Đặc xá không chỉ là việc thực hiện chính sách nhân đạo

Tóm tắt: Dự án Luật Đặc xá (sửa đổi Luật Đặc xá năm 2007) đã được Chính phủ trình Quốc hội1. Theo Chương trình làm việc dự kiến, Quốc hội sẽ xem xét, cho ý kiến đối với Dự án Luật này vào kỳ họp tháng 5/2018. Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy có một số vấn đề thuộc Dự án Luật muốn được trao đổi thêm 1 Tờ trình Quốc hội về Dự án Luật Đặc xá (sửa đổi) của Chính phủ ngày 21/3/2018. Trần Hoài Nam* * TS. Vụ Hành chính, Văn phòng Quốc hội. Abstract The Bill of Law on Special Amnesty (amendments of the Law on Special Amnesty of 2007) was submitted by the Government to the National Assembly. According to the tentative Working Agenda, the National Assembly will review and discuss this Bill of Law during its meeting sesstion in May 2018. However, there are still some issues which need to be further improved. Thông tin bài viết: Từ khóa: đặc xá; tha tù trước thời hạn có điều kiện; Dự án Luật Đặc xá; chính sách nhân đạo; chính sách đối ngoại. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 21/04/2018 Biên tập : 27/04/2018 Duyệt bài : 03/05/2018 Article Infomation: Keywords: special amnesty; conditional parole; Bill of Law on Special Amnesty; humanitarian policy; foreign policy. Article History: Received : 21 Apr. 2018 Edited : 27 Apr. 2018 Approved : 03 May 2018 ĐẶC XÁ KHÔNG CHỈ LÀ VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH NHÂN ĐẠO 1. Một số vấn đề liên quan đến Tờ trình, Dự thảo và Thuyết minh về Dự án Luật Đặc xá (sửa đổi) của Chính phủ Nhìn chung, so với Luật Đặc xá năm 2007, Dự án Luật Đặc xá (sửa đổi) tiếp tục khẳng định quan điểm cụ thể hóa truyền thống nhân đạo của dân tộc, chính sách khoan hồng của Nhà nước, khuyến khích người phạm tội tích cực cải tạo trở thành người có ích cho xã hội của pháp luật hình sự Việt Nam; từ đó, Dự án Luật đưa ra những nội dung sửa đổi như: bỏ quy định đặc xá “nhân ngày lễ lớn của đất nước” chỉ giữ lại quy định “nhân sự kiện trọng đại” và “trong BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 26 Số 9(361) T5/2018 trường hợp đặc biệt”2 để thu hẹp thời điểm về đặc xá (không tiến hành hàng năm), tránh trùng với tha tù trước thời hạn có điều kiện diễn ra mỗi năm 03 đợt (quý I, sáu tháng, năm); việc xác định thời điểm có “sự kiện trọng đại” và “trong trường hợp đặc biệt” do Chủ tịch nước quyết định3; quy định chặt chẽ hơn về điều kiện được xét đặc xá4... Về cơ bản, chúng tôi đồng tình với quan điểm, đặc xá là sự khoan hồng đặc biệt của Nhà nước đối với người phạm tội; không nên trùng với tha tù trước thời hạn có điều kiện đã được quy định trong Bộ luật Hình sự (BLHS), và nhất là đặc xá với số lượng lớn sẽ không thể hiện được đầy đủ ý nghĩa của hoạt động này5, nhưng về các giải pháp đưa ra trong Dự án Luật vẫn cần được trao đổi thêm. Ví dụ, việc bỏ quy định “nhân ngày lễ lớn” trong Luật hiện hành - một căn cứ để Chủ tịch nước quyết định về đặc xá là giải pháp mà lý lẽ cho nó chưa thật thuyết phục, có khả năng gây khó cho việc áp dụng, nếu được Quốc hội thông qua. Mặc dù, theo Chính phủ “sự kiện trọng đại” do Chủ tịch nước xem xét, quyết định, tức vấn đề