Cơ quan quản lý cạnh tranh ở Việt Nam: Những bất cập và phương hướng hoàn thiện

Số 6(191) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 473 2011 THỰC TIẾN PHÁP LUẬT Cơ QUAN QUẢN LÝ CạNH TRANH Ở VIỆT NAM: NHỮNG BẤT CẬP VÀ PHƯơNG HƯỚNG HOÀN THIỆN 1. Sự ra đời cơ quan quản lý cạnh tranh tại Việt Nam Vào giữa thập niên thứ hai của quá trình đổi mới, các nhà làm luật Việt Nam đã đặt ra nhiệm vụ trọng yếu là phải xây dựng một đạo luật cạnh tranh mang tầm vóc của một đạo luật căn bản trong cấu trúc của pháp luật thương mại1. Do đó, trên cơ sở tiếp thu những kinh nghiệm xây dựng Luật Cạnh tranh ở các nước, Luật Cạnh tranh Việt Nam đã được ban hành năm 2004. Gắn liền với quá trình hình thành pháp luật cạnh tranh, cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam cũng được ra đời trên tinh thần xây dựng và bảo vệ các thiết chế kinh tế, thúc đẩy, giám sát các hoạt động kinh tế để tạo môi trường kinh doanh cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng. Năm 2003, Bộ Thương mại đã thành lập Ban Quản lý cạnh tranh. Ngày 26/02/2004, để triển khai Nghị định số 29/2004/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Thương mại, Bộ trưởng Bộ Thương mại đã ban hành Quyết định số 0235/2004/QĐ-BTM thành lập Cục Quản lý cạnh tranh trên cơ sở Ban Quản lý cạnh tranh. Theo Quyết định số 1808/2004/ QĐ-BTM ngày 06/12/2004 của Bộ trưởng Bộ Thương mại thì Cục Quản lý cạnh tranh là cơ quan thuộc Bộ Thương mại có chức năng giúp Bộ trưởng thực hiện quản lý nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Năm 2004, Luật Cạnh tranh đã được Quốc hội thông qua và chính thức có hiệu lực vào ngày 01/07/2005. Ngày 09/01/2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2006/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh. Bên cạnh đó, theo quy định của Luật này, đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh, Cục Quản lý cạnh tranh chỉ đảm nhận vai trò điều Cơ quan quản lý cạnh tranh là một thiết chế kinh tế đặc biệt, được xây dựng để thực thi pháp luật cạnh tranh của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, cùng với sự ra đời của Luật Cạnh tranh là sự hình thành Cục quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh. Mặc dù mới được thành lập nhưng cơ quan quản lý cạnh tranh của chúng ta đã bộc lộ nhiều bất cập về mặt lý luận cũng như thực tiễn tổ chức và hoạt động. Vì vậy, việc nghiên cứu thực trạng và đề xuất phương hướng hoàn thiện mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh cho Việt Nam là điều cần thiết trong điều kiện nước ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và có sự hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế thế giới. TRƯơNG HỒNG QUANG * (*) Viện Khoa học Pháp lý - Bộ Tư pháp. (1) Lê Danh Vĩnh, Hoàng Xuân Bắc, Nguyễn Ngọc Sơn (2006), Pháp luật Cạnh tranh tại Việt Nam, Nxb. Tư pháp, Hà Nội. 48 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 6(191) 32011 THỰC TIẾN PHÁP LUẬT tra, thu thập, tìm kiếm các chứng cứ có liên quan đến vụ việc, còn việc xét xử, xử lý, đưa ra các quyết định, giải quyết khiếu nại có liên quan đến vụ việc cạnh tranh thì do Hội đồng cạnh tranh (Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh) đảm nhận. Hội đồng cạnh tranh là cơ quan do Chính phủ thành lập gồm từ 11 đến 15 thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương). Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh cũng được Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm trong số thành viên của Hội đồng cạnh tranh theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại. Ngày 09/01/2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 05/2006/NĐ-CP về việc thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Hội đồng cạnh tranh. Ngày 12/06/2006, theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 843/QĐ-TTg bổ nhiệm 11 thành viên Hội đồng cạnh tranh. Thành viên Hội đồng cạnh tranh là đại diện của các bộ: Bộ Thương mại, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch - Đầu tư, Hội đồng cạnh tranh gồm Chủ tịch, giúp việc cho Chủ tịch có 02 Phó Chủ tịch. Để giúp việc cho Hội đồng, ngày 28/08/2006, Bộ trưởng Bộ Thương mại đã có Quyết định số 1378/QĐ-BTM thành lập Ban Thư ký Hội đồng cạnh tranh. Ban Thư ký gồm 8 người làm việc chuyên trách. Tháng 01/2009, Thủ tướng Chính phủ đã bổ nhiệm thêm 5 thành viên nâng tổng số thành viên Hội đồng cạnh tranh lên 16 người. Như vậy, hiện nay hệ thống cơ quan quản lý cạnh tranh của nước ta đã được thành lập và tổ chức với hai cơ quan riêng biệt là Cục quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh. 2. Những bất cập trong tổ chức và hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh Việt Nam 2.1. Đối với Cục quản lý cạnh tranh Thứ nhất, trong điều kiện mới được thành lập chưa lâu, số lượng chuyên gia cạnh tranh còn ít thì việc đào tạo, bồi dưỡng điều tra viên, chuyên gia, chỉ mới đáp ứng được nhu cầu trước mắt và chất lượng vẫn còn hạn chế. Số lượng các điều tra viên của Cục chưa đủ để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của cộng đồng doanh nghiệp, hiệp hội và người tiêu dùng. Thứ hai, qua gần 5 năm hoạt động, Cục quản lý cạnh tranh vẫn chưa có nhiều động thái nhằm thể hiện vai trò của mình trong đời sống xã hội và chức năng chuyên biệt của nó trong hệ thống cơ quan nhà nước. Theo một khảo sát gần đây của Cục Quản lý cạnh tranh được thực hiện từ 01/11/2008 đến 31/12/2008 cho thấy, hiểu biết của cộng đồng đối với Luật Cạnh tranh dừng lại ở mức “biết Luật Cạnh tranh mới ra đời” và nhận thức về cơ quan quản lý cạnh tranh cũng không khả quan hơn. Điều này xuất phát từ nguyên do kết quả hoạt động của Cục Quản lý cạnh tranh chưa tạo được con số ấn tượng2. Thứ ba, hiện nay, Cục Quản lý cạnh tranh được quy định “ôm đồm” quá nhiều chức năng, từ điều tra xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, điều tra các hành vi hạn chế cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng đến quản lý nhà nước về chống bán phá giá, chống trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ trong thương mại quốc tế. Có một thực tế là không một cơ quan quản lý cạnh tranh nào trên thế giới được quy định nhiều chức năng, đặc biệt là bao gồm cả các chức năng thực thi pháp luật về các biện pháp đảm bảo công bằng trong thương mại quốc tế như Việt Nam. Điều này đã dẫn đến tình trạng quá tải cho hoạt động của Cục quản lý cạnh tranh trong thời gian qua. 2.2. Đối với Hội đồng Cạnh tranh Thứ nhất, xét về mặt tổ chức, chúng ta chưa xác định được Hội đồng cạnh tranh trực thuộc Chính phủ hay Bộ Công thương. Nghị định số 05/2006/NĐ-CP chỉ quy định Hội đồng cạnh tranh là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước độc lập mà chưa khẳng định rõ ràng nó trực thuộc cơ quan nào trong bộ máy hành pháp. Với tình trạng lấp lửng này, những cuộc tranh (2) Xem thêm: Cục quản lý cạnh tranh (Bộ Công thương), Bản tin Cạnh tranh, số 03/2009, tr. 23. Số 6(191) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 493 2011 THỰC TIẾN PHÁP LUẬT luận về tổ chức của Hội đồng cạnh tranh đến nay vẫn chưa thể kết thúc . Thứ hai, các luận thuyết nền tảng của pháp luật cạnh tranh đã khẳng định rằng tính độc lập và tự quyết tạo nền tảng vững chắc cho các cơ quan quản lý cạnh tranh hoạt động độc lập và có hiệu quả4. Dựa vào nội dung của Nghị định số 05/2006/NĐ-CP khó có thể khẳng định được sự độc lập của Hội đồng cạnh tranh. Việc Bộ trưởng Bộ Công thương có khả năng: đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm thành viên và Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh; quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban thư ký Hội đồng cạnh tranh - bộ phận giúp việc cho Hội đồng; phê duyệt quy chế tổ chức và hoạt động của Hội đồng cạnh tranh sẽ dẫn đến khả năng chi phối đối với việc tổ chức và hoạt động của cơ quan này. Ngoài ra, kinh phí hoạt động của Hội đồng cạnh tranh được bố trí theo dự toán ngân sách hàng năm của Bộ Công thương5. Với những ràng buộc này, các ý định đưa Hội đồng cạnh tranh thoát khỏi vòng kiềm tỏa của Bộ Công thương là rất mong manh. Dù biết