Đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không được kiểm soát và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam

VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI VIỆT NAM* Nguyễn Thị Kim Ngân* * TS. Khoa Pháp luật Quốc tế Trường Đại học Luật Hà Nội. Tóm tắt: Đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không được kiểm soát (IUU Fishing) là hoạt động đánh bắt cá của tàu thuyền mà chưa có sự cho phép hoặc đã cho phép nhưng vi phạm các quy định về đánh bắt. IUU Fishing có ảnh hưởng tiêu cực tới lợi ích của quốc gia ven biển cũng như lợi ích chung của cộng đồng quốc tế. Các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam, đang có các nỗ lực để ngăn ngừa, chấm dứt, loại bỏ tình trạng IUU Fishing. Abstract: Illegal, unreported and unregulated fishing (IUU Fishing) is a fishing activity by the vessels without permission or permission but in violation of fishing regulations. IUU Fishing provides negative impacts on the interests of the coastal countries as well as the common interests of the international community. Several countries in all over the world, including Vietnam, are making efforts to prevent, stop and dismiss IUU Fishing. Thông tin bài viết: Từ khóa: đánh bắt cá bất hợp pháp, luật quốc tế về đánh cá trên biển, IUU Fishing Lịch sử bài viết: Nhận bài: 02/02/2018 Biên tập: 07/03/2018 Duyệt bài: 12/03/2018 Article Infomation: Keywords: Illegal Fishing, International Law of Fisheries, IUU Fishing Article History: Received: 02 Feb. 2018 Edited: 07 Mar. 2018 Approved: 12 Mar. 2018 ĐÁNH BẮT CÁ BẤT HỢP PHÁP, KHÔNG CÓ BÁO CÁO VÀ KHÔNG ĐƯỢC KIỂM SOÁT * Bài viết này được thực hiện trong khuôn khổ đề tài của Trường Đại học Luật Hà Nội, Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật một số quốc gia – Kinh nghiệm cho Việt Nam (thực hiện năm 2017-2018).. 1. Một số khía cạnh pháp lý quốc tế về hoạt động đánh bắt cá trên biển a. Hoạt động đánh bắt cá theo quy định của Công ước Liên hiệp quốc về Luật Biển năm 1982 Theo quy định của Công ước Liên hiệp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS), các quốc gia ven biển có chủ quyền, quyền chủ quyền trong các vùng biển như nội thuỷ, lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Trong các vùng biển này, quyền khai thác tài nguyên thiên nhiên, trong đó có nguồn tài nguyên cá, là một trong những nội dung của chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia ven biển. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 6(358) T3/2018 - Ở vùng nội thuỷ và lãnh hải, xuất phát từ chủ quyền quốc gia đối với lãnh thổ, mọi hoạt động liên quan đến khai thác, quản lý hay bảo tồn nguồn tài nguyên cá sẽ thuộc thẩm quyền của quốc gia ven biển. Điều 19 UNCLOS quy định tàu thuyền nước ngoài được “đi qua không gây hại” trong lãnh hải của quốc gia ven biển và không được tiến hành một số hoạt động trong đó có hoạt động đánh bắt cá. - Ở vùng đặc quyền kinh tế (bao trùm lên cả vùng tiếp giáp lãnh hải), quốc gia ven biển có các quyền chủ quyền đối với các nguồn tài nguyên sinh vật, trong đó có nguồn tài nguyên cá theo quy định tại Điều 56 UNCLOS. Quyền chủ quyền của quốc gia ven biển đối với nguồn tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế liên quan đến các nội dung sau: bảo tồn nguồn tài nguyên sinh vật; khai thác nguồn tài nguyên sinh vật; thi hành các luật và quy định của quốc gia ven biển1. - Ở thềm lục địa, đối với các sinh vật thuộc loài định cư, quốc gia ven biển cũng có quyền chủ quyền trong thăm dò và khai thác các tài nguyên này2. Ngoài các quy định về đánh bắt cá trong các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền quốc gia, UNCLOS còn quy định về hoạt động đánh bắt cá trên vùng biển quốc tế. Ở vùng biển này, tất cả các quốc gia đều được hưởng quyền tự do biển cả với các nội dung bao gồm cả quyền tự do đánh bắt cá3. Hoạt động đánh bắt cá trong vùng biển quốc tế được sự điều chỉnh của pháp luật quốc gia mà tàu treo cờ4 và các quy định của pháp luật quốc tế. UNCLOS đồng thời quy định nghĩa vụ của quốc gia phải tự mình, hoặc hợp tác với các quốc gia khác, để xác định các biện pháp cần thiết 1 Điều 61, Điều 62 và Điều 73 UNCLOS. 2 Điều 68 và Điều 77 UNCLOS. 3 Điều 87 UNCLOS. 4 Khoản 1 Điều 94 UNCLOS. 5 Điều 117, Điều 118 và Điều 119 UNCLOS. nhằm bảo tồn tài nguyên sinh vật của biển quốc tế, trong đó có tài nguyên cá5. b. Hoạt động đánh bắt cá theo các thoả thuận quốc tế khác Ngoài UNCLOS, các quốc gia cũng đã ký kết các thoả thuận quốc tế điều chỉnh hoạt động đánh bắt cá trên biển như Bộ Quy tắc ứng xử nghề cá có trách nhiệm của Tổ chức Nông lương Liên hiệp quốc (FAO) năm 1993, Hiệp định Thực thi các điều khoản của UNLOS về bảo tồn và quản lý các đàn cá lưỡng cư và di cư xa của Liên hiệp quốc năm 1995, Hiệp định về Các biện pháp của quốc gia có cảng trong việc ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ đánh bắt cá bất hợp pháp của FAO năm 2009... Hoạt động đánh bắt cá của các quốc gia thành viên trong các trường hợp này phải tuân thủ quy định của các thoả thuận đó. Các quốc gia còn ký kết nhiều thoả thuận khai thác chung nghề cá, qua đó xác lập cơ chế thích hợp để cùng khai thác, quản lý và bảo tồn nguồn tài nguyên cá trên các vùng biển. Có thể kể đến một số thoả thuận khai thác chung nghề cá như Hiệp định nghề cá Hàn Quốc - New Zealand năm 1978, Hiệp định nghề cá Nhật Bản - Australia năm 1968, Hiệp định hợp tác nghề cá Việt Nam - Trung Quốc năm 2000 Các thoả thuận khai thác chung nghề cá thực chất là nhằm hợp nhất ngư trường, hợp tác quản lý việc khai thác (đánh giá trữ lượng và xác định khả năng cho phép khai thác, quy định công cụ đánh bắt, xử lý các hành vi khai thác trái phép) để bảo tồn và phát triển nguồn tài nguyên sinh vật. Trong các thoả thuận khai thác chung cũng đề cập đến các vấn đề liên quan như khu vực, thời hạn, đối tượng khai thác, cơ chế khai thác chung, phân chia lợi nhuận NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 Số 6(358) T3/2018 Như vậy, tính hợp pháp của một hoạt động đánh bắt cá trên biển được xác định dựa trên UNCLOS, các điều ước quốc tế về đánh cá ký kết giữa các quốc gia và các quy định có liên quan của quốc gia ven biển. Các hoạt động đánh bắt không tuân thủ các quy định này có thể bị coi là hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không được kiểm soát. 2. Hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không được kiểm soát Trong tài liệu Chương trình hành động quốc tế để ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không được kiểm soát (IPOA- IUU)6, FAO đã giải thích đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không được kiểm soát (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing - IUU Fishing) là những hoạt động đánh bắt cá của tàu thuyền (bao gồm cả tàu thuyền nước ngoài và tàu thuyền của quốc gia ven biển) mà chưa có sự cho phép hoặc đã cho phép nhưng vi phạm các quy định về đánh bắt cá. IUU Fishing có thể xảy ra tại vùng biển thuộc thẩm quyền tài phán của một quốc gia