Đánh giá hiệu quả việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành điện Việt Nam

đấu thầu tuyển chọn tư vấn, đấu thầu mua sắm và lắp đặt thiết bị, v.v. Nguồn vốn cho các dự án đầu tư chủ yếu ở dạng vay ưu đãi và có một phần viện trợ từ các nhà tài trợ song phương như dự án nhà máy điện Cao Ngạn do chính phủ Trung Quốc cấp tín dụng trị giá 85,5 triệu USD, hoặc từ các tổ chức tài chính quốc tế như dự án điện Phú Mỹ 2.2 do WB tài trợ 480 triệu USD. 1.1.2.2.2. Dự án hỗ trợ kỹ thuật Các dự án thuộc dạng này chiếm khoảng 5,5% tổng giá trị các hiệp định đã ký và chiếm 46,5% tổng số dự án đã ký. Lĩnh vực tập trung đầu tư của hình thức này chủ yếu cũng là cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội. Nguồn vốn của hình thức hỗ trợ kỹ thuật được biểu hiện dưới các hình thức như: cho thuê tư vấn nước ngoài, tổ chức đào tạo, đi nghiên cứu khảo sát và thiết bị văn phòng. Đối tượng tham gia là các cán bộ nghiên cứu, quản lý, các chuyên gia, tư vấn nước ngoài. Dự án hỗ trợ kỹ thuật chủ yếu sử dụng nguồn vốn ODA không hoàn lại. 1.1.2.2.3. Chương trình Đây là một loại hình tài trợ ODA trong đó người thực hiện lồng ghép một hoặc nhiều mục tiêu với tập hợp nhiều dự án. Có thể phân loại các chương trình này theo mục tiêu và chính sách của nhà tài trợ như sau: Các chương trình tăng cường cải cách cơ cấu kinh tế vĩ mô và thể chế của các tổ chức tài chính quốc tế như WB và ADB. Ví dụ như chương trình tái cơ cấu thể chế hoạt động của các ngân hàng, điều chỉnh cơ cấu kinh tế, chương trình nông nghiệp, công nghiệp, v.v. Các chương trình hợp tác theo ngành kinh tế hoặc theo lĩnh vực xã hội của các nước hoặc LHQ. Thí dụ như Chương trình hợp tác Việt Nam - Thụy Điển về năng lượng, Chương trình hợp tác Việt Nam - Nhật Bản về đào tạo cán bộ kỹ thuật, v.v 1.1.2.2.4. Hỗ trợ ngân sách Số vốn đã được ký hiệp định theo hình thức này chiếm khoảng 4% tổng giá trị các hiệp định đã ký và 1,08% số dự án đã ký. Hình thức này thường chỉ có ở giai đoạn đầu khi các quốc gia tài trợ bắt đầu nối lại quan hệ hợp tác với Việt Nam. Ví dụ việc Nhật Bản, Hà Lan, và Bỉ hỗ trợ nước ta giải quyết nợ với các tổ chức tài chính quốc tế như IMF. 1.2. Vai trò của ODA 1.2.1. Vai trò của ODA trong phát triển hạ tầng kỹ thuật Muốn phát triển kinh tế - xã hội đưa nền kinh tế nước ta phát triển nhanh tất yếu cần phải có một hệ thông cơ sở hạ tầng kỹ thuật tốt. Nó như một nền móng để chúng ta có thể thu hút, triển khai các dự án trên đó một cách nhanh chóng, thuận lợi và hiệu quả. Đó là hệ thống giao thông vận tải; hệ thông cung cấp điện, nước; các khu công nghiệp, chế xuất; hệ thông thông tin liên lạc. Muốn vậy ta phải đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật đi trước một bước. Nhưng hạ tầng kỹ thuật thường là các công trình có quy mô lớn, là lĩnh vực đòi hỏi khối lượng vốn lơn, thời gian xây dựng cũng như quá trình vận hành thu hồi vốn thường rất dài. Do đó hiệu quả kinh tế thấp, ít hấp dẫn được các nhà đầu tư. Nhưng điều này lại rất phù hợp với nguồn vốn ODA, vì hỗ trợ phát triển chính thức có tính ưu đãi cao như: thời gian cho vay dài, lãi suất thấp, có thể dễ dàng ân hạn. Trong những năm qua, Việt Nam đã tiếp nhận một khối lượng vốn ODA khá lớn của các nhà tài trơ, phần lớn số vốn này được dành cho phát triển cơ sở hạ tầng Nhìn vào biểu đồ trên ta thấy phát triển cơ sở hạ tầng luôn là lĩnh vực phát triển được ưu tiên đặc biệt. Tỉ trọng ODA dành cho các chương trình và dự án cơ sở hạ tầng luôn dẫn đầu. Tỉ trọng ODA dành cho các dự án cơ sở hạ tầng chỉ chiếm khoảng 15% trong giai đoạn 1993–1995. Tuy nhiên, tỉ trọng này đã tăng mạnh tới 56% vào năm 1999 với giá trị giải ngân là 741 triệu USD (theo báo cáo của UNDP). Trong hai năm tiếp theo (2000–2001) tỉ trọng này có giảm đôi chút còn 49% năm 2000 và 42% trong năm 2001. Giao thông vận tải: tiếp nhận khoảng một nửa số vốn ODA đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Việc tập trung nguồn vốn đầu tư vào phân ngành này là tất yếu và hết sức cần thiết đối với sự phát triển kinh tế của Việt Nam do hệ thống giao thông của chúng ta rất yếu kém so với khu vực. Trong ba năm 1999–2001, ngành giao thông vận tải đã được giải ngân 795 triệu USD (năm 1999: 244 triệu USD, năm 2000: 257 triệu, năm 2001: 294 triệu) từ các nhà tài trợ, chủ yếu là giải ngân vốn vay của Nhật Bản, WB, và ADB. Biểu đồ 4: Thực hiện ODA trong ngành GTVT Nguồn: Tổng hợp báo cáo của UNDP Một số dự án chủ yếu của ngành này là: Nâng cấp quốc lộ 1A đoạn Nha Trang-Quảng Ngãi với tổng vốn đầu tư 168,44 triệu USD do ADB tài trợ toàn bộ (thời hạn: 1998–2003); Khôi phục Quốc lộ 1A giai đoạn 2 Vinh-Đông Hà-Quảng Ngãi, trị giá 195,6 triệu USD do WB tài trợ (1997–2002); Xây dựng hầm đường bộ qua đèo Hải Vân (1998–2004) vốn vay JBIC trị giá 211,2 triệu USD. Năng lượng (điện): Là một trong những ngành cần một lượng vốn đầu tư lớn cho đầu tư phát triển để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng năng lượng rất lớn của Việt Nam, ngành điện cũng đã chiếm một tỉ trọng vốn ODA giải ngân tương đối lớn. Tính đến tháng 6 năm 2002, lượng vốn ODA đã ký dành cho phát triển năng lượng lên tới 2.773,78 triệu USD (vốn vay: 2.742,4 triệu, viện trợ: 31,39 triệu USD), trong đó gần một tỉ USD đã được giải ngân cho đầu tư vào xây dựng mới các nhà máy phát điện, cải tạo hệ thống điện lưới, năng lượng nông thôn. Một số dự án điện đã sử dụng vốn vay ODA trong giai đoạn này là: Nhà máy nhiệt điện Phả Lại 1 vốn vay JBIC trị giá 655 triệu USD (1995–2003), Phát triển hệ thống truyền tải, phân phối và khắc phục thiên tai, vốn vay WB 199 triệu USD (1999–2002), v.v. Biểu đồ 5: Giải ngân vốn ODA trong ngành điện Nguồn: Tổng hợp báo cáo của UNDP Cấp thoát nước và vệ sinh môi trường: tiếp nhận khoảng 13% tổng giá trị ODA được giải ngân trong thời kỳ 1993–1998. Tỉ trọng này giảm xuống còn 5% trong giai đoạn 1999–2001. Tuy nhiên, mức giải ngân tuyệt đối cho khu vực này là tương đối ổn định, vào khoảng 50 triệu USD mỗi năm cho tới năm 1998, và tăng lên 70 triệu USD năm 1999, hơn 80 triệu USD năm 2000 và 72 triệu USD năm 2001. Nhật Bản vẫn là nhà tài trợ chủ yếu trong lĩnh vực này 1.2.2. Các nhà tài trợ chính cho Việt Nam Việc cung cấp ODA được thực hiện qua hai kênh chính là chuyển trực tiếp từ nước tài trợ tới nước nhận viện trợ, hay chuyển từ nước tài trợ thông qua các tổ chức quốc tế như LHQ, các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức tài chính quốc tế tới nước tiếp nhận ODA. Các tổ chức cung cấp ODA trên thế giới được phân theo 2 hệ thống: đa phương và song phương. 