Đề án Một số vấn đề về chính sách đất đai đối với nông nghiệp ở nước ta

và sản xuất hàng hoá: Để thực hiện được vấn đề trên thì phải giải quyết rất nhiều vấn đề, trong đó có việc đổi mới và hoàn thiện Luật đất đai và các chính sách về ruộng đất là vô cùng quan trọng, cơ bản và cấp thiết. Chính sách đất đai hợp lý sẽ tạo điều kiện để các nhà sản xuất, kinh doanh, đầu tư... yên tâm đưa vốn của mình vào nông nghiệp nhằm thu lợi nhuận. Cùng với việc đầu tư đó nông nghiệp nông thôn sẽ phát triển theo hướng sản xuất hàng hoá mà Nhà nước ta đã đề ra. Thứ ba, chính sách đất đai có vai trò vô cùng quan trọng trong quá trình chuyển nền nông nghiệp Việt Nam từ sản xuất tự cung tự cấp sang sