Cơ quan quản lý cạnh tranh ở Hoa Kỳ, Nhật Nản, Trung Quốc và những gợi ý cho Việt Nam

VÀ NHỮNG GỢI Ý CHO VIỆT NAM Trần Thị Quang Hồng* * TS. Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp Tóm tắt: Bài viết giới thiệu về mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở Hoa Kỳ, Nhật Bản và Trung Quốc, chỉ rõ những điểm tương đồng và khác biệt giữa các mô hình này và những tác động của mô hình này đến việc thực thi pháp luật cạnh tranh ở các quốc gia, từ đó đưa ra một số gợi ý cho việc xây dựng mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở Việt Nam. Abstract: This article provides introduction of the competition regulators of the U.S., Japan and China, showing the similarities and differences among these models and the effects of these models on law enforcement of competition laws in the countries, thus providing some suggestions for development of an appropriate modality of the competition administration in Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: cơ quan quản lý cạnh tranh, cơ quan độc lập, tổ chức bộ máy, thực thi pháp luật Lịch sử bài viết: Nhận bài: 26/09/2017 Biên tập: 11/10/2017 Duyệt bài: 18/10/2017 Article Infomation: Keywords: competition regulator, independent agency, government organisation, law enforcement Article History: Received: 26 Sep. 2017 Edited: 11 Oct. 2017 Approved: 18 Oct. 2017 CƠ QUAN QUẢN LÝ CẠNH TRANH Ở HOA KỲ, NHẬT BẢN, TRUNG QUỐC Một trong những vấn đề gây nhiều tranh luận trong quá trình soạn thảo Luật Cạnh tranh của Việt Nam là mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh. Đề xuất về các mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh thường gắn với viện dẫn đến các kinh nghiệm quốc tế. Tuy nhiên, các thông tin về kinh nghiệm quốc tế thường chỉ dừng lại ở việc mô tả mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở các nước. Cơ quan quản lý cạnh tranh ít khi được đặt trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ở chính quốc gia của nó và hiệu quả hoạt động trên thực tế ít được đề cập đến. Bài viết này giới thiệu mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở Hoa Kỳ, Nhật Bản và Trung Quốc. Hoa Kỳ là quốc gia tiêu biểu về phát triển pháp luật cạnh tranh và có nhiều ảnh hưởng đến pháp luật cạnh tranh của nhiều quốc gia trên thế giới. Nhật Bản là quốc gia tiếp nhận và phát triển pháp luật cạnh tranh tương đối sớm ở khu vực Châu KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 111Số 3+4 (355+356) T02/2018 Á. Trung Quốc là quốc gia láng giềng và có nhiều yếu tố kinh tế - chính trị tương đồng với Việt Nam. Do vậy, việc nghiên cứu về mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của ba quốc gia này có thể mang lại những gợi ý thiết thực cho việc xây dựng cơ quan quản lý cạnh tranh ở Việt Nam. Phân tích về các cơ quan quản lý cạnh tranh được đặt trong bối cảnh ở quốc gia mà nó được hình thành, những điểm tương đồng và khác biệt giữa các mô hình mà mỗi quốc gia lựa chọn và những tác động của mô hình này đến việc thực thi pháp luật cạnh tranh ở mỗi quốc gia. Những thông tin được cung cấp sẽ giúp mang đến một cách nhìn đầy đủ hơn về những mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh vẫn thường được đề cập đến ở Việt Nam với tư cách là những kinh nghiệm quốc tế đáng tham khảo, từ đó đưa ra những gợi ý cho việc xây dựng mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở Việt Nam. 1. Cơ quan quản lý cạnh tranh Hoa Kỳ Cơ quan quản lý cạnh tranh của Hoa Kỳ là điển hình của mô hình cơ quan độc lập, giữ vai trò của một trọng tài để bảo vệ quá trình cạnh tranh công bằng trong nền kinh tế Hoa Kỳ1. Cơ quan quản lý cạnh tranh của Hoa Kỳ ra đời cùng với sự ra đời của pháp luật cạnh tranh Hoa Kỳ. Tại thời điểm đạo luật cạnh tranh đầu tiên của Hoa Kỳ - Đạo luật Sherman - được ban hành năm 1890, Bộ Tư pháp thuộc Chính phủ Hoa Kỳ đảm nhiệm vai trò thực thi pháp luật thông qua Cục Cạnh tranh (Antitrust Bureau of the Deparment of Justice (DoJ). Sau hơn 10 năm thực thi Đạo luật Sherman, Quốc hội Hoa Kỳ ban hành bổ sung đạo luật về cạnh tranh - Đạo luật Clayton - năm 1914 và đạo luật về thành lập 1 Lưu ý rằng mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của Hoa Kỳ không phải cơ quan trực thuộc Quốc hội như một số nghiên cứu đã chỉ ra. Trong các phần tiếp theo, bài viết cũng sẽ phân tích vị trí và mối quan hệ của cơ quan quản lý cạnh tranh với các cơ quan trong bộ máy nhà nước ở Hoa Kỳ để làm rõ tính chất độc lập của cơ quan này. 2 Xem Todd N Hutchison, Understanding the Differences Between the DOJ and the FTC, American Bar Association < lawyers/publications/the 101 201 practice_series/understanding_differ- ences.html>; Guide to Antitrust Laws: The Enforcers The Federal Trade Commission https://www.ftc.gov/tips-advice/competition-guidance/guide-antitrust-laws /enforcers. 