rằng, do sự hạn chế về khả năng lựa chọn nhân sự và những non kém về kinh nghiệm trong việc thực thi pháp luật cạnh tranh đã làm chúng ta không có nhiều khả năng lựa chọn những phương án tối ưu, song điều đó không thể là cơ sở để trao toàn bộ khả năng thi hành đạo luật này cho Bộ Công thương. Nhất là trong điều kiện hiện nay, Bộ này vẫn còn đóng vai trò chủ quản của một số công ty nhà nước quan trọng và những nghi ngờ về tính khách quan trong hoạt động của các cơ quan quản lý cạnh tranh vẫn còn cơ sở6. Thứ ba, về sự phân định thẩm quyền giữa Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh. Vấn đề này có nhiều điểm chưa thực sự hợp lý. Căn cứ vào các quy định tại Mục 4 và 5 Chương V của Luật Cạnh tranh 2004 có thể thấy rằng, trong một vụ việc về hành vi lạm dụng, cơ quan có thẩm quyền xử lý là Hội đồng cạnh tranh, song gần như tất cả các hoạt động tố tụng đều do Cục quản lý cạnh tranh tiến hành. Hội đồng cạnh tranh chỉ có thẩm quyền tổ chức phiên điều trần và ra quyết định xử lý vụ việc, giải quyết các khiếu nại các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh về hành vi hạn chế cạnh tranh. Như vậy, cho dù là cơ quan có quyền cao nhất, nhưng kết quả xử lý của Hội đồng cạnh tranh gần như phải lệ thuộc vào kết quả của các hoạt động tố tụng trước đó của Cục quản lý cạnh tranh. Nếu có bất cứ nghi ngờ gì về kết quả điều tra thì phải trả lại hồ sơ để cơ quan điều tra tiến hành điều tra lại. Rõ ràng, cách thiết kế cơ chế phân quyền theo các quy định hiện hành có vẻ đảm bảo sự chuyên môn hoá cao độ song lại làm mờ nhạt đi vai trò rất quan trọng của Hội đồng cạnh tranh là xử lý vụ việc7. Điều này đặt ra cho chúng ta yêu cầu phải xây dựng lại cơ chế phân quyền này. Thứ tư, trên thực tế, hoạt động của Hội đồng cạnh tranh trong thời gian qua khá mờ nhạt, dường như trở thành “cái bóng” của Cục Quản lý cạnh tranh. Số lượng vụ việc hạn chế cạnh tranh đã xử lý dừng ở mức khiêm tốn: một vụ (điều đó còn phụ thuộc vào số lượng hồ sơ vụ việc mà Cục Quản lý cạnh tranh chuyển sang và Hội đồng chỉ có chức năng xử lý chứ không có chức năng điều tra). Hội đồng cạnh tranh cũng gặp những khó khăn như: hầu hết các thành viên đều kiêm nhiệm, bộ máy còn chưa hoàn chỉnh về nhân sự và biên chế. Bên cạnh đó, Hội đồng chưa có những hoạt động nổi bật về các chức năng còn lại (quảng bá, tuyên truyền pháp luật cạnh tranh, học hỏi kinh (3) Nguyễn Ngọc Sơn (2006), Một số ý kiến về địa vị pháp lý của Hội đồng Cạnh tranh tại Việt Nam trong điều kiện hiện nay, Tạp chí Khoa học pháp lý, ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh. (4) Tổng hợp từ các học thuyết liên quan đến pháp luật cạnh tranh tại một số quốc gia và khu vực tiêu biểu trên thế giới (Hoa Kỳ, Canada, Liên minh Châu Âu,) (5) Điều 49, 53, 54, Luật Cạnh tranh và Điều 3, Nghị định số 05/2006/NĐ-CP. (6) Nguyễn Ngọc Sơn (2006), Một số ý kiến về địa vị pháp lý của Hội đồng Cạnh tranh tại Việt Nam trong điều kiện hiện nay, Tạp chí Khoa học pháp lý, ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh. (7) Nguyễn Như Phát, Nguyễn Ngọc Sơn, Phân tích và luận giải các quy định của Luật Cạnh tranh về hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền để hạn chế cạnh tranh, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr. 285. 50 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 6(191) 32011 THỰC TIẾN PHÁP LUẬT nghiệm xây dựng, tổ chức của các nước trên thế giới, hoàn thiện pháp luật cạnh tranh). Vì vậy, mô hình tổ chức cũng như hoạt động của Hội đồng cạnh tranh Việt Nam chỉ mới dừng lại ở mức còn sơ khai, chưa hoàn thiện. 3. Phương hướng hoàn thiện mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh Việt Nam 3.1. Bản chất pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh Việc xác định bản chất pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh có ý nghĩa quan trọng trong vấn đề quyết định các yếu tố khác của cơ quan này, như: tên gọi, mô hình tổ chức, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, Hiện nay, cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam được xác định: Cục quản lý cạnh tranh vừa mang tính “hành chính”, vừa mang tính “tài phán”; Hội đồng cạnh tranh mang tính xét xử hành chính. Chúng tôi cho rằng, cơ quan quản lý cạnh tranh cần mang bản chất pháp lý là sự kết hợp của đặc điểm “hành chính” và “tài phán”. Việc xác định bản chất pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh như trên có ưu thế là, một mặt vừa đảm bảo vai trò điều tiết của Chính phủ đối với nền kinh tế, mặt khác sẽ tạo các điều kiện tối ưu để bảo đảm các quyền và tự do của các doanh nghiệp với tư cách là đối tượng áp dụng chủ yếu của Luật Cạnh tranh. Vì vậy, bản chất “lưỡng tính” (vừa là một cơ quan hành chính vừa là một cơ quan tư pháp) tỏ ra là một phương án có thể giải quyết được các bất cập của việc quy định cơ quan quản lý cạnh tranh chỉ là cơ quan hành chính hay chỉ là cơ quan tài phán. 3.2. Mô hình tổ chức cơ quan quản lý cạnh tranh Việc lựa chọn mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh là vấn đề quan trọng và có nhiều quan điểm khác nhau tại các nước trên thế giới. Hiện nay, có nhiều mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh trên thế giới, trong đó cơ quan quản lý cạnh tranh thuộc Quốc hội, Chính phủ hoặc bộ... Hiện nay, Việt Nam lựa chọn mô hình cơ quan thuộc bộ. Chúng tôi cho rằng, với thực trạng hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh cùng với xu hướng tối cao hóa cơ quan quản lý cạnh tranh trên thế giới thì trong tương lai, chúng ta nên xây dựng một cơ quan quản lý cạnh tranh ngang bộ (trực thuộc Chính phủ) để đáp ứng và thực hiện các mục tiêu sau đây: - Đảm bảo tính độc lập trong hoạt động của cơ quan này trong điều kiện bộ máy hành chính nhà nước của Việt Nam còn nhiều bất cập và còn tư tưởng “cục bộ”. Độc lập không có nghĩa là phải đứng độc lập, riêng rẽ về mặt tổ chức, không trực thuộc cơ quan chủ quản nào mà là độc lập về hoạt động cũng như về nhiệm vụ, quyền hạn. Hơn nữa, các nước trên thế giới quan niệm độc lập, đầu tiên là phải đứng độc lập với doanh nghiệp chứ không phải là về mặt tổ chức trong hệ thống cơ quan chính quyền. Ở nước ta, khi bộ vẫn là cơ quan chủ quản của một số doanh nghiệp nhà nước thì việc xây dựng cơ quan quản lý cạnh tranh ngang cấp bộ ở Việt Nam là điều cần thiết để thể hiện được vị trí, vai trò quan trọng đặc biệt vốn có của cơ quan này. - Hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh chủ yếu được thể hiện trong hoạt động điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh. Trong điều kiện nước ta hiện nay, các doanh nghiệp nhà nước đang giữ hầu hết các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, do đó, đối tượng điều tra của cơ quan quản lý cạnh tranh có thể sẽ là các tổng công ty nhà nước, các tập đoàn kinh tế lớn và thậm chí là cả các cơ quan quản lý nhà nước. Nếu không có một vị thế đủ mạnh thì cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ không thể thực hiện tốt các nhiệm vụ của mình. - Việc thành lập một cơ quan quản lý cạnh tranh độc lập của Chính phủ cũng sẽ tạo điều kiện cho việc huy động nguồn thu ngân sách thông qua hoạt động một cách độc lập, tăng thêm tính tự chủ của cơ quan quản lý cạnh (8) Cục Quản lý cạnh tranh, Bộ Thương mại: Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ: Xây dựng mô hình cơ quan quản lý Nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ trong thương mại quốc tế - Kinh nghiệm quốc tế và đề xuất cho Việt Nam (2006), Chủ nhiệm đề tài: TS. Đinh Thị Mỹ Loan, Hà Nội, tr.138-139. Số 6(191) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 513 2011 THỰC TIẾN PHÁP LUẬT tranh8. Kinh nghiệm tách bộ, ngành, tái cơ cấu được thực thi trong những năm gần đây cho thấy việc thiết lập một cơ quan ngang bộ về mặt thể chế, có cơ cấu gọn nhỏ trong giai đoạn đầu, có cơ chế huy động ngân sách hoạt động cụ thể là khả thi. - Vị trí độc lập của một cơ quan ngang bộ giúp đảm bảo và thúc đẩy việc tập trung chuyên môn, tính công chính, minh bạch và khả năng chịu trách nhiệm và giải trình của cơ quan này. Tự chủ về quá