1.2.2.1. Hệ thống tài trợ đa phương - Các tổ chức tài chính quốc tế: Là các cơ quan hợp tác phát triển thông qua phương thức tài trợ tín dụng ưu đãi. Một số tổ chức tài chính có quan hệ tài trợ cho Việt Nam là Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), v.v. - Các tổ chức thuộc Liên hợp quốc như UNDP, FAO, UNIDO, UNFPA, IFAD, v.v Hầu hết các dự án hỗ trợ của các tổ chức này được thực hiện dưới hình thức viện trợ không hoàn lại, ưu tiên cho các nước đang phát triển có thu nhập thấp và không ràng buộc các điều kiện chính trị. Viện trợ thường tập trung giải quyết các nhu cầu có tính xã hội như văn hoá, giáo dục, sức khoẻ, dân số và xóa đói giảm nghèo. Các tổ chức này được LHQ cấp vốn hoạt động, thêm vào đó là vận động từ các nước công nghiệp phát triển tài trợ thêm vốn cho các chương trình hoạt động cụ thể. - Liên minh Châu Âu (EU): là một trong những nhà cung cấp hỗ trợ và hợp tác phát triển quốc tế chính. Tổ chức này cung cấp trên 10% tổng nguồn vốn ODA trên toàn thế giới. Với một nguồn ngân quỹ lớn, song chủ yếu EU ưu tiên hỗ trợ cho các nước thuộc đĩa cũ ở Châu Phi, Caribê, Nam Thái Bình Dương. Các dự án do EU tài trợ cho Việt Nam tập trung vào hai lĩnh vực chính là: hợp tác phát triển hỗ trợ phát triển ở các vùng nông thôn và miền núi, tài nguyên và môi trường, y tế giáo dục và phát triển nguồn lực; và hợp tác kinh tế bao gồm hỗ trợ chuyển giao công nghệ trong các ngành trọng điểm, các cơ sở hạ tầng kinh tế và công nghiệp nhằm tăng cường mậu dịch song phương và đầu tư của các nước thành viên EU tại Việt Nam. - Các tổ chức phi chính phủ quốc tế (NGO): Đến năm 2001 đã có 485 tổ chức phi chính phủ thuộc 26 nước công nghiệp phát triển và các nước công nghiệp mới hoạt động viện trợ tại Việt Nam, trong đó có 369 tổ chức thường xuyên có mặt ở Việt Nam, có dự án, đối tác cụ thể, được cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cấp giấy phép hoạt động. Ngân quỹ của các NGO thường không lớn, chủ yếu dựa vào nguồn quyên góp hoặc tài trợ của chính phủ các nước. Các NGO đang hoạt động ở Việt Nam chủ yếu là từ Bắc Mỹ, Tây Âu, cũng như từ vùng Châu Á – Thái Bình Dương. Hỗ trợ từ các tổ chức này chủ yếu tập trung vào lĩnh vực y tế (sức khoẻ sinh sản, y tế cơ sở và phòng chông HIV/AIDS), giáo dục, các vấn đề về giới, phụ nữ và trẻ em, xoá đói giảm nghèo và phát triển nguồn lực. Quy mô viện trợ của các NGO đã tăng mạnh trong 10 năm qua (gấp 4 lần). Theo thống kê chưa đầy đủ, giá trị viện trợ của các NGO tăng từ 20,3 triệu USD vào năm 1991 lên 80 triệu USD vào năm 2000, và 84 triệu USD năm 2001. 1.2.2.2. Hệ thống tài trợ song phương - Các nước thành viên Uỷ ban hỗ trợ phát triển (DAC) của tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) là những nước công nghiệp phát triển bao gồm: Pháp, Đức, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Na Uy, Thụy Điển, Hà Lan, Tây Ban Nha, Italy, Bồ Đào Nha, Thụy Sỹ, Anh, Mỹ, Canada, Australia, New Zealand, Nhật Bản, Phần Lan, Luxămbua. Các nước thành viên DAC cung cấp phần lớn nguồn ODA trên thế giới. - Các quốc gia đang phát triển: Một số nước đang phát triển cũng có nguồn ODA cung cấp cho các nước đang phát triển và chậm phát triển khác. Trung Quốc, Hàn Quốc, Đài Loan hàng năm cung cấp trên dưới 100 triệu USD cho các quốc gia khác. Mặc dù đa số là những quốc gia tiếp nhận ODA, nhưng các nước Asean như Thái Lan, Singapore gần đây cũng bắt đầu cung cấp ODA cho các nước chậm phát triển Hiện nay Việt Nam đang phát triển mạnh mẽ quan hệ hợp tác phát triển với 25 nhà tài trợ song phương, 6 tổ chức quốc tế và liên Chính phủ, 18 tổ chức quốc tế và khu vực cùng hơn 300 NGO cung cấp ODA cho Việt Nam. Nhìn chung mỗi một tổ chức hay quốc gia đều có chiến lược cấp hỗ trợ phát triển riêng cũng như những điều kiện và quy chế cấp ODA khác nhau. Nhưng về cơ bản, tiềm lực về kinh tế là yếu tố quan trọng nhất quyết định đến quy mô ODA các tổ chức hay quốc gia này tài trợ cho những nước tiếp nhận. Mỗi đối tác viện trợ có những quy định khác nhau về mục tiêu và đối tượng cấp viện trợ, có các điều kiện quy chế và thủ tục khác nhau trong việc lập, xét duyệt, ký kết cung cấp và giám sát thực hiện viện trợ. Do đó để có thể vận động và thu hút có hiệu quả nguồn ODA từ các đối các đối tác này, đòi hỏi các ngành, đơn vị lập dự án xin cấp vốn ODA cần phải tìm hiểu nắm chắc đặc điểm, chiến lược, chính sách, cũng như điều kiện và quy chế cấp ODA của từng đối tác. CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG THU HÚT VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TRONG NGÀNH ĐIỆN 2.1. Khái quát về ngành điện Việt Nam 2.1.1. Tình hình phát triển ngành điện Ngành điện là ngành đóng một vai trò vô cùng quan trọng tới sự phát triển của nền kinh tế quốc dân. Không một quốc gia nào xây dựng quy hoạch phát triển tổng thể mà không quan tâm một cách thích đáng tới sự phát triển về năng lượng mà trong đó điện là nhiên liệu chủ yếu không thể thiếu đối với sự phát triển kinh tế và xã hội. Trong những năm qua ngành điện đã gặt hái được những thành công đáng kể về tăng trưởng sản xuất điện cũng như về tài chính và đã đóng góp đáng kể vào sự phát triển kinh tế ổn định của Việt Nam trong thập kỷ qua. Tổng công suất lắp đặt của các nhà máy điện của Việt Nam tính đến năm 2002 là 8.740MW, và công suất khả dụng vào khoảng 7.920 MW, trong đó thuỷ điện chiếm tới 50,6%, nhiệt điện 15,2%, điện chạy bằng khí và dầu DO chiếm 34,2%. Năm 2002, các nhà máy điện của Việt Nam sản xuất được 35,7 tỉ kWh, trong đó thuỷ điện chiếm tới 59,5%, nhiệt điện 22,7%, và điện chạy bằng khí và dầu DO chiếm 19,4%. Tổng công suất các nhà máy điện của Việt Nam STT Nhà máy Công suất lắp đặt (MW) Công suất khả dụng (MW) A – Các nhà máy của Tổng công ty Điện lực Việt Nam I – Thuỷ điện: 4.154,5MW 1 Hoà Bình 1.920 Như thiết kế và có giảm dần 2 Thác Bà 120 về cuối mùa khô 3 Vĩnh Sơn 66 4 Sông Hinh 70 5 Ialy 720 6 Trị An 420 7 Đa Nhim và Sông Pha 167,5 8 Hàm Thuận 300 9 Đa My 175 10 Thác Mơ 150 11 Các thuỷ điện nhỏ 46 II - Nhiệt điện than: 1245 MW 12 Phả Lại 1 440 380 13 Phả Lại 2 600 600 14 Uông Bí 105 105 15 Ninh Bình 100 100 III – Nhiệt điện dầu: 198 MW 16 Thủ Đức 165 153 17 Cần Thơ 33 33 IV - Tuabin khí và tuabin dầu : 