3 Luật về Uỷ ban Thương mại Hoa Kỳ 1914, 15 USC (1994). Tham khảo Hutchison, tlđd 2. Uỷ ban Thương mại công bằng của Hoa Kỳ (US Federal Trade Commission (FTC). Cơ quan này chia sẻ chức năng thực thi pháp luật cạnh tranh cùng với Cục Cạnh tranh của Bộ Tư pháp, biến Hoa Kỳ thành quốc gia duy nhất có mô hình hai cơ quan song song cùng thực thi pháp luật về cạnh tranh2. DoJ và FTC hoạt động bổ trợ cho nhau, với một số thẩm quyền trùng lặp và một số thẩm quyền riêng. Cả hai cơ quan đều đóng vai trò quan trọng trong quản lý các hoạt động cạnh tranh và tập trung kinh tế ở Hoa Kỳ. Yếu tố quan trọng để đảm bảo cho vai trò của hai cơ quan này là tính độc lập. DoJ trực thuộc Chính phủ nên không phải là một cơ quan độc lập. Tuy nhiên, khuôn khổ pháp lý cho hoạt động của cơ quan này đảm bảo cho nó tính độc lập ở mức độ cần thiết. Hoạt động của DoJ bị ràng buộc bởi các hướng dẫn chi tiết được công bố công khai và một lượng lớn các án lệ. Sự minh bạch của các quy tắc cho phép công chúng giám sát hoạt động của DoJ. Bên cạnh đó, nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước Hoa Kỳ đặt tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước, trong đó có DoJ dưới sự giám sát của Toà án. Các bên bị ảnh hưởng bởi quyết định của DoJ luôn có khả năng đưa cơ quan này ra Toà. Hơn nữa, DoJ, với tư cách là cơ quan hành pháp, không được quyết định áp dụng các biện pháp chế tài mà phải đưa vụ việc ra Toà án3. Cơ chế này cũng tăng cường cơ hội để Toà án thực hiện việc giám sát đối với DoJ. Với cơ chế công khai, minh bạch và khả năng bị kiện trước Toà, DoJ luôn phải tuân thủ chặt chẽ và áp dụng nhất quán pháp luật và các án lệ, giảm thiểu khả năng bị can thiệp về mặt chính trị trong những vụ việc cụ thể. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 112 Số 3+4 (355+356) T02/2018 Về cơ bản, không giống như Bộ trưởng Tư pháp, DoJ không bị lệ thuộc vào những thay đổi chính trị do các cuộc bầu cử tạo ra. Phần lớn các nhân viên của DoJ vẫn thực hiện công việc của mình không phụ thuộc vào việc đổi sang Chính phủ mới sau kỳ bầu cử Tổng thống. Các nhân viên này đã hình thành một phương thức làm việc độc lập, hành xử theo pháp luật thay vì hành xử theo những cam kết chính trị có tính mơ hồ và dễ thay đổi4. Họ cũng ưu tiên những lợi ích kinh tế thay vì những mối bận tâm về chính trị5. Trên cơ sở đó, DoJ đã tạo ra được khả năng vận hành độc lập trong quá trình quản lý thị trường cạnh tranh và các hoạt động tập trung kinh tế. So với DoJ, tính độc lập của FTC thể hiện ngay ở vị trí của nó. Mặc dù là cơ quan nhà nước, FTC không trực thuộc Chính phủ hay các cơ quan của Chính phủ6. Bên cạnh đó, đạo luật về FTC cũng tạo ra nhiều cơ chế để củng cố tính độc lập này, bao gồm thẩm quyền và cách thức tổ chức, vận hành. Về thẩm quyền, FTC được trao cả quyền hành chính và tư pháp7 để xử lý các vấn đề cạnh tranh không lành mạnh, các hành vi thương mại có tính chất gian lận hoặc thiếu công bằng8, trong đó có những hành vi được quy định tại Đạo luật Sherman và Đạo luật Clayton. FTC có quyền điều tra và xét xử các trường hợp tình nghi. Trong trường hợp có vi phạm pháp luật cạnh tranh, FTC có thẩm quyền ban hành lệnh yêu cầu chấm dứt hành vi và không tái phạm9. Ngoài ra, FTC cũng có thẩm quyền ban hành các 4 Tham khảo Hutchison, tlđd 2, tr. 708. 5 Xem Theodore Voorhees Jr, 'The Political Hand in American Antitrust- Invisible, Inspirational, or Imaginary?' (2014) 2 Antitrust Law Journal 557, tr. 568–71. 6 Điều này không có nghĩa là FTC là cơ quan thuộc Quốc hội như một số nghiên cứu đề cập. Trong phần sau, bài viết sẽ cung cấp những thông tin chỉ ra tính độc lập của FTC với Quốc hội. 7 Chính vì lý do này mà FTC được coi là cơ quan bán tư pháp (quasi-judicial). 8 Hutchison, tlđd 2. 9 Được gọi là cease-and-desist order. 10 Xem Luật về Uỷ ban Thương mại Hoa Kỳ 1914, § 57 (a). 11 Luật về Uỷ ban Thương mại Hoa Kỳ 1914,§41. 12 Luật về Uỷ ban Thương mại Hoa Kỳ 1914, §41. Xem thêm án lệ Humphrey's Ex'r v United States, 295 US 602 (1995) 623. Trong án lệ này, William Humphrey - một uỷ viên của FTC, đã kiện Tổng thống Franklin Roosevelt vì sa thải ông. Toà án ủng hộ lập luận của Humphrey, cho rằng việc sa thải này là vì động cơ chính trị và không đúng đắn. văn bản quy phạm liên quan đến các hành vi lừa dối hoặc thiếu công bằng10. Cùng với những thẩm quyền nêu trên, cách thức tổ chức của FTC cũng đảm bảo cho nó tính độc lập và ít khả năng bị can thiệp về chính trị. Bên cạnh việc xác định cho FTC vị trí tách biệt khỏi Chính phủ và Quốc hội, Đạo luật về FTC cũng quy định cơ chế bổ nhiệm, bãi nhiệm và nhiệm kỳ của các thành viên theo hướng đảm bảo rằng không có ai, dù là Tổng thống hay Nghị viện, có thể chi phối cơ quan này. FTC được điều hành bởi năm thành viên. Năm thành viên này do Tổng thống bổ nhiệm sau khi đã tham vấn