trình tuyển chọn, bổ nhiệm cũng như đào tạo nhân sự, tự chủ về ngân sách hoạt động bảo đảm cho cơ quan quản lý cạnh tranh có thực quyền cao hơn đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của hội nhập kinh tế quốc tế, khi mà số vụ kiện về các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh tăng lên một cách đáng kể. Đây cũng là kinh nghiệm của nhiều quốc gia phát triển trên thế giới như Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Canada, Úc nơi cơ quan quản lý cạnh tranh đều có vị trí độc lập và quyền tự chủ, hoạt động rất hiệu quả. - Một trong những chức năng quan trọng khác của hầu hết các cơ quan quản lý cạnh tranh trên thế giới là chức năng tham vấn9. Nghị định số 06/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006 cũng quy định Cục Quản lý cạnh tranh có quyền “phát hiện và kiến nghị cơ quan có liên quan giải quyết theo thẩm quyền về những văn bản đã ban hành có nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật cạnh tranh”. Để làm được điều này đòi hỏi cơ quan quản lý cạnh tranh phải có vị trí độc lập và quyền tự chủ cao. Hơn nữa, theo thống kê của Bộ Công thương, trong số 90 cơ quan quản lý cạnh tranh hiện nay trên thế giới, không còn nước nào tồn tại mô hình hai cơ quan, một chịu trách nhiệm về điều tra, một chịu trách nhiệm về xử lý như Việt Nam. Trước ngày 04/08/2008, chỉ có duy nhất Pháp xây dựng mô hình hai cơ quan như vậy10. Điểm khác biệt lớn nhất giữa Hội đồng cạnh tranh của Pháp và của Việt Nam là ở Hội đồng cạnh tranh Pháp, ngoài các thành viên Hội đồng còn có các báo cáo viên. Báo cáo viên đóng vai trò như các điều tra viên của Cục Quản lý cạnh tranh. Trong một số trường hợp, thông qua các báo cáo viên, Hội đồng có thể tự tiến hành điều tra hoặc tự điều tra bổ sung trên cơ sở những chứng cứ sơ bộ mà Tổng Vụ cạnh tranh và trấn áp gian lận Pháp gửi lên. Hiện nay, sau Luật về hiện đại hóa nền kinh tế được ban hành năm 2008, công tác xét xử của cơ quan quản lý cạnh tranh tối cao Pháp sẽ bao gồm cả hoạt động điều tra và xét xử, trước đây vốn tách biệt ở hai cơ quan: Tổng cục cạnh tranh, tiêu dùng và trấn áp gian lận và Hội đồng cạnh tranh. Sự sáp nhập này cho phép nâng cao chất lượng, sự nhanh chóng, hiệu quả trong việc điều tra và phân tích các hồ sơ11. Hơn nữa, thực tế cũng cho thấy điểm yếu lớn nhất của mô hình hai cơ quan như Việt Nam (hiện nay) và Pháp (trước kia) là do các thành viên của các cơ quan xử lý không theo sát được quá trình điều tra vụ việc12. Do đó, có thể nhận thấy rằng, việc hợp nhất hai cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam hiện (9) Tlđd, trang 138-139. (10) Những nước có mô hình hai cơ quan quản lý cạnh tranh khác như Hoa Kỳ, Úc, Canada, Brazil,... cũng không phân trách nhiệm giữa điều tra và xử lý như theo mô hình của Pháp. Họ chia theo hai loại như sau: 1) Phân theo trách nhiệm xử lý các nhóm hành vi: từng nhóm hành vi sẽ có một cơ quan điều tra và xử lý riêng. Ví dụ: Các cơ quan tham gia xử lý vụ việc cạnh tranh ở Hoa Kỳ bao gồm Uỷ ban thương mại Liên bang Hoa Kỳ (US-FTC) và Vụ Chống độc quyền thuộc Bộ Tư pháp Hoa Kỳ (US-DOJ). DOJ chịu trách nhiệm điều tra và ra quyết định về các vụ việc mang tính hình sự, quản lý các hành vi tập trung kinh tế. FTC có trách nhiệm điều tra và có quyền đưa ra quyết định xử lý nhưng chỉ đối với các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, các hành vi vi phạm quyền và lợi ích của người tiêu dùng. (2) Phân theo thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Điển hình của mô hình này là tại Canada và Anh. Canada cũng có hai cơ quan tham gia vào việc xử lý vụ việc cạnh tranh là Cục Cạnh tranh và Toà Cạnh tranh. Tuy nhiên, Toà Cạnh tranh chỉ tham gia với vai trò giải quyết các khiếu nại, kháng nghị Quyết định của Cơ quan quản lý cạnh tranh như Toà phúc thẩm về cạnh tranh ở Anh. (11) Cải tổ hệ thống cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh: Từ Hội đồng cạnh tranh thành Cơ quan tối cao về cạnh tranh, nguồn: (12) Cục Quản lý cạnh tranh, Bộ Thương mại, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ: Xây dựng mô hình cơ quan quản lý Nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ trong thương mại quốc tế - Kinh nghiệm quốc tế và đề xuất cho Việt Nam (2006), Chủ nhiệm đề tài: TS. Đinh Thị Mỹ Loan, Hà Nội, tr. 140. 