được thực hiện theo các trính tự sau đây: Bước 1 : Các ban của HĐND thẩm tra các báo cáo của UBNN. Bước 2 : Thường trực HĐND cho ý kiếnđối với các báo cáo của UBND về quyết toán NSNN. Bước 3 : Gửi các báo cáo của UBND, báo cáo thẩm tra của ban Kinh tế – Ngân sách, Ban Kinh tế – Xã hội về quyết toán NS Địa phương đến đại biểu HĐND theo quy chế của HĐND các cấp. Bước 4 : Thảo luận và phê chuẩn quyết toán Ngân sách địa phương. c. Nội dung phương pháp phân tích, thẩm tra, phê chuẩn quyết toán NS Địa phương. c.1. Kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ quyết toán Ngân sách: Hồ sơ quyết toán được coi là hợp lệ khi báo cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có đầy đủ mẫu biểu theo quy định của luật NSNN. Đối với quyết toán NS Địa phương phải có đầy đủ mẫu biểu theo quy định của Chính phủ và hưỡng dẫn của Bộ tài chính tại thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23 tháng 06 năm 2003, bao gồm các mẫu biểu Cân đối quyết toán ngân sách địa phương, quyết toán thu ngân sách nhà nước năm, quyết toán thu ngân sách địa phương năm, quyết toán chi ngân sách địa phươngtheo mục lục NSNN năm, quyết toán chi chương trình mục tiêu theo mục lục NSNN năm... c.2. Thẩm tra tính chính xác, hợp lý của số liệu trong quyết toán. Thẩm tra tính chính xác của số liệu là một công việc rất quan trọnglà một trong những nội dung chính của quá trình thẩm tra, xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN, đảm bảo cho quyết toán trước khi phê chuẩn được chính xác, loại bỏ sai sót trong quá trình lập quyết toán. Tính hợp lý của số liệu trong báo cáo quyết toán chỉ được thừa nhận khi nó tôn trọng các nguyên tắc của lập báo cáo quyết toán, cụ thể : số liệu báo cáo quyết toán phải chính xác, trung thực và đầy đủ. Nội dung của báo cáo quyết toán ngân sách phải theo đúng các nội dung ghi trong dự toán được giao ( hoặc được cơ quan có thẩm quyền cho phép ) và chi tiết theo mục lục NSNN. Để xem xét tính hợp lý của số liệu cần kiểm tra xem xét một số nội dung chủ yếu sau : Kiểm tra sự chính xác của số liểu trong cột “Dự toán” : Về nguyên tắc số liệu của chỉ tiêu dự toán trong báo cáo quyết toán phải khớp với dự toán thu chi ngân sách theo nghị quyết của HĐND đã phê duyệt khi thông qua dự toán, nếu có chênh lệch thì chỉ do nguyên nhân điều chỉnh dự toán theo quyết định của hội đồng nhân dân khi cần thiết ( Khoản 5, Diều 25 Luật NSNN sửa đổi ). Trong thực tế, nhiều địa phương, Chủ tịch UBND thường điều chỉnh dự toán sau khi làm việc với thương trực HĐND, không báo cáo và không có quyết toán của HĐND. Kiểm tra phân tích số liệu quyết toán, mối quan hệ giữa các số liệu trong hệ thống mẫu biểu quyết toán để từ đó xem xét tính phù hợp của toàn bộ số liệu trong quyết toán. Số liệu về thu, chi ngân sách phải phù hợp với số liệu trong cân đối ngân sách. Số liệu tổng hợp phải phù hợp với các biểu số liệu chi tiết trong báo cáo chi tiết. Kiểm tra để xác định báo cáo trong quyết toán ngân sách địa phương có được lập trên cơ sở số liệu của báo cáo quyết toán của các đầu mối ngân sách hay không. Trong thực tế có trường hợp báo cáo quyết toán không được lập và nộp kịp thời nên cơ quan tài chính phải lập báo cáo quyết toán theo số cấp phát, không phải là số liệu quyết toán thực tế. c.3. Sử