không thuộc phạm vi giải quyết của dự án Luật, nhưng cũng phải hình dung trước việc “cụ thể hóa” quy định này sẽ thế nào. Theo Tờ trình của Chính phủ, qua tổng kết thực tiễn thi hành Luật Đặc xá năm 2007, đến nay, Chủ tịch nước đã 07 lần quyết định về đặc xá nhân các ngày lễ lớn và sự kiện trọng đại của đất nước (01 lần vào tết Nguyên đán; 06 lần vào ngày Quốc khánh 02/9)6. Trong những lần này, rất khó phân biệt đâu là đặc xá nhân “ngày lễ lớn”, đâu là đặc xá nhân “sự kiện trọng đại”; với tết Nguyên đán ta dễ dàng thống nhất đây là “ngày lễ lớn” (của dân tộc); còn với ngày Quốc khánh 02/9 hàng năm thì là “ngày lễ lớn”, ngày có “sự 2 “Đặc xá là sự khoan hồng đặc biệt của Nhà nước do Chủ tịch nước quyết định tha tù trước thời hạn cho người bị kết án phạt tù có thời hạn, tù chung thân nhân sự kiện trọng đại hoặc trong trường hợp đặc biệt” (khoản 1, Điều 3 Dự thảo Luật Đặc xá sửa đổi ngày 21/3/2018). 3 Thuyết minh chi tiết những nội dung sửa đổi, bổ sung cơ bản của Dự án Luật Đặc xá (sửa đổi) ngày 06/4/2018 (trang 4). 4 Điều 10 và Điều 11, Dự thảo Luật Đặc xá sửa đổi ngày 21/3/2018. 5 Thuyết minh chi tiết về Dự án Luật đã dẫn (trang 3). 6 Tờ trình Quốc hội về dự án Luật đã dẫn (trang 1). 7 Thuyết minh chi tiết về dự án Luật đã dẫn (trang 4). kiện trọng đại” hay chỉ là ngày kỷ niệm ngày diễn ra “sự kiện trọng đại” của đất nước trong quá khứ ? Hiện trong Thuyết minh chi tiết về Dự án Luật thể hiện khá rõ quan điểm, “sự kiện trọng đại” được xác định tùy thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội của đất nước và yêu cầu đối nội, đối ngoại của Nhà nước; sự kiện này có thể xác định 03 năm hoặc 05 năm... một lần, và có thể trùng thời điểm các “ngày lễ lớn”7. Với cách đặt vấn đề như thế, ngày Quốc khánh hàng năm được coi là “ngày lễ lớn” của đất nước. Vậy nên, điều đáng lưu ý là, từ khi có Luật, Chủ tịch nước chưa lần nào quyết định về đặc xá nhân “sự kiện trọng đại” của đất nước, mà chỉ quyết định vào dịp những “ngày lễ lớn” của đất nước và “trong trường hợp đặc biệt”. Do đó, ở đây đặt ra hai vấn đề về “thời điểm thực hiện đặc xá”theo Dự thảo Luật: Một là, đề xuất không quy định đặc xá nhân “ngày lễ lớn” của đất nước trong Dự thảo Luật đã phù hợp với kết quả tổng kết thi hành Luật Đặc xá năm 2007 chưa, khi mà trong thực tế 10 năm qua, tất cả quyết định về đặc xá đều diễn ra vào dịp các “ngày lễ lớn”? Hai là, “tình hình kinh tế, xã hội của đất nước và yêu cầu đối nội, đối ngoại của Nhà nước” được lấy làm căn cứ xác định “sự kiện trọng đại” của đất nước liệu có phải là “cảm tính” ? Có lẽ lúc đó, hẳn chúng ta sẽ phải cần đến những chỉ tiêu, con số trong các báo cáo, đánh giá của cơ quan có thẩm quyền về tình hình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước; và các sự kiện đối nội, đối ngoại của Đảng, Nhà nước, cùng các thỏa thuận hợp tác, điều ước song phương, đa phương mà Việt Nam ký kết với nước ngoài, tổ chức quốc tế để làm tiêu chí cụ thể? BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 27Số 9(361) T5/2018 Bên cạnh đó, một mặt, nêu quan điểm, đặc xá là chính sách nhân đạo hơn các chính sách khác áp dụng đối với người bị kết án phạt tù, nhưng phải bảo