Công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế phục vụ cải cách tư pháp thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của chính phủ từ năm 2006 đến nay

CÔNG TÁC XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN THỂ CHẾ Nguyễn Phước Thọ* * Văn phòng Chính phủ Tóm tắt: Bài viết khái quát những thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế, trước hết là xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ từ năm 2016 đến nay, chỉ ra những thành công, hạn chế, tìm ra các nguyên nhân của các thành công và hạn chế này. Để góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế phục vụ chiến lược cải cách tư pháp thuộc phạm vi chức năng, thẩm quyền của Chính phủ, tác giả đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế phục vụ công tác cải cách tư pháp đến năm 2020, tầm nhìn sau năm 2020. Abstract: This article provides in briefs the important achievements in development and improvements of the Government’s institution, first of all the development of laws and ordinances of the Government and the Prime Minister since 2016, descriptions of the successes, limitations and also the causes of these successes and limitations. In order to contribute to increase the quality and efficiency of institutional development and improvements for the judicial reform strategy within the scope of its functions and competence, the author proposes a number of measures to improve the quality. The effectiveness and efficiency of developing and improving the institutions for judicial reform till 2020 with a vision after 2020. Thông tin bài viết: Từ khóa: xây dựng và hoàn thiện thể chế, chiến lược cải cách tư pháp, chức năng, thẩm quyền của Chính phủ, văn bản quy phạm pháp luật Lịch sử bài viết: Nhận bài: 28/12/2017 Biên tập: 05/01/2018 Duyệt bài: 12/01/2018 Article Infomation: Keywords: institutional development and refinement, judicial reform strategy, functions, authority of the government, legal documents. Article History: Received: 28 Dec. 2017 Edited: 05 Jan. 2018 Approved: 12 Jan. 2018 PHỤC VỤ CẢI CÁCH TƯ PHÁP THUỘC THẨM QUYỀN, TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH PHỦ TỪ NĂM 2006 ĐẾN NAY Thể chế là những quy tắc của trò chơi trong xã hội. Đó là những giới hạn tạo khuôn khổ điều chỉnh mối quan hệ qua lại của con người. Có thể chế chính thức và thể chế không chính thức. Pháp luật là một loại thể chế chính thức. Thể chế nói trong chuyên đề này là pháp luật (thể chế pháp luật). Pháp luật phục vụ cải cách tư pháp bao gồm 4 nhóm văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL): (1) Nhóm văn bản điều NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 3+4 (355+356) T02/2018 chỉnh các quan hệ tố tụng tư pháp; (2) Nhóm văn bản bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong quan hệ với tư pháp; (3) Nhóm văn bản về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tố tụng (Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra (CQĐT); (4) Nhóm văn bản điều chỉnh các quan hệ thuộc lĩnh vực bổ trợ tư pháp. Phân định theo chiều dọc, các văn bản này được phân loại thành các đạo luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ và các thông tư, thông tư liên tịch. Nhìn từ kết cấu bên trong, pháp luật phục vụ cải cách tư pháp bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật. Các quy phạm pháp luật này vận động và phát triển mang tính hệ thống, có tính thống nhất, đồng bộ được thể hiện trong Hiến pháp, các đạo luật, các nghị định, các quyết định quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, các thông tư, thông tư liên tịch. Trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ, công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế bao gồm lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành việc xây dựng; phối hợp với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), với Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện Kiểm sát nhân dân tối cao VKSNDTC; nghiên cứu, soạn thảo; thẩm định, thẩm