dụng kết quả kiểm toán và các báo cáo thẩm tra quyết toán NSNN để đánh giá cụ thể công tác lập dự toán, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách trong chu trình ngân sách địa phương Phân tích số thu đã động viên vào NSNN bằng cách so sánh tốc độ tằng thu so với năm trước, với mức tăng bình quân trong 3-5 năm và tốc độ tăng trưởng GDP. So sánh dự toán thu với số thu ngân sách thực tế năm trước và tốc độ tăng GDP của địa phương để đánh giá tính sát hợp và tích cực của dự toán thu. Trong thực tế, nhiều địa phương xây dựng dự toán thu ngân sách thấp hơn số thu ngân sách thực tế năm trước, mặc dù không có biến động lớn về kinh tế xã hội trên địa bàn và kinh tế tăng trưởng ở mức cao. Không ít trường hợp khi lập dự toán chưa tính đến số tồn đọng thuế và các khoản nghĩa vụ của các đơn vị đối với ngân sách nhà nước có thể thu trong năm kế hoạch. Hoặc một số khoản thu, đặc biệt về thu và lệ phí không được đưa vào dự toán thu NSNN. Chú ý kiểm tra, chất vấn thu kết dư ngân sách năm trước (Kết dư NS Trung ương và ngân sách cấp tỉnh được chuyển 50% vào quỹ dự phòng tài chính và 50% vào thu ngân sách năm sau nếu quỹ dự trữ tài chính đã đủ mức giới hạn theo quy định. Kết dư NS cấp huyện và xã được chuyển 100% vào thu ngân sách năm sau). Số vay về đàu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 điều 8 luật NSNN. Tính toán hoặc dựa vào các báo cáo kiểm toán, báo cáo thẩm tra để phân tích cơ cấu thu NSNN : Tỷ trọng từng khoản thu, phân tích từng khoản thu trong mối quan hệ trong chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế từng khu vực ( kinh tế nhà nước, ngoài quốc doanh, khu vực liên doanh ..) so sánh cơ cấu thu ngân sách hiện tại của địa phương với thực hiện các năm trước và cơ cấu thu ngân sách của các địa phương khác trong khu vực và với mức chung cả nước. Kiểm tra phân tích chi ngân sách: Tốc đọ tăng chi trong mối quan hệ với nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, nhất là các nhu cầu chi đột xuất. Kiểm tra, phân tích cơ cấu chi ngân sách trong mối quan hệ với nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn, đặc biệt là các vấn đề trọng tâm, đọt xuất của từng địa phương. Tập chung làm rõ các khoản chi có tính chất “nhạy cảm” và thường có chênh lệc lớn so với dự toán được duyệt như chi quản lý hành chính, chi hỗ trợ doanh nghiệp nhà nước, chi hỗ trợ các cơ quan Trung ương đóng trên địa bàn, chi khoa học công nghệ, môi trường.v.v. Kiểm tra tình hình chấp hành NSNN : Kiểm tra, đánh giá trách nhiệm của các cơ quan trong việc lập dự toán thu, chi theo quý, mức độ tuân thủ các phương pháp thu nộp, nguyên tắc và thủ tục cấp phát NSNN, mức độ tuân thủ luật NSNN, các chính sách chế độ thu chi NSNN.. Căn cứ kết quả kiểm toán, kết quả thẩm tra của HĐND và các căn cứ khách để quyết định phê chuẩn hay không phê chuẩn quyết toán ngân sách đị phương, xác định các vấn đề phải điều chỉnh quyết toán ngân sách và những kiến nghị để thực hiện tốt chu trình ngân sách của năm. 2.2 Quyết toán NSNN. a. Căn cứ xem xét kiểm tra phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN. Theo luật NSNN và quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách Trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN được ban hành theo nghị quyết số 