đảm chặt chẽ hơn về diện đối tượng so với chính sách tha tù trước thời hạn có điều kiện, mà theo Điều 66 BLHS, phải là người đã được giảm thời hạn chấp hành án phạt tù8; mặt khác, Dự thảo Luật lại quy định, đối tượng đặc xá được xét không nhất thiết phải được giảm thời hạn chấp hành án phạt tù, như vậy, đối tượng xét đặc xá rộng hơn đối tượng xét tha tù trước thời hạn có điều kiện. Theo Ban soạn thảo, quy định này xuất phát từ lý do, nếu đối tượng đặc xá hẹp hơn đối tượng tha tù trước thời hạn có điều kiện thì sẽ không còn đối tượng để đặc xá, vì đã được tha tù trước thời hạn có điều kiện9 (?). Ngoài ra, mặc dù đã có những “điều chỉnh” nhất định, nhưng việc lấy hầu hết tiêu chuẩn của việc xét tha tù trước thời hạn có điều kiện, thậm chí là của cả việc xét miễn, giảm chấp hành hình phạt và các tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hình sự trong BLHS để đưa vào Luật Đặc xá, như: phạm tội lần đầu; chấp hành hình phạt tù được một thời hạn; chấp hành tốt quy chế, nội quy của cơ sở giam giữ, có ý thức cải tạo tốt, tích cực lao động; có thành tích xuất sắc trong sản xuất, chiến đấu, học tập hoặc công tác; có công với cách mạng, thân nhân của người có công với cách mạng; người già yếu, phụ nữ có thai, người mắc bệnh hiểm nghèo10... đã không cho người ta thấy được sự khác nhau đáng kể nào, giữa đặc xá tha tù theo quyết định của Chủ tịch nước với tha tù trước thời hạn theo thủ tục tư pháp. Không những vậy, nó lại minh chứng cho việc, chính sách hình sự nhân đạo, khoan hồng của Nhà nước ta đã được cụ thể hóa và vận dụng một cách tối đa trong BLHS. Về vấn đề này, Ban soạn thảo cho rằng, xét bản chất, tha tù trước thời hạn có điều kiện có điểm giống với đặc xá là, việc tha tù trước thời hạn cho những người đang 8 Thuyết minh chi tiết về dự án Luật đã dẫn (trang 5). 9 Thuyết minh chi tiết về dự án Luật đã dẫn (trang 7). 10 Điều 51, Điều 62, Điều 63, Điều 64, Điều 66 BLHS năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017). 11 Thuyết minh chi tiết về dự án Luật đã dẫn (trang 2). chấp hành án phạt tù có nhiều tiến bộ; còn điểm khác là, người được tha tù trước thời hạn có điều kiện sau khi được tha phải chịu thời gian thử thách và nếu vi phạm nghĩa vụ cam kết trong thời gian thử thách sẽ phải chấp hành phần hình phạt tù còn lại chưa thi hành; trong khi, người được đặc xá, sau khi ra tù không phải chịu thời gian thử thách (tha bổng); và về thẩm quyền, thẩm quyền tha tù trước thời hạn có điều kiện là Chánh án Tòa án, còn thẩm quyền đặc xá là Chủ tịch nước”11. Với cách giải thích trên, chúng ta thấy rằng, điểm giống nhau giữa hai “chế định tha tù” này là vấn đề thuộc về “bản chất”, có tính khách quan; còn điểm khác nhau giữa chúng lại là vấn đề do “nhân tạo”, mang tính chủ quan của “nhà làm luật”. Do vậy, câu hỏi nên đặt ra ở đây là, tại sao sự việc cùng bản chất (tha tù trước thời hạn cho những người đang chấp hành án phạt tù có nhiều tiến bộ) mà lại cần đến hai thủ tục giải quyết, dẫn đến hai hệ quả pháp lý khác xa nhau. Nói cách khác, dường như chúng ta đang giải quyết sự việc không theo đúng bản chất vốn có của nó, nghĩa là, nếu sự việc có bản chất khác nhau, thì khi đó mới cần đến hai chế định với hai cách giải quyết riêng biệt, còn không, nó phải được giải quyết theo một cách thống nhất, như vậy mới đảm bảo sự công bằng trong việc xét, tha tù cho các đối tượng có điều kiện và hoàn cảnh tương đồng. 2. Bản chất và ý nghĩa của đặc xá Theo chúng tôi, vấn đề căn bản nhất mà Dự án Luật cần giải quyết là, làm rõ quan niệm về đặc xá và chỉ ra mục tiêu đích thực mà nó muốn hướng tới và phải hướng tới. Muốn vậy, trước hết nên tìm hiểu thêm về bản chất và ý nghĩa của đặc xá. Xét nguồn gốc quyền đặc xá, ở khía cạnh lịch sử có thể thấy, xưa kia người đứng đầu một nước là ông vua, mọi thứ trong nước đó đều là của ông vua và thuộc quyền định đoạt của ông ta, thậm chí cả sự sống chết BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 9(361) T5/2018 của người dân cũng do nơi ông ta. Chính vì thế, ở châu Âu từng có ông vua tuyên bố “pháp luật là ta”; hay ở phương Đông ít ai lại không biết câu “quân xử thần tử, thần bất tử bất trung”, đã quan niệm và nhận thức thế, thì việc ông vua muốn cho một người phạm tội được miễn trừ hình phạt mà đúng ra họ phải gánh chịu cũng là chuyện bình thường. Nhưng ngày nay, trong thời đại văn minh này, đặc biệt ở các xã hội dân chủ pháp quyền thì câu chuyện trên, từ lâu đã không còn được chấp nhận. Vậy, bây giờ khi mà ở hầu hết các nước, quyền đặc xá, tức quyền tha miễn hình phạt cho người bị tòa án kết án vẫn được trao cho nguyên thủ quốc gia, thì như thế có mâu thuẫn với tinh thần của pháp quyền, với nguyên tắc của hình luật là mọi người phạm tội đều bình đẳng trước pháp luật, hoặc làm cho phán quyết của tòa án mất đi “uy lực” của nó hay không. Xét tận cùng vấn đề, chúng ta có thể nói là không, bởi lẽ, nguyên thủ quốc gia chỉ miễn, giảm được cho người bị kết án phần hình phạt mang tính “vật chất”, còn phần hình phạt mang tính “tinh thần”, tức bản án đã tuyên của Tòa án thì vẫn còn nguyên đó.; tiếp theo, nên nhớ rằng, vị nguyên thủ không “tự nhiên” miễn, giảm hình phạt cho người phạm tội, nếu việc này không đem lại cho quốc gia do ông ta đại diện thứ lợi ích mà xét ra còn có giá trị hơn nhiều so với việc để họ chấp hành hình phạt. Hiện nay, ở Việt Nam, theo Hiến pháp, Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, đảm nhiệm vị trí đặc biệt này, ông ta được trao nhiều quyền hạn liên quan đến hầu hết mọi hoạt động của Nhà nước trên cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong các quyền đó, phải kể đến quyền công bố Hiến pháp và luật của Quốc hội; quyền thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội, đối ngoại, một quyền mang tính chính trị rộng rãi; quyền đặc xá, một quyền mang tính “tư pháp đặc biệt”... Nói vậy để thấy, dường như có những mối liên hệ chặt chẽ giữa các “quyền hiến pháp” của Chủ tịch nước, hay nói rõ ràng hơn, đặc xá không chỉ là việc thực hiện chính sách nhân đạo của Nhà nước mà nó còn là công cụ, phương tiện quan trọng để “hỗ trợ” vị Nguyên thủ quốc gia này thực thi nhiệm vụ đối nội, đối ngoại của mình hiệu quả hơn. Theo đó, quan niệm đặc xá là sự khoan hồng đặc biệt, nên được hiểu là sự khoan hồng diễn ra trong một tình huống “tư pháp đặc biệt” và cụ thể, chứ không phải