Chuyên đề Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện nay

Ngân sách tỉnh 1.Chi xây dựng cơ bản - Các công trình kinh tế then chốt quan trọng. - Các công trình hạ tầng cơ sở 2.Chi vốn lưu động. 3.Chi trả nợ (trong và ngoài nước). 4.Chi dự trữ Nhà nước. NSTƯ đảm nhận các công trình hạ tầng cơ sở không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý. Các xí nghiệp trong và ngoài nước do trung ương quản lý. Hầu hết NSTƯ đảm nhận chi trả nợ nước ngaòi. Hầu hêt NSTƯ đảm nhiệm. NSĐP đảm nhận các công trình hạ tầng cơ sở do địa phương quản lý. Các xí nghiệp do địa phương quản lý. Trả nợ trong nước, địa phương đảm nhận phần huy động xây dựng cơ sở hạ tầng. 1.C hi quản lý Nhà nước. 2.Chi sự nghiệp kinh tế nông nghiệp, thuỷ lợi Lâm nghiệp Giao thông Kiến thiết thị chính. 3.Chi sự nghiệp giáo dục phổ thông Chi hoạt động thường xuyên giáo dục Chi chương trình mục tiêu 4.Chi sự nghiệp đào tạo Các trường đại học. Các trường trung học 5.Chi y tế 6.Chi nghiên cứu khoa học 7.Chi văn hoá thông tin 8.Chi thể dục, thể thao 9.Chi quốc phòng, an ninh 10.Chi hỗ trợ Đảng, đoàn, hội 11.Chi trợ cấp ngân sách xã 12.Chi khác Toàn bộ bộ máy quản lý Nhà nước của trung ương Duy trì bảo vệ đê điều trung ương Duy tu, tu bổ các đường giao thông, các công trình kiến thiết do trung ương quản lý. Một số công trình quan trọng như xoá mù chữ, giáo dục miền núi… Các trường đại học đa ngành Một số trường PTTH khu vực Các cơ sở y tế chữa bệnh trung ương Nghiên cứu khoa học cơ bản Các sự nghiệp văn hoá quần chúng do trung ương quản lý Toàn bộ hoạt động chính quy Các tổ chức thuộc trung ương Tuỳ thuộc khả năng của NSTƯ Toàn bộ bộ máy Nhà nước của địa phương Bảo vệ đê điều, hỗ trợ làm thuỷ lợi, thuỷ nông Sửa chữa các đường giao thông địa phương Chi toàn bộ các trường tự tiểu học trở lên, kể cả mẫu giáo. Các trường trung học, dạy nghề Cơ sở chữa và khám bệnh do địa phương quản lý Nghiên cứu ứng dụng Các sự nghiệp văn hoá quần chúng do địa phương quản lý Dân quân du kích và tuyển quân Các tổ chức thuộc địa phương Tuỳ thuộc vào phân bổ của NSTƯ II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam hiện nay. Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lợi ích giữa các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp trong hệ thống NSNN. Tại Việt nam, kể từ sau khi có luật NSNN, cơ chế phân cấp đã có sự thay đổi một cách căn bản, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu. Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc quản lý, hệ thống NSNN đã đồng nhất cách hiểu, tư duy trong quá trình vận hành trong thực tế. Nét mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền theo luật (chỉ thay đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục được tính không ổn định trong phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi. Trước đây, về thu, hầu như năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu giữa trung ương và địa phương. Việc điều chỉnh này chủ yếu bằng quyết định, chỉ thị (các văn bản dưới luật) của thủ tướng Chính phủ nên hiệu lực pháp lý không cao. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phương, năm thì thu về trung ương (thuế xuất, nhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất…). Về chi, cũng thướng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương; chi cho bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư và xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng đất…có năm được xác định là nhiệm vụ của trung ương, có năm lại là của địa phương). Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu chủ yếu và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới, các nguồn thu của ngân sách cấp dưới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì được cấp bổ sung và không được sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác. Do đó, xét về định tính, tuy cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (tỉnh) đều có mười khoản thu 100% nhưng ngân sách trung ương nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu thu của cả nước. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ trọng của ngân sách trung ương chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN(năm 1999, quyết toán thu ngân sách trung ương là 58918 tỷ đồng và ngân sách địa phương thu là 19571 tỷ), chủ yếu là thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (đặc biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ chỗ tập trung các nguồn thu chủ yếu vào ngân sách trung ương nên các nhiệm vụ chi của nó cũng khá nặng nề (năm 1999, tổng chi ngân sách trung ương quyết toán là 52206 tỷ đồng và ngân sách địa phương là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu tư phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp nhà nước, các chương trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thường xuyên(quốc phòng, an ninh, lương hưu, bảo đảm xã hội…). Từ khi đưa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phương đã ý thức được trách nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế ở địa phương thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận thức được, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phương khá lên thì ngân sách địa phương mới đảm bảo được hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội…Do đó, các khoản thu của ngân sách địa phương nhìn chung được tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt sự phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở rộng. Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của ngân sách trung ương, mặt khác để đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách các cấp địa phương, luật đã thu hẹp dần các khoản thu của ngân sách trung ương được hưởng 100%. Quá trình thu hẹp này còn diễn ra khi Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng thuế GTGT, thuế lợi tức bằng thuế thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) được đẻe lại 100% cho ngân sách địa phương (theo luật cũ là phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương). đồng thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô thị về thuế tiêu thụ đặc biệt (trước đây trung ương thu 100%), thu đối với hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, vàng mã, kinh doanh vũ trường…đã tạo điều kiện làm phong phú nguồn thu của NSĐP. Quy mô thu NSNN 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Nsđp 38.8. 