tra; xem xét, ban hành hoặc trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, ban hành các VBQPPL phục vụ yêu cầu cải cách tư pháp. 1. Quy định của pháp luật về vai trò, chức năng của Chính phủ trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp 1.1 Chính phủ là một chủ thể được Quốc hội, UBTVQH phân công chủ trì nghiên cứu, soạn thảo nhiều dự án luật, pháp lệnh về tư pháp: Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định trình tự, thủ tục riêng cũng như việc phân công trách nhiệm giữa Chính phủ với các cơ quan của Quốc hội, TANDTC, VKSNDTC trong nghiên cứu, soạn thảo ban hành hoặc trình Quốc hội, UBTVQH ban hành các luật, pháp lệnh phục vụ công tác cải cách tư pháp. Tuy nhiên, trong nghị quyết của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội (trước đây), hàng năm (hiện nay) có bao hàm quy định định về việc phân công cơ quan soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, trong đó có dự án luật, pháp lệnh phục vụ công tác cải cách tư pháp. Theo đó, TANDTC thường được phân công chủ trì soạn thảo các dự án Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (TAND), các luật về tố tụng dân sự (TTDS), về tố tụng hành chính (TTHC); VKSNDTC thường được phân công chủ trì soạn thảo các dự án Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND), các dự án luật về tố tụng hình sự (TTHS); Chính phủ được phân công chủ trì soạn thảo các dự án khác như Bộ luật Hình sự (BLHS), Bộ luật Dân sự (BLDS), Luật Tổ chức các CQĐT, Luật Thi hành án (THA) hình sự, Luật THA dân sự và các dự án luật về bổ trợ tư pháp như Luật Luật sư, Luật Giám định tư pháp... Thực tiễn nói trên cho thấy, các dự án luật liên quan hoặc chủ yếu liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nào thì cơ quan đó chủ trì soạn thảo; những bộ luật lớn như BLHS, BLDS thì áp dụng theo kinh nghiệm của các nước - giao cho Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo; Bộ luật TTHS được giao cho VKSNDTC chủ trì soạn thảo; Bộ luật TTDS, Luật TTHC được giao cho TANDTC chủ trì soạn thảo. Có thể thấy tương đối rõ, trừ Bộ luật TTHS, về cơ bản, việc phân công chủ trì soạn thảo các dự án luật về tố tụng tư pháp vẫn theo nguyên tắc, cơ quan nào liên quan nhiều nhất, trực tiếp nhất thì giao cho cơ quan đó. 1.2 Chính phủ có trách nhiệm tham gia ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh do NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 3+4 (355+356) T02/2018 các cơ quan, tổ chức ngoài Chính phủ chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH. Theo quy định của Điều 62 Luật Ban hành VBQPPL, đối với dự án luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình, trước khi trình UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải gửi tài liệu có liên quan đến dự án để Chính phủ cho ý kiến. Như vậy, đối với các dự án luật, pháp lệnh do TANDTC, VKSNDTC chủ trì soạn thảo, các cơ quan này phải gửi tài liệu có liên quan đến dự án để Chính phủ cho ý kiến. 1.3 Các bộ, cơ quan ngang bộ theo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được Chính phủ phân công có trách nhiệm trực tiếp phối hợp trong nghiên cứu, soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh về tư pháp do TANDTC hoặc VKSNDTC chủ trì soạn thảo. Sự phối hợp này chủ yếu thông qua việc tham gia thành phần Ban soạn thảo, Tổ biên tập hoặc tham gia ý kiến bằng văn bản khi được đề nghị. 1.4 Một số bộ như Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Bộ Tài chính, theo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được Chính phủ phân công, có trách nhiệm phối hợp với TANDTC, VKSNDTC trong việc xây dựng, ban hành các VBQPPL liên tịch để hướng dẫn thực hiện các thủ tục tố tụng tư pháp. 1.5 Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ có mối quan hệ chặt chẽ với TANDTC trong việc xây dựng, ban hành các nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán -một hình thức VBQPPL "để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xét thông qua tổng kết việc áp dụng pháp luật, giám đốc việc xét xử”1. Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL2, dự thảo nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC bắt buộc phải 1 Điều 21 Luật ban hành VBQPPL. 2 Khoản 2, khoản 3, khoản 4 Điều 105. 3 Khoản 6 Điều 105 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. gửi lấy ý kiến của Bộ Tư pháp; Bộ Tư pháp là thành phần bắt buộc của Hội đồng tư vấn thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC. Bộ trưởng Bộ Tư pháp được mời tham gia thảo luận tại các cuộc họp của Hội đồng thẩm phán để xem xét, thông qua các nghị quyết của Hội đồng này. Luật Tổ chức TAND năm 2014 quy định: “Bộ trưởng Bộ Tư pháp có trách nhiệm tham dự phiên họp của Hội đồng Thẩm phán TANDTC khi thảo luận, thông qua nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC” (khoản 3 Điều 22). Trong trường hợp không nhất trí với nghị quyết của Hội đồng thẩm phán TANDTC, Bộ trưởng Bộ Tư pháp “có quyền báo cáo UBTVQH xem xét, cho ý kiến tại phiên họp gần nhất”3. Trách nhiệm và quyền hạn này của Bộ trưởng Bộ Tư pháp là nhằm bảo đảm sự phối hợp, kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp - TANDTC. 2. Thực tiễn thực hiện vai trò, chức năng của Chính phủ trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp 2.1 Kết quả đạt được: a) Trong các nhiệm kỳ gần đây, nhất là trong nhiệm kỳ khóa XIII (2011 - 2016) và nhiệm kỳ khóa XIV hiện nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ luôn coi trọng công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế, trước hết là xây dựng luật, pháp lệnh, coi đây là lĩnh vực trọng tâm, ưu tiêu hàng đầu trong chỉ đạo, điều hành. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thường xuyên chỉ đạo các bộ, ngành bám sát Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 3+4 (355+356) T02/2018 Quốc hội, khẩn trương xây dựng, trình các dự án luật, pháp lệnh được Quốc hội giao đúng tiến độ và bảo đảm chất lượng, trong đó có các dự án luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực tư pháp được phân công cho Chính phủ chủ trì, soạn thảo, nhất là các dự án luật trực tiếp triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Thủ tướng Chính phủ đã thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định các dự án luật, pháp lệnh trực tiếp thi hành Hiến pháp năm 20134 để tư vấn, giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong việc xem xét cho ý kiến về mục tiêu, yêu cầu, quan điểm chỉ đạo và những định hướng cơ bản xây dựng các dự án luật, pháp lệnh trực tiếp triển khai thi hành Hiến pháp do Chính phủ trình và cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình trong quá trình chuẩn bị ý kiến của Chính phủ về các dự án luật, pháp lệnh này. Thủ tướng Chính phủ luôn yêu cầu Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quan tâm, tập trung chỉ đạo sâu sát việc nghiên cứu, soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh được phân công, đặc biệt là chỉ đạo quyết liệt việc xây dựng, trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh được phân công, tập trung xử lý dứt điểm số văn bản nợ đọng. Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ tăng cường công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra tình hình soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh, các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh; chủ động phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các biện pháp xử lý kịp thời những khó khăn, vướng mắc. 4 Quyết định số 508/QĐ-TTg ngày 11/4/2014 của Thủ tướng Chính phủ, 5 Từ năm 2006 đến nay, TANDTC và VKSNDTC đã chủ trì soạn thảo trình Quốc hội, UBTVQH ban thành 14 luật, pháp lệnh (Phụ lục 4). 