và được sự chấp thuận của Thượng viện11. Như vậy, Tổng thống hay Thượng viện đều không thể tự mình quyết định bổ nhiệm thành viên của FTC. Tổng thống chỉ có thể bãi nhiệm thành viên FTC trong trường hợp "thiếu hiệu quả, lơ là trách nhiệm hay có hành vi sai trái"12. Điều này có nghĩa là sau khi được bổ nhiệm thì các thành viên của FTC có thể giữ khoảng cách trong mối quan hệ với Tổng thống. Nhiệm kỳ của các thành viên FTC cũng được thiết kế theo cách tách biệt nó với nội các và Tổng thống. Đạo luật FTC quy định nhiệm kỳ của thành viên là 7 năm, tuy nhiên năm thành viên đầu tiên có nhiệm kỳ lần lượt là 3 năm, 4 năm, 5 năm, 6 năm và 7 năm. Như vậy, đến năm 1917, thành viên đầu tiên sẽ được thay thế và kể từ đó, mỗi năm sẽ có một uỷ viên hết nhiệm kỳ và một thành viên mới được bổ nhiệm (hoặc tái bổ nhiệm). Cách thức này khiến cho không một KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 113Số 3+4 (355+356) T02/2018 Tổng thống nào có thể bổ nhiệm toàn bộ các thành viên của FTC. Ngoài ra, cơ chế làm việc của FTC cũng đảm bảo tính lưỡng đảng và nguyên tắc dựa vào chuyên môn13. Đạo luật FTC yêu cầu không có đảng nào được có quá ba thành viên FTC. Quy tắc này đảm bảo không có đảng nào có ưu thế quá lớn để chi phối FTC. Các thành viên của FTC được lựa chọn theo tiêu chí là những chuyên gia thực sự trong các lĩnh vực liên quan tới chính sách cạnh tranh14. Điều này giúp cho các quyết định của FTC đưa ra được dẫn dắt bởi các lập luận có tính kinh tế và pháp lý thay vì những động cơ chính trị. Sự trung lập về chính trị và nhấn mạnh vào tính chuyên môn cho phép FTC đặt yêu cầu về bảo vệ cạnh tranh lên ưu tiên cao nhất trong các quyết định của mình. Tóm lại, cơ quan cạnh tranh của Hoa Kỳ đề cao tính độc lập. Tính độc lập này hoặc được đảm bảo bởi các quy định luật, hướng dẫn dưới luật và các án lệ được công khai, minh bạch như trường hợp của DoJ hoặc được đảm bảo bởi vị trí pháp lý và nguyên tắc tổ chức, vận hành độc lập như trường hợp của FTC. Đáng chú ý, FTC không phải là mô hình cơ quan độc lập duy nhất ở Hoa Kỳ. Việc thành lập FTC nằm trong xu hướng thành lập các cơ quan nhà nước độc lập để thực hiện công tác quản lý trong một lĩnh vực cụ thể bên cạnh các cơ quan của chính phủ15. Ví dụ, ngoài FTC còn có Uỷ ban Chứng khoán Hoa Kỳ (The Securities and Exchange Commission- SEC)16, Cơ quan Quản lý dược phẩm và thực phẩm Hoa Kỳ 13 XemEdith Ramirez, Diễn văn tại lễ kỷ niệm 100 năm thành lập FTC, Washington DC, 26/9/2014 < system/files/documents/public_statements/587691/140926-100 thanniversary.pdf>. 14 Xem William E Kovacic, 'The Quality of Appointments and the Capability of the Federal Trade Commission' (1997) 49 Administrative Law Review 915, 920. 15 Xem Paul R Verkuil, 'The Purposes and Limits of Independent Agencies' (1988) 1988(2-3) Duke Law Journal 257, tr. 258. 16 Xem James J Gosling and Marc Allen Eisner, Economics, Politics, and American Public Policy (Routledge, 2 ed, 2015) tr. 128-9. 17 Sđd, tr. 130. 18 Xem Tran Thi Quang Hong, The Trajectory of Merger Regulation in Transforming Vietnam, (Monash University 2016) (The Food and Drug Administration- FDA), Cơ quan Bảo vệ môi trường Hoa Kỳ (The Environmental Protection Agency- EPA), Cơ quan Sức khoẻ và an toàn nghề nghiệp Hoa Kỳ (The Occupational Safety and Health Administration - OSHA)17 và nhiều cơ quan khác. Điều này cho thấy mô hình FTC hoàn toàn tương thích với hệ thống tổ chức chính quyền của Hoa Kỳ. 2. Cơ quan quản lý cạnh tranh Nhật Bản Cơ quan quản lý cạnh tranh của Nhật Bản (Japan Fair Trade Commission (JFTC) có mô hình khá giống với FTC của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, mô hình này không phát huy được vai trò bảo vệ thị trường cạnh tranh có hiệu quả như FTC. Lý do của sự ít hiệu quả này được lý giải bởi hoàn cảnh ra đời của FTC cũng như mức độ tương thích của nó với hệ thống thể chế đặc thù của Nhật Bản. JFTC ra đời vào năm 1947 khi Luật Chống độc quyền được ban hành. Việc ban hành đạo luật này là kết quả của quá trình dân chủ hoá nền kinh tế Nhật Bản do lực lượng chiếm đóng của Đồng minh (đứng đầu là Hoa Kỳ) khởi xướng và chỉ đạo. Dưới ảnh hưởng của quân Đồng minh, Luật Chống độc quyền về cơ bản tiếp thu những nội dung cơ bản của pháp luật cạnh tranh Hoa Kỳ và mô hình cơ quan cạnh tranh cũng được mô phỏng theo FTC nhằm tạo ra một cơ quan quản lý cạnh tranh mạnh và có khả năng thực thi một cách quyết liệt các yêu cầu bảo vệ cạnh tranh, chống sự trở lại của các tập đoàn gia đình (zaibatsu) vốn được xem là có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy Chính phủ Nhật Bản tham gia cuộc chiến tranh thế giới thứ II18. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 114 Số 3+4 (355+356) T02/2018 Luật Chống độc quyền trao cho JFTC độc quyền điều tra và ra quyết định xử lý các hành vi vi phạm luật này19. Để củng cố quyền lực của JFTC, Luật Chống độc quyền thậm chí còn yêu cầu rằng tất cả các khiếu nại đối với quyết định của JFTC phải được JFTC giải quyết trước khi đưa ra toà20. JFTC cũng có thẩm quyền cơ cấu lại các doanh nghiệp mà sự tồn tại của nó tạo ra "sự mất cân đối quyền lực thị trường một cách không chính đáng" (undue imbalance in economic power)21. Hơn thế, JFTC cũng có vai trò chủ chốt trong các vụ việc cạnh tranh bị xử lý hình sự, bởi việc khởi tố hình sự một vụ việc cạnh tranh phải xuất phát từ đề nghị của JFTC22. Các quy định này đặt JFTC ở vị trí trung tâm trong quản lý cạnh tranh ở Nhật Bản. Về vị trí pháp lý và cơ cấu tổ chức, JFTC cũng được thiết kế gần giống với mô hình FTC. Cơ quan này chịu trách nhiệm trước Văn phòng Thủ tướng, nhưng Chủ tịch Uỷ ban không phải là thành viên Nội các. Mục đích của quy định này là để tách hoạt động của JFTC khỏi Nội các23. JFTC được điều hành bởi một Chủ tịch và bốn Uỷ viên24 do Thủ tướng bổ nhiệm với sự chấp thuận của cả hai Viện của Quốc hội25. Cơ chế bổ nhiệm này, cũng giống như ở Hoa Kỳ, đảm bảo rằng cả Thủ tướng lẫn Quốc hội đều không có toàn quyền quyết định thành viên của JFTC. Theo khoản 2 Điều 29 Luật Chống độc quyền, tiêu chí để lựa chọn thành viên của JFTC là kiến thức và kinh nghiệm về pháp luật và kinh tế, mục đích là 19 Điều 8, 8 (2), 17 (2), 20, 45 (4), 47 (1–3) Luật Chống độc quyền Nhật Bản. 20 Điều 49 - 50 Luật Chống độc quyền Nhật Bản. 21 Điều 8 Luật Chống độc quyền Nhật Bản. 22 Điều 73 Luật Chống độc quyền Nhật Bản. 23 Điều 28 Luật Chống độc quyền Nhật Bản. 24 Điều 29 (1) Luật Chống độc quyền Nhật Bản. 25 Điều 29 (2) Luật Chống độc quyền Nhật Bản. 26 Sau này, Luật Chống độc quyền sửa đổi năm 1977 có bổ sung thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cho JFTC dưới hình thức phạt tiền, tính theo phần trăm doanh thu. 27 Chẳng hạn Uỷ ban Chứng khoán được giải thể năm 1952. XemMel Marquis và Shingo Seryo, 'The 2013 Amendments to Japan’s Anti-Monopoly Act: Some History and a Preliminary Evaluation' (2014) Competition Policy International- Asia Antitrust Furum. 28 Ba cơ quan độc lập còn lại là the National Personnel Authority, the National Public Safety Commission, and the Environmental Dispute Coordination Commission. Xem Masako Wakui, Antimonopoly Law: Competition Law and Policy in Japan (2008) tr. 279. để xây dựng JFTC như một cơ quan có tính chuyên môn sâu nhằm bảo vệ cạnh tranh trên thị trường. Mặc dù có một mô hình gần như tương tự, rất nhiều năm sau khi ra đời, JFTC không hoạt động hiệu quả như FTC vì lý do thẩm quyền của JFTC chưa đầy đủ, sự không tương thích của nó với tổ chức bộ máy nhà nước Nhật Bản và thiếu sự hậu thuẫn về chính trị. JFTC không được áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính26. Vì vậy, cơ quan này không đủ khả năng tự mình thực thi các biện pháp xử lý các hành vi vi phạm luật chống độc quyền. Mô hình độc lập của JFTC không phải là mô hình được ưa thích trong tổ chức bộ máy nhà nước Nhật Bản. Các cơ quan độc lập được thành lập trong giai đoạn chiếm đóng của quân đồng minh sau chiến tranh thế giới thứ hai về sau đều bị giải tán hoặc chuyển thành một cơ quan thuộc bộ27. Cho đến nay, JFTC cũng chỉ là một trong bốn cơ quan độc lập ở Nhật Bản và là cơ quan duy nhất thực thi nhiệm vụ quản lý hành chính28. Điều này hoàn toàn trái ngược với sự nở rộ của các cơ quan độc lập ở Hoa Kỳ giai đoạn đầu thế kỷ 20 như đã được đề cập ở phần trên. JFTC có thể coi là trường hợp duy nhất trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước Nhật Bản, và điều đó lý giải những khó khăn của JFTC khi vận hành trên thực tế. Để có thể thực hiện nhiệm vụ của mình, JFTC phải tìm kiếm sự phối hợp của các Bộ về kinh tế, đặc biệt là Bộ Ngoại thương và KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 115Số 3+4 (355+356) T02/2018 Công nghiệp (MITI)29. Các Bộ này lại có mối liên hệ thường xuyên với các doanh nghiệp lớn và thường lảng tránh việc thực thi các yêu cầu của pháp luật cạnh tranh. JFTC cũng không có được sự hậu thuẫn về mặt chính trị của đảng Dân chủ Tự do (LDP) cầm quyền khi đó. LDP có mối quan hệ chặt chẽ với bộ máy hành chính và các tập đoàn lớn30, và vì vậy, một cơ quan độc lập như JFTC không được hoan nghênh. Bộ máy hành chính, đặc biệt là MITI, đối chọi và lấn át vai trò của JFTC để thực thi các biện pháp nhằm bảo vệ các doanh nghiệp lớn trong nền kinh tế Nhật Bản. Như vậy, mặc dù được thiết kế với mục đích xây dựng một cơ quan độc lập và có quyền lực mạnh, việc thiếu thẩm quyền, bị lệ thuộc vào các cơ quan hành chính và đặc biệt là thiếu sự hậu thuẫn về chính trị đã khiến JFTC không thể hiện được vai trò của mình để đảm bảo thực thi pháp luật cạnh tranh. Chỉ từ những năm 1970 trở đi, khi chính quyền Nhật Bản bắt đầu quan tâm đến việc thực thi Luật Cạnh tranh, JFTC mới dần dần khẳng định được vị thế của mình. Sau ba lần cải cách vào thập kỷ 70, 90 và đặc biệt là sau những cải cách của Thủ tướng Koizumi từ năm 2005, các vụ việc vi phạm pháp luật cạnh tranh được phát hiện và xử lý ngày càng gia tăng31. Cho đến nay, JFTC đã phát huy được vai trò là một cơ quan đảm bảo thực thi pháp luật cạnh tranh và bảo vệ tính cạnh tranh trong nền kinh tế ở Nhật Bản. 29 Xem Harry First, 'Antitrust Enforcement in Japan', tr.178 . 