36 43.1 39.4 28.3 29.5 33 33.3 33.5 33.2 Nstư 61.2 64 56.9 60.6 71.7 70.5 67 66.7 66.5 66.8 Bên cạnh những tỉnh đạt yêu cầu thu còn có nhiều tỉnh, thành phố thụ động trong khai thác các nguồn thu của mình, để tồn đọng thu trong nhiều năm. kết quả kiểm tra năm 1996 qua 10 tỉnh, thành phố cho thấy cả 10 tỉnh, thành phố chi mới thực hiện được 97.3% kế hoach thu Chính phủ giao, mà khả năng thực tế có thể thu hoàn thành vượt mức kế hoạch đề ra, nhiều nguồn thu chưa được khai thác hết. Năm 1995 (trước khi có luật) có 1/3 số tỉnh, thành tự cân đối được ngân sách, còn lại không tự cân đối được, nhưng đến năm 1997 đã có 50% số tỉnh tự cân đối được. Trước thực trạng phân cấp, quản lý ngân sách đó, tình hình thu, chi NSNN đã đạt được nhiều kết quả: Về thu NSNN không những đảm bảo đủ nguồn thu cho chi tiêu thường xuyên của nhà nước mà còn giành ra một phần tích luỹ cho đầu tư phát triển, tăng cường dự trữ, củng cố tiềm lực tài chính. Bình quân 10 năm (1991-2000), tỷ suất thu NSNN so với GDP đạt 20.2%, tăng khá so với mức 13.4% giai đoạn 1986-1990. Những năm cuối thế kỷ, quy mô của NSNN tăng gấp khoảng 2.6 đến 2.9 lần so với năm 1991. Xét về số tuyệt đối, tính theo giá hiện hành, thu NSNN năm 2000 tăng gấp 7.7 lần năm 1999. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đôi thu NSNN vẫn còn tăng gấp 2.6 lần năm 1991. Trong đó, số thu từ thuế, phí và lệ phí ngày càng lớn và chiếm tỷ trọng quyết định trong tổng thu NSNN, bình quân đạt khoảng 95% đến 98% tổng thu. Thành tựu này không chỉ do luật NSNN đem lại mà còn đánh dấu sự tiến bộ của ngành thuế, đồng thời khẳng định chiều hướng phát triển đúng đắn của công cuộc chuyển đổi kinh tế, cải cách thuế. Trong các năm 1991, 1992, tốc độ thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm trước. Cao nhất là năm 1992, thu NSNN bằng 198% năm 1991. Số thực thu NSNN trong những năm này phản ánh rõ rệt hiện tượng tăng trưởng nhanh của nền kinh tế. Từ năm 1993, tốc độ tăng thu năm sau so với năm trước tuy vẫn tăng nhưng mức tăng lại giảm dần và chậm lại, giảm từ 98.1% năm 1992 so vơi năm 1991 xuống 3.1% năm 1998 so với 1997, sau đó lại được nhích lên và điều này được lý giải do có luật NSNN mà các khpản thu được tập hợp kịp thời vào NSNN. Về chi NSNN: chi NSNN diễn biến thất thường trong những năm đầu thập niên 1990. Năm 1990, tổng chi NSNN đạt 20% GDP, năm 1991 giảm xuống còn 15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần 30% GDP vào năm 1993. Đây là hậu quả của cơ chế tập trung nhưng phân tán. Trước khi có luật NSNN, ngân sách của mỗi cấp chính quyền gồm hai phần: của chính bản thân cấp chính quyền đó và của cấp dưới. Cách quản lý như vậy về hình thức thì tập trung nhưng trên thực tế lại rất phân tán. Trung ương chỉ giao nhiệm vụ thu mà không giao nhiệm vụ chi cho các địa phương. Hệ thống định mức tiêu chuẩn do trung ương ban hành bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện trong quản lý ngân sách, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực. Từ năm 1994, đặc biệt là sau năm 1995, tổng chi NSNN so với GDP liên tục giảm. Trong 5 năm, tỷ trọng chi NSNN đã giảm từ 29.4% GDP năm 1993 xuống 22.7% năm 1998. Các năm 1999, 2000, dù đã áp dụng các biện pháp kích cầu nhưng chi so với GDP chỉ đạt 22.5%. Tuy nhiên, nếu xét cả thời kỳ 10 năm, tính theo giá hiện hành, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 tăng gấp 8.5 lần so với năm 1991. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 vẫn tăng 2.9 lần năm 1991. Thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với các quy định của luật pháp, luật NSNN cũng không phải là ngoại lệ. Trong quá trình thực thi luật, bên cạnh những thành tựu đạt được là những hạn chế, bất cập phát sinh, đặc biệt là khi luật đang ở giai đoạn còn phải tiếp tục xem xét và hoàn thiện, những bất cập cần phải được phát hiện và giải quyết kịp thời. II. Đánh giá thực trạng phân cấp và quản lý NSNN ở Việt nam: 1. Bất cập giữa văn bản và thực tế áp dụng. Đây là những bất cập trong quá trình triển khai, vân hành luật NSNN. Những nét chung là: Do nền kinh tế có những biến động nên giữa văn bản và thực tế thường không khớp nhau, lệch pha dẫn đến sự lạc hậu, hiệu lực điều chỉnh thấp của nhiều văn bản khi đưa vào cuộc sống. Hơn nữa, nhiều văn bản, ngoài bỏ sót đối tượng điều chỉnh, chưa dự kiến hết các tác động điều chỉnh trong nền kinh tế, các quan hệ kinh tế quốc tế còn quy định quá chung chung nên thực tế việc chấp hành luật là áp dụng các văn bản dưới luật. Các văn bản này lại quá nhiều nên sự chồng chéo, trùng lắp, thậm chí là vô hiệu hoá quy định lẫn nhau là khó tránh khỏi. Một nguyên nhân khác là do năng lực của bản thân hệ thống. Dù chất lượng cán bộ làm công tác tài chính, kế toán, thuế, kho bạc nhà nước,…đã không ngừng được nâng cao, bộ máy tổ chức đang từng bước tinh gọn để phát huy tốt hiệu quả. Tuy vậy với yêu cầu quản lý NSNN trong tình hình hiện nay, đội ngũ cán bộ tài chính ở cơ sở, nhất là từ xã, phường đến quận, huyện, thành phố vẫn còn phải hoàn thiện. Các văn bản hướng dẫn luật nói chung là luôn thiếu sự thống nhất nên dễ dẫn đến sự hiểu sai, hiểu nhầm, khó đưa luật vào cuộc sống, nhiều quy định chưa sát với thực tế, chưa chỉ rõ những quy định cũ cần bác bỏ. Ngoài ra, khi có luật, có nhiều điều mới song văn bản của cấp dưới, sự giải thích của cấp co thẩm quyền, các thủ tục hành chính lại gò bó trở lại. Trên đây là những nét chung thường gặp phải nảy sinh giữa luật và thực tế khi áp dụng, đối với luật NSNN quy định về hệ thống và phân cấp quản ly NSNN có những nét riêng. Chế định luật về hệ thống NSNN Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ương- tỉnh- huyện- xã là phù hợp vời Hiến pháp 1992 và luật tổ chức HĐND và UBND các cấp (1994), đồng thời, nó gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền. Tuy nhiên, hệ thống trên là lồng ghép, thể hiện ở tính bao hàm của ngân sách cấp trên đối với ngân sách cấp dưới, cấp dưới lại bao hàm cấp dưới nữa. Nó thể hiện rõ trong quy trìng lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách, cấp trên vẫn can thiệp vào công việc của cấp dưới, trung ương can thiệp vào công việc của địa phương; phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên theo từng lĩnh vực và khi tập hợp chung thì phải tổng mức đã được Quốc hội thông qua, không được bố trí tăng giảm các khoản chi trái với định mức được giao, do vậy đã không khuyến khích các địa phương ban hành chính sách, chế độ, biện phàp nhằm thực hiện tố dự toán NSNN. Mặt khác, các định mức, tiêu chuẩn do trung ương giao nhiều khi không sát với thực tế điạ phương. Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và quá trình quản lý NSNN. Hiện nay, cả nước có 10387 ngân sách xã, phường, thị trấn; 604 ngân sách huyện quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, 61 ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Do có tính chất như trên nên trên thực tế, quá trình lập tổng hợp dự tóan NSNN rất khó đảm bảo đúng trình tự và thời gian do phải trải qua nhiều đầu mối và làm nhiều thủ tục phức tạp. Mặc dù đã được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp rõ ràng nhưng hiện nay do khả năng quản lý của một số cấp nhích quyền địa phương chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao nên mức độ tự chủ ngân sách còn hạn chế. Chế định luật về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Với cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTƯ với ngân sách tỉnh, tỉnh với các cấp NSĐP khác đã có những thay đổi căn bản so với khi chưa có luật. Khuynh hướng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách cơ sở. Về tiêu thức phân định nguồn thu. Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách như hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu chứ chưa thật chú ý đến đặc điểm của đối tượng quản lý thu. Tuy có đơn giản hơn, song nếu chỉ phân chia theo sắc thuế sẽ dẫn đến tình trạng một số khoản thu nhỏ, phân tán, khó quản lý, gắn với cấp thấp lại được phân về cho cấp cao. Điều này thường làm hạn chế nỗ lực của cơ quan thuế cũng như của chính quyến cơ sở trong việc khai thác đầy đủ nguồn thu đó, vì tâm lý của cơ quan thuế ngại va chạm và coi thường các nguồn thu nhỏ, lẻ, còn chính quyền cơ sở thì lại có thái độ thờ ơ đối với những khoản hoặc không phải của mình hoặc chỉ được một phần nhỏ. Chẳng hạn, trong nội dung phân cấp nguồn thugiữa các cấp ngân sách, mỗi cấp ngân sách đếu có những nguồn thu được hưởng 100%, mặc dù theo nguyên tắc NSTƯ nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhưng một số nguồn thu nế giao cho ngân sách cơ sở (huyện, xã) thì hiệu quả thu sẽ cao hơn, hạn chế được tình trạng thất thu trong thực tế. Ví dụ: Đối với thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ những khoản giành lại cho ngân sách đại phương (các dịch vụ tiêu thụ đặc biệt mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã) thì còn những khoản phát sinh từ những cơ sở sản xuất kinh doanh thủ công, phân tán ở các xã, phường vốn là những khoản mà trung ương được hưởng 100% (thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ sản xuất thuốc lá, rượu, bia…). Do đó, sự thất thu từ những khoản này là điều dễ hiểu. Thuế GTGT (không kể thuế GTGT đối với hàng nhập khẩu) và thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp hạch toán toàn ngành) là khoản thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa trung ương và cấp tỉnh. Theo luật thì trung ương và tỉnh hưởng mỗi bên một phần từ những khoản thu này. Đối với tỉnh và trung ương thì đâp là khoản chiếm tỷ trọng nhỏ ngưng đối với ngân sách huyện, xã thì đây lại là nguồn thu quan trọng. Song, tính chất quan trọng của nó lại phụ thuộc vào tỷ lệ điều tiết phân chia mà cấp trên quy định cho họ được hưởng. Nếu tỷ lệ này càng xa 100% bao nhiêu thì nỗ lực tìm cách tăng thu của họ càng giảm đi bấy nhiêu. Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương. Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương là bước tiến rất quan trọng trong luật NSNN, được pháp lý hoá ở mức cao nên tạo điều kiện cho địa phương chủ động xây dựng, bố trí và điều hành nhân sách cấp mình. Tuy nhiên, cơ cấu nguồn thu và nhiệm vụ chi của NSĐP không chỉ phụ thuộc vào sự tăng trưởng kinh tế mà còn bị tác động rất nhiều của các yếu tố ngoại lai nên việc ổn định này đôi khi gây bị động cho cả trung ương và địa phương. Qua nghiên cứu lịch sử chế độ phân cấp trước đây thấy rằng: chế độ phân cấp quản lý NSNN đều ra đời trong điều kiện kinh tế tương đối ổn định (mặc dù là sự ổn định trong bao cấp) và phù hợp với những mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra trong mỗi thời kỳ. Chẳng hạn, với chủ trương xây dựng huyện thành “pháo đài Xã hội chủ nghĩa” dựa trên cơ chế quản lý kinh tế kế hoạch hoá toàn diện và trực tiếp đã là một trong những nguyên nhân ra đời Nghị quyết 108/CP (năm 1976) về phân cấp ngân sách cho địa phương mà nét nổi bật là phải tạo cho huyện trở thành một cấp ngân sách độc lập. Thế nhưng, kế hoạch 5 năm (1976-1980) không đạt được mục tiêu, tốc độ phát triển kinh tế chậm lại và đến cuối kỳ kế hoạch, đất nước bắt đầu lâm vào khủng hoảng. Trong bối cảnh đó, quan hệ NSTƯ và NSĐP lại thêm căng thẳng mà nhiều nhà quản lý và khoa học đánh giá nổi bật là hiện tượng “phá rào” của nhiều địa phương. Tiếp theo thời kỳ suy thoái, bước vào thập kỷ 80, nền kinh tế nước ta có dấu hiệu đi lên, có những điểm sáng nhất định do thực hiện cơ chế khoán trong nông nghiệp (nghị quyết 10 và chỉ thị 100), nghị quyết 125/CP về kế hoạch ba phần trong công nghiệp đã tác động vào cơ chế phân cấp quản lý NSNN. Yêu cầu về ổn định nguồn thu cho NSĐP lại nổi lên và nghị quyết 138/CP (năm 1983) ra đời. Theo đó tỷ lệ điều tiết được giữ ổn định từ 3 đến 5 năm. Đến năm 1985, cuộc tổng điều chỉnh giá- lương- tiền đã làm đảo lộn toàn bộ cơ cấu thu chi NSNN. Việc vận hành cơ chế giá không thống nhất giữa các địa phương dẫn tới tình trạng giành giật nguồn thu qua chênh lệch giá của NSNN. Khi nguồn chênh lệch giá giảm dần thì các địa phương đề nghị sửa lại tỷ lệ điều tiết, sửa không chỉ một lần một năm mà thậm chí hai, ba lần một năm. Như vậy, trong lịch sử phân cấp quản lý NSNN đã có ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết từ 3 đến 5 năm cho chính quyền địa phương. Thế nhưng, việc thực hiện đã không mang