1833.8 MW 18 Phú Mỹ 1 720 720 19 Phú Mỹ 2.1 288 288 20 Phú Mỹ 2.1 MR 276 276 21 Bà Rịa 271,8 230 22 Thủ Đức 128 90 23 Cần Thơ 150 136 V - Đuôi hơi: 480 MW 24 Phú Mỹ 1 370 370 25 Bà Rịa 110 110 V – Diesel 296 120 Cộng 8.207,3 - B - Các nhà máy IPP (ngoài EVN) 26 Hiệp Phớc 375 375 26 Vedan 72 72 26 Nomura 54 54 26 Bourbon 20 20 26 Amata 12.8 12.8 Cộng 533,8 533,8 Tổng công suất 8.741,1 ~7.920 Nguồn: Tạp chí điện lực 2/2003 Tổng lượng điện sản xuất trong thời kỳ 1991–2002 tăng gấp 3.5 lần với mức tăng trưởng hàng năm là 12,8%, đặc biệt trong giai đoạn 1994–1996, sản xuất điện đạt mức tăng trưởng kỷ lục là 17% so với tăng trưởng GDP của Việt Nam cùng thời kỳ này chỉ có 9%. Về hệ thống lưới điện, cho tới hết năm 2001, hệ thống điện lưới quốc gia đã được lắp đặt tới tất cả các tỉnh thành của Việt Nam, và tới khoảng 97,6% quận huyện, và 84,9% là xã trong cả nước. Hiện tại, hệ thống truyền tải điện của Việt Nam gồm bốn mức điện thế: trung thế, 66–100kV, 220kV và 500 kV. Tổng công suất lưới điện quốc gia Điện thế (kV) Tổng chiều dài đường dây truyền tải (km) Tổng công suất thiết kết của các trạm biến thế (MVA) 500 1.550 2.700 220 3.200 6.000 66-110 7.500 7.050 Trung thế 50.500 10.400 Nguồn: EVN-2002 Tuy nhiên, hệ thống điện lưới của Việt Nam chưa phát triển đồng bộ cùng với các nguồn điện và chưa đáp ứng được tăng trưởng về nhu điện năng do còn có sự hạn chế về nguồn đầu tư, các thủ tục chưa hoàn thiện, và do tốc độ thực hiện các dự án phát triển nguồn điện chậm. Do vậy, hệ thống lưới điện ở nhiều khu vực đã bị quá tải, gây tổn thất điện năng cũng như những sự cố mất điện xảy ra thường xuyên tại nhiều khu vực, ảnh hưởng lớn tới tình hình sản xuất và kinh doanh của nhiều đơn vị. Dự báo tốc độ tăng trưởng về nhu cầu điện của Việt Nam cho phát triển kinh tế trong những năm tới vẫn rất lớn, với tỉ lệ tăng trưởng vào khoảng 15%/năm, gấp đôi tốc độ tăng trưởng GDP của đất nước. Trong quy hoạch phát triển điện lực Việt Nam giai đoạn 2001 - 2010 có xét triển vọng đến năm 2020, tổng công suất phát điện của Việt Nam sẽ tăng từ 41 tỉ kWh năm 2003 lên 45–50 tỷ kWh đến hết năm 2005. Con số này sẽ tiếp tục tăng lên tới 70 đến 80 tỷ kWh vào năm 2010, và 160–200 tỷ kWh vào năm 2020. 2.1.2. Đặc trưng của ngành điện Việt Nam Ngành điện Việt Nam hiện nay nằm dưới sự quản lý của Bộ Công nghiệp, mà trực tiếp là Tổng Công ty điện lực Việt Nam (EVN). Ngành có một số đặc trưng chính sau: Do một tổng công ty nhà nước độc quyền quản lý điều hành kinh doanh về điện là Tổng Công ty điện lực Việt Nam (EVN). EVN được thành lập ngày 10/10/1994 theo Quyết định 562/TTg của Thủ tướng Chính phủ trên cơ sở hợp nhất của ba công ty Điện lực 1, 2 và 3 thuộc Bộ Năng lượng (cũ). Sau khi Bộ năng lượng sát nhập vào Bộ Công nghiệp thì EVN trực thuộc sự quản lý của Bộ này. Là doanh nghiệp nhà nước hoạt động theo mô hình Tổng công ty 91 phụ trách toàn bộ lĩnh vực đầu tư - phát triển, sản xuất và kinh doanh về điện. EVN hiện có 14 đơn vị trực thuộc hoạt động theo cơ chế độc lập gồm: Công ty Điện lực 1, 2, 3, Điện lực Hà Nội, TP HCM, Công ty xây lắp điện 1, 2, 3, 4, Công ty khảo sát thiết kế điện 1, 2, Công ty SX thiết bị điện, Công ty Viễn thông điện lực (EVN Telecom), và Công ty tài chính điện lực (EVN Finance). EVN còn bao gồm một số đơn vị trực thuộc khác hoạt động theo cơ chế hạch toán phụ thuộc như các nhà máy điện Phả Lại, Uông Bí, Thủ Đức, Trà Nóc, Bà Rịa, Thác Bà, Đa Nhim, Phú Mỹ, các công ty Truyền tải điện 1, 2, 3, 4; các trung tâm điều độ quốc gia, trung tâm viễn thông điện lực, Viện năng lượng, và các ban quản lý dự án (BQLDA) điện miền Bắc, Trung, Nam, BQLDA điện Phú Mỹ, Bà Rịa, Hàm Thuận-Đa Mi, v.v Ngoài EVN ra, chỉ có một số nhà sản xuất điện độc lập với công suất nhỏ như Hiệp Phước, Nomura, Bourbon, Vedan, và Amata. Kế hoạch phát triển của ngành điện thường tập trung vào các mục tiêu kinh tế và xã hội. Hầu hết các kế hoạch phát triển của ngành điện chủ yếu nhằm đáp ứng các mục tiêu về kinh tế và xã hội của Chính phủ. Hệ thống hạ tầng cơ sở ngành điện lạc hậu, do vậy đòi hỏi phải có nguồn vốn đầu tư lớn cho việc nâng cấp, mở rộng hệ thống nguồn điện, điện lưới phân phối, đặc biệt là điện khí hoá nông thôn. Những đặc điểm trên có thể có những tác động trực tiếp hay gián tiếp tới chiến lược đầu tư và cấp vốn của các nhà đầu tư và tài trợ quốc tế. 2.1.3. Tiềm năng về nguồn năng lượng của Việt Nam Việt Nam có điều kiện tự nhiên tương đối thuận lợi để phát triển các nguồn năng lượng đa dạng, bao gồm khí ga, than cốc, than bùn, dầu lửa, và một tiềm năng lớn về thuỷ điện so với các quốc gia khác trong khu vực. Theo kế hoạch phát triển tổng thể của Tổng Công ty điện lực Việt Nam (EVN), khả năng khai thác các nguồn năng lượng này như sau: 50 - 60 tỉ kWh điện sản xuất từ các nhà máy thuỷ điện/năm; 25 - 30 triệu tấn than anthraxit mỗi năm, trong đó khoảng 6-8 triệu tấn dùng cho phát điện; 25 - 30 triệu tấn dầu thô mỗi năm; 15 - 30 tỉ m3 khí/năm, trong đó khoảng 2 tỉ được sử dụng cho phát điện; Về nhiên liệu hạt nhân, với trữ lượng Uranium vào khoảng 300 tấn U3 O8, trong đó khoảng 50% có thể khai thác thương mại Các nguồn địa nhiệt, với công suất khoảng 200 - 400 MW; Phát điện bằng năng lượng vi sinh, với công suất khoảng 300 MW; Các trạm thuỷ điện mini, năng lượng gió, mặt trời, và khí biogas là tương đối phong phú. Việc phát huy có hiệu quả các nguồn năng lượng trên có vai trò quyết định tới sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong thời gian tới. Tuy nhiên, thách thức lớn nhất đối với Việt Nam nói chung và ngành điện nói riêng chính là làm thế nào để huy động đủ vốn đầu tư cho các công trình điện với đặc trưng là quy mô vốn rất lớn. 2.2. Đặc trưng của nguồn vốn ODA trong phát triển ngành điện Việt Nam Vốn ODA là nguồn vốn được cung cấp trực tiếp bởi các nhà tài trợ quốc tế (Nhật, Pháp, WB) hay thông qua các tổ chức thực hiện cấp vốn khác (tài trợ của Nhật, Pháp thông qua ADB, hay WB) với tiêu chí là: nguồn vốn đó nhằm hỗ trợ thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ưu tiên, và là nguồn vốn không hoàn lại hoặc các khoản cho vay với điều kiện ưu đãi có yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 25%. Vốn ODA được thực hiện theo các hình thức là: Hỗ trợ dự án (hỗ trợ dự án, chương trình và hỗ trợ kỹ thuật) Hỗ trợ phi dự án Hỗ trợ cán cân thanh toán Tín dụng thương mại Với các đặc điểm trên, có