387/2003/NQ-UBTVQH 11, Chính phủ phải trình Quốc hội và các tài liệu sau đây: a.1. Báo cáo quyết toán NSNN : Quyết toán thu, chi NSNN. Bội chi NSNN và các nguồn bù đắp, tỷ lệ bội chi so với tổng sản phẩm trong nước . Tổng hợp quyết toán các chương trình mục tiêu quốc gia. Thuyết minh quyết toán NSNN. a.2. Báo cáo của KTNN về kết quả kiểm toán quyết toán NSNN. Báo cáo quyết toán NSNN và báo cáo kết quả kiểm toán quyết toán NSNN được gửi đến Uỷ ban kinh tế và Ngân sách, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chậm nhất là 14 tháng sau năm ngân sách kết thúc. b. Trình tự xem xét thẩm tra, phê chuẩn quyết toán NSNN Bước 1: Các cơ quan Quốc hội thẩm tra báo cáo : UBKT và NS của Quốc hội chủ trì phối hợp với hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội thẩm tra các báo cáo của Chính phủ vè quyết toán NSNN, đánh giá tính chính xác đầy đủ, tính hợp pháp của quyết toán NSNN. Bước 2: UBTV Quốc hội cho ý kiến về quyết toán NSNN (đánh giá nhận xét quyết toán, số liệu quyết toán NSNN) trước ngày 20 thang 3 năm sau nữa. Bước 3: Quốc hội thảo luận các báo cáo nói trên và ra nghị quyết phê chuẩn (hoặc không phê chuẩn) báo cáo quyết toán NSNN. c. Nội dung và phương pháp phân tích, thẩm tra, phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN. Nội dung, phương pháp phân tích, thẩm tra, phê chuẩn quyết toán NSNN cũng tương tự như phê chuẩn tại các địa phương. III. Nâng cao vai trò của ktnn trong quá trình quản lý ngân sách Nhà nước Sự ra đời của KTNN là hoàn toàn phù hợp với xu hướng cải cách hành chính ở nước ta và phù hợp với thông lệ quốc tế, góp phần không nhỏ vào việc tăng thu cho ngân sách nhà nước, hạn chế tình trạng trốn thuế,lậu thuế. Trước đây nhiều hoạt động kinh tế của Doanh nghiệp còn nằm ngoài sự kiểm soát của hệ thống kế toán, thống kê...Đến nay từng bước đi vào nề nếp. Đặc biệt hoạt động KTNN góp phần hạn chế thất thoát tiền bạc, răn đe phòng ngừa vi phạm pháp luật trong quản lý kinh tế... Như vậy có thể xác định được vai trò rất lớn của kiểm toán Nhà nước đối với chu trình thực hiện NSNN. Tuy nhiên trong điều kiện đất nước hiện nay tầm vóc của kiểm toán chưa thực sự tưong xứng với vai trò ngày càng quan trọng của nó. 1. Thực trạng của KTNN hiện nay. a. Địa vị pháp lý của KTNN. + Trước tiên phải đề cập đến địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán Nhà nước: Thực sự bây giờ chưa có một văn bản chính thức nào quy định rõ địa vị thực sự của cơ quan KTNN. - Tại thông báo số 87-TB/TW ngày 18/11/2002. Bộ chính trị có ý kiến chỉ đạo: “Chỉ nên có một cơ quan kiểm toán nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ kiểm toán ngân sách nhà nước. Việc xác định cơ quan này trực thuộc chính phủ hay do Quốc hội quyế định”. - Luật NSNN năm 1996 quy định Kiểm toán nhà nước là cơ quan trực thuộc Chính phủ. Nhưng luật NSNN năm 2002 đã không quy định vị trí của cơ quan kiểm toán Nhà nước. Hiện nay, với đòi hỏi của công tác kiểm toán đối chiếu với địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán nhà nước trên thế giới ta có thể thấy : Kiểm toán Nhà Nước Việt Nam dù được coi là công cụ quản lý tài chính quan trọng của cơ quan quyền lực nhà nước nhưng đến nay KTNN vẫn chưa có vai trò địa vị pháp lý tương xứng cần đảm bảo tính độc lập, khách quan