52 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 6(191) 32011 THỰC TIẾN PHÁP LUẬT nay thành một cơ quan duy nhất sẽ mang lại nhiều lợi ích, khắc phục được những nhược điểm còn tồn tại, phù hợp với xu hướng chung của các nước trên thế giới. Như vậy, cơ quan quản lý cạnh tranh mới này sẽ là sự hợp nhất của Cục quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh, mang tính chất cơ quan ngang bộ. Trong cơ quan này phải tách riêng bộ phận điều tra và bộ phận xử lý vụ việc độc lập với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, nhưng phải kết hợp trong việc xử lý vụ việc, nhân sự hoạt động theo chế độ chuyên trách, xây dựng chế độ các báo cáo viên (như cơ quan quản lý cạnh tranh của Pháp hiện nay) 3.3. Chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của cơ quan quản lý cạnh tranh - Chức năng và nhiệm vụ: cơ quan quản lý cạnh tranh mới sẽ thực hiện các hoạt động liên quan đến việc điều tra, xử lý các vụ việc cạnh tranh không lành mạnh, hạn chế cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng. Chức năng khác hiện nay của Cục quản lý cạnh tranh liên quan đến chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ nên trao cho Bộ Công thương chịu trách nhiệm, vì mặc dù pháp luật cạnh tranh và pháp luật chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ có những nguyên tắc chung, nhưng đối tượng điều chỉnh của chúng là hoàn toàn khác nhau. Pháp luật cạnh tranh điều chỉnh các hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh, trình tự thủ tục giải quyết vụ việc cạnh tranh, biện pháp xử lý vi phạm pháp luật về cạnh tranh (đối tượng áp dụng của nó là các doanh nghiệp, hiệp hội đang hoạt động tại thị trường nội địa) còn pháp luật chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ lại nhắm đến các hàng hoá của các doanh nghiệp nước ngoài được nhập khẩu vào thị trường nội địa. Trên thực tế không có bất kỳ quốc gia nào xây dựng mô hình giao cho một cơ quan thực hiện cùng lúc hai chính sách này. Cơ quan quản lý cạnh tranh của các nước thường thuộc bộ, Chính phủ hay Quốc hội, còn cơ quan quản lý chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ lại thuộc Bộ Kinh tế, Thương mại hoặc Công thương13. Có ý kiến cho rằng, nên trao chức năng xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh cho Tòa án. Chúng tôi cho rằng, với tình hình chuyên gia, chuyên viên về cạnh tranh hiện nay còn thiếu nhiều, thì chỉ riêng hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh đã thiếu và chưa có chất lượng cao chứ chưa nói đến trình độ am hiểu pháp luật cạnh tranh của các thẩm phán Việt Nam còn thấp. Luật Cạnh tranh đi vào thực tế nước ta chưa lâu và số vụ việc cạnh tranh còn chưa nhiều nên trong thời gian đầu, việc giữ thẩm quyền điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh không lành mạnh cho cơ quan quản lý cạnh tranh là điều hợp lý. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển kinh tế, số lượng các vụ việc liên quan đến cạnh tranh tăng cao và trình độ chuyên môn về pháp luật cạnh tranh của các thẩm phán đã được nâng cao thì nên trao chức năng này cho Tòa án. Điều này cũng để phù hợp với bản chất của các hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh; nâng cao chất lượng thực thi các quyết định của cơ quan giải quyết vụ việc; cơ quan quản lý cạnh tranh không bị quá tải và thực hiện tốt nhiệm vụ điều tiết quy luật cạnh tranh của thị trường và có thể tập trung cho lĩnh vực hạn chế cạnh tranh (một lĩnh vực điển hình, có ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế) và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng14. Bên cạnh đó, mục đích của Luật Cạnh tranh là bảo đảm quyền cạnh tranh bình đẳng của doanh nghiệp và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng nên có chung