hoặc tại các vùng biển được quản lý bởi các tổ chức quản lý nghề cá khu vực. IUU Fishing bao gồm 3 nhóm hành vi là đánh bắt cá bất hợp pháp (Illegal Fishing), đánh bắt cá không có báo cáo (Unreported Fishing) và đánh bắt cá không được kiểm soát (Unregulated Fishing), trong đó: - Đánh bắt cá bất hợp pháp muốn đề cập đến các hoạt động đánh bắt: (i) được thực hiện bởi tàu quốc gia hoặc tàu nước ngoài trong vùng biển thuộc thẩm quyền tài phán của quốc gia mà không có sự cho phép của quốc gia hoặc trái với pháp luật và quy định của quốc gia; hoặc (ii) được thực hiện bởi tàu treo cờ của các quốc gia là thành viên của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực 6 International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing. Nguồn http:// www.fao.org/3/a-y1224e.pdf truy cập ngày 30/12/2017. nhưng đã có hành vi vi phạm các quy định về quản lý và bảo tồn đã được tổ chức đó thông qua và có giá trị ràng buộc các quốc gia, hoặc các quy định có liên quan có thể áp dụng của pháp luật quốc tế; hoặc (iii) vi phạm pháp luật quốc gia hoặc các nghĩa vụ quốc tế, bao gồm cả những cam kết của quốc gia hợp tác với một tổ chức quản lý nghề cá khu vực có liên quan. - Đánh bắt cá không báo cáo muốn đề cập đến các hoạt động đánh bắt: (i) chưa được báo cáo, hoặc đã được báo cáo sai với cơ quan có thẩm quyền của quốc gia, trái với pháp luật và quy định của quốc gia; hoặc (ii) được thực hiện trong khu vực thuộc thẩm quyền của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực nhưng không được báo cáo hoặc đã được báo cáo sai, trái với thủ tục báo cáo của tổ chức. - Đánh bắt cá không được kiểm soát muốn đề cập đến các hoạt động đánh bắt: (i) được thực hiện trong khu vực thuộc thẩm quyền của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực bởi tàu không quốc tịch, hoặc bởi tàu treo cờ của quốc gia không phải là thành viên của tổ chức, hoặc bởi một thực thể nghề cá theo cách thức không phù hợp hoặc trái với các quy định về bảo tồn và quản lý của tổ chức đó; hoặc (ii) được thực hiện trong khu vực hoặc với đàn cá chưa có quy định về bảo tồn hoặc quản lý phù hợp và khi các hoạt động đánh bắt được thực hiện theo cách thức không phù hợp với trách nhiệm của quốc gia trong việc bảo tồn nguồn tài nguyên sinh vật biển theo quy định chung của luật quốc tế. IUU Fishing có ảnh hưởng tiêu cực tới lợi ích của quốc gia ven biển cũng như lợi ích chung của cộng đồng quốc tế. IUU Fishing làm giảm sút trực tiếp giá trị đánh bắt mà quốc gia ven biển có thể thực hiện. Các nguồn số liệu của Liên minh châu Âu (EU) ước tính, hoạt động đánh bắt cá IUU Fishing NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 19Số 6(358) T3/2018 chiếm tới 19% tổng sản lượng cá đánh bắt trên thế giới hàng năm, tương đương 10 tỷ Euro7. IUU Fishing ảnh hưởng đến đa dạng sinh học và làm mất cân bằng hệ sinh thái. IUU Fishing phá huỷ các hệ sinh thái biển và các loài dễ bị tổn thương như rạn san hô, rùa biển và chim biển; gia tăng áp lực đối với các loài cá nguy cấp. Việc đánh bắt IUU Fishing trực tiếp ảnh hưởng đến số lượng, chủng loại của các loài cá. Để ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing, ở cấp độ toàn cầu, FAO đã xây dựng một Chương trình hành động quốc tế (IPOA-IUU) vào năm 2001. IPOA-IUU được xây dựng trong khuôn khổ pháp lý của Bộ Quy tắc ứng xử nghề cá có trách nhiệm của FAO năm 19958. IPOA-IUU là một văn kiện mang tính tự nguyện áp dụng cho các quốc gia, các thực thể và ngư dân. IPOA- IUU xác định mục tiêu và