trong hoạt động kiểm tra, kiểm soát việc thu chi NSNN. Chúng ta chưa có một ăn bản pháp luật nào có tầm cỡ để làm căn cứ thi hành nhiệm vụ có hiệu lực cao. + Với chức năng và nhiệm vụ đã được giao thêm vào đó là hướng bổ sung là rất nặng nề song quyền quyết định, tổ chức bộ máy và biên chế của kiểm toán nhà nước là chưa phù hợp. Hiện nay KTNN mới chỉ thực hiện một phần chức năng, nhiệm vụ của mình, nhưng kết quả đạt được còn hạn chế, số lượng công việc được kiểm toán còn rất ít, chất lương kiểm toán còn hạn chế chưa có tính thuyết phục cao đối với các cơ quan tổ chức được kiểm toán : Năm 1998 KTNN đã hoàn thành kế hoạch và thông báo chính thức kết quẩ kiểm toán của đơn vị ghi trong kế hoạch kiểm toán, bảo đảm đúng tiến độ, quy trình và chất lượng kiểm toán. Tuy nhiên trên thực tế mới chỉ kiểm toán báo cáo quyết toán thu, chi NSNN trên địa bàn 19/61 Tỉnh, thành. Hay về báo cáo thu chi và quyết toán năm 1999-2000, KTNN mới chỉ hoàn thành 50% kế hoạch, kiểm toán được 3/61 Tỉnh, thành. b.Về cơ cấu tổ chức. Kiểm toán nhà nước được chia thành hệ thống Kiểm toán Trung ương và hệ thống kiểm toán khu vực (phía Bắc, miền Trung, phía Nam và Tây nam bộ). Việc này đã gây lên hiện tượng chồng chéo và không rõ ràng về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ giữa kiểm toán Trung ương và kiểm toán khu vực, giữa vụ kiểm toán NSNN với các đơn vị khác trongcơ quan kiểm toán nhà nước. c.Quy mô, trình độ của đội ngũ kiểm toán viên vẫn còn nhiều bất cập. Ta đã biết cơ quan KTNN chưa đủ khả năng thực hiện tốt các chức năng nhiệm vụ được giao trong năm qua và trong thời gian tới, vì đội ngũ kiểm toán còn thiếu về số lượng hạn chế về chuyên môn, nghiệp vụ: một số kiểm toán viên còn biểu hiện yếu kém về phẩm chất đạo đức, quyền hạn của kiểm toán viên được quy định trong pháp luật chưa phù hợp với yêu cầu thực tế đạt ra...Bên cạnh đó chúng ta còn chưa có chính sách đãi ngộ thoả đáng với kiểm toán viên, Chưa đầu tư đúng mức cho công tác đào tạo, mua sắm thiết bị làm việc nhằm thực hiện tốt cho công tác và hoạt động của KTNN. d. Việc bổ nhiệm và miễn chức Tổng kiểm toán không đảm bảo được tính độc lập, đồng thời chưa ngang tầm với tầm quan trọng của cỏ quan có tính chất đặc biệt này. 2. Giải pháp cụ thể để nâng cao vai trò của KTNN trong quá trình Quản lý NSNN. 2.1.Nâng cao tính độc lập. Tính độc lập của cơ quan KTNN là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài chính có hiệu lực và hiệu quả. Kết quả kiểm tra tài chính với tất cả các cơ quan, đơn vị, các tổ chức...nói chung nhất là các cơ quan đơn vị có sử dụng NSNN nói riêng đều chịu sự tác động về nhiều mặt. Vì vậy tịnh độc lập đầy đủ của cơ quan kiểm toán cũng như Kiểm toán viên phải được bảo đảm về mặt pháp lý, Nhất là cơ quan KTNN nhằm xác định vị trí của KTNN trong hệ thống cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước đảm bảo cho nó có đủ quyền hạn thực hiện công việc. Tính độc lập đầy đủ của cơ quan KTNN, cũng như Kiêm toán viên nhà nước là yếu tố quan trọng trực tiếp tác động đến chất lượng kiểm toán, bởi vì trong hoạt động kiểm toán mọi ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận của Kiểm toán viên đều dựa vào bằng chứng kiểm toán và tuân thủ pháp luật không chịu sự tác động của bất kỳ sức ép nào nhất