thể thấy rằng đây là một nguồn vốn đầu tư đóng vai trò quan trọng đối với ngành điện, đặc biệt là các dự án phát triển điện lưới và năng lượng nông thôn có hiệu suất đầu tư thấp và suất thu hồi vốn chậm. 2.2.1. Ưu điểm, lợi thế Tính sẵn có của nguồn vốn: Do các nhà tài trợ cam kết cung cấp cho Việt Nam các khoản vốn ODA tương đối lớn nên nguồn vốn này có thể được sử dụng đầu tư vào các dự án có quy mô vốn lớn. Việc tăng nguồn vốn ODA vào lĩnh vực điện sẽ giúp Việt Nam giảm bớt được gánh nặng về ngân sách đầu tư vào ngành, cũng như rút ngắn được khoảng cách về kỹ thuật và trình độ công nghệ, và tạo điều kiện phát triển các dự án điện khí hoá nông thôn. Lãi suất thấp, thời hạn trả nợ dài: Vốn vay ODA được cung cấp với mức lãi suất thấp, thời hạn thanh toán cũng như ân hạn dài hơn so với các khoản tín dụng thương mại. Vốn ODA không hoàn lại: Các khoản ODA không hoàn lại tài trợ cho ngành điện chủ yếu là dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật. Tuy nhiên, nó cũng có thể được sử dụng tài trợ các dự án phát triển lưới điện, năng lượng nông thôn có đặc trưng là tỉ suất lợi nhuận thấp và rủi ro đầu tư cao. Do vậy, yếu tố không hoàn lại giúp giảm được các chi phí tài chính cho các dự án điện sử dụng vốn ODA. Các lợi thế khác: Đây là một nguồn ngoại hối lớn với mức phí cam kết rất thấp và đôi khi là không có phí cam kết. Ngoài ra các dự án sử dụng vốn ODA thường có những ràng buộc như đơn vị trúng thầu thực hiện dự án phải của nước cấp vốn; phải sử dụng công nghệ, thiết bị của nước cấp vốn do các chuyên gia của họ chỉ đạo. Vì vậy chúng ta có thể coi đây là một cơ hội để chuyển giao công nghệ, học hỏi kinh nghiêm, kỹ thuật của họ. 2.2.2. Nhược điểm, bất lợi Các điều kiện ràng buộc: Một số nguồn vốn viện trợ song phương thường đi kèm với điều kiện phải mua sắm hàng hoá và dịch vụ của nước tài trợ ODA, trong khi đó nguồn tài trợ đa phương tuy không ràng buộc điều khoản mua hàng hoá tại một nước nhất định nhưng lại ràng buộc mua sắm hàng hoá thuộc một vùng hay các quốc gia thuộc nhóm các nhà tài trợ (điển hình là EU). Nguồn vốn này cũng ràng buộc một số các điều kiện về cải cách thể chế tổ chức cũng như cơ chế tài chính (như điều chỉnh giá bán điện) của ngành điện. Việc ràng buộc các điều kiện này có thể gây ra những tác động tiêu cực như làm tăng chi phí giao dịch do đó làm giảm giá trị thực của nguồn vốn ODA, hạn chế cạnh tranh và sự lựa chọn nhà thầu cung cấp hàng hoá dịch vụ tốt nhất và giá rẻ nhất, tệ nạn tham nhũng, sự trì trệ và lệ thuộc vào nguồn vốn. Thời gian thương lượng vốn kéo dài: Các khoản viện trợ phát triển chính thức thường đòi hỏi trải qua những cuộc thương thảo kéo dài, đặc biệt là các khoản ODA đa phương. Do vậy, sự trì hoãn trong việc triển khai dự án là một trong những chi phí ẩn chính của các khoản vốn tài trợ song phương và đa phương. Gánh nặng trả nợ: Nguồn ODA làm tăng nợ nước ngoài, là một gánh nặng cho ngân sách nhà nước cũng như ngành điện. Hơn nữa, việc phải trả lãi suất cũng như nợ gốc sẽ làm hạn chế nguồn vốn tự có của ngành điện cho đầu tư trong tương lai cũng như hạn chế tỉ suất thanh toán nợ của các nhà máy điện. Tính chất chuyển dịch của nguồn vốn: Các nhà tài trợ có thể tăng nguồn ODA cho một lĩnh vực cụ thể nhưng đôi khi xảy ra trường hợp là khi các nguồn đầu tư khác vào lĩnh vực đó tăng lên thì các nhà tài trợ có xu hướng giảm lượng ODA cấp cho lĩnh vực đó. Các khoản vay ODA ưu đãi cho ngành điện tại các nước đang phát triển cũng có tính chất dịch chuyển này. Hiệu quả của dự án thấp: Nguồn ODA, đặc biệt là ODA không hoàn lại được xem là nguồn tại trợ ít tốn kém nhất. Tuy nhiên, những bài học rút ra từ các dự án có nguồn vốn là ODA (đặc biệt ODA không hoàn lại) cho thấy chất lượng và hiệu quả quản lý dự án yếu kém cũng như sự thiếu tinh thần trách nhiệm của các đơn vị tiếp nhận và thực hiện dự án ODA. Một số vấn đề khác: Việc tài trợ bằng nguồn ODA cho ngành điện cũng phát sinh một số vấn đề như ảnh hưởng tới nguồn đầu tư từ ngân sách nhà nước cho ngành này (giảm vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước); giảm nguồn ODA dành cho các ngành khác, và gây ra những áp lực về ngoại hối. Việc thu hút vốn ODA cũng phụ thuộc rất nhiều vào nguồn vốn đối ứng của ngành điện cũng như các yêu cầu từ phía nhà tài trợ. 2.3. Thực trạng thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành điện Tỉ trọng vốn ODA đầu tư vào VN Nguồn vốn tài trợ chính cho đầu tư phát triển của ngành điện là viện trợ phát triển chính thức (ODA), chiếm 24% tổng giá trị vốn ODA được giải ngân trong thời gian qua. Tại Việt Nam, vốn ODA thường được thực hiện dưới hình thức Chính phủ ký hiệp định vay vốn với các nhà tài trợ và sau đó cho vay lại tới ngành điện (đơn vị tiếp nhận chính là Tổng công ty điện lực Việt Nam) để đầu tư vào các dự án điện. Tuy nhiên, các khoản vay này có các điều khoản tài chính được điều chỉnh lại theo hướng tăng nhẹ lãi suất cho vay lên do phát sinh các khoản chi phí từ quá trình thương thảo vốn vay và do thời gian đáo hạn/ân hạn vốn vay ngắn hơn. Điều kiện tài chính của vốn vay ODA trong ngành điện (1996-2000) Nhà tài trợ Lãi suất/phí dịch vụ (%/năm) Thời hạn thanh toán (năm) Ân hạn (năm) WB 0/0,75 40 10 ADB 0/0,75 40 10 JBIC 0 - 2,4/0 40 10 Nguồn: EVN Điều kiện tài chính của các khoản vốn ODA cho vay lại (1996-2005) Nhà tài trợ Lãi suất (%/năm) Thời hạn thanh toán (năm) Ân hạn (năm) 1996-2000 2001-2005 1996-2000 2001-2005 1996-2000 2001-2005 WB 6,9 6,9 20 20 5 5 ADB 6,5 6,3 20 20 5 5 JBIC 0-2,4 2,6 17-20 20 5 5 Vốn vay ODA được sử dụng chủ yếu để tài trợ các dự án điện có quy mô lớn nhằm nâng cao công suất và mở rộng hệ thống truyền tải điện, còn các khoản viện trợ không hoàn lại thường được tài trợ cho các dự án hỗ trợ kỹ thuật và điện khí hoá nông thôn với mục tiêu cải thiện năng lực quản lý hệ thống phân phối điện và thực hiện các chính sách và quy hoạch phát triển của ngành. 