nguyên tắc thực hiện các biện pháp để ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing. IPOA-IUU trước hết tập trung vào trách nhiệm của tất cả các quốc gia, trong đó có trách nhiệm của quốc gia tàu treo cờ, quốc gia ven biển, quốc gia có cảng biển; tiếp đến là các biện pháp liên quan đến thị trường, vấn đề nghiên cứu và các tổ chức quản lý nghề cá khu vực9. Để xác lập các nghĩa vụ mang tính ràng buộc pháp lý đối với các quốc gia, năm 2009, Hiệp định về Các biện pháp của quốc gia có cảng trong việc ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing đã được FAO thông qua. Hiệp định này được coi là bước đột phá chống nạn khai thác trái phép, theo đó các quốc gia có cảng sẽ không cho phép tàu đánh bắt cá trái phép cập cảng của quốc gia mình, qua đó ngăn chặn các nguồn hải sản trái phép đưa vào thị trường quốc tế. Hiệp định sẽ chính thức có 7 Nguồn truy cập ngày 16/1/2018 8 Code of Conduct for Responsible Fisheries. Nguồn truy cập ngày 16/1/2018 9 International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing. Nguồn http:// www.fao.org/3/a-y1224e.pdf, truy cập ngày 30/12/2017. 10 Groundbreaking Treaty on Illegal Fishing Approved. Nguồn: truy cập ngày 30/12/2017. hiệu lực khi được 25 quốc gia phê chuẩn10. Ở cấp độ khu vực, năm 2008, EU cũng đã ban hành Quy định về IUU Fishing. Ngoài nguyên tắc chung, Quy định về IUU Fishing của EU đề cập đến các vấn đề: (i) đăng ký đánh bắt cá của tàu thuyền quốc gia không là thành viên EU; (ii) xuất nhập khẩu các sản phẩm thuỷ sản, theo đó mọi hoạt động thương mại các sản phẩm thuỷ sản có được từ IUU Fishing đều bị nghiêm cấm; (iii) biện pháp cưỡng chế, trừng phạt các trường hợp vi phạm nghiêm trọng, có dính líu hoặc hậu thuẫn hoạt động IUU Fishing; (vi) hợp tác quốc tế trong ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing Trên cơ sở các quy định của pháp luật quốc tế, cơ chế ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing đã dần được định hình rõ nét cả ở cấp độ toàn cầu và khu vực. Đây là kết quả của sự nỗ lực hợp tác giữa các quốc gia hướng tới bảo vệ các lợi ích chung của cộng đồng cũng như lợi ích hợp pháp của quốc gia ven biển đối với các nguồn tài nguyên cá trong các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia cũng như trên các vùng biển quốc tế. 3. Một số vấn đề đặt ra đối với Việt Nam trước các hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không được kiểm soát a. Hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp của tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển Việt Nam Hoạt động đánh bắt của tàu cá nước ngoài trong vùng biển Việt Nam được điều chỉnh bởi Luật Biển Việt Nam năm 2012, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 20 Số 6(358) T3/2018 năm 2015, đặc biệt là Luật Thuỷ sản năm 2017. Theo quy định của Luật Thuỷ sản năm 2017, tổ chức, cá nhân nước ngoài có tàu được cấp phép hoạt động thủy sản trong vùng biển Việt Nam khi đáp ứng các điều kiện nhất định như: (i) thực hiện trên cơ sở thỏa thuận quốc tế; (ii) có giấy phép của quốc gia có tàu; (iii) có Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư hoặc có dự án hợp tác do Việt Nam cấp; (iv) có thiết bị giám sát hành trình theo quy định...11. Hành vi được coi là khai thác bất hợp pháp theo quy định của pháp luật Việt Nam bao gồm: khai thác không có giấy phép; khai thác trong vùng cấm khai thác, trong thời gian cấm khai thác; khai thác loài có kích thước nhỏ hơn quy định; sử dụng nghề, ngư cụ khai thác bị cấm; khai thác