là sức ép quyền lực. Để đảm bảo tính độc lập cho hoạt động kiểm toán thì cơ quan KTNN phải được độc lập trên một số nội dung cơ ản sau: a. Địa vị pháp lý: Để đảm bảo một cách có hiệu lực vững chắc cho công tác kiểm toán cần phải quy định rõ tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao của Nhà nước và cụ thể hoá về tổ chức và hoạt động của KTNN bằng luật Kiểm toán. Tại Đức,Pháp...Cơ quan KTNN đứng độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp. Tại Thuỵ Điển,Anh,TháiLan...KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp(Quốc hội). Tại Trung Quốc,Nhật Bản,Indonesia...KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp (Chính phủ). Tại Han Quốc...KTNN trực thuộc người đứng đầu nhà nước. Nhìn chung cơ quan KTNN của hầu hết các nước trên thế giới được đạt ở vị trí độc lập với cơ quan hành pháp.Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình KTNN chỉ tuân thủ pháp luật và được pháp luật bảo vệ để tránh khỏi các chi phối của bên ngoài. Tại Việt Nam, KTNN mới chỉ được lập vừa tròn 10 năm vì vậy vẫn còn non trẻ. Mặt khác KTNN được thành lập và hoạt động dựa trên Nghị định 70/CP chưa có tính pháp lý cao. Qua mô hình của các nước đi trước trên thế giới ta có thể khẳng định rằng KTNN là cơ quan trực thuộc Quốc hội là rất phù hợp với chủ trường của Đảng và nhà nước vì: Với hành lang pháp lý chật hẹo như hiện nay sẽ tác động không thuận đến việc thực hiện chức năng kiểm tra,xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước...có sử dụng kinh phí do nhà nước cấp. Nghị quyết đại hội Đảng lần thứ IX đã nêu rõ : ”Nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định và thực hiện ngân sách, thực hiện công khai minh bạch trong thực hiện chi tiêu ngân sách”, ”Thiết lập cơ chế giám sát tài chính tiền tệ nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia”, ”Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng KTNN như một công cụ mạnh của nhà nước”. Luật NSNN năm 2002 nêu rõ cơ quan KTNN có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ cà các cơ quan khác theo quy định của pháp luẩt. Trong trường hợp quyết toán ngân sách nhà nước chưa được Quộc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn thì chính phủ, Uỷ ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ của mình và cơ quan KTNN đã kiểm toán phải tiếp tục làm rõ các vấn đề Quốc hội, Hội đồng nhân dân yêu cầu đệ trình Quốc hội, Hội đồng nhan dân vào thời gian do Quốc hội, Hội dồng nhân dân quyết định. Căn cứ vào chức năng và nhiêm vụ của Quốc hội trong lĩnh vực Ngân sách nhà nước đã quy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức quốc hội và luật NSNN, việc tỏ chức cơ quan Kiểm toán làm nhiệm vụ chuyên môn giúp Quốc hôi, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và cá Uỷ ban của Quốc hội trong việc thẩm tra,quyết định dự toán NSNN,phương án phân bổ NSTW, giám sát việc chấp hành NSNN là hết sức cần thiết. b.