6 Trong thời gian từ năm 2006 đến 2017, Chính phủ đã chủ trì soạn thảo trình Quốc hội, UBTVQH ban hành 209 luật, pháp lệnh. Những dự án luật lớn, quan trọng, phức tạp, trong đó có một số dự án luật thuộc lĩnh vực tư pháp như: BLHS (sửa đổi), Luật Trách nhiệm bồi thường (TNBT) của Nhà nước (sửa đổi)..., đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, cho ý kiến về quan điểm, tư tưởng chỉ đạo và nội dung cơ bản để xử lý kịp thời những vướng mắc, định hướng cho việc nghiên cứu, soạn thảo bảo đảm chất lượng của dự án. Về cơ bản, các dự án luật, pháp lệnh về tư pháp đã được Chính phủ trình Quốc hội, UBTVQH bảo đảm chất lượng, và thời hạn trình. b) Từ năm 2006 đến tháng 6/2017, trong lĩnh vực tư pháp, Chính phủ đã trình Quốc hội thông qua 35 luật, 4 pháp lệnh, chiếm 73,6% tổng số luật, pháp lệnh được ban hành trong lĩnh vực này5; chiếm 18,7% trong tổng số luật, pháp lệnh được ban hành do Chính phủ chủ trì soạn thảo6. Trong đó có các đạo luật lớn, có tính chất giường cột phục vụ cho hoạt động tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền như: BLHS, BLDS, Luật Tổ chức CQĐT, Luật Luật sư, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam, Luật THA hình sự, Luật THA dân sự, Luật Đặc xá, Luật Tương trợ tư pháp, Luật Hôn nhân và gia đình... Điểm nổi bật là với các đạo luật Chính phủ chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội thông qua, các quyền con người, quyền cơ bản của công dân trong lĩnh vực tư pháp cũng đã được luật hóa và bảo đảm thực thi tốt hơn thông qua việc ban hành BLHS, Luật Công chứng, Luật Luật sư, Luật Trợ giúp pháp lý, Luật THA dân sự, Luật THA hình sự, Luật Đặc xá, Luật Giám định tư pháp, Luật Lý lịch tư pháp... NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 3+4 (355+356) T02/2018 Việc nghiên cứu, soạn thảo các dự án luật đã tuân thủ đầy đủ trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành VBQPPL, bảo đảm tính công khai, minh bạch. Ngoài việc chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội ban hành BLHS, thông qua đó đổi mới, hoàn thiện chính sách hình sự của Nhà nước ta, Chính phủ còn chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội ban hành nhiều đạo luật khác có liên quan nhằm hoàn thiện pháp luật về đấu tranh phòng chống tội phạm, như Luật THA hình sự, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam, Luật Phòng, chống buôn bán người, Luật Phòng, chống rửa tiền, Luật Phòng, chống tham nhũng... Việc ban hành các đạo luật thuộc lĩnh vực TTHS, như Luật Tổ chức các CQĐT hình sự, Luật THA hình sự, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam, cũng như một số đạo luật bổ trợ tư pháp như Luật Luật sư, Luật Giám định tư pháp, Luật TNBT của Nhà nước do Chính phủ chủ trì soạn thảo đã góp phần quan trọng đáp ứng mục tiêu, yêu cầu thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp của Đảng và Nhà nước ta theo hướng, từng bước hoàn thiện pháp luật TTHS, hướng tới những quy định bảo đảm dân chủ, minh bạch, khách quan hơn trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, chống bức cung, nhục hình; bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong xét xử; bảo đảm nguyên tắc suy đoán vô tội và quyền bào chữa. Chính phủ đã chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội ban hành BLDS (sửa đổi) và ban hành một số văn bản pháp luật có liên quan đến lĩnh vực dân sự, kinh tế, thương mại nhằm điều chỉnh các quan hệ theo hướng: tôn trọng quyền tự do kinh doanh, xác lập các quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại; hạn chế sự can thiệp quá mức của cơ quan công quyền vào các quan hệ này; hình thành cơ 7 Trong thời gian này Chính phủ đã ban hành tổng số 1.736 nghị định (Số liệu cá nhân tác giả tổng hợp) chế pháp lý bảo đảm thực thi tốt hơn quyền của các chủ thể trong giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại, thúc đẩy các quan hệ phát triển lành mạnh; hoàn thiện các quy định pháp luật, bảo vệ tốt hơn các quyền về danh dự, nhân phẩm, uy tín, tính mạng, sức khỏe, đồng thời bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. c) Tỷ lệ số lượng các nghị định liên quan đến lĩnh vực tư pháp ban hành trên tổng số nghị định Chính phủ ban hành hằng năm là không nhiều. Từ năm 2006 đến nay, Chính phủ đã ban hành 60 nghị định quy định các vấn đề liên quan đến tư pháp, chiếm 3,4% tổng số nghị định ban hành từ năm 2006 đến tháng 11 năm 20177, tập trung chủ yếu là để quy định chi tiết thi hành các luật, pháp lệnh về tư pháp. Trong đó có những nghị định rất quan trọng trong tố tụng tư pháp như Nghị định số 82/2011/NĐ-CP ngày 16/9/2011 quy định về THA tử hình bằng hình thức tiêm thuốc độc, được sửa đổi, bổ sung một số điều tại Nghị định số 47/2013/NĐ-CP ngày 13/5/2013, Nghị định số 80/2011/ NĐ-CP ngày 16/9/2011 quy định các biện pháp tái hòa nhập cộng đồng đối với người chấp hành xong hình phạt tù, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 quy định thời hạn, trình tự, thủ tục THA hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án... Năm ban hành nhiều nhất là 10 nghị định (năm 2013). Đạo luật có nhiều văn bản quy định chi tiết được ban hành nhiều nhất là Luật THA hình sự, với 6 nghị định. Tuy nhiên, trong 5 năm gần đây, xu hướng chung là hạn chế tối đa số lượng văn bản quy định chi tiết đối với một đạo luật. d) TANDTC, VKSNDTC cùng với một số bộ đã ban hành hơn 20 thông tư liên tịch để hướng dẫn thực hiện một số vấn đề trong thi hành các đạo luật về tố tụng tư pháp NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 3+4 (355+356) T02/2018 và áp dụng thống nhất một số quy định của BLHS, BLDS hoặc tạo cơ sở cho việc phối hợp trong một số hoạt động THA. Trong đó, có một số thông tư quan trọng như: Thông tư liên tịch số 01/2008/TTLT-TANDTC- VKSNDTC-BCA-BTP ngày 29/02/2008 của TANDTC, VKSNDTC, Bộ Công an và Bộ Tư pháp về hướng dẫn việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các hành vi xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ; Thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-TANDTC- BLĐTBXH-VKSNDTC ngày 18/05/2010 của TANDTC, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, VKSNDTC về hướng dẫn áp dụng một số quy định của pháp luật trong quá trình giải quyết tranh chấp hợp đồng bảo lãnh cho người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng tại TAND; Thông tư liên tịch số 01/2012/TTLT-TANDTC- VKSNDTC-BTP ngày 18/09/2012 của TANDTC, VKSNDTC, Bộ Tư pháp về việc hướng dẫn thực hiện TNBT của Nhà nước trong hoạt động TTDS, TTHC; Thông tư liên tịch số 12/2016/TTLT-BTP-BNG-TANDTC ngày 19/10/2016 của Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao và TANDTC quy định về trình tự, thủ tục tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự. Đánh giá chung: Có thể thấy, trong hơn 10 năm trở lại đây, Chính phủ đã tham gia sâu rộng vào lĩnh vực xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về tư pháp. Vị trí, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trong lĩnh vực này có một số đặc điểm nổi bật sau đây: (1) Vai trò của Chính phủ trong xây dựng, trình ban hành các đạo luật, pháp lệnh trong lĩnh vực tư pháp trong hơn 10 năm qua đã góp phần rất quan trọng trong việc cơ bản hoàn thiện hệ thống pháp luật về tư pháp theo tinh thần cải cách tư pháp của Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị và Hiến pháp năm 2013. (2) Không có hiện tượng cồng kềnh, chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn giữa các luật, pháp lệnh về tư pháp do Chính phủ chủ trì xây dựng, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. (3) Chính phủ tích cực, chủ động trong việc thúc đẩy cải cách tư pháp, kết hợp cải cách hành chính với cải cách tư pháp thông qua hoàn thiện hệ thống thể chế pháp luật về tư pháp. Các đạo luật về nội dung điều chỉnh các mối quan hệ cơ bản trong lĩnh vực tư pháp đều được giao Chính phủ chủ trì soạn thảo như BLHS, BLDS, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật Tương trợ tư pháp... 2.2 Những hạn chế, bất cập, nguyên nhân của hạn chế, bất cập Bên cạnh những kết quả nêu trên, việc thực hiện vai trò, chức năng của Chính phủ trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp còn có những hạn chế, bất cập sau đây: (1) Một số luật, pháp lệnh về tư pháp còn thiếu tính ổn định; tuổi thọ chưa cao; vẫn còn tình trạng một số luật, pháp lệnh phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Điều