thủy sản trái phép trong vùng biển thuộc quyền quản lý của tổ chức quản lý nghề cá khu vực, quốc gia và vùng lãnh thổ khác; không trang bị hoặc trang bị không đầy đủ hoặc không vận hành thiết bị thông tin liên lạc và thiết bị giám sát hành trình theo quy định...12. Khi có hoạt động đánh bắt của tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển Việt Nam, các cơ quan chức năng của Việt Nam có quyền kiểm tra, kiểm soát; nếu phát hiện hành vi vi phạm thì xử lý vi phạm hành chính, buộc người và phương tiện nước ngoài chấm dứt hành vi vi phạm, rời khỏi vùng nước đang hoạt động hoặc rời khỏi vùng biển Việt Nam; bắt, giữ người và phương tiện phạm pháp quả tang, lập biên bản xử lý theo thẩm quyền theo quy định của pháp luật Việt Nam13. Các biện pháp xử lý tàu thuyền vi phạm đã được vụ thể hoá trong Bộ luật Hình sự năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2017, Nghị định số 103/2013/NĐ- 11 Điều 55 Luật Thuỷ sản Việt Nam năm 2017. 12 Điều 60 Luật Thuỷ sản Việt Nam năm 2017. 13 Điều 11 Pháp lệnh Cảnh sát biển năm 2008, Điều 8 Nghị định số 102/2012/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Kiểm ngư. 14 Nguồn html, truy cập ngày 22/1/2018 CP ngày 12/9/2013 về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thuỷ sản, Mặc dù đã có các quy định cụ thể để ngăn ngừa hành vi đánh bắt cá bất hợp pháp nhưng trong những năm qua, nhưng số lượng tàu thuyền nước ngoài đánh bắt cá trái phép trong các vùng biển Việt Nam đang có chiều hướng gia tăng. Theo thống kê, trong năm 2015 có gần 4.000 tàu cá nước ngoài đánh bắt trái phép, tăng 1.764 tàu so với cùng kỳ năm 201414. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là do việc áp dụng các biện pháp xử lý tàu thuyền vi phạm chưa đủ sức răn đe, hiệu quả hoạt động của các lực lượng chấp pháp trên biển chưa cao. Biện pháp chủ yếu mà Việt Nam áp dụng là xua đuổi, hoặc bắt giữ, xử phạt vi phạm hành chính sau đó phóng thích tàu nước ngoài. Trong thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam nên tăng cường việc áp dụng các biện pháp đủ tính răn đe, trừng phạt nhằm xử lý triệt để các hành vi vi phạm, tránh gia tăng các trường hợp tái phạm như tăng tiền phạt, tăng các khoản tiền bảo lãnh, áp dụng thường xuyên các hình phạt bổ sung như tịch thu tàu vi phạm, tịch thu giấy phép hoạt động, tạm đình chỉ dự án... Nếu cá nhân nước ngoài có tàu cá vi phạm nghiêm trọng sẽ bị truy tố trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật Việt Nam trên cơ sở phù hợp với luật pháp quốc tế. Bên cạnh đó, chúng ta cũng cần tăng cường sự phối hợp giữa các lực lượng chấp pháp trên biển như Cảnh sát biển, Lực lượng kiểm ngư... trong quá trình thực thi pháp luật nhằm bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia trên các vùng biển; đồng thời, thúc đẩy hợp tác quốc tế trong trao đổi thông tin, đào tạo nhân lực, chuyển giao NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 21Số 6(358) T3/2018 công nghệ, tăng cường các hoạt động tuần tra, kiểm soát chung trên biển, phối hợp linh hoạt trong việc bắt giữ và xử lý các trường hợp vi phạm... b. Bảo hộ ngư dân và tàu cá Việt Nam bị quốc gia nước ngoài bắt giữ Việt Nam có khoảng 2,5 triệu ngư dân và người làm các dịch vụ hậu cần tại Biển Đông, cùng hơn 170.000 tàu cá tham gia đánh cá trên biển15. Vì lợi ích kinh tế cũng như do thiếu hiểu biết, một số không nhỏ ngư dân Việt Nam không chỉ đánh bắt cá trong các vùng biển của Việt Nam mà còn xâm phạm, đánh bắt cá trái phép trong vùng biển của quốc