30 Xem Harry First, sđd tr. 99. 31 Tran Thi Quang Hong, tlđd. 32 Các nhiệm vụ được giao cho Cục này bao gồm: (i) Soạn thảo các văn bản pháp luật điều chỉnh các hành vi tập trung kinh tế và các văn bản, tài liệu hướng dẫn; (ii) Đánh giá trên cơ sở pháp luật các trường hợp tập trung kinh tế ở góc độ cạnh tranh; tư vấn ở góc độ tác động cạnh tranh và xem xét hồ sơ thông báo đối với các trường hợp tập trung kinh tế; thực hiện các cuộc điều trần, tiến hành điều tra và đánh giá; (iii) Tiếp nhận thông tin từ các cơ quan thực thi luật cạnh tranh về các trường hợp tập trung kinh tế và tiến hành điều tra các trường hợp tập trung kinh tế được thông tin, điều tra và xử lý các trường hợp vi phạm; (iv) Chịu trách nhiệm điều tra các vụ việc độc quyền ngoại thương và tiến hành các biện pháp cần thiết nhằm hạn chế thiệt hại; (v) Hướng dẫn doanh nghiệp trong nước khi tham gia các thủ tục tố tụng cạnh tranh ở nước ngoài; (vi) Tổ chức tham vấn và đàm phán về các điều khoản liên quan đến cạnh tranh trong các điều ước song phương và đa phương; (vii) Thực hiện các hoạt động trao đổi và hợp tác quốc tế về chính sách cạnh tranh song phương và đa phương; (viii) Thực hiện các nhiệm vụ cụ thể của Uỷ ban chống độc quyền thuộc Quốc vụ viện; và (ix) Thực hiện các nhiệm vụ khác do cấp trên giao. Xem 33 Cục này chịu trách nhiệm soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật hành chính về giám sát và thanh tra về giá; hướng dẫn và tổ chức các hoạt động giám sát và thanh tra về giá; xử lý các vụ việc liên quan đến giá cả hàng hoá, dịch vụ và thu phí vi phạm các quy định pháp luật về giá do các cơ quan cấp trung ương ban hành; xử lý các hành vi độc quyền về giá và xem xét lại các vụ việc cũng như các khiếu nại liên quan đến việc xử phạt các hành vi vi phạm về giá. Xem 3. Cơ quan quản lý cạnh tranh của Trung Quốc Luật Chống độc quyền của Trung Quốc được ban hành năm 2007, có hiệu lực vào năm 2008. Sau khi Luật có hiệu lực, Quốc vụ viện xác định ba cơ quan có thẩm quyền thực thi Luật này là Bộ Thương mại (MOFCOM), Uỷ ban Phát triển và Cải cách quốc gia (NDRC) và Tổng cục Công nghiệp và Thương mại (SAIC). Thẩm quyền của các cơ quan này được phân định như sau: MOFCOM có trách nhiệm kiểm soát các hoạt động tập trung kinh tế ở góc độ cạnh tranh, NDRC có trách nhiệm xem xét và xử lý các hành vi thoả thuận độc quyền liên quan tới giá, hành vi lạm dụng độc quyền hành chính, SAIC có trách nhiệm xử lý các vụ việc cạnh tranh khác nằm ngoài thẩm quyền của MOFCOM và NDRC. Như vậy, khác với mô hình hai cơ quan cạnh tranh song song của Hoa Kỳ, ba cơ quan cạnh tranh của Trung Quốc có sự phân định rõ ràng về thẩm quyền. Tất cả các cơ quan quản lý cạnh tranh của Trung Quốc đều là những cơ quan cấp bộ thực thi các chức năng quản lý nhà nước trên nhiều lĩnh vực. Mỗi cơ quan này đều thành lập một bộ phận quản lý và thực thi pháp luật cạnh tranh. MOFCOM có Cục Chống độc quyền32. Tại NDRC, nhiệm vụ về quản lý cạnh tranh được giao cho Cục Quản lý giá và chống độc quyền33. Tương tự như MOFCOM và NDRC, SAIC có Cục Phòng KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 116 Số 3+4 (355+356) T02/2018 chống độc quyền và cạnh tranh không lành mạnh để thực thi các nhiệm vụ về quản lý cạnh tranh34. Khác MOFCOM, NDRC và SAIC có thể phân cấp một phần nhiệm vụ về quản lý cạnh tranh của mình cho cơ quan cấp tỉnh. Như vậy, cơ quan quản lý cạnh tranh ở Trung Quốc được tổ chức theo mô hình phân tán, các nhiệm vụ khác nhau được giao cho các cơ quan khác nhau thực hiện trên cơ sở mối liên hệ với chức năng, nhiệm vụ mà cơ quan đó đang đảm nhận. Mỗi cơ quan, ngoài trách nhiệm tham gia xây dựng và thực thi pháp luật cạnh tranh, còn thực thi hoạt động quản lý nhà nước trong những lĩnh vực kinh tế khác. Cụ thể, MOFCOM được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý đối với 16 lĩnh vực35, NDRC được giao 14 lĩnh vực36 và SAIC cũng được giao 14 lĩnh vực37. Thực thi pháp luật cạnh tranh chỉ chiếm một phần trong thẩm quyền tương đối rộng của các cơ quan này. Trong ba cơ quan, MOFCOM đóng vai trò chủ đạo trong xây dựng và thực thi pháp luật cạnh tranh. Điểm ưu việt của mô hình phân tán này là việc thực thi Luật Chống độc quyền không tạo ra những thay đổi lớn về mặt tổ chức. Việc giao bổ sung nhiệm vụ bảo vệ cạnh tranh liên quan đến công việc cơ quan đó đang đảm nhiệm cho phép phát huy