này phản ánh thực tế là chất lượng, tính khả thi của các luật, pháp lệnh chưa cao, chưa bảo đảm tính thống nhất, minh bạch. Đây cũng là thực trạng chung của hệ thống pháp luật nước ta, phản ánh thực tế quá trình đang chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế - xã hội ở nước ta. Thực trạng trên đây xuất phát từ hai nguyên nhân chủ yếu sau đây: Thứ nhất, sự phối hợp, tham gia của TANDTC và VKSNDTC trong các hoạt động nghiên cứu, soạn thảo, thẩm định các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì còn có phần hình thức, chất lượng và hiệu quả chưa cao, chưa đáp ứng yêu cầu. Đối với các dự án luật, pháp lệnh về tư pháp không do Chính phủ trình thì vai trò và trách nhiệm của Chính phủ là rất quan trọng, ý kiến tham gia của Chính phủ về mặt NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 3+4 (355+356) T02/2018 trình tự thủ tục là bắt buộc. Tuy nhiên, đối với các dự án luật, pháp lệnh về tư pháp do Chính phủ chủ trì soạn thảo, cũng như các VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định những vấn đề thuộc lĩnh vực tư pháp thì TANDTC, VKSNDTC lại không có vai trò và trách nhiệm tương xứng. Thứ hai, chưa bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp, thống nhất liên tục ngay từ đầu của Bộ Chính trị đối với việc nghiên cứu, xây dựng các dự án luật, pháp lệnh về tư pháp. Trong thể chế chính trị của Việt Nam, Đảng Cộng sản là đảng duy nhất cầm quyền, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Trong điều kiện xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, việc lãnh đạo công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt là xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, để thể chế hóa đầy đủ, kịp thời đường lối, quan điểm của Đảng là một nội dung lãnh đạo quan trọng hàng đầu của Đảng cầm quyền. Đối với các dự án luật, pháp lệnh trong lĩnh vực tư pháp có nội dung liên quan trực tiếp đến nhiều quyền con người, quyền công dân, nhất là liên quan đến mối quan hệ phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Hơn nữa, về trình tự, thủ tục soạn thảo liên quan và phụ thuộc nhiều vào sự phối hợp giữa các cơ quan thuộc hai nhánh quyền lực này nên trong quá trình nghiên cứu, soạn thảo, cơ quan chủ trì thường gặp nhiều khó khăn trong phân tích, đánh giá chính sách; lúng túng trong xác định tư tưởng, quan điểm chỉ đạo và những định hướng lớn về nội dung của dự án nhưng không có cơ chế để báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị kịp thời, ngay từ đầu, cũng như thiếu cơ chế phối hợp giữa lãnh đạo Chính phủ và lãnh đạo TANDTC, VKSNDTC để xử lý, trong khi cơ chế của Ban soạn thảo không thể xử lý được do tính hình thức và lỏng lẻo trong tổ chức và hoạt động của tổ chức này. Hậu quả là, trong một số trường hợp, việc soạn thảo luật, pháp lệnh diễn ra trong tình trạng không rõ ràng về chính sách. (3) Hệ thống pháp luật phục vụ cải cách tư pháp thuộc thẩm quyền chủ trì của Chính phủ vẫn còn thiếu một số đạo luật quan trọng như Luật Phòng, chống tội phạm có tổ chức, Luật Truy nã tội phạm, Luật Đăng ký tài sản... (4) Nội dung các luật, pháp lệnh trong lĩnh vực tư pháp còn thể hiện rất mờ nhạt mối quan hệ về kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp với cơ quan thực hiện quyền tư pháp, cũng như việc kiểm soát và kiềm chế giữa các cơ quan tố tụng trong hoạt động tư pháp. Trong khi đó, nội dung tham gia ý kiến của Chính phủ đối với các dự án luật, pháp lệnh do TANDTC, VKSNDTC chủ trì soạn thảo cũng chưa thực sự đề cập một cách mạnh mẽ, đúng mức đến những vấn đề liên quan đến kiểm soát quyền lực của Chính phủ đối với cơ quan tư pháp, đến việc thực hiện thẩm quyền của Chính phủ đúng với vị trí, vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Cơ chế chuẩn bị ý kiến tham gia của Chính phủ đối với các dự án còn lỏng lẻo, chưa được coi trọng đúng mức cần thiết. (5) Việc ban hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh về tư pháp còn chưa kịp thời, đúng tiến độ để có hiệu lực cùng