lại kết quả như mong muốn, một phần do nên kinh tế còn đang trong giai đoạn khủng hoảng, một phần chưa có cơ sở pháp lý tối cao để đảm bảo chắc chắn việc ổn định nên khi thực hiện chỉ mang tính hình thức, nửa vời. Thêm vào đó, mục đích của ổn định nguồn thu là để đảm bảo NSĐP chủ động xây dựng, bố trí và điều hành ngân sách cấp mình, tuy nhiên trên thực tế, luật vẫn chưa tạo được thế chủ động thực sự cho các cấp ngân sách ở địa phương, đáng chú ý nhất là cơ sở để tính toán, phân bổ để giao nhiệm vụ thu chi cho các ngành, cấp chưa đầy đủ và chính xác. Vì vậy, việc phân cấp nhiệm vụ thu chi cho các cấp, ngành, tỉnh còn chưa thực hiện ổn định được tối thiểu 3 năm theo quy định của luật NSNN. Về vấn đề tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách. Sẽ hết sức phức tạp nếu thực hiện đầy đủ những quy định về tỷ lệ phần trăm phân chia cho các cấp NSĐP. Theo điều 39 của luật NSNN và điều 28 của Nghị định 87/CP (19/12/1996) và Nghị định 51/1998/NĐ-CP (18/7/1998) thì ngân sách các địa phương có thể có các loại tỷ lệ sau đây: * Tỷ lệ phân chia cho ngân sách từng tỉnh về 5 khoản thu: thuế GTGT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài, thuế về sử dụng vốn ngân sách. Các tỷ lệ này do Chính phủ quy định cho từng tỉnh, thành phố và là tỷ lệ thống nhất cho cả 5 khoản thu thuộc diện phân chia. * Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xá, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với một phần của 5 khoản thu mà ngân sách càp tỉnh được phân chia; tỷ lệ này do chính quyền tỉnh quy định. * Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với 7 khoản thu thuộc loại phân chia giữa ngân sách các cấp này (thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế tài nguyên, thuế nhà đất, tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ nhà đất, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào một số mặt hàng); tỷ lệ này do cấp tỉnh quy định. Rõ ràng là việc xác định tỷ lệ điều tiết phân chia cho từng địa phương hết sức phức tạp. Để việc tính toán chính xác đòi hỏi phải có sự trung thực của từng địa phương và cán bộ phải có năng lực, trình độ chuyên môn. Về phân định chi và tính toán số bổ sung: Đối với nhiệm vụ chi có tính chất không thường xuyên hoặc các khoản chi đột xuất phát sinh thì chưa có cơ sở để xác định nhu cầu chi loại này. Đồng thời, việc ổn định nhu cầu chi này từ 3 đến 5 năm liệu có vững chắc hay không? Nếu không vững chắc thì khó có thể ổn định được số bổ sung từ ngân sách cấp trên. nhu cầu chi cũng như số bổ sung từ ngân sách cấp trên được xác định cho năm đầu tiên của thời kỳ ổn định nên việc bảo vệ được kế hoạch trong giai đoạn này là hết sức quan trọng đối với địa phương. Nếu nhiệm vụ chi bảo vệ ở mức cao, dự kiến nhiệm vụ thu cố định ở mức khiêm tốn thì tỷ lệ phân chia các khoản thu giành cho địa phương hoặc số được cấp bổ sung sẽ lớn. Trên thực tế, những căn cứ tính toán số bổ sung phần lớn mang nặng tính chất ước lệ, chủ yếu là định tính, phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan của người lập, cơ quan duyệt, thiếu các chuẩn mực định lượng (địa phương được bổ sung phải có dân số là bao nhiêu, mức thu nhập bình quân đầu người, trình độ học vấn, sức khoẻ, vị trí địa lý, mức độ cung cấp các dịch vụ, số thuế tính trên đầu người…). Do vậy, việc ổn định số bổ sung từ 3 đến 5 năm có thể đem lại tác động không mong muốn vì địa phương nào thương lượng tốt ngay từ khâu đầu, có lợi thì yên tâm hưởng lợi trong 3 đến 5 năm; ngược lại, địa phương nào thương lượng yếu thì đành chịu thiệt thòi cũng trong từng ấy năm để chờ đến thời kỳ ổn định sau. Về cơ chế tính thưởng vượt quá dự toán thu. Đây là vấn đề phải xem xét lại. Theo khoản 4 điều 62 của luật NSNN thì cơ sở chủ yếu của quy định này là nhằm tạo đòn bẩy vật chất kích thích các địa phương tăng cường hơn nữa các biện pháp quản lý để tăng thu đối với các khoản thuộc diện phân phố giữa trung ương và tỉnh. Theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 03/2000/QĐ_TTg (4/1/2000) về cơ chế thưởng và cấp lại do thực hiện vượt dự toán thu năm 2000 cho địa phương thì đối với thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước sẽ thưởng 100% số vượt dự toán; đối với thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, số vượt dự toán từ 20 tỷ trở lên do Chính phủ giao được hưởng 100%, trên 20 tỷ thưởng thêm 50% số vượt thêm và tổng số thưởng tối đa là 50 tỷ. Thoạt nhìn thì có vẻ hợp lý, song xem xét kỹ thì ngược lại và không khoa học. * Thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trước hết phụ thuộc vào chính sách thuế đã ban hành. Về mặt luật pháp nói chung cũng như theo luật NSNN nói riêng thì không thể cho phép thu nhiều hơn hoặc ít hơn so với luật định. * Số thu này phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất kinh doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối với ngành thuế. Số thu này có tăng lên so với trước cũng không phải nỗ lực chủ quan của các cơ quan địa phương. * Dự toán thu chi là dự báo ước lượng, con số này thường cao hay thấp hơn thực tế. Do đó không là cơ sở để đánh giá thành tích được. Khi đã coi dự toán là cơ sở đánh giá thành tích sẽ dẫn đến co kéo trong quá trình lập dự toán, giao chỉ tiêu kế hoạch giữa trung ương và các tỉnh vì thiếu cơ sở để xác định số dự toán một cách chính xác và vì việc này đụng chạm đến lợi ích các bên liên quan. Sẽ không có địa phương nào muốn dự toán thu các khoản thuế cao hơn. Dự toán càng thấp thì càng có cơ hôị được hưởng khoản trích thưởng. Việc trích thưởng không phải lúc nào cũng đem lại được kết quả kích thích xuôi chiều vì mối lợi do trích thưởng là mối lợi chung của địa phương. Đôi khi, sức hút của quyền lợi chung bị ảnh hưởng, chi phối và bị điều khiển bởi những vụ lợi riêng trong quá trình hành thu làm cho việc tăng thu so với dự toán không còn là mục tiêu hấp dẫn nữa. Chế định luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, chủ tịch nước, chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức cá nhân về NSNN. Có thể nói, luật đã quy định một cách tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chính quyền nhà nước trong lnhx vực NSNN. Đặc biệt đối với HĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể về chế độ thu chi thống nhất trong cả nước. Điều này cơ bản phù hợp với phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc. Tuy nhiên, trên thực tế, sự phối hợp giữa các cơ quan còn nhiều hạn chế; một số nhiệm vụ, quyền hạn còn mang tính hình thức; một số quan hệ, chức năng và nhiệm vụ chưa rõ ràng, nhất là trong quá trình phân bổ NSNN do nhiều cơ quan đều muốn tham gia vào quá trình này đã làm mờ nhạt vai trò của cơ quan Tài chính (ví dụ trong việc phân bổ NSNN theo lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản và chi chương trình quốc gia hiện vẫn có sự chia sẻ trách nhiệm giữa ba cơ quan: Bộ kế hoạnh và đầu tư, Bộ tài chính, Cơ quan quản lý chương trình quốc gia). Tai các địa phương, hoạt động của HĐND và UBND còn phải xét lại. Chẳng hạn ở khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau khi dự toán NSNN được Quốc hội quyết định, căn cứ các nhiệm vụ thu chi được cấp trên giao, UBND trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán NSĐP và phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Như vậy là có sự trùng lặp. Quốc hội đã quyết định dự toán trong đó bao hàm cả NSTƯ và NSĐP, vậy việc HĐND quyết định lại dự toán NSĐP chỉ là hình thức và thực tế quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP của HĐND chỉ là “ hư quyền”...đó cũng là một trong các lý do làm HĐND chưa phát huy được vai trò cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và theo nhiều ý kiến thì HĐND chỉ là “ bình hoa chậu cảnh” trong hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương. Việc điều hành của UBND các cấp nhiều nơi chưa phát huy được nhân tố tích cực và hạn chế tự phát tiêu cực của kinh tế thị trường trên địa bàn lãnh thổ. Quản lý vốn, đất đai, tài sản nhà nước chưa chặt chẽ để thất thoát, lãng phí nghiêm trọng, quyền làm chủ của nhân dân bị vi phạm ở nhiều nơi, chưa phát huy hết khả năng của các TPKT trên địa bàn. Quan hệ cộng tác,lề lối làm việc giữa các cơ quan cấp trên, cấp dưới chưa đủ sáng tỏ cũng hạn chế tác động của NSNN. Chẳng hạn việc xác định tỷ lệ phân chia các nguồn thu hoặc số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới chỉ là kỹ thuật cân đối ngân sách, nhưng việc quyết định số bổ sung lại do Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc HĐND quyết định, đã tạo ra sự thiếu thống nhất trong thẩm quyền quyết định NSNN. Chế định luật về dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính. Thực tế cho thấy việc lập dự toán NSNN không thể dự kiến hết được các nhu cầu chi trong năm. Hơn nữa, việc đề phòng những bất trắc có thể xảy ra như thiên tai, địch hoạ…nên dự phòng và dự trữ tài chính là cần thiết. Theo quy định tại điều 9 luật NSNN thì dự toán chi NSTƯ và NSĐP phải bố trí khoản dự phòng từ 3 đến 5 % tổng số chi để đáp ứng các nhu cầu chi phát sinh đột xuất trong năm ngân sách. Chính phủ, UBND cấp tỉnh được lập quỹ dự trữ tài chính từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách và bố trí trong dự toán chi ngân sách hàng năm. Quỹ dự trữ tài chính được sử dụng để đáp ứng các nhu cầu chi khi nguồn thu chưa được tập trung kịp thời và phải hoàn trả ngay trong năm ngân sách. Quỹ dự phòng và dự trữ tài chính có vai trò hết sức quan trọng đảm bảo cho việc điều hành NSNN chủ động, hạn chế nhiều bất lợi từ khách quan. Tuy nhiên việc sử dụng quỹ dự trữ ở địa phương còn hết sứ tuỳ tiện, sai mục đích thâm chí còn cho vay nợ kéo dài nhiều năm chưa thu hồi được gây thất thoát hàng tỷ đồng. Mặt khác, trước đay quỹ dự trữ tài chính chỉ được hình thành từ nguồn kết dư, nay theo luật đã được mở rộng nhiều nguồn hơn nhưng theo phản ánh của nhiều địa phương do phải đáp ứng nhu cầu chi đúng, chi đủ và kịp thời trong khi nguồn thu NSNN không dàn đều trong năm nên thường xuyên quỹ này bị thâm hụt. 2. Nguyên nhân: Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trên có thể quy thành hai nguyên nhân về mặt khách quan và chủ quan như sau: * Về mặt khách quan: do tổ chức hệ thống hành chính ở nước ta chưa phù hợp, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền chưa sát với thực tế quản lý trên địa bàn lãnh thổ nên phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý NSNN; hơn nữa cũng chưa tiến hành việc phân loại các đơn vị hành chính theo những tiêu thức như quy mô, diện tích, dân số, chỉ số phát triển…để làm cơ sở cho phân cấp NSNN công bằng hợp lý hơn cũng như bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Việc cơ cấu lại bộ máy hành chính nột cách khoa học, phù hợp với đòi hỏi để khắc phục những bất cập trong chế độ phân cấp quản láy NSN là quan trọng. * Về mặt chủ quan có thể có nhiều nguyên nhân như do nguồn thu phân định giữa các cấp ngân sách còn chưa thích hợp nên chưa khuyên khích, tạo động lực để địa phương tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp mình và quan tâm đến nguồn thu chung; do nhận thức chưa đủ về luật NSNN nên nhiều nơi vẫn làm theo truyền thống và cách suy nghĩ của riêng mình; do việc hướng dẫn thực hiện còn chậm trễ, một số khiếm khuyết trong các văn bản pháp quy.  Chương III: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay. Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn đinh, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ích của cả trung ương và địa phương. Nghị quyết Trung ương 3 (khoá VIII) nêu: ”phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” đã cho thấy quan điểm đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc, mà còn phải khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính quyền địa phương làm chủ ngân sách cấp mình. Xuất phát từ nhận thức về đặc điểm và tính chất của pháp luật, việc tôn trọng các quy định của luật NSNN là hết sức cần thiết, đảm bảo sự hiện hữu của pháp chế tài chính. Song để xử lý những bất cập đã nêu trong giai đoạn hiện nay,ngoài việc vân dụng những quy định đã có trong luật NSNN và các luật có liên quan thì cũng không loaị trừ khả năng xem xét vận dụng đặc điểm hoàn cảnh cụ thể, những chính sách, chế độ và những quy định khác. Bởi vì thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với quy định của luật pháp. Trong nhiều tình huống thường nảy sinh xung đột giữa “cái hợp pháp” và “cái hợp lý”, khi vận dụng cái này thì không đạt được cái kia và ngược lại. Nếu căn cứ vào tính chất của các quan hệ mà luật NSNN điều chỉnh, có thể thấy nổi bật hai quan hệ: - Quan hệ giữa ngân sách các cấp trong việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi, số bổ sung, tỷ lệ điều tiết… - Quan hệ về lập, chấp hành, quyết toán NSNN. Những vấn đề bất cập nảy sinh cũng xoay quanh hai mối quan hệ này. Đối với mỗi quan hệ có những phương án giải quyết các bất cập khác nhau.Trong khuôn khổ bài viết này sẽ đề xuất một số giải pháp nhằm giải quyết bất cập liên quan đến mối quan hệ đầu tiên. Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của NS cấp trên đối với ngân sách cấp dưới: Giải quyết vấn đề này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền đia phương (tỉnh, huyện, xã). Các nước có một nguyên tắc rất quan trọng trong việc hoàn thiện NSĐF là đảm bảo cho địa phương có tính chủ động, độc lập quyết định và xây dựng ngân sách cấp mình trên cơ sở luật pháp ổn định, thống nhất. Tuy mỗi nước có một bộ máy hành chính được tổ chức khác nhau, song nhìn chung trên thế giới có hai hình thức tổ chức nhà nước cơ bản: Nhà nước liên bang và Nhà nước đơn nhất. Theo đó, hệ thống NSNN được chế định trong luật cũng có hai xu hướng khác biệt: đối với nhà nước liên bang thì quản lý NSNN theo xu hướng phân quyền (Đức, Mỹ…); đối với nhà nước đơn nhất thì lại quản lý NSNN theo xu hướng tập quyền (Pháp, Nhật…). Trong bối cảnh quốc tế hoá sâu rộng, lựa chon mô hình tổ chức bộ máy nhà nước thích hợp là công việc hết sức khó khăn. Việc quản lý NSNN ở bất kỳ nhà nước tổ chức theo hình thức nào cũng có sự phân công trách nhiệm và quyền hạn giữa chính quyền các cấp. Đối với các nước có hệ thống luật pháp hoàn chỉnh thì việc phân định này khá dễ dàng,song nó thật sự là một phức tạp đối với những nước còn thiếu luật hoặc luật pháp không đồng bộ. Nhìn chung, luật pháp các nước đều quy định mỗi cấp chính quyền là một cấp NS. Các cấp NS có quyền độc lập với nhau và độc lập tương đối với NSTƯ, được tự lập, xét duyệt và tự quản lý NS cấp mình. Tuy nhiên, luật pháp các nước cũng ghi nhận NSTƯ đóng vai trò chủ đạo, tức là có các nguồn thu quan trọng nhất đống thời phải đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu. Tính ràng buộc của NSĐP vào NSTƯ thể hiện ngoài sự ràng buộc pháp luật thì về mặt kinh tế, NSĐP được nhận trợ cấp từ NSTƯ dựa trên cơ sở tuân thủ những nguyên tắc, chuẩn mực rõ ràng, hợp lý và những đIều kiện nhất định. Tại Việt nam, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong quản lý NSNN là vấn đề được lưu tâm từ nhiều năm nay. Quan điểm của Đảng và nhà nước ta trong việc xử lý mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là tăng cường tính tập trung thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn của địa phương đối với những vấn đề mà các cấp địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả. Như vậy, tính tập trung thống nhất theo quan điểm hiện nay là hoàn toàn khác về chất so với cơ chế tập trung quan liêu bao cấp trước đây đã hạn chế tính chủ động, năng động của cấp địa phương và cơ sở. Tập trung để tạo ra sức mạnh tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc. Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá cơ chế phân công, phân nhiệm thẩm quyền và sự phối hơp giữa các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương sẽ là cơ sở cho việcđổi mới một cách cơ bản hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. Và phương hướng của kế hoạch đổi mới này là phải đảm bảo tính chất đồng bộ và hệ thống và có căn bản chứ không phải là cục bộ, chắp vá thì mới có thể khắc phục được những nhược điểm hiện nay về hành chính và đảm bảo tính hiệu quả của NSNN trong tương lai. Trước tiên, cần đẩy mạnh việc thực hiện các giải pháp đã được Chính phủ đề ra trong Hội nghị HĐND và UBND toàn quốc (9/1998), cụ thể là: -Tiến hành phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô, diện tích, dân số và đặc điểm, chỉ số phát triển kinh tế, xã hội làm cơ sở cho việc xây dựng chính sách cho phù hợp với từng loại đơn vị hành chính. -Tổ chức một cách tinh gọn, hợp lý bộ máy chính quyền, không nhất thiết trung ương có bộ, ngành nào thì địa phương cũng phải có sở, ban, ngành tương ứng và không nhất thiết ở địa phương nào cũng có cơ quan chuyên môn thuộc UBND như nhau. - Thí điểm mô hình tổ chức bộ máy hành chính đô thị, bộ máy hành chính nông thôn để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. - Kiện toàn chính quyền cơ sở, nhất là xã, phường, thị trấn đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phát huy dân chủ ở cơ sở, bố trí lại cán bộ phù hợp với đặc điểm tình hình, dân số ở từng cấp và phù hợp với khả năng của NSĐP. - Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hoá cao trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể của chính quyền các cấp trong quản lý kinh tế, xã hội, tạo điều kiện cho địa phương phát huy tiềm năng, thế mạnh trên địa bàn lãnh thổ. Mặt khác, cần tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng lấy nguyên tắc tập trung dân chủ làm nguyên tắc chủ đạo, đồng thời vận dụng những mặt hợp lý của những nguyên tắc mới: nguyên tắc tự quản với mục tiêu làm cho chính quyền trung ương chỉ nên tập trung sức lực của mình vào những chức năng, nhiệm vụ có tính chất chiến lược, hàm lượng chất xám cao với những trách nhiệm và thẩm quyền dứt khoát và sòng phẳng. Về phương diện hệ thống NSNN, mặc dù luật NSNN đã quy định rõ về số cấp ngân sách hiện nay, nhưng vẫn còn rất nhiều người quan tâm đến vấn đề này, thậm chí có một số ý kiến và đưa ra các giai pháp để hạn chế số cấp đó. Đó cũng có thể coi là vấn đề cần cân nhắc nhưng vấn đề quan trọng nhất không phải là số cấp mà là hiệu quả hoạt động của chúng. Thực tiễn ở nhiều nước cho thấy, có nước số cấp ngân sách nhiều nhưng hoạt động rất có hiệu quả, ngược lại có nước có số cấp ngân sách ít nhưng hoạt động lại không có hiệu quả. Hiệu quả hoạt động đó phụ thuộc vào nhiều nhân tố mhưng trước hết là chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của các cấp hành chính đại phương có rõ ràng, mạch lạc theo thuyết dọc và sự phối hợp ngang hay không? Có tính độc lập tương đối trong thực hiện nhiệm vụ hay không? Chức năng, nhiệm vụ đó có được trọn