chuyên môn và kinh nghiệm, thẩm quyền cũng như các mối quan hệ công tác sẵn có, từ đó đảm bảo khả năng tác động. Đồng thời, ba cơ quan được giao nhiệm vụ cùng thực thi một đạo luật tạo cơ sở cần thiết để liên kết và phối hợp, cho phép tận dụng được thế mạnh của các cơ quan và từ đó thúc đẩy việc thực thi Luật Chống độc quyền trên thực tế. 34 Cục này có trách nhiệm đề xuất các biện pháp cụ thể để chống độc quyền và cạnh tranh không lành mạnh, thi hành pháp luật về chống độc quyền, điều tra các vụ việc cạnh tranh không lành mạnh, buôn lậu, hối lộ trong kinh doanh và các vi phạm pháp luật khác trong lĩnh vực kinh tế và giám sát việc xử lý các trường hợp vi phạm lớn và/hoặc nghiêm trọng. Xem 35 36 37 Tuy nhiên, tính rủi ro của mô hình phân tán này là các nhiệm vụ liên quan đến quản lý cạnh tranh có thể bị xao lãng nếu nguồn lực (kinh phí, thời gian và con người) được ưu tiên cho các nhiệm vụ khác. Việc thực thi pháp luật giữa các cơ quan có thể không đồng bộ do năng lực chuyên môn, quan điểm và mối quan tâm của các cơ quan có thể không đồng nhất. Tuy nhiên, điểm khác biệt cơ bản giữa mô hình tổ chức cơ quan quản lý cạnh tranh ở Trung Quốc với mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở hai quốc gia Hoa Kỳ và Nhật Bản không phải là tính phân tán mà là vị trí của nó trong bộ máy nhà nước. Cả ba cơ quan được giao thực thi pháp luật cạnh tranh đều là những cơ quan trực thuộc Quốc vụ viện, tức là không có vị trí độc lập. Do vậy, việc thi hành pháp luật cạnh tranh phụ thuộc vào ý chí chính trị và quyết tâm hành động của Chính phủ trong vấn đề bảo vệ cạnh tranh cũng như quan điểm của Chính phủ trong trường hợp có xung đột giữa chính sách cạnh tranh với yêu cầu bảo vệ một số ngành công nghiệp hoặc chính sách đối với các doanh nghiệp thuộc khu vực nhà nước. Cách thức tổ chức cơ quan quản lý cạnh tranh ở Trung Quốc đã có tác động mạnh mẽ đến thực tế thực thi Luật Chống độc quyền ở quốc gia này. Điều này trước hết thể hiện ở việc thực thi Luật không đồng đều giữa các lĩnh vực. Trong khoảng 5 năm đầu sau khi Luật Chống độc quyền mới được ban hành, các hoạt động thực thi luật chủ yếu là đối với các hoạt động tập trung kinh tế do MOFCOM thực hiện. Theo tổng kết, chỉ đến hết quý 2 năm 2015, MOFCOM đã xem xét 1.143 hồ sơ tập trung kinh tế, và điều tra nhiều trường hợp vi phạm nghĩa vụ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 117Số 3+4 (355+356) T02/2018 thông báo tập trung kinh tế38. Riêng trong năm 2016, MOFCOM tiếp nhận 378 hồ sơ, xem xét 360 hồ sơ và kết thúc 395 hồ sơ (tính cả các hồ sơ tiếp nhận từ những năm trước). Trên thực tế, MOFCOM đang được coi là một trong những cơ quan kiểm soát tập trung kinh tế có quyền lực hàng đầu trên thế giới, bên cạnh các cơ quan kiểm soát tập trung kinh tế của Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu39. Trong khi đó, trong những năm đầu, có rất ít các vụ việc kiểm soát các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh được NDRC và SAIC thực hiện. Chỉ từ năm 2013, các cơ quan này mới bắt đầu có những hành động tích cực để thi hành Luật Chống độc quyền40. Từ năm 2013 đến 2015, NDRC đã xử lý nhiều vụ việc về cạnh tranh với tổng số tiền phạt lên đến trên 100 triệu nhân dân tệ. Đáng chú ý nhất trong số đó là trường hợp của Công ty Qualcomm bị tuyên bố là lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường thiết bị phát tín hiệu truyền thông không dây và bị áp dụng mức phạt 8% tổng doanh thu. SAIC là cơ quan có số lượng vụ việc xử lý khiêm tốn nhất so với MOFCOM và NDRC. Tính đến tháng 10 năm 2015, SAIC đã điều tra khoảng 43 trường hợp và trong đó có khoảng 20 vụ việc đã được công khai kết quả trên website của cơ quan này. Trong năm 2016, cả NDRC và SAIC đều gây được sự chú ý của công luận khi xử lý các vụ việc liên quan đến Medtronic, SAIC General Motor và Teltra Pak41. 38 China'a Antimonopoly Law: The Story So Far and What's next? (September 2015) Freshfields Bruckhaus Deringer LLP <file://ad.monash.edu/home/User066/thitran/Documents/My%20project/5.China%20material/China%20AML/ CN%20AML%20-%20The%20story%20so%20far%20and%20what's%20next.pdf>. 39 Fei Deng và Yizhe Zhang, Bài phỏng vấn Shang Ming, Cục trưởng Cục Chống độc quyền thuộc Bộ Thương mại Trung Quốc, tháng 4/2014. < trvw_4_8f.authcheckdam.pdf>. 40 Editorial Board, China’s Anti-Monopoly Law: No Longer Just Merger Control? (1 August 2013) Orrick, Herrington & Sutcliffe LLP . 41 Xem Davis Polk, China Antitrust Review 2016, tại https://www.davispolk.com/files/2017-01-25_china_antitrust_re- view_2016.pdf 42 Trong lĩnh vực cạnh tranh, cơ quan cạnh tranh của một quốc gia có thể thực thi quyền tài phán đối với doanh nghiệp có quốc tịch nước ngoài và hành vi được thực hiện ở nước ngoài với điều kiện doanh nghiệp có hiện diện thương mại đáng kể trên lãnh thổ của quốc gia đó. 43 Xem Wentong Zheng, 'Transplanting Antitrust in China: Economic Transition, Market Structure, and State Control' (2011) 32(2) University of Pennsylvania Journal of International Law tr. 643. 