Độc lập về Ngân sách hoạt động. Độc lập về tài chính là tiền đề cơ bản đảm bảo tính độc lập tự chủ trong công việc. Nếu bị hạn chế về mặt tài chính đối với cơ quan KTNN sẽ dẫn đến sự hạn chế trong hoạt động của nó, phạm vi kiểm toán bị thu hẹp hoặc sự lệ thuộc về tài chính đối với hoạt động kiểm toán thì đó là sự ràng buộc không thành vấn đề đổi lại lợi ích gấp nhiều lần cho đơn vị được kiểm toán so với chi phí mà họ đã chi ra cho Kiểm toán viên (KTV), gây nên nhưng tác động tiêu cực về kết quả kiểm toán. Trên thế giới ở hầu hết các nước đều quy định việc cấp Ngân sách cho cơ quan KTNN trong luật kiểm toán, như kiểm toán vương quốc Anh “Do Uỷ ban kiểm toán riêng biệt trước khi ngân sách này được trình lên Hạ nghị viện”, hay luật kiểm toán của Hàn Quốc lưu ý nguyên tắc tôn trọng tối đa tính độc lập của Kiểm toán Nhà nước trong khi thiết lập Ngân sách. Với Việt Nam điều 11 Quy chế KTNN qui định: Ngân sách phục vụ cho hoạt động kiểm toán do thủ tướng phê duyệt, như vậy việc ấn định số cấp phát ngân sách cho hoạt động của KTNN không phải là do cơ quan lập pháp quyết định mà do một bộ phận của cơ quan hành pháp quyết định điều này dẫn tới sự lệ thuộc về hoạt động của KTNN đối với cơ quan quản lý nhà nước – Là đối tượng của KTNN. c. Độc Lập về vấn đề nhân sư. Cơ chế bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo cơ quan KTNN, đặc biệt là tổng kiểm toán có tác động quan trọng đến những quyết định do họ đưa ra, bởi vì tổng kiểm toán là người phải chịu trách nhiệm về những quyết định của mình. Do đó tính độc lập chỉ thực hiện khi có quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm được quy định chụ thể bằng luật pháp. ở hầu hết các nước dể tránh nguy cơ cơ quan lập pháp (nếu cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội) hoặc hành pháp (nếu KTNN trực thuộc Chính phủ )có quyền sa thải người lãnh đạo cơ quan KTNN bằng cách quy định cụ thể quy chế bổ nhiệm, miễn nhiệm người lãnh đạo cơ quan KTNN trong luật kiểm toán. Việc phân bổ và nhiệm kỳ của chức vụ tổng kiểm toán ảnh hưởng rất lớn đến địa vị pháp lý của cơ quan KTNN, trên thế giới việc tổng kiểm toán chỉ bị bãi nhiễm khi sức khoẻ không đảm bảo hay không đảm đương được trách nhiệm, khi vi phạm pháp luật. Nhiệm kỳ của tổng kiểm toán không nhất thiết bằng nhiệm kì của Quốc hội. Tổng kiểm toán không thể đồng thời giữ các chức vụ trong bộ máy hành pháp... Đồng thời cũng cần phải quy định cụ thể trong luật về cơ chế tuyển dụng và xa thải KTV để tránh trường hợp xử lý kỷ luật KTV mang tính các nhân, tạo điều kiện cho KTV phát huy tính độc lập, tự tin trong khi thi hành công vụ. 2.2. Nâng cao vai trò của KTNN trong chu trình ngân sách : Một vấn đề nan giải với nhiều quốc gia đó là vấn đề phân bổ nguồn lực tài chính khan hiếm của mình vào các lĩnh vực để đảm bảo hiệu quả hoạt động của nền kinh tế, nguồn lực tài chính được phân bổ như thế nào để nền kinh tế phát triển lành mạnh, đảm bảo cân đối giữa các ngành các vùng và tập chung vào các ngành mũi nhọn mà quốc gia có lợi thế. Để công tác quản lý NSNN được tốt hơn, hướng tới việc sử dụng tiết kiệm, hiệu quả từ đó nâng cao hiệu quả của nền kinh tế cần hoàn thiện một số vấn đề sau: Quyền và nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong công tác quản lý NSNN cần được đề cập đến KTNN. Xác lập Quyền và trách nhiệm của cơ quan KTNN trong quá trình lập và phân bổ NSNN. Việc tham gia của KTNN trước hết với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính một cách độc lập, thực hiện đánh giá tính đúng đắn, khả thi của dự án ngân sách hàng năm trước khi trình Quốc hội. Cần điều chỉnh trình tự lập và