gói hay không? Đó là những đIều kiện căn bản để đánh giá chất lượng hoạt động của chính quyền đại phương một cách chính xác. Dựa trên duy trì số cấp chính quyền hiện nay (4 cấp), hệ thống NSNN cũng nên duy trì như hiện nay (4 cấp NS). Chỉ có điều phải định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền phù hợp với thực tế quản lý trên địa bàn. Nhiệm vụ cụ thể của các cấp chính quyền đại phương nên chia làm 3 loại: - Những nhiệm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công. - Những nhiêm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công bổ sung của cấp trên uỷ quyền cho cấp dưới nhằm bỏ đi lối làm việc không công. - Những nhiệm vụ có tính tự quản do chính quyền từng cấp đề ra và tự quyết định phù hợp với đặc thù của địa phương và không trái với pháp luật. Như vậy, chính quyền địa phương là bộ phận không thể thiếu được trong kết cấu của bộ máy nhà nước, đồng thời đảm bảo được các nguyên tắc sau: - Trung ương lãnh đạo thống nhất theo hiến pháp và pháp luật. - Địa phương có quyền chủ động trong khuôn khổ pháp luật. - Địa phương chịu sự kiểm tra, giám sát của trung ương. Như vậy, cần đổi mới một cách căn bản và sâu sắc tổ chức bộ máy của hệ thống hành chính mới góp phần khắc phục sự lồng ghép can thiệp của cấp trên vào cấp dưới, thực sự tạo điều kiện cho ngân sách cấp dưới quyền chủ động sáng tạo, khai thác, quản lý, bồi bổ nguồn thu và bố trí nhiệm vụ chi hợp lý. Chỉ có điều cần được thể chế hoá bằng các quy định của luật pháp.  Cải cách hệ thống quản lý thuế: Quản lý thuế thực chất là quản lý nguồn thu của NSNN vì thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN. Mục tiêu chính của cải cách quản lý thuế trong giai đoạn này là thúc đẩy sự tuân thủ tự nguyện các quy định về thuế của đối tượng nộp thuế, tăng cường hiệu quả công tác quản lý thuế và công tác thanh tra, kiểm tra thuế, thực hiện tự động hoá công tác xử lý thông tin thuế phát hiên nhanh chóng các trường hợp vi phạm về thuế mhằm hạn chế tình trạng trốn thuế, đảm bảo tăng thu cho NSNN. Những đặc điểm của hệ thống quản lý thu thuế trong giai đoạn là: Hệ thống thông tin tuyên truyền về thuế phải đầy đủ và thuận lợi cho đối tượng nộp thuế (ĐTNT), hệ thống chính sách, thủ tục và các mẫu biểu quy đinh về thuế phải đơn giản, dễ hiểu, đơn nghĩa đẻ ĐTNT có đủ khả năng thực hiện việc tự tính thuế, tự khai thuế của mình một cách chính xác, đầy đủ. Hệ thống xử lý thông tin thuế trên máy tính là một yếu tố không thể thiếu được trong công tác quản lý hiện đại trên cơ sở tự tính thuế. Máy tính sẽ thực hiện đúng các chức năng tính toán theo các quy định về thuế, tính nợ, tính phạt với tốc độ nhanh chóng và chính xác, loại bỏ yếu tố chủ quan của cá nhân và phát hiện nhanh chóng những trường hợp không tuân thủ các quy định về thuế. Việc áp dụng các hình thức phạt đối với các hành vi vi phạm sẽ được thực hiện nghiêm minh với sự trợ giúp đắc lực của hệ thống máy tính kịp thời cung cấp các thông tin về các trường hợp vi phạm về thuế (không kê khai thuế, kê khai sai thuế, không nộp đủ tiền thuế…). Công tác thanh tra, kiểm tra về thuế phải được tăng cường cùng với việc xây dựng hệ thống tự động phân tích thông tin, chọn lựa đối tượng cần kiểm tra, thanh tra thuế. Ngành thuế sẽ thực hiện cưỡng chế thuế đối với hành vi vi phạm để tăng cường tính hiệu lực của các quyết định xử phạt hành chính về thuế. Cơ cấu tổ chức quản lý thu thuế của ngành thuế được xây dựng theo nguyên tắc chức năng, mỗi bộ phận khác nhau sẽ thực hiện các chức năng khác nhau trong quy trình quản lý thu thuế, giảm thiểu mối quan hệ trực tiếp giữa cá nhân cán bộ thuế với ĐTNT trong trường hợp ĐTNT chấp hành đúng các quy định về thuế. Trình độ cán bộ thuế được nâng cao và chuyên môn hoá theo từng chức năng. Mô hình của hệ thống quản lý thu thuế trong giai đoạn này như sau: Các doanh nghiệp và hộ kinh doanh lớn sẽ thực hiện tự tính, tự khai thuế. Các hộ kinh doanh nhỏ nộp thuế theo mức ấn định thuế của cơ quan thuếvới thủ tục nộp đơn giản (mưcs thuế được xác định trên cơ sở điếu tra kết quả kinh doanh trung bình năm). Mức thuế ấn định sẽ duy trì trong thời gian một năm. Tất cả các đối tượng tự giác nộp thuế tai kho bạc. Cơ quan kho bạc nhận tiền thuế, xác nhận ĐTNT đã nộp thuế. Cuối ngày, kho bạc gửi tờ khai thuế và xác nhận nộp tỉền thuế và thông tin về số thuế đã nộp của các ĐTNT về cơ quan thuế. Bộ phận xử lý tờ khai thuế, chứng từ thanh toán thuế của cơ quan thuế nhập tờ khai và chứng từ thanh toán thuế để phát hiện các trường hợp không nộp tờ khai thuế hoặc không nộp đủ thuế, phát thông báo nhắc nhở và cung cấp thông tin cho bộ phận thanh tra thuế, cưỡng chế thuế. Bộ phận thanh tra thuế lựa chọn các đối tượng có hiện tượng nghi vấn để thực hiện kiểm tra, thanh tra về thuế và tiến hành xử lý các hành vi vi phạm. Bộ phận cưỡng chế thuế sẽ thực hiện các biện pháp xử lý thu thuế đối với các trường hợp chây ỳ, trốn thuế. Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và xác định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sác các cấp chính quyền địa phương và số bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cần đảm bảo: * Về phân cấp nguồn thu: - Coi trọng khu vực đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách chính quyền đó. Ví dụ: + Các khoản thu từ doanh nghiệp nhà nước do Trung ương và cấp tỉnh quản lý, doanh nghiệp có vốn đầu tư của nước ngoài, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao thì có thể phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh. + Thuế GTGT và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ các hộ sản xuất kinh doanh ngoài quốc doanh có thể phân cấp cho ngân sách cấp huyện và cấp xã. - Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ, như thuế tiêu thụ đặc biệt háng sản xuất trong nước thu từ các mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã có thể chỉ phân cấp cho ngân sách xã phường thị trấn - Phân cấp tối đa các nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên. - Đảm bảo tăng tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cho ngân sách cấp mình và ngân sách cấp dưới, không vượt quá tỷ lệ % phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia. * Về phân cầp nhiệm vụ chi: Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản: Việc phân cấp chi đầu tư xây dựng cơ bản các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội cho cấp huyện, xã, thị trấn phải căn cứ trình độ, khả năng quản lý và khối lượng vốn đầu tư. Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân quyết định phân cấp chi đầu tư xây dung cơ bản cho cấp dưới. Trong phân cấp đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dung các trường phổ thông quốc lập các cấp và các công trình phúc lợi công cộng, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông nội thị, an toàn giao thông, vệ sinh đô thị; trên cơ sở phân cấp, xác định nhiệm vụ chi xây dung cơ bản cụ thể cho cấp dưới. Do tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp và số bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dướiđược ổn định từ 3 đến 5 năm nên vốn đầu tư cũng cần xác định và giao ổn định cho cấp dưới, phần không ổn định để tập trung ở ngân sách cấp tỉnh để chủ động bố trí tuỳ thuộc cân đối ngân sách hàng năm. Việc quản lý vốn đầu tư được thực hiện như sau: Vốn đầu tư của ngân sách cấp tỉnh được quản lý tại Cục đầu tư phát triển. Vốn đầu tư thuộc ngân sách cấp huyện và xã được giao cho cơ quan tài chính và kho bạc nhà nước quản lý, cấp phát. Nguồn vốn huy động từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân để xây dung các công trình kết cấu hạ tầng phải được quản lý chặt chẽ. Kết quả huy động và việc sử dụng nguồn huy động phải được quản lý công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định của pháp luật. Phân cấp chi thường xuyên về sự nghiệp giáo duc- đào tạo, y tế cho cấp huyện. Việc phân cấp cho cấp huyện cần că cứ vào trình độ, khả năng quản lý của cấp huyện và nguồn thu trên địa bàn, đồng thời đảm bảo kế hoạch chung của tỉnh về phát triển giao dục- đào tạo và y tế. Hàng năm, Sở giáo dục đào tạo, Sở y tế có trách nhiệm phối hợp với sở tài chính- vật giá lập dự tóan ngân sách toàn ngành trình UBND tỉnh dể UBND tỉnh trình HĐND quyết định. * Về số bổ xung của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: Ngoài những quy định trong luạt, trong một số trường hợp cụ thể còn bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện một số muc tiêu nhất định như: bổ sung để thực hiện các nhiệm vụ, dự án được xác định, bổ xung vốn xây dung cơ bản cho một số công trình quan trọng để khắc phục hậu quả của thiên tai, lũ lụt… Đối với bổ sung theo mục tiêu được giao hàng năm được giao tuỳ theo khả năng ngân sách cấp trên và yêu cầu về mục tiêu cụ thể ở từng tỉnh, huyện, xã, thị trấn, phường. Chỉnh lý, sửa đổi, bổ xung một số quy định trong luật: Kiến nghị về chỉnh lý, sửa đổi một số quy định trong chế độ phân cấp quản lý NSNN: * Về phân định trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan Tại điều 1 của luật NSNN đưa ra khái niệm về NSNN: “…là toàn bộ khoản thu và chi trong dự toán do cơ quan có thẩm quyền quyết định…”, cần phải quy định rõ “cơ quan có thẩm quyền” là cơ quan nào, chính phủ, bộ trưởng bộ tài chính, chủ tịch UBND cấp tỉnh… Hiện nay có một số đề xuất nên nêu rõ: “NSNN do Quốc hội quyết định và giao cho chính phủ tổ chức chấp hành để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Trong điều 21 khoản 3 của luật có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của bộ Tài chính “đề xuất các biện pháp thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi NSNN..”. Cần phải mở rộng nhiệm vụ và quyền hạn của bộ Tài chính trong đề xuất các biện pháp giảm thu hoặc tăng chi để khuyến khích phát triển kinh tế. Đồng thời đề cao vai trò của bộ Tài chính trong việc xác định biên chế đối với các bộ, ngành và đây là một trong những căn cứ quan trọng để phân bổ ngân sách chi thường xuyên. * Về nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, ngành nên bỏ cơ chế phân bổ hạn mức kinh phí qua các bộ mà tập trung thu gọn vào một đầu mối là bộ tài chính, phân bổ đến tận đơn vị sử dụng NSNN (đơn vị cơ sở). Vì là các bộ, ngành quản lý nhà nước chuyên ngành, lĩnh vực nên sự tham gia của các bộ, ngành chủ quản chỉ là hướng dẫn các đơn vị cấp dưới lập dự toán và yêu cầu báo cáo, có quyền kiểm tra và phê duyệt quyết toán ngân sách ngành, lĩnh vực trước khi gửi bộ Tài chính.Đặc biệt cần nhấn mạnh trách nhiệm của các bộ, ngành trong việc xây dựng các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thích hợp trong phạm vi của mình- một nhiệm vụ đã và đang là cấp thiết trong giai đoạn hoàn thiện luật NSNN hiện nay- đảm bảo sự hợp lý giữa các chỉ tiêu giá trị và hiện vật. *Về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND, việc quyết định dự toán, phân bổ và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương sản xuất là một trong những quyền hết sức cơ bản của HĐND các cấp trong lĩnh vực ngân sách. để HĐND thực sự phát huy được quyền và nghĩa vụ này cần loại bỏ các quy định ràng buộc HĐND vào quá nhiều cơ quan quản lý cấp trên. Chẳng hạn như quy định HĐND phải căn cứ vào dự toán ngân sách được cấp trên giao mới quyết định dự toán ngân sách của mình, hoặc chủ tịch UBND cấp trên có quyền yêu cầu HĐND cấp dưới điều chỉnh lại dự toán ngân sách (điều 53 luật NSNN).  Kết luận Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống NSNN và chế độ phân cấp quản lý NSNN là vô cùng quan trọng trong giai đoạn hiện nay. Phân cấp quản lý NSNN dù chỉ là phương tiện, không phải là mục đích, là phương pháp giải quyết các quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền trong một thời kỳ cụ thể nhất định, chỉ khi có được một hệ thống NSNN và chế độ phân cấp NSNN hoàn thiện thì mới có thể tập trung đúng chính sách, đầy đủ, kịp thời các nguồn thu vào NSNN; phân phối và sử dụng hợp lý các khoản chi cho các nhu cầu phát triển kinh tế, văn hoá, quốc phòng và đời sống; thực hiện chủ động lập và chấp hành ngân sách, đề cao trách nhiệm của chính quyền các cấp. Những phân tích trên về hệ thống và chế độ phân cấp quản lý NSNN dù chưa thực sự hoàn thiện nhưng rõ ràng những khiếm khuyết đã được chỉ ra cần được quan tâm và theo tác gỉa là hoàn toàn có thể khắc phục được. Đồng thời, trong quá trình hoạch định chính sách phân cấp cần đảm bảo những mục tiêu trọng yếu, chú ý giảm thiểu những tác động ngoại vi, tiêu cực đến những mục tiêu khác.