với hiệu lực của luật, pháp lệnh trong lĩnh vực tư pháp cũng như trong các lĩnh vực khác. 3. Một số kiến nghị Để tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế phục vụ chiến lược cải cách tư pháp thuộc phạm vi chức năng, thẩm quyền của Chính phủ, xin đề xuất một số giải pháp nâng cao NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 3+4 (355+356) T02/2018 chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế phục vụ công tác cải cách tư pháp đến năm 2020, tầm nhìn sau năm 2020 sau đây: 3.1 Trong Chiến lược cải cách tư pháp tới đây (giai đoạn từ năm 2020 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045), cần xác định trọng tâm là tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tố tụng tư pháp phù hợp với yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN trong điều kiện hội nhập quốc tế sâu rộng. Theo đó, một số quan điểm, chủ trương lớn, quan trọng của Đảng cần được khẳng định ở tầm quyết sách cao nhất, trong đó có xác lập cơ chế kiểm soát quyền lực cân bằng, hiệu lực, hiệu quả giữa cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Để cụ thể hóa cơ chế này trong hoạt động tố tụng tư pháp, nhất là trong TTHS, phải hình thành cơ chế kiềm chế, kiểm soát giữa các cơ quan tiến hành tố tụng, để hoạt động tư pháp bảo đảm tính độc lập, khách quan, thực thi đúng pháp luật. 3.2 Cần quy định đầy đủ và chặt chẽ hơn cơ chế phối hợp giữa Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ với TANDTC, VKSNDTC trong nghiên cứu, soạn thảo, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh về tư pháp, cũng như đối với các văn bản dưới luật do Chính phủ ban hành. Đồng thời, cần xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm các cơ quan của Quốc hội trong việc tham gia phối hợp nghiên cứu, soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh về tư pháp. 3.3 Cần bảo đảm tính đồng bộ, phối hợp chặt chẽ và hiệu quả hơn giữa cải cách tư pháp với cải cách hành chính, cải cách lập pháp; nâng cao hơn tính đồng bộ, thống nhất, tính nhất quán của các VBQPPL thuộc lĩnh vực tư pháp; ban hành kịp thời, khắc phục triệt để tình trạng nợ đọng, ban hành kịp thời các văn bản quy định chi tiết thi hành các luật, pháp lệnh về tư pháp. 3.4 Cần khẩn trương nghiên cứu, xây dựng, ban hành một số đạo luật quan trọng liên quan để lĩnh vực tư pháp như Luật Phòng, chống tội phạm có tổ chức, Luật Thừa phát lại, Luật Chứng thực, Luật Ban hành quyết định hành chính, Luật Đăng ký tài sản... Đồng thời, nâng lên thành luật đối với một số pháp lệnh như Pháp lệnh Bắt giữ tàu bay, Pháp lệnh Bắt giữ tàu biển, Pháp lệnh về Tình trạng khẩn cấp. 3.5 Cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống luật về tư pháp theo hướng bảo đảm sự kiểm soát của hành pháp đối với tư pháp; bảo đảm vai trò, trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước cao nhất của Chính phủ đối với các cơ quan tư pháp theo quy định của Hiến pháp, như đối với vấn đề quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của TAND và VKSND; quản lý cơ sở vật chất... 3.6 Cần sửa đổi, bổ sung Quy chế phối hợp giữa Chính phủ, TANDTC và VKSNDTC. Trong đó cần bổ sung, hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ với TANDTC, VKSNDTC về xây dựng, ban hành theo thẩm quyền hoặc trình Quốc hội, UBTVQH ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực tư pháp. 3.7 Cần nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong nghiên cứu, tổng kết, chủ động đề xuất với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các chủ trương, quan điểm về đẩy mạnh cải cách tư pháp; về cơ chế phối hợp giữa Chính phủ, các bộ, ngành với các cơ quan thực hiện quyền tư pháp trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến công tác tư pháp. 3.8 Quốc hội cần tăng cường giám sát thường xuyên đối với đối với Chính phủ trong việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống các VBQPPL thuộc lĩnh vực tư pháp thuộc thẩm quyền NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 3+4 (355+356) T02/2018