2.3.1.Kết quả đạt được trong thu hút và sử dụng vốn ODA ở ngành điện Tính đến năm 2001, hơn 2,5 tỉ USD vốn ODA đã được đầu tư vào các dự án phát triển điện, trong đó 2/3 số vốn ODA được đầu tư vào các công trình nguồn điện, và 1/3 vào hệ thống truyền tải và phân phối điện. Thực hiện vốn ODA trong ngành điện Nhìn vào biểu đồ ta có thể thấy vốn ODA đầu tư vào ngành điện từ đã tăng rất mạnh. Đặc biệt là trong giai đoạn từ năm 1996. Trong 3 năm từ 1993-1995, lượng vốn ODA đầu tư cho ngành điện chỉ loanh quanh dưới 20 triệu USD. Thế nhưng đến năm 1999-2000, con số đó đã tăng gấp 20 lần lên hơn 400 triệu USD. Điều này là hoàn toàn dễ hiểu vì đây là giai đoạn nước ta phát triển mạnh về kinh tế, nhu cầu về điện phục vụ đời sống và sản xuất tăng mạnh. Vì vậy cần 1 nguồn vốn lớn cho đầu tư phát triển ngành điện. Ngành điện đã sử dụng nguồn vốn ODA đầu tư nâng công suất phát điện và mở rộng mạng lưới truyền tải và phân phối điện. Nhờ vào nguồn vốn này, tổng công suất lắp đặt đã tăng từ 5.774 MW năm 1999 lên 8.741MW năm 2002, với tổng điện năng sản xuất tăng tương ứng từ 23.558 kWh lên 35.713kWh. Tổng điện năng sản xuất qua các năm Ngoài ra, nguồn vốn ODA đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện việc tiếp cận các tiến bộ kỹ thuật và công nghệ hiện đại và trình độ quản lý chuyên nghiệp của nước ngoài Dường như không có những bất cập về chính sách vi mô - vĩ mô cũng như những tác động ngược khi sử dụng nguồn vốn ODA trong ngành điện. Tác động của nguồn vốn này tới ngành điện là tương đối rõ ràng, được biểu hiện qua mối tương tác giữa luồng vốn ODA vào ngành điện với sự tăng trưởng của ngành này như công suất phát điện tăng lên và hệ thống truyền tải và phân phối điện được cải thiện và mở rộng, tỉ lệ tổn thất điện năng giảm đáng kể trong những năm qua, từ 21,7% năm 1995 xuống còn 13,4% năm 2002. Những hiệu quả này sẽ trở nên rõ nét hơn trong những năm tới khi các công trình điện lớn sử dụng vốn vay ODA được hoàn thành. Đơn vị: % Tỉ lệ giảm tổn thất điện năng 1995-2002 Các nhà tài trợ chính cho ngành điện là Nhật Bản (thông qua JBIC), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Pháp (thông qua AFD), Đức, Thụy Điển (thông qua SIDA), Bỉ, Tây Ban Nha, Thụy Sỹ, Phần Lan, Hàn Quốc, Trung Quốc v.v... trong đó ba nhà tài trợ lớn nhất cho ngành điện là Nhật Bản, WB, và ADB. Nhật Bản Là nhà tài trợ ODA lớn nhất cho Việt Nam trong thời gian qua, Nhật Bản cũng là nhà tài trợ vốn ODA hàng đầu cho ngành điện, một trong hai ngành thuộc lĩnh vực hạ tầng cơ sở của Việt Nam nhận được nhiều vốn viện trợ của Nhật Bản nhất. Thông qua Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC), chính phủ Nhật Bản đã cam kết cho ngành điện vay trên 2 tỉ USD đầu tư vào các công trình điện. Theo báo cáo của nhóm chuyên gia Nhật Bản công bố tại Hội thảo về “Kết quả nghiên cứu đánh giá tác động của ODA Nhật Bản tại Việt Nam” diễn ra ngày 10 tháng 3 năm 2003 tại Hà Nội, từ năm 1991 -2000, các dự án ODA đã hoàn thành của Nhật Bản đã đóng góp hình thành công suất điện năng đạt 1.865MW, chiếm 23% công suất điện hiện nay của Việt Nam. Xét về tỷ lệ công suất điện gia tăng trong giai đoạn 1992-2001, ODA Nhật Bản đã đóng góp 38% công suất gia tăng (4.861 MW). Các dự án chính trong lĩnh vực điện bao gồm: dự án xây dựng thuỷ điện Hàm Thuận - Đa Mi với tổng vốn đầu tư là 416.19 triệu USD, Nhiệt điện Phả Lại (655 triệu USD), nhà máy Nhiệt điện Phú Mỹ, Nhà máy thuỷ điện Đại Ninh. Nguồn ODA Nhật Bản trong lĩnh vực năng lượng được đánh giá là hiệu quả, thiết thực và phù hợp với mục tiêu của hai phía Việt Nam và Nhật Bản. Tuy nhiên, nhiều dự án tài trợ đã bị chậm tiến độ và chưa hoàn thành do nhiều nguyên nhân và tồn tại, bao gồm cả những vấn đề của cả hai phía Nhật Bản và Việt Nam. Ngân hàng thế giới (WB) cũng là một trong những nhà tài trợ ODA hàng đầu cho ngành điện. Theo giáo sư Anil K. Malhotra, cố vấn năng lượng cao cấp của WB tại Việt Nam, WB đã cam kết viện trợ 1 tỉ USD trong 5 năm qua cho các dự án điện của Việt Nam. Nguồn viện trợ của WB cho ngành điện chủ yếu là viện trợ không hoàn lại và vay tín dụng với lãi suất ưu đãi, tập trung vào các dự án cải tạo và nâng cấp mạng lưới điện nông thôn, cải thiện và nâng cao hiệu suất hệ thống truyền tải điện. Dự án năng lượng nông thôn (REI) do WB tài trợ với tổng trị giá 150 triệu USD đã được thực hiện một cách có hiệu quả. Với kết quả đó WB đã tiếp tục cung cấp khoản tín dụng ưu đãi khoảng 200–250 triệu USD từ Hiệp hội phát triển quốc tế (IDA) cho dự án RE II khi dự án sau RE I kết thúc vào năm 2004, với mục tiêu phát triển mở rộng hệ thống điện lưới tới 90% hộ dân của Việt Nam vào năm 2010. Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) cung cấp ODA cho ngành điện bao gồm vốn vay và viện trợ không hoàn lại chủ yếu là hỗ trợ kỹ thuật như cải thiện khung pháp lý cho ngành điện. Về đầu tư, hoạt động của ADB tập trung vào cải tạo và nâng cấp đường dây truyền tải và hệ thống phân phối điện ba thành phố Hà Nội-Nam Định-Hải Phòng (trị giá 70 triệu USD) và hệ thống phân phối điện miền Trung và miền Nam (100 triệu USD). Một số nhà tài trợ song phương đáng kể khác Pháp, Thụy Điển, Phần Lan, Thụy Sỹ, Na Uy và gần đây là một số nhà tài trợ từ Châu Á như Hàn Quốc (dự án Lắp đặt đuôi hơi tổ máy số 2, nhà máy điện Bà Rịa trị giá 49 triệu USD) và Trung Quốc (dự án nhà máy điện Cao Ngạn trị giá 85,5 triệu USD mới được ký kết tháng 12/2002) cũng tham gia cấp tín dụng ưu đãi cho ngành điện. Mặc dù ngành điện đã hấp thụ một lượng đáng kể ODA trong thời gian qua, tuy nhiên vẫn còn tồn tại một số vấn đề liên quan đến thu hút và thực hiện các dự án sử dụng vốn ODA, như những ảnh hưởng tiêu cực từ những ràng buộc của các hiệp định vốn vay, gánh nặng trả nợ, cơ cấu vốn ngân sách nhà nước cho ngành điện, và hiệu quả của các dự án sử dụng vốn ODA chưa cao và đặc biệt là vấn đề chậm giải ngân vốn ODA cho các dự án điện. 2.3.2. Những tồn tại trong thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành điện - Sự ràng buộc và các điều khoản chặt chẽ của vốn vay: Nhìn chung các dự án, dịch vụ tư vấn sử dụng vốn vay ODA đều có những điều khoản ràng buộc nhất định mà những điều kiện ràng buộc đó đôi khi gây bất lợi cho phía Việt Nam. Các nguồn vốn tài trợ ODA song phương của các nước (trừ Nhật Bản) thường ràng buộc điều kiện người trúng thầu phải là các nhà thầu của nước đó hoặc phải sử dụng vật tư thiết bị có xuất xứ từ nước đó. Như vậy, hiệu quả đầu tư của các dự án sử dụng nguồn vốn ODA ít nhiều bị ảnh hưởng do ý nghĩa cạnh tranh trong việc đấu thầu thực hiện dự án bị mất đi. VD như: dự án nhà máy thuỷ điện sông Hinh sử dụng vốn SIDA (ODA của Thụy Điển). Phía Thụy Điển yêu cầu phải do nhà thầu Thụy Điển thực hiện. Kết quả là dự án được giao thầu cho hãng ABB của Thụy Điển thực hiện. Hay một số dự án mua sắm trạm biến áp trung thế sử