gia nước ngoài. Từ năm 2010 đến nay, đã có 1.340 tàu với 11.028 ngư dân xâm phạm vùng biển nước ngoài, đánh bắt cá trái phép bị bắt giữ, xử lý16. Ngư dân Việt Nam đánh bắt cá bất hợp pháp trong vùng biển nước ngoài phải đối diện với các biện pháp trừng phạt rất nghiêm khắc. Pháp luật Indonesia quy định hình phạt tù lên tới 7 năm, phạt tiền lên tới 20 tỷ RP (khoảng 1,5 triệu USD), ngoài ra các cơ quan chức năng Indonesia còn được đốt hoặc đánh đắm tàu cá nước ngoài đánh bắt cá trái phép17. Từ tháng 1 đến tháng 10 năm 2017, Indonesia đã đánh đắm 110 tàu nước ngoài đánh bắt cá trái phép, nâng tổng số tàu bị đánh đắm lên 317 chiếc kể từ năm 2014, trong đó có các tàu của ngư dân Việt Nam18. Theo pháp luật Malaysia, nếu bị buộc tội đánh bắt trái phép, thuyền trưởng có thể bị phạt tới 1 triệu RM (khoảng 260.000 USD), 15 Nguồn truy cập ngày 27/1/2018 16 Nguồn vao-cuoc-article-18838.tsvn, truy cập ngày 27/1/2018 17 Luật Đánh cá số 31 năm 2004, sửa đổi bởi Luật số 45 năm 2009 của Indonesia. Nguồn pdf/ins97600.pdf, truy cập ngày 27/1/2018. 18 Nguồn https://baomoi.com/indonesia-se-danh-dam-cac-tau-nuoc-ngoai-danh-bat-ca-trai-phep/c/23641933.epi, truy cập ngày 27/1/2018. 19 Luật Đánh cá số 317 năm 1985, sửa đổi bổ sung năm 2012 của Malaysia. Nguồn uploads/files/Publications/LOM/EN/Act%20317%20-%20Fisheries%20Act%201985.pdf, truy cập ngày 27/1/2018 20 Luật Điều chỉnh hoạt động đánh cá năm 1991, sửa đổi, bổ sung năm 2017 của Australia. Nguồn https://www.legislation. gov.au/Details/C2016C01062, truy cập ngày 27/1/2018. 21 Nguồn ngày truy cập 27/1/2018. mỗi thuyền viên bị phạt 100.000 RM hoặc lĩnh án tù lên tới 2 năm hoặc bị áp dụng cả hai hình phạt19. Trong khi đó, Australia thực hiện chính sách tịch thu tàu, bắt giữ thuyền viên và có thể áp dụng hình phạt tù20. Ngoài những vùng biển đã có sự phân định rõ ràng, hiện nay Việt Nam còn có các vùng biển chồng lấn, hoặc đang có tranh chấp với các quốc gia láng giềng. Điều này cũng có ảnh hưởng không nhỏ tới hoạt động đánh bắt cá của ngư dân Việt Nam. Trong nhiều trường hợp, ngư dân Việt Nam đánh bắt cá trong vùng biển mà Việt Nam tuyên bố chủ quyền, quyền chủ quyền nhưng vẫn bị các quốc gia láng giềng cho là đánh bắt cá trái phép trong vùng biển của họ. Các quốc gia này xua đuổi, gây khó khăn cho hoạt động của tàu cá Việt Nam, thậm chí áp dụng các biện pháp xử lý mạnh. Khi tàu cá và ngư dân Việt Nam bị quốc gia nước ngoài áp dụng các biện pháp xử phạt, dựa trên các quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia, các cơ quan chức năng Việt Nam đã tiến hành các biện pháp bảo hộ công dân. Trong thời gian qua, công tác bảo hộ ngư dân, tàu cá đã được thực hiện với 726 tàu, với tổng số 5.752 ngư dân. Phần lớn trong số này bị phía nước ngoài bắt giữ, phạt tù. Với phía Trung Quốc, từ tháng 12 năm 2013 đến tháng 6 năm 2016, các cơ quan chức năng Việt Nam đã tiến hành bảo hộ, giúp đỡ 167 tàu với 1.359 ngư dân21. Với phía Indonesia, trong tháng 9 và tháng 10 năm 2016, Đại sứ quán Việt Nam NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 22 Số 6(358) T3/2018 tại Indonesia đã tiến hành bảo hộ và đưa hơn 300 ngư dân Việt Nam bị Indonesia bắt giữ về nước. Hoạt động bảo hộ cũng được Việt Nam tiến hành để bảo hộ các ngư dân bị các quốc gia khác bắt giữ như Malaysia, Thái Lan, Nhật Bản, Australia Một trong những cơ sở pháp lý quan trọng để Việt Nam tiến hành bảo hộ ngư dân và tàu cá Việt Namlà quy định của UNCLOS. Khoản 3 Điều 73 UNCLOS quy định: “Các chế tài do quốc