phân bổ ngân sách Nhà nước để có sự tham gia của KTNN. Trình tự quyết toán của NSNN cung phải quy định rõ ràng hơn, trong đó cần quy định trách nhiệm lập và gửi báo cáo của cơ quan sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính tổng hợp cho cơ quản KTNN để phục vụ cho việc quản lý ngân sách. Quyền và nghĩa vụ báo cáo của cơ quan KTNN cũng phải được quy định rõ ràng hơn trong lĩnh vực của NSNN, ngoài việc báo cáo Chính phủ, báo cáo Quốc hội, UBTV Quốc hội theo quy định hiện hành cần được công khai hoá thông tin về kiểm toán ngân sách. Cơ quan KTNN có trách nhiệm xây dựng cơ chế gửi báo cáo và những nội dung công khai hoá kết quả kiểm toán. Cơ chế sử dụng kết quả kiểm toán Ngân sách cần được thiết lập. Một trong những vấn đề then chốt để nâng cao hiệu quả công tác kiểm toán ngân sách và điều đó cũng đồng nghĩa với hiệu quả quản lý ngân sách được tăng lên là phải đảm bảo thực hiện các kết luận và kiến nghị kiểm toán. Khi các kết luận của KTNN được thực hiện có nghĩa là các giả pháp để nâng cao tính kinh tế, tiết kiệm hiệu quả sử dụng ngân sách cũng duy trì được tính tuân thủ trong quá trình thực thi ngânn sách được tăng lên. Đây là vấn đề cần đặt ra trong quá trìh sửa đổi luật NSNN và các luật khác có liên quan dến quản lý NSNN. Cần thiết lập cơ chế để các đơn vị đựoc kiểm toán thực thi các kiến nghị của KTNN. Về trách nhiệm báo cáo cung cấp thông tin của KTNN với các cơ quan của nhà nước. Cần có quy định cũng như cơ chế để sử dụng nguồn dữ liệu đáng tin cậy phục vụ quản lý điều hành ngân sách cũng như trong việc đưa ra các quyết định về tài chính ngân sách. Trên cơ sở báo cáo định kỳ, cũng như các báo cáo về các vụ việc nghiêm trọng phát hiện qua các cuộc kiểm toán cụ thể, các báo cáo về các về các vụ việc nghiên trọng được phát hiện, số liệu xác nhận của KTNN, các tài liệu báo cáo đã được kiểm toán có thể cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ, Bộ tài chính và các cơ quan nhà nước dùng làm nguồn tư liệu quản lý ngân sách. Ngoài các phát hiện của cơ quan kiểm toán về lĩnh vực ngân sách có thể gửi báo cáo tới cơ quan thanh tra và các cơ quan bảo vệ pháp luật khác để phục vụ điều tra theo chuyên đề sâu hơn thuộc chức năng của cơ quan thanh tra và cơ quan bảo vệ pháp luật khác. Thông qua hệ thống thông tin của KTNN có thể qóp phần hạn chế những sai phạm trong việc lãng phí chi tiêu công quỹ để việc sử dụng ngân sách được tiết kiệm, hiệu quả hơn. Cuối cùng cần quy định KTNN được quyền độc lập trong việc xây dựng tổ chức thực hiện kế hoạch hoạt động kiểm toán, bao gồm cả quyền đình chỉ, gia hạn hay thay đổi kế hoạch kiểm toán. Trong trường hợp cần thiết KTNN có quyền yêu cầu các tổ chức cá nhân cung cấp dịch vụ tư vấn chuyên ngành có liên quan đến cuộc liểm toán đang thực hiện theo phương thức hợp đồng dịch vụ. KTNN có quyền yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền đình chỉ tạm thời hoạt động, phong toả tài khoản...trong trường hợp xét thấy cần thiết, chuyển hồ sơ qua các cơ quan pháp luật. 2.3. Hệ thống các văn bản qui định chuyên môn nghiệp vụ. Trong nội bộ của mình KTNN cần phải quy đỉnhõ trách nhiệm trong việc xây dựng kế hoạc và thực hiện hoạt động kiểm toán của mình. Hoạt động của kiểm toán nhà nước và KTV nhà nước phải được quản lý thống