dụng vốn ODA của Bỉ, Tây Ban Nha đều do các nhà thầu của những nước này thực hiện. Đối với các dự án sử dụng vốn ODA của Nhật, mặc dù phía Nhật đồng ý cho đấu thầu cạnh tranh quốc tế nhưng phải sử dụng tư vấn của Nhật. Bằng cách này, hầu hết các dự án sử dụng vốn ODA Nhật cuối cùng lại vẫn do các nhà thầu Nhật Bản trúng thầu thực hiện, ví dụ như dự án điện Phú Mỹ 1 (tập đoàn Mitsubishi Heavy Industries trúng thầu), dự án điện Phả Lại 2 (nhóm liên danh Sumitomo/G.E/Hyundai trúng thầu). Hầu hết các khoản ODA đa phương ràng buộc một số điều kiện như cải cách cơ chế và các chỉ số tài chính của ngành điện. Các điều kiện ràng buộc của WB và ADB với ngành điện cơ bản bao gồm: tỉ suất tự đầu tư của Tổng công ty điện lực phải đạt 30% và tỉ suất thanh toán nợ cao gấp đôi chi phí cận biên dài hạn (khoảng 7 US cent), và cơ cấu lại bộ máy quản lý để thúc đẩy thương mại hoá và tư nhân hoá trong ngành điện. Không phải tất cả các điều kiện mà các nhà tài trợ đưa ra đều có thể đáp ứng được nhanh chóng, do vậy, nó có thể ảnh hưởng tới cam kết tài trợ vốn ODA cũng như tốc độ giải ngân nguồn vốn này cho ngành điện. - Gánh nặng trả nợ: Nợ dài hạn và giải ngân vốn ODA trong ngành điện Vốn vay ODA vào ngành điện làm tăng gánh nặng nợ nước ngoài lên đôi vai của Nhà nước nói chung và ngành điện nói riêng. Hiện tại tỉ trọng nợ nước ngoài của Việt Nam tương đương khoảng 45% tổng GDP của đất nước. ODA chiếm tới 4/5 tổng nợ nước ngoài của ngành điện. Nợ đã trở thành một vấn đề cần quan tâm của ngành kể từ năm 1998, thời điểm ngành bắt đầu tiến hành thanh toán các khoản nợ theo lịch trình. Các khoản thanh toán nợ gốc và lãi làm hạn chế khả năng tự đầu tư và tỉ suất thanh toán nợ trong tương lai của các doanh nghiệp sản xuất và kinh doanh điện trong nước. Do vậy, gánh nặng nợ lớn không thể đảm bảo tính bền vững về tài chính cho ngành điện về lâu dài. - ODA làm giảm nguồn đầu tư tư ngân sách: Sự gia tăng về lượng vốn ODA vào ngành điện có tác động nhất định tới kế hoạch phân bổ ngân sách đầu tư của Nhà nước cho ngành điện, làm giảm nguồn đầu tư nhà nước vào ngành này. Tình huống này sẽ đẩy Chính phủ vào tình thế lưỡng nan với tư cách là người quản lý và điều hành đầu tư trong trường hợp nguồn ODA vào ngành này giảm sút. Quan hệ giữa giải ngân ODA và NSNN cấp cho ngành điện Nguồn: EVN, 1997-2000, báo cáo Hợp tác phát triển của UNDP 1995-2000 Ngoài những vấn đề trên, hiện còn tồn tại những hạn chế khác trong thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam như hạn chế về nguồn vốn, các yêu cầu từ phía nhà tài trợ như tăng giá điện, hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp sản xuất và kinh doanh điện, hành lang pháp lý, quản lý nợ nước ngoài, vốn đối ứng, v.v - Thời gian chuẩn bị các dự án sử dụng vốn ODA: Thời gian chuẩn bị các dự án sử dụng vốn ODA như báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi, đôi khi không đáp ứng được các điều kiện của nhà tài trợ, do đó tốn nhiều thời gian (khoảng từ 1 đến 3 năm). Điều này làm giảm hiệu quả của các dự án sử dụng vốn ODA. - Thương thảo các hiệp định vốn vay: Việc thương thảo hiệp định vốn vay thường kéo dài từ 1–2 năm, làm trì hoãn việc thực hiện các dự án điện và làm tăng chi phí đầu tư bằng nguồn vốn ODA - Chậm giải ngân vốn ODA: Việc chậm giải ngân vốn ODA là tình trạng phổ biến tại tất cả các ngành, do vậy nó không thể tránh khỏi với ngành điện. Một số nguyên nhân chính dẫn tới giải ngân chậm là: + Vẫn còn một số bất cập về khung pháp lý về thu hút và sử dụng vốn ODA, đặc biệt biệt là các chính sách về thuế đối với các dự án sử dụng vốn ODA; + Vốn đối ứng: đây cũng là một trong những nguyên nhân làm chậm tốc độ giải ngân vốn ODA cho ngành điện. Do đặc thù của ngành là các dự án đầu tư thường có quy mô vốn rất lớn, chính vì vậy để tìm được nguồn vốn làm vốn đối ứng cho những dự án này là cả một vấn đề. Ví dụ: Tổng dự toán cho công trình đường dây 500kV Pleiku-Phú Lâm là 2.048 tỉ đồng, tương đương 146,3 triệu USD, trong đó phần vật tư thiết bị vay vốn WB theo hiệp định tín dụng 3034-VN là 98 triệu USD. Phần còn lại (48,3 triệu USD) là vốn đối ứng của Việt Nam, đây là một con số không nhỏ. + Công tác chuẩn bị đầu tư của phía Việt Nam, cụ thể ở đây là của các ban quản lý dự án còn kéo dài, do những vướng mắc, sai sót do các công ty tư vấn chưa thực hiện đúng các quy định về nội dung, biên chế công tác thiết kế các dự án, chất lượng đồ án chưa đáp ứng yêu cầu. Một phần nguyên nhân là do thiếu kinh nghiệm, trình độ kỹ thuật và quản lý của phía Việt Nam còn hạn chế. + Công tác đấu thầu, phê duyệt kế hoạch đấu thầu, kết quả thầu, tuyển chọn tư vấn phức tạp kéo dài (thường phải mất từ 1-1,5 năm), do vậy ảnh hưởng nghiêm trọng tới tiến độ chung của dự án như Dự án cáp ngầm 220kV Tao Đàn - Nhà Bè, Dự án cải tạo nâng cấp Nhà máy thuỷ điện Đa Nhim, Ô Môn, v.v + Những trở ngại trong công tác giải phóng mặt bằng, bồi thường giải phóng mặt bằng. Đối với các công trình đường dây và trạm biến áp: vướng mắc chủ yếu là chưa thống nhất được đơn giá đền bù của địa phương với yêu cầu của dân. Đối với các công trình nguồn, thì kinh phí đền bù là rất lớn, nhiều công trình phải tổ chức di dân tái định cư với chi phí chiếm trên 20% tổng giá trị công trình. Việc giải ngân chậm có ảnh hưởng rất lớn tới ngành điện, đáng kể nhất là: Làm chậm tiến độ xây dựng và kéo dài thời gian hoàn thành dự án,. Rút ngắn thời gian ân hạn vốn vay, gây áp lực ảnh hưởng tới kế hoạch trả nợ và đầu tư của ngành điện Làm tăng chi phí đầu tư và ảnh hưởng tới hiệu quả kinh tế của dự án Ảnh hưởng xấu tới thu hút ODA vào ngành điện trong tương lai - Phát huy nguồn vốn ODA chưa hiệu quả: Một phần lớn vốn ODA trong các dự án điện được sử dụng vào dịch vụ tư vấn, quản lý, và các hoạt động không sinh lợi khác, do đó làm giảm nguồn vốn đầu tư vào xây dựng nhà máy và cải tạo mạng lưới điện - Một số vấn đề khác: Việc sử dụng vốn ODA vào ngành điện sẽ làm giảm nguồn tài chính đầu tư vào các ngành khác, gây ra hạn chế về ngoại hối trong khi tăng nghĩa vụ trả nợ của nhà nước. Để có thể duy trì luồng vốn ODA các nhà tài trợ cam kết cho ngành điện trong thời gian tới, ngành điện cần phải có những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA kết hợp với một chiến lược thu hút và sử dụng các nguồn vốn khác một cách hợp lý, tận dụng tối đa các lợi thế mà những nguồn vốn đó đem lại trong quá trình