gia ven biển trù định đối với những vi phạm luật và quy định về đánh cá trong vùng đặc quyền kinh tế không được bao gồm hình phạt tù giam, trừ khi các quốc gia hữu quan có thỏa thuận khác, và không bao gồm một hình phạt thân thể nào khác”. Tuy nhiên, các quốc gia nước ngoài vẫn áp dụng hình phạt tù đối với ngư dân Việt Nam. Trong thời gian tới, Việt Nam cần tiếp tục nghiên cứu để có thể vận dụng Điều 73 UNCLOS đấu tranh bảo hộ ngư dân bị quốc gia nước ngoài bắt giữ và áp dụng hình phạt tù giam. Phán quyết Vụ kiện Trọng tài Biển Đông giữa Philipines và Trung Quốc năm 2016 đã làm rõ hơn giới hạn các vùng biển mà Trung Quốc có quyền tài phán theo quy định của UNCLOS. Đây cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để Việt Nam vận dụng bảo vệ ngư dân và tàu cá của Việt Nam hoạt động trên Biển Đông, đặc biệt tại các vùng biển mà Trung Quốc có yêu sách biển. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh Trung Quốc liên tục xua đuổi, ngăn cản, đâm va, tịch thu ngư cụ, hải sản của ngư dân Việt Nam tại vùng biển Trường Sa và Hoàng Sa. Hiện nay, một số quốc gia đang đẩy mạnh vận động cho việc hình sự hóa IUU Fishing và coi đây là một dạng tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia để đưa vào phạm vi điều chỉnh của Công ước Chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia. Việt Nam không ủng hộ IUU Fishing, tuy nhiên việc coi IUU Fishing là tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia thì cần nghiên cứu cân nhắc kỹ để có chính sách phù hợp, nhất là khi hoạt động vi phạm, đánh bắt cá của ngư dân Việt Nam ở các vùng biển nước ngoài chủ yếu là do sự thiếu hiểu biết và do đời sống còn khó khăn, bị phụ thuộc quá nhiều vào hoạt động đánh bắt trên biển. Một vấn đề được đặt ra trong thực tiễn là làm thế nào để hoạt động bảo hộ ngư dân và tàu cá Việt Nam một cách hiệu quả, nhưng đồng thời không khuyến khích ngư dân vi phạm đánh bắt cá ở vùng biển nước ngoài. Thực tiễn cho thấy, khi làm tốt công tác bảo hộ ngư dân, phần nào lại khuyến khích ngư dân tiếp tục vi phạm vùng biển nước ngoài. Để hạn chế điều này, cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật. Ngư dân Việt Nam cần được trang bị những kiến thức về pháp luật trên biển, cần sớm chấm dứt tình trạng cố tình cho tàu sang vùng biển nước ngoài khai thác đánh bắt cá. Bên cạnh đó, các cơ quan chức năng, trong đó có Bộ đội biên phòng Việt Nam cần phát hiện kịp thời các chủ tàu, thuyền trưởng có dấu hiệu tổ chức đưa tàu sang vùng biển nước ngoài đánh bắt cá; duy trì việc ký cam kết không xâm phạm vùng biển quốc gia khác. Các trạm kiểm soát biên phòng phải kiên quyết không làm thủ tục xuất bến cho các phương tiện không thực hiện việc ký cam kết, không chấp hành đầy đủ các quy định; bắt giữ, xử lý nghiêm các hành vi vi phạm. Việc áp dụng đồng bộ các biện pháp nêu trên sẽ vừa đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động bảo hộ ngư dân và tàu cá Việt Nam, vừa thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ quốc tế của Việt Nam trong việc hợp tác với các quốc gia và các tổ chức quốc tế để ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing. c. Việt Nam trước chính sách của Liên minh châu Âu cấm nhập khẩu sản phẩm IUU Fishing Như đã phân tích, EU có các quy định riêng về IUU Fishing. Tháng 5/ 2017, Ủy NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 23Số 6(358) T3/2018 ban châu Âu đã làm việc với Việt Nam để đưa ra cảnh báo và yêu cầu Việt Nam ngăn ngừa và loại bỏ IUU Fishing. Tháng 