nhất theo quy trình chuyên môn, nghiệp vụ. Hầu hết các nước trên thế giới đều quy định rõ việc này trong luật Kiểm toán. Như vậy việc hoàn thiện hệ thống các văn bản chuyên môn nghiệp vụ không những là yếu tố quan trọng tác động đến chất lượng kiểm toán, còn là cơ sở pháp lý đảm bảo tính độc lập khách quan cho hoạt động kiểm toán, tạo niềm tin cho người sử dụng kết quả kiểm toán. 2.4 Cơ cấu tổ chức phân công phân nhiệm. Cơ cấu tổ chức và cơ chế phân cấp trách nhiệm của cơ quan kiểm toán có tác động đến chất lượng kiểm toán. Nếu cơ cấu tổ chức có hợp lý, quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của đơn vị theo từng chuyên ngành sẽ tạo điều kiện cho các cơ quan, đơn vị chuyên môn hoá hoạt động của kiểm toán theo hướng chuyên sâu. Như vậy cơ cấu tổ chức của cơ quan kiểm toán nên bố chí thành nhiều cấp độ khác nhau. Đến nay cơ cấu tổ chức của bộ máy KTNN đã hình thành : Văn phòng KTNN Trung ương, 4 KTNN khu vực, 4 kiểm toán chuyên ngành và trung tâm khoa học & bồi dưỡng cán bộ. Bên cạnh đó có thể nâng cao được vai trò của KTNN trong quá trình giám sát và kiểm tra hoạt động tài chính trong quá trình NSNN thì nhất thiết phải nâng cao được chính bản thân nội bộ ngành Kiểm toán: Nâng cao trình độ của KTV, nâng cao tinh thần trách nhiệm, đặc biệt đó là vấn đề đạo đức nghề nghiệp của KTV. Đao đức của các KTV sẽ có ảnh hưởng rất lớn đến việc tạo niềm tin trước các cơ quan Quốc hội, Chính Phủ và các cơ quan ban ngành được kiêm toán. Để có thể nâng cao được trình độ của KTV thì trước tiên phải có chủ trương thích hợp đối với đội ngũ kiểm toán tại các trường đại học, các trung tâm đào tạo cán bộ Kiểm toán. Mặt khác công tác tuyển chọn đội ngũ cán bộ KTV nhất thiết phải có sự tính toán tìm hiểu về mọi phương diện và tuyệt đối thận trọng. Kết luận Sự ra đời và hoạt động của Kiểm toán nhà nước mà trọng tâm là kiểm toán NSNN đánh dấu một bước tiến trong việc hoàn thành cơ chế quản lý tài chính ngân sách. Vai trò trọng tâm của kiển toán ngân sách nhà nước xuất phát từ vai trò quan trọng của ngân sách nhà nước đối với sự tồn tại và phát triển kinh tế của một Quốc gia. Kiêm toán Nhà nước là công cụ phục vụ quản lý kinh tế tài chính góp phần làm lành mạnh nền kinh tế tài chính Quốc gia, ngăn ngừa hữu hiệu các hành vi tiêu cực, tham nhũng lãng phí NSNN. Nhất là trong điều kiện hiện nay của nền kinh tế nước ta đang trong thời kỳ phát triển và thực hiện cải cách hành chính thì chúng ta cang cần thiết phải nâng cao địa vị của cơ quan KTNN. Một đất nước chỉ có thể phát triển một cách bền vững khi và chỉ khi tồn tại trong đó sự công bằng, dân chủ, và tiến bộ đặc biệt hơn đó là sự minh bạch trong nền kinh tế tài chính và KTNN một lần nữa có thể đảm nhiệm việc hướng tới sự minh bạch đó. Hoạt động của KTNN vẫn còn đang rất mới mẻ vì vậy Nâng cao vai trò của KTNN trong quá trình Quản lý NSNN là điều cần thiết, tạo chỗ đứng vững chắc cho KTNN trong tiến trình đi lên của đất nước. Tài liệu tham khảo Giáo trình Lý thuyết kiểm toán. Chủ biên: GS.TS Nguyễn Quang Quynh. Đại học Kinh Tế Quốc Dân. Giáo trình Kiểm Toán tài chính . Đại học Kinh Tế Quốc Dân. Tạp chí kiểm toán số 1,4,6 năm 2001; số 2,3,5,6 năm 2002, số 1,2,5,6 năm 2003; số 1 năm 2004. Chuẩn mực Kiểm toán Việt Nam đợt I,II,III,IV,V. Mục lục