mục đích với pháp luật bảo vệ người tiêu dùng. Hơn nữa, người tiêu dùng có mối quan hệ với các doanh nghiệp, đặc biệt là sự cạnh tranh giữa các doanh nghiệp có thể ảnh hưởng đến người tiêu dùng. Do đó, cơ quan cạnh tranh mới vẫn nên giữ nguyên chức năng là cơ quan thực thi pháp luật bảo vệ (13) Tlđd, tr. 140. (14) Trương Hồng Quang (2009), Pháp luật điều chỉnh hành vi Quảng cáo so sánh của Liên minh Châu Âu và Việt Nam - Nghiên cứu dưới góc độ so sánh luật, Khoá luận tốt nghiệp, ĐH Luật Hà Nội, tr. 51. Số 6(191) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 533 2011 THỰC TIẾN PHÁP LUẬT quyền lợi người tiêu dùng. - Thẩm quyền: có thể trao cho cơ quan quản lý cạnh tranh mới những thẩm quyền sau đây: hướng dẫn thi hành Luật Cạnh tranh; tư vấn cho Quốc hội, Chính phủ trong việc ban hành các văn bản quy phạm điều tiết cạnh tranh; tư vấn cho các hiệp hội ngành nghề, hiệp hội người tiêu dùng, các doanh nghiệp về các vấn đề pháp lý cạnh tranh liên quan đến lợi ích của họ; điều tra, khảo sát lập báo cáo hàng năm về tình trạng cạnh tranh và độc quyền trong nền kinh tế; kiến nghị thay đổi, sửa đổi, huỷ bỏ những quy định pháp luật không phù hợp, trái với nguyên tắc cạnh tranh hay gây ảnh hưởng đến môi trường cạnh tranh và quyền lợi người tiêu dùng; phát hiện và kiến nghị các cơ quan liên quan bãi bỏ các chính sách làm cản trở đến môi trường cạnh tranh; yêu cầu các tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, chứng cứ trong quá trình điều tra xử lý vụ việc cạnh tranh. 3.4. Nhân sự của cơ quan quản lý cạnh tranh Để bảo đảm tính chuyên nghiệp và có hiệu quả của cơ quan quản lý cạnh tranh, chúng tôi cho rằng nên thay đổi cách thức, quy trình bổ nhiệm nhân sự cơ quan quản lý cạnh tranh mới như sau: - Các thành viên quản lý của cơ quan quản lý cạnh tranh mới (Chủ tịch và các Phó Chủ tịch) sẽ do Thủ tướng bổ nhiệm nhưng nguồn bổ nhiệm ngoài các bộ có thể mở rộng thêm ở các chuyên gia pháp luật cạnh tranh, thương mại, kinh tế. Điều kiện được bổ nhiệm đối với những thành viên này có sự tiếp thu những điều kiện của thành viên Hội đồng cạnh tranh theo pháp luật hiện nay, như: có kiến thức, am hiểu về pháp luật cạnh tranh, pháp luật thương mại và kinh tế; am hiểu về kỹ năng điều tra xử lý trong vụ việc cạnh tranh là một lợi thế; có tầm ảnh hưởng và uy tín nhất định trong lĩnh vực khoa học pháp lý hay kinh tế, tài chính; có phẩm chất đạo đức tốt, trung thực, khách quan, có tinh thần bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa; có trình độ cử nhân luật hoặc cử nhân kinh tế, tài chính trở lên; có thời gian công tác thực tế ít nhất là 9 năm thuộc một trong các lĩnh vực nói trên; có khả năng hoàn thành nhiệm vụ được giao. Các thành viên này là công chức/ viên chức, làm việc chuyên trách. Nhiệm kỳ của họ là 5 năm hoặc 7 năm và có thể được tái bổ nhiệm. - Đối với nhân viên các bộ phận của cơ quan quản lý cạnh tranh thì tổ chức thi tuyển như Cục quản lý cạnh tranh hiện nay là hợp lý. Người đứng đầu các bộ phận của cơ quan quản lý cạnh tranh có thể được bổ nhiệm bởi Thủ tướng trên cơ sở đề nghị của người đứng đầu cơ quan quản lý cạnh tranh hoặc được tuyển dụng công khai. 3.5. Đổi mới một số nội dung cơ chế hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh - Xây dựng cơ chế rà soát, giải quyết các khiếu kiện liên quan đến các quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh. Theo quy định của pháp luật hiện nay, Hội đồng Cạnh tranh sẽ xem xét lại những quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc khi có yêu cầu và nếu không đồng ý với kết quả xử lý của Hội đồng cạnh tranh thì các bên có thể khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như đã phân tích, với điều kiện còn thiếu chuyên gia về pháp luật cạnh tranh hiện nay ở nước ta, trình độ am hiểu pháp luật cạnh tranh của cán bộ, công chức còn thấp thì việc giao cho Tòa án xem xét 54 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 6(191) 32011 THỰC TIễN PHÁP LUẬT lại quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh là không hợp lý. Kinh nghiệm các nước trên thế giới đã cho thấy, yêu cầu chuyên môn cao trong hoạt động đã buộc họ phải xây dựng một bộ phận thuộc Toà án tối cao chuyên giải quyết các khiếu kiện liên quan đến quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh và đào tạo các chuyên gia cũng như thẩm phán có trình độ cao để thực hiện những công việc này. Ở nước ta, chúng tôi cho rằng, trong Cơ quan quản lý cạnh tranh nên xây dựng một bộ phận riêng hay một bộ phận nằm trong bộ phận xử lý các vụ việc cạnh tranh để rà soát, giải quyết các khiếu kiện liên quan đến quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh. Nếu các bên không đồng ý với kết quả xử lý khiếu kiện của cơ quan quản lý cạnh tranh, thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện (vụ án hành chính) liên quan đến các quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh giao cho Tòa án tối cao hoặc thành lập một Tòa riêng biệt để xử lý những vụ việc này. - Xây dựng cơ chế tham khảo ý kiến trước Hiện nay, Cục quản lý cạnh tranh mới chỉ được quy định chức năng tham vấn đối với những văn bản đã ban hành tại Khoản 3, Điều 2 Nghị định số 06/2006/NĐ-CP của Chính phủ. Chúng tôi cho rằng, nên xây dựng thêm cơ chế tham khảo ý kiến trước (đối với những văn bản pháp luật sắp ban hành) trước khi các cơ quan Chính phủ có kế hoạch ban hành hay sửa đổi các luật và quy định có ảnh hưởng đến cạnh tranh, kể cả khi các cơ quan này muốn áp dụng các biện pháp hành chính có bản chất tương tự. Trong quá trình tham khảo ý kiến, cơ quan cạnh tranh chủ yếu xem xét các khía cạnh liên quan đến các hạn chế gia nhập thị trường, duy trì giá bán, các hoạt động của cartel, cũng như đề xuất ý kiến, giải quyết các hạn chế trong dự thảo và chính sách này. Có thể thấy, cơ chế này sẽ giúp hạn chế tình trạng các văn bản, chính sách trái/không phù hợp với pháp luật cạnh tranh cũng như tiết kiệm thời gian, tài chính để không phải khắc phục, giải quyết các hậu quả do các văn bản này gây ra sau khi được ban hành. - Xây dựng cơ chế hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và tiết kiệm chi phí, nhân lực cho bộ phận điều tra Có thể thấy, đội ngũ điều tra viên là yếu tố rất quan trọng cho hiệu quả của công tác điều tra của cơ quan quản lý cạnh tranh. Hoạt động của họ mang nhiều yếu tố đặc thù (thời gian điều tra một vụ việc có thể kéo dài từ sáu tháng đến hai năm, các vụ việc mang tính đa ngành cao,). Vì vậy, pháp luật nên quy định trước khi ra quyết định điều tra chính thức một hành vi cạnh tranh, điều tra viên phải đưa ra lập luận của mình trước các thành viên của bộ phận điều tra của cơ quan quản lý cạnh tranh và người phụ trách quản lý hành chính về lĩnh vực vụ việc cạnh tranh. Điều đó sẽ giảm thiểu được các trường hợp xin điều tra bổ sung hay kịp thời đình chỉ điều tra các trường hợp cần thiết. Quy định này sẽ tiết kiệm kinh phí, thời gian, mang lại sự hiệu quả cao cho bộ phận điều tra cũng như nâng cao vai trò của điều tra viên15. Hơn nữa, nó cũng nhằm tạo ra sự gắn bó, theo sát vụ việc của bộ phận điều tra và bộ phận xử lý nhằm làm cho hiệu quả của việc xử lý được nâng cao. Để đạt được điều này, phải thay đổi pháp luật cạnh tranh một cách toàn diện, chú trọng đào tạo điều tra viên và hoàn thiện quy chế tài chính đối với hoạt động điều tra. Những phương hướng hoàn thiện mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh mới cho Việt Nam là phù hợp với những quan điểm định hướng phát triển chung hiện nay. Tuy nhiên, cơ quan quản lý cạnh tranh là một thiết chế phức tạp, mang nhiều tính đặc thù và có vị trí quan trọng nên việc xây dựng, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan này cần có những đầu tư, tìm tòi và phát triển hơn nữa. Nhưng chúng tôi hy vọng đây là những đóng góp ban đầu cho việc hoàn thiện mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở Việt Nam. (15) Pháp là nước áp dụng quy định này và tỏ ra có hiệu quả lớn trong thực tế, nhất là trong điều kiện nâng Hội đồng cạnh tranh lên thành cơ quan tối cao về cạnh tranh như hiện nay.