10/2017, EU đã chính thức "rút thẻ vàng" đối với hải sản của Việt Nam với lý do những nỗ lực của Việt Nam là chưa đủ và chưa hiệu quả để ngăn ngừa và loại bỏ IUU Fishing, đặc biệt là việc tàu cá Việt Nam khai thác bất hợp pháp ở vùng biển nước ngoài vẫn còn phổ biến. EU cũng thông báo sau 6 tháng (tức đến tháng 4/2018), nếu Việt Nam không khắc phục được tình trạng trên sẽ bị “rút thẻ đỏ”, đồng nghĩa với việc hải sản Việt Nam sẽ không thể xuất khẩu sang thị trường EU22. Việc bị EU “rút thẻ vàng” và có nguy cơ “rút thẻ đỏ” là một thách thức lớn đối với ngành khai thác và chế biến, xuất khẩu hải sản Việt Nam. Những hệ lụy có thể xảy ra là uy tín và thương hiệu của ngành hải sản bị ảnh hưởng; xuất khẩu sang thị trường EU bị sụt giảm, đồng thời tác động xấu đến việc xuất khẩu hải sản sang các thị trường khác như Hoa Kỳ - quốc gia cũng áp dụng hệ thống kiểm soát nhằm chống khai thác IUU Fishing từ ngày 1/1/2018. Ngoài ra, trong thời gian bị thẻ vàng, 100% lô hàng hải sản xuất khẩu sang EU sẽ bị giữ lại để kiểm tra nguồn gốc khai thác, làm mất thời gian và chi phí cho doanh nghiệp xuất khẩu. Tuy nhiên, việc EU “rút thẻ vàng” cũng là cơ hội để Việt Nam có thể thực hiện quyết liệt hơn các biện pháp ngăn ngừa IUU Fishing, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững. Trước mắt, để “gỡ dần” thẻ vàng của EU, hàng tháng, Việt Nam sẽ công bố công khai danh sách tàu cá và chủ tàu vi phạm khai thác IUU Fishing, tổ chức lại hoạt động chứng nhận, xác nhận nguyên liệu khai thác đảm bảo tính chính xác và kiểm tra chéo thông tin Về lâu dài, Việt Nam cần nghiên 22 Việt Nam bị “rút thẻ vàng”, nguy cơ hải sản hết cửa vào EU. Nguồn nam-bi-rut-the-vang-nguy-co-hai-san-het-cua-vao-eu-406759.html, truy cập ngày 27/1/2018. cứu để tham gia các điều ước quốc tế có liên quan như Hiệp định Thực thi các điều khoản của UNCLOS về bảo tồn và quản lý các đàn cá lưỡng cư và di cư xa của Liên hiệp quốc năm 1995, Hiệp định về Các biện pháp của quốc gia có cảng trong việc ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing của FAO năm 2009; tiếp tục hoàn thiện pháp luật phù hợp với các cam kết tại các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã và sẽ tham gia. Việt Nam cần có các biện pháp quản lý đội tàu và khả năng khai thác dựa trên những đánh giá đúng đắn về nguồn lợi và trữ lượng loài nhằm giảm thiểu tác hại của hoạt động khai thác quá mức. Ngoài ra, Việt Nam cần thực hiện tốt hơn trách nhiệm của quốc gia mang cờ trong việc quản lý và thanh, kiểm tra các tàu khai thác mang cờ Việt Nam; cần sửa đổi và hoàn thiện hệ thống chứng nhận khai thác hải sản và quy trình/cơ chế chứng nhận để đáp ứng được các yêu cầu của thị trường nhập khẩu về truy xuất nguồn gốc hải sản khai thác, quy định các cảng chỉ định cho phép tàu nước ngoài cập cảng, chuyển tải hàng hải sản. Tóm lại, IUU Fishing là hoạt động có ảnh hưởng không nhỏ tới lợi ích chung của cộng đồng quốc tế cũng như lợi ích hợp pháp của quốc gia ven biển đối với các nguồn tài nguyên cá trong các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia. Cơ chế ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing đã dần được định hình cả ở cấp độ toàn cầu, khu vực và ở mỗi quốc gia. Là một thành viên tích cực tham gia vào việc giải quyết các vấn đề mang tính toàn cầu, Việt Nam đã và sẽ tiếp tục thực hiện các biện pháp để ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ IUU Fishing NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 24 Số 6(358) T3/2018