là sự khoan hồng có mức độ nhân đạo hơn, hay có các yếu tố đặc biệt hơn so với chính sách khác đối với người bị kết án phạt tù, như: được Chủ tịch nước quyết định; đối tượng được tha mỗi đợt có số lượng lớn; hình phạt được “bãi bỏ” luôn; và tha nhân ngày lễ lớn hoặc sự kiện trọng đại của đất nước - đây đang là một quan niệm khá phổ biến về đặc xá, nhưng chưa được dự án Luật lý giải thấu đáo.Vậy, tình huống “tư pháp đặc biệt” là gì? Để rõ hơn, xin nêu những tình huống có thể xảy ra trong thực tế: một người bị Tòa án xét xử và tuyên một bản án đã có hiệu lực pháp luật nhưng nội dung vụ án và bản án được dư luận nhân dân đặc biệt quan tâm hoặc có nhiều ý kiến khác nhau về việc người đó có hay không có tội; một công dân nước ngoài phạm tội, bị xét xử, kết án và phải thi hành án theo pháp luật Việt Nam, nhưng việc miễn, giảm hình phạt cho người đó có lợi cho mối bang giao giữa Việt Nam với quốc gia mà họ mang quốc tịch, thì Chủ tịch nước trên cơ sở đề nghị của các bên liên quan, sẽ sử dụng quyền đặc xá hiến định cùng niềm tin nội tâm, niềm tin chính trị của mình để xem xét việc đặc xá cho họ. Trong những trường hợp này, ngoại trừ điều kiện “đối nội”, “đối ngoại”, người bị kết án không cần đáp ứng thêm bất cứ điều kiện nào. Các ví dụ trên đây cho thấy, quyết định đặc xá của Chủ tịch nước không nên và cũng không thể phụ thuộc vào điều kiện, tiêu chuẩn luật định sẵn cho đối tượng được xét đặc xá. Do đó, những sửa đổi của Luật Đặc xá nên tập trung vào các điều kiện, yếu tố dẫn đến tình huống cần xem xét đặc xá; trách nhiệm, trình tự, thủ tục nghiên cứu, đề xuất trường hợp đặc xá cụ thể, giúp Chủ tịch nước thực hiện quyền đặc xá được thuận lợi, kịp thời, không bỏ sót. Theo chúng tôi, có lẽ đây mới chính là nội dung chủ yếu mà Dự án Luật cần thể hiện. Từ các phân tích trên, có thể định nghĩa đặc xá là việc Chủ tịch nước với tư cách người đứng đầu Nhà nước, ông BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 9(361) T5/2018 ta thay mặt Nhà nước và Nhân dân gia ân cho người bị kết án không phải chấp hành hình phạt, hoặc được chuyển sang một hình phạt khác nhẹ hơn so với hình phạt tòa án đã tuyên để đáp ứng yêu cầu đối nội, tức vấn đề “nhân tâm” và đối ngoại, tức vấn đề lợi ích của đất nước, mà suy cho cùng đều nhằm bảo vệ, phụng sự một cách tốt nhất cho quốc gia, dân tộc. Cuối cùng, thiết nghĩ cũng nên đề cập tới thẩm quyền đại xá của Quốc hội để qua đó phân biệt, làm rõ hơn quan niệm về đặc xá và hướng tới xây dựng quy định pháp luật về đại xá khi có yêu cầu. Cho đến thời điểm hiện tại, ngoài Hiến pháp, không có văn bản pháp luật nào quy định về đại xá, nên việc trình bày một quan niệm đầy đủ về đại xá lúc này là việc làm không đơn giản và khó tránh được chủ quan. Tuy nhiên, tìm hiểu một số văn bản cùng sự kiện lịch sử liên quan12 có thể tạm thời đưa ra quan niệm về đại xá như sau: đại xá là việc Quốc hội căn cứ vào những biến chuyển lớn về kinh tế, xã hội và tình hình diễn biến tội phạm trong một thời kỳ phát triển nhất định của đất nước, mà quyết định miễn chấp hành hình phạt cho những ai phạm vào một trong số các tội phạm được chỉ rõ trong quyết định đại xá của Quốc hội. Trường