44 Xem Xiaoye Wang, 'The Implementation of China's Anti-Monopoly Law- Achievements and Challenges' (Bài trình bày tại Hội thảo về kinh tế học và cạnh tranh thường niên lần thứ 13, Đại học Nam Úc, Adelaide, 23-24/10/2015). Điều đáng chú ý là, mặc dù Luật Chống độc quyền Trung Quốc không loại trừ doanh nghiệp nhà nước, nhưng trong các đối tượng được kiểm soát bởi MOFCOM, NDRC và SAIC hầu như vắng bóng các doanh nghiệp nhà nước. Các vụ việc tập trung bị MOFCOM áp đặt điều kiện bổ sung hoặc cấm đều có liên quan đến doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hoặc là các vụ việc được thực hiện ngoài lãnh thổ Trung Quốc42. Điều này trái ngược với một thực tế là trong giai đoạn cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, rất nhiều các doanh nghiệp nhà nước đã thực hiện tập trung kinh tế với giá trị giao dịch rất lớn, đặc biệt là trong các lĩnh vực hàng không và viễn thông43. Trong các lĩnh vực khác, ngay từ cuối năm 2011, NDRC đã công bố trên truyền hình quốc gia sẽ điều tra China Telecom và China Unicon là hai doanh nghiệp nhà nước lớn trong lĩnh vực viễn thông do bị nghi ngờ có hành vi chèn ép đối thủ cạnh tranh trên thị trường băng thông rộng. Tuy nhiên, chỉ một tháng sau, China Telecom và China Unicon đã tuyên bố một chương trình cải cách và đề nghị NDRC ngừng điều tra. NDRC sau đó chỉ thông tin rằng, họ vẫn tiếp tục giám sát hai nhà mạng khổng lồ này, tuy nhiên không có hành động nào thực sự cụ thể44. Những sự việc này làm dấy lên nghi ngờ về sự can thiệp về mặt chính trị trong thực thi Luật Chống độc quyền của Trung Quốc, đặc biệt là khi các cơ quan quản lý cạnh tranh là những cơ quan thuộc chính phủ. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 118 Số 3+4 (355+356) T02/2018 4. Một số nhận định từ mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở ba quốc gia và những gợi ý cho Việt Nam Từ mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở ba quốc gia Hoa Kỳ, Nhật Bản và Trung Quốc, có thể rút ra những nhận định sau đây: Thứ nhất, khi pháp luật cạnh tranh của các quốc gia được xây dựng với những nội dung cơ bản tương tự nhau thì chính cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ là yếu tố quyết định tính hiệu lực và hiệu quả trong việc bảo vệ thị trường cạnh tranh ở các quốc gia. Thứ hai, các quốc gia có lựa chọn khác nhau về mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh: tập trung hoặc phân tán, độc lập với chính phủ hoặc thuộc chính phủ. Nếu như sự lựa chọn mô hình tập trung hay phân tán nghiêng nhiều hơn về khía cạnh kỹ thuật thì việc lựa chọn mô hình độc lập hoặc trực thuộc chính phủ có mối liên hệ chặt chẽ với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và quan điểm về cạnh tranh của mỗi quốc gia. Thứ ba, mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh độc lập tỏ ra có hiệu quả cao hơn trong việc thực hiện bảo vệ tính cạnh tranh của nền kinh tế. Đối với cơ quan cạnh tranh thuộc chính phủ, việc thực hiện mục tiêu bảo vệ cạnh tranh sẽ được cân nhắc trong mối liên hệ với các lợi ích kinh tế khác và không phải lúc nào mục tiêu bảo vệ cạnh tranh cũng được ưu tiên. Thứ tư, ngay cả khi cơ quan cạnh tranh có tính độc lập thì việc có sự ủng hộ về mặt chính trị vẫn là hết sức quan trọng để cơ quan cạnh tranh có thể thực sự phát huy được vai trò của mình. Ở Việt Nam, cơ quan quản lý cạnh tranh là Cục Quản lý cạnh tranh trực thuộc Bộ Công thương, được thành lập theo Luật Cạnh tranh năm 2004, tức là có mô hình tương tự như cơ quan quản lý cạnh tranh của 45 Xem Phùng Văn Thành, Tình hình thực thi Luật Cạnh tranh năm 2004 - Những hạn chế, bất cập và định hướng sửa đổi, hoàn thiện; Đặc san Thông tin Khoa học pháp lý, Viện Khoa học Pháp lý, số 3/2017. Trung Quốc. Tuy nhiên, khác với mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của Trung Quốc, ở Việt Nam, các thủ tục tố tụng cạnh tranh được thực hiện bởi Hội đồng Cạnh tranh do Thủ tướng Chính phủ thành lập, thể hiện một phần ảnh hưởng của mô hình FTC ở Hoa Kỳ và JFTC ở Nhật Bản. Mặc dù có sự ảnh hưởng này nhưng Hội đồng Cạnh tranh của Việt Nam không hoàn toàn giống với cơ quan quản lý cạnh tranh ở Nhật Bản và Hoa Kỳ, bởi các thành viên của Hội đồng thực chất là đại diện của các bộ ngành và làm việc bán chuyên trách, và bộ máy thường trực của Hội đồng lại chính là Cục Quản lý cạnh tranh. Với mô hình này, trong hơn 10 năm thực thi Luật Canh tranh, cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam không tạo ra được nhiều tiếng vang trong thực thi pháp luật về cạnh tranh. Các hoạt động chủ yếu mà cơ quan này tiến hành là xây dựng các văn bản, tài liệu hướng dẫn và tuyên truyền, phổ biến, nâng cao nhận thức về pháp luật cạnh tranh. Số lượng vụ việc thực tế được xử lý rất ít ỏi45. Với thực tế như trên, việc hoàn thiện tổ chức nhằm nâng cao vai trò của cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam là một yêu cầu hết sức quan trọng trong quá trình sửa đổi Luật Cạnh tranh. Hiện nay, còn nhiều ý kiến xunh quanh việc tổ chức một cơ quan cạnh tranh độc lập hay trực thuộc Chính phủ. Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, ngay từ khi thành lập cơ quan quản lý cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh năm 2004, ý tưởng về một cơ quan quản lý cạnh tranh độc lập đã được manh nha hình thành trong mô hình Hội đồng Cạnh tranh tiến hành các thủ tục tố tụng cạnh tranh. Với tiền đề này, việc hoàn thiện mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam có thể đi từ việc khắc phục các điểm yếu của Hội đồng Cạnh tranh là tính kiêm nhiệm và tính phụ thuộc với các Bộ ngành. Thành viên Hội đồng Cạnh tranh bắt buộc phải là những người có chuyên môn sâu và trong nhiệm kỳ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 119Số 3+4 (355+356) T02/2018 phải làm việc chuyên trách, như vậy sẽ đảm bảo tính chuyên nghiệp và hoạt động thường xuyên của Hội đồng. Vấn đề tách cơ quan cạnh tranh khỏi nội các như Hoa Kỳ và Nhật Bản có thể không phù hợp ở Việt Nam bởi cũng giống như Trung Quốc, tính thống nhất trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam được đảm bảo bởi sự lãnh đạo thống nhất của một đảng cầm quyền. Giữa các cơ quan nhà nước không đặt ra sự đối chọi về quyền lực. Do vậy, thiết lập một cơ quan có vị trí pháp lý ngang bằng với các Bộ để xử lý các hành vi phạm cạnh tranh là phù hợp. Hơn nữa, như đã phân tích trên, việc thực thi có hiệu quả pháp luật cạnh tranh đòi hỏi sự hỗ trợ rất lớn về mặt chính trị. Việc đặt cơ quan quản lý cạnh tranh dưới sự chỉ đạo của Thủ tướng và độc lập với các bộ, ngành vừa cho phép cơ quan quản lý cạnh tranh có cái nhìn độc lập trong việc theo đuổi các mục tiêu về bảo vệ cạnh tranh, vừa có thể phát huy vai trò của Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu cơ quan điều hành nền kinh tế và có thể cân đối lợi ích bảo vệ cạnh tranh với các lợi ích phát triển kinh tế chung của Việt Nam■ TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Luật về Uỷ ban thương mại Hoa Kỳ năm 1914 2. Luật Chống độc quyền Nhật Bản năm 1947. 3. Luật Chống độc quyền Trung Quốc năm 2007 4. Todd N Hutchison, Understanding the Differences Between the DOJ and the FTC, American Bar Association. 5. Theodore Voorhees Jr, 'The Political Hand in American Antitrust- Invisible, Inspirational, or Imaginary?' (2014) 2 Antitrust Law Journal 6. William E Kovacic, 'The Quality of Appointments and the Capability of the Federal Trade Commission' (1997) 49 Administrative Law Review 7. Paul R Verkuil, 'The Purposes and Limits of Independent Agencies' (1988) 1988(2-3) Duke Law Journal 8. James J Gosling và Marc Allen Eisner, Economics, Politics, and American Public Policy (Routledge, 2 ed, 2015) 9. Tran Thi Quang Hong, The Trajectory of Merger Regulation in Transforming Vietnam, (Monash University 2016) 10. Mel Marquis và Shingo Seryo, 'The 2013 Amendments to Japan’s Anti-Monopoly Act: Some History and a Preliminary Evaluation' (2014) Competition Policy International-Asia Antitrust Furum. 11. Masako Wakui, Antimonopoly Law: Competition Law and Policy in Japan (2008) 12. Harry First, 'Antitrust Enforcement in Japan' 13. Án lệ Humphrey's Ex'r v United States, 295 US 602 (1995) 623. 14. Edith Ramirez, Diễn văn tại lễ kỷ niệm 100 năm thành lập FTC, Washington DC, 26/9/2014 15. China'a Antimonopoly Law: The Story So Far and What's next? (September 2015) Freshfields Bruckhaus Deringer LLP 16. Fei Deng và Yizhe Zhang, Bài phỏng vấn Shang Ming, Cục trưởng Cục Chống độc quyền thuộc Bộ Thương mại Trung Quốc, tháng 4/2014. 17. Phùng Văn Thành, Tình hình thực thi Luật Cạnh tranh năm 2004 - Những hạn chế, bất cập và định hướng sửa đổi, hoàn thiện (Đặc san Thông tin khoa học Pháp lý, Viện Khoa học Pháp lý, số 3/2017). 18. Xiaoye Wang, 'The Implementation of China's Anti-Monopoly Law- Achievements and Challenges' (Bài trình bày tại Hội thảo về kinh tế học và cạnh tranh thường niên lần thứ 13, Đại học Nam Úc, Adelaide, 23-24/10/2015). 19. Ban Biên tập, China’s Anti-Monopoly Law: No Longer Just Merger Control? (1/8/2013) Orrick, Herrington & Sutcliffe LLP< longer-just-merger-control/> 20. Masako Wakui, Antimonopoly Law: Competition Law and Policy in Japan (2008) 21. Wentong Zheng, ‘Transplanting Antitrust in China: Economic Transition, Market Structure, and State Control' (2011) 32(2) University of Pennsylvania Journal of International Law. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 120 Số 3+4 (355+356) T02/2018