đầu tư phát triển các công trình điện. CHƯƠNG 3: MỘT SỐ ĐỀ XUẤT NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ THU HÚT VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TRONG NGÀNH ĐIỆN 3.1. Xu hướng sử dụng vốn ODA trong ngành điện trong thời gian tới Nguồn vốn ODA đã đóng vai trò là nguồn tài chính lớn nhất trong ngành điện, chiếm khoảng 46% tổng vốn đầu tư cho ngành này. Với tổng vốn đầu tư cho ngành điện Việt Nam chiếm khoảng 4-5 % GDP trong đó nhu cầu vốn ngoại tệ chiếm khoảng một nửa, cùng những hạn chế của các nguồn vốn đầu tư khác của ngành điện, thì ODA sẽ vẫn là một nguồn tài chính quan trọng cho ngành điện trong giai đoạn tới, đặc biệt là trong thời gian 20 năm tới. Mặc dù nguồn vốn ODA đem lại nhiều lợi ích cho ngành điện, nhưng việc sử dụng vốn ODA xét về lâu dài không đảm bảo được yếu tố bền vững về tài chính do những điểm bất lợi của nó, đặc biệt là gánh nặng trả nợ trong tương lai và những rủi ro tài chính và chính trị mà Chính phủ phải gánh chịu cho ngành điện, cũng như những ảnh hưởng không nhỏ tới cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho các lĩnh vực khác nói chung và ngành điện nói riêng. Hơn nữa, theo dự báo của các chuyên gia năng lượng, trong 5 năm tới các nhà tài trợ quốc tế sẽ chỉ cung cấp khoảng 300 triệu USD vốn ODA ưu đãi và không hoàn lại (tức khoảng 20% tổng nhu cầu vốn đầu tư hàng năm) cho ngành điện mỗi năm. Do vậy, cần phải có những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn này, cũng như cần có những giải pháp sử dụng các nguồn vốn đầu tư khác một cách hợp lý nhằm giảm thiểu rủi ro đầu tư cũng như tình trạng nợ nần cho thế hệ mai sau. Đây là một nhiệm vụ to lớn đòi hỏi phải có sự phối hợp đồng bộ của nhà nước, của bộ chủ quản, của Tổng công ty điện lực và các ban quản lý dự án điện. 3.2. Một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả dự án sử dụng vốn ODA 3.2.1 Vai trò của nhà nước: Với tư cách là nhà quản lý ở tầm vĩ mô, Nhà nước cần tiếp tục phối hợp với các nhà tài trợ nhằm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ để thúc đẩy tiến trình thực hiện các chương trình, dự án ODA cho ngành điện. Việt Nam cần phối hợp với các nhà tài trợ nhằm hài hoà các thủ tục, quy trình thực hiện các dự án ODA (từ các khâu chuẩn bị dự án, đánh giá và phê duyệt dự án, các kế hoạch mua sắm, quản lý và điều hành dự án) nhằm rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án cũng như hợp tác có hiệu quả trong quản lý và điều hành thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA Nhà nước cũng cần tiếp tục đóng vai trò là người bảo lãnh vốn vay ODA cho ngành điện và cung cấp vốn đối ứng cho các dự án điện có quy mô vốn đầu tư lớn, hỗ trợ kinh phí giải phóng mặt bằng và di dân tái định cư. Ngoài ra, cần phải có sự hỗ trợ của chính quyền địa phương, các bộ ngành có liên quan trong công tác giải phóng mặt bằng, nhằm đảm bảo được tiến độ giải phóng mặc bằng và tiến độ chung của dự án, cần có những cơ chế rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án như bỏ qua khâu phê duyệt báo cáo tiền khả thi, cho phép Tổng công ty điện lực phê duyệt các dự án có quy mô vốn nhỏ, hay chỉ định các nhà thầu đối với một số dự án có tính chất tương tự những dự án đã hoàn thành, v.v. Nhà nước cần hoàn thiện hành lang pháp lý và các chính sách về thuế đối với các dự án, công trình điện sử dụng vốn ODA nhằm đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn ODA cho các dự án, công trình đang triển khai và duy trì lượng vốn ODA các nhà tài trợ cam kết dành cho ngành điện. Đối với khoản vốn ODA cho vay lại của nhà nước dành cho ngành điện vay, nhà nước cần giảm lãi suất cho vay và tăng thời hạn thanh toán và thời gian ân hạn của vốn vay lên, nhằm giúp ngành điện giảm bớt áp lực trả nợ vốn vay và đảm bảo được tỉ suất hoàn vốn đầu tư hợp lý, đặc biệt đối với các dự án, công trình điện khí hoá nông thôn có lợi suất thấp. Hiện một hành lang pháp lý và các chính sách về đầu tư vào ngành điện vẫn chưa rõ ràng và đang được tiếp tục xây dựng hoàn thiện, do vậy chưa hấp dẫn được các nguồn vốn đầu tư tiềm năng như BOT, phát hành trái phiếu công ty, cổ phần hoá, liên doanh... vào ngành này. Theo ông Đào Văn Hưng, chủ tịch HĐQT Tổng công ty điện lực Việt Nam, đã có 20 nhà đầu tư trình đơn xin thực hiện 20 nhà máy thuỷ điện với tổng công suất 650MW và quy mô tài chính cho các dự án này khoảng 650 triệu USD. Và gần đây nhất là trong năm 2008 đã có những dự án với quy mô vốn đầu tư lên đến hàng tỷ USD như: Trung tâm nhiệt điện Kiên Lương tại Kiên Giang với tổng vốn đầu tư là 6,7 tỷ USD do Tập đoàn Tân Tạo làm chủ đầu tư. Các dự án này phần lớn được thực hiện theo hình thức công ty cổ phần. Tuy nhiên, EVN vẫn chưa thể ký kết hợp đồng thực hiện các dự án này mà mới chỉ ký biên bản ghi nhớ với các nhà đầu tư do chưa có hệ thống văn bản pháp lý cũng như các chính sách về đầu tư cụ thể vào các nhà máy thuỷ điện. Do vậy, Chính phủ cần nhanh chóng hoàn thiện khung pháp lý về đầu tư vào ngành điện, ban hành thông tư hướng dẫn, các văn bản pháp luật làm cơ sở cho đầu tư nước ngoài và đầu tư tư nhân vào ngành điện. Chính phủ cũng cần có một chính sách đầu tư cởi mở hơn để khuyến khích đầu tư tư nhân và nước ngoài vào các công trình điện. Ngoài ra, Chính phủ cùng các bộ ngành có liên quan cần thiết lập cơ chế giá bán điện một cách hợp lý nhằm hạn chế sự độc quyền của EVN trong việc mua điện của các nhà đầu tư theo hình thức BOT, đảm bảo lợi nhuận cho các nhà đầu tư. Cũng cần có các chính sách khuyến khích các thành phần kinh tế trong và ngoài nước đầu tư vào ngành điện, đặc biệt là trong hai khâu công trình nguồn điện, và hệ thống phân phối điện, là hai khâu đã được xác định trong Nghị quyết TW3 là cần phải đa dạng hoá đầu tư, mà mọi thành phần kinh tế có thể tham gia đầu tư (Nhà nước chỉ độc quyền trong khâu truyền tải điện). Để giúp ngành điện huy động thêm vốn đầu tư từ các nguồn vốn khác, Nhà nước cần phát triển thị trường chứng khoán để huy động nguồn vốn trong nước đầu tư vào ngành điện; cho phép ngành điện phát hành trái phiếu công ty, trái phiếu công trình trong nước và quốc tế được chính phủ bảo lãnh; và cho phép ngành điện lập Ngân hàng điện lực để huy động vốn nhàn rỗi trong nước đầu tư vào các công trình điện và bảo lãnh phát hành trái phiếu. 