hợp người phạm tội chưa bị kết án bằng bản án có hiệu lực của tòa án thì mọi thủ tục tố tụng đang áp dụng với họ được chấm dứt, nếu họ đang bị tạm giam sẽ được thả ngay khi quyết định đại xá có hiệu lực; và người phạm tội được coi như chưa từng phạm tội. Như vậy, nếu so sánh đặc xá với đại xá, ta thấy có những điểm khác biệt sau: (1) Về chủ thể, đại xá được quyết định bởi Quốc hội, còn đặc xá được quyết định bởi Chủ tịch nước; (2) Về thời điểm, đại xá mang tính chủ quan, thường do Quốc hội xác định trên cơ sở có “sự kiện trọng đại” của đất nước, nên rất hiếm khi diễn ra như ta đã thấy, còn thời điểm đặc xá mang tính khách quan, không xác định trước, thường được tiến hành khi 12 Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ lâm thời số 33D ngày 19 tháng 9 năm 1945 (Khoản I); Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ lâm thời số 52SL ngày 20 tháng 10 năm 1945 (Điều thứ 4). 13 Kể từ khi Luật Đặc xá năm 2007 có hiệu lực thi hành đến nay, Chủ tịch nước có 07 lần ban hành quyết định về đặc xá, theo đó có năm đặc xá 02 lần, có năm một lần, có năm không đặc xá (trang 1, Tờ trình dự án Luật đã dẫn). có “đòi hỏi của đối nội, đối ngoại” đặt ra (thời điểm đặc xá theo Luật Đặc xá hiện hành, xét khía cạnh thực tế lại đang mang tính chủ quan13); (3) Về đối tượng, đối tượng của đại xá thường là một hoặc một số “tội danh”, còn đối tượng của đặc xá là cá nhân người phạm tội trong tình huống cụ thể; (4) Về hậu quả pháp lý, người được đại xá được xem như chưa phạm tội, còn người được đặc xá không được đương nhiên xóa án tích. 3. Đặc xá cho người bị kết án phải chấp hành các hình phạt khác ngoài hình phạt tù- tại sao không ? Tại khoản 1, Điều 2 về đối tượng áp dụng của Dự thảo Luật quy định: đối tượng được xét hưởng đặc xá là người bị kết án phạt tù có thời hạn, tù chung thân. Theo chúng tôi, việc giới hạn này phải được cân nhắc thêm trên cơ sở nghiên cứu kỹ lý luận, yêu cầu thực tiễn của Việt Nam và kinh nghiệm nước ngoài về đặc xá. Qua đó, cơ quan trình Dự án Luật cần nêu rõ hơn về việc, trừ những hình phạt mà người bị kết án không thực sự phải chấp hành như án treo hoặc hình phạt mang tính tinh thần như án cảnh cáo... thì tại sao người phải chấp hành các hình phạt khác lại không thể là đối tượng của đặc xá. Đặc biệt, trong số đó là người bị kết án tử hình. Về đối tượng này, có ý kiến cho rằng, người bị kết án tử hình đã được xem xét ân giảm án tử hình theo quy định của BLHS và Bộ luật Tố tụng hình sự (TTHS), nên không cần đưa vào Luật Đặc xá. Chúng tôi cho rằng, trên thực tế, cho đến nay chưa có quy định pháp luật nào về quyền ân giảm án tử hình của Chủ tịch nước. BLHS và Bộ luật TTHS không quy định về việc ân giảm án tử hình mà chỉ có quy định liên quan đến việc này, đó là tại các điều367 Bộ luật TTHS về thủ tục xem xét bản án tử hình trước khi thi hành quy định: “Trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày bản án có hiệu lực pháp luật, người bị kết án được gửi đơn xin ân giảm lên Chủ tịch nước” và “Trường hợp người bị kết án có đơn xin ân giảm hình phạt tử hình thì bản (Xem tiếp trang 37) BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 9(361) T5/2018