3.2.2. Vai trò của Tập đoàn điện lực Việt Nam - EVN Với vai trò là đơn vị trực tiếp quản lý điều hành phân bổ vốn đầu tư cho các dự án, Tổng công ty điện lực Việt Nam (EVN) cần có những giải pháp đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án và nâng cao hơn nữa hiệu quả của các dự án sử dụng vốn ODA, làm cơ sở cho việc thương thảo vay vốn ODA nhằm tài trợ cho các chương trình, dự án nguồn và lưới điện trong thời gian tới. Một số biện pháp cụ thể cần phải được thực hiện nhằm nâng đẩy nhanh tiến độ thực hiện và nâng cao hiệu quả của các dự án này là: Nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác đấu thầu dự án nhằm rút ngắn thời gian đấu thầu, nâng cao chất lượng và đảm bảo được tiến độ thực hiện dự án Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án, phối hợp chặt chẽ giữa các đơn vị thực hiện dự án và Ban quản lý dự án, công ty tư vấn, giám sát công trình nhằm đảm bảo chất lượng và tiến độ thi công công trình. Hoàn thiện tổ chức của các Ban QLDA nguồn và lưới điện, có kế hoạch đào tạo nâng cao trình độ của cán bộ quản lý dựa án ODA và sử dụng các nhà tư vấn trong nước, các nhà thầu xây dựng có năng lực. Tăng cường nâng cao uy tín và vị thế của EVN trước các nhà tài trợ, thông qua việc cơ cấu lại tổ chức và hoạt động của EVN theo mô hình tập đoàn kinh tế, tách riêng các chức năng quản lý nhà nước ra khỏi phần kinh doanh thương mại, và tiến hành cổ phần hoá một số công ty điện lực nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kinh doanh và khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp sản suất kinh doanh điện. Đẩy nhanh việc thực hiện những cam kết của EVN với các nhà tài trợ quốc tế về tỉ lệ vốn tự có đầu tư mới vào các công trình nguồn và lưới điện hàng năm cũng như lộ trình tăng giá bán điện.  Lộ trình tăng giá bán điện của EVN (theo đề xuất của WB, ADB) Theo khuyến cáo của các tổ chức tài chính quốc tế (WB, ADB), ngành điện (cụ thể là EVN) cần tăng tỉ trọng đầu tư tự có của mình lên nhằm cân đối các nguồn vốn đầu tư một cách hợp lý, khoảng 30% tổng doanh thu hàng năm của mình (tương đương 1–1,1 tỉ USD) cho các công trình điện mới. Đây là một thách thức không nhỏ cho ngành trong điều kiện tỉ suất tự đầu tư hiện tại của EVN tương đối thấp dưới 25% tổng doanh thu hàng năm. Ngoài ra, EVN cũng cần phải cân nhắc tới các nguồn vốn đầu tư khác nhằm cân đối các nguồn vốn đầu tư, nhằm giảm bớt sức ép về nợ nước ngoài thông qua việc duy trì nguồn vốn ODA ở một tỉ lệ hợp lý trong khi nâng tỉ lệ đầu tư bằng nguồn vốn tự có, tín dụng thương mại trong và ngoài nước và các nguồn vốn đầu tư theo hình thức IPP và BOT. Cần phải có các phương án sử dụng các nguồn vốn đầu tư này một cách có hiệu quả vào từng công trình điện, trong từng điều kiện cụ thể, nhằm nâng cao hiệu quả chung của các dự án đầu tư vào các công trình nguồn và lưới điện. KẾT LUẬN Ngành điện là một ngành công nghiệp quan trọng của bất kỳ một quốc gia nào và luôn luôn cần phải được đầu tư phát triển một cách tương xứng, tạo đà cho các ngành công nghiệp khác phát triển, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững của đất nước. Tại Việt Nam trong những năm qua, ngành điện luôn được nhà nước quan tâm đầu tư một lượng vốn lớn từ ngân sách quốc gia cũng như từ các nhà tài trợ quốc tế thông qua nguồn viện trợ phát triển quốc tế (ODA). Nhờ vào nguồn vốn này, ngành điện Việt Nam đã đạt được những thành công đáng kể với sản lượng điện sản xuất ra ngày càng tăng và chất lượng dịch vụ điện ngày càng được cải thiện. Tuy nhiên, ngành điện cũng gặp không ít những khó khăn và thách thức trong quá trình phát triển, đặc biệt là khó khăn và thách thức về huy động vốn cho đầu tư và phát triển, đặc biệt là trong thời gian tới. Để đáp ứng được nhu cầu điện năng phục vụ cho công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước cũng như để tăng mức tiêu thụ điện năng sinh hoạt bình quân đầu người từ 337 kWh/người lên 800 kWh vào năm 2010 và lên tới 1.600-1.900 kWh vào năm 2020 (bằng mức tiêu thụ điện năng bình quân đầu người hiện nay của Thái Lan) thì từ nay đến 2020, Việt Nam cần phải xây dựng khoảng 40-50 nhà máy điện với công suất khoảng 27.000 đến 30.000MW và một hệ thống lưới điện đồng bộ. Tổng vốn đầu tư cần thiết để đạt được mục tiêu trên dự tính vào khoảng 56,205 tỷ USD (trong đó giai đoạn 2001–2010 cần 18–20 tỷ USD), bình quân mỗi năm cần 2-2,5 tỷ USD. Đây là một nguồn vốn rất lớn mà ngân sách nhà nước cũng như vốn đầu tư tự có của EVN không thể đáp ứng nổi. Do vậy, ngành điện cần phải có những chính sách, chiến lược thu hút vốn đầu tư phát triển vào các công trình nguồn phát và lưới điện từ các nguồn vốn khác như như vốn đầu tư tư nhân trong và ngoài nước theo hình thức BOT, liên doanh, cổ phần, phát hành trái phiếu v.v. Một nguồn vốn khác đã, đang và sẽ vẫn còn đóng một vai trò quan trọng đối với sự phát triển của Việt Nam nói chung và ngành điện nói riêng là vốn ODA. Trong bối cảnh ngày càng có nhiều quốc gia cạnh tranh thu hút nguồn vốn ODA cũng như sự suy giảm về nguồn vốn ODA các nhà tài trợ quốc tế cam kết cho các nước đang phát triển thì Việt Nam, mà cụ thể ở đây là ngành điện cần có các giải pháp nâng cao hiệu quả của các dự án, công trình điện sử dụng vốn vay ODA. Về phía nhà nước, cần tiếp tục phối hợp với các nhà tài trợ nhằm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ để thúc đẩy tiến trình thực hiện các chương trình, dự án điện sử dụng vốn ODA. Ngoài ra, Nhà nước cần phải tạo hành lang pháp lý và có những chính sách hỗ trợ giúp ngành điện nâng cao hiệu quả và đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án sử dụng vốn ODA. Về phía ngành điện, cụ thể là EVN, cần phải nhanh chóng hiện thực hoá những cam kết các nhà tài trợ vốn ODA, như thực hiện lộ trình tăng giá điện như theo yêu cầu của WB nhằm tăng tích luỹ vốn cho quá trình tái đầu tư vào các công trình mới, cơ cấu lại tổ chức và hệ thống nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, khả năng cạnh tranh và uy tín của các công ty sản xuất và kinh doanh điện trong ngành. Trên cơ sở đó, duy trì được luồng vốn ODA dành cho đầu tư phát triển điện trong thời gian tới. Các giải pháp cụ thể về nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng vốn ODA được đề cập ở Chương 3. Do phạm vi hạn hẹp của bản khoá luận cũng như những hạn chế về tư liệu tham khảo, nên bản khoá luận không tránh khỏi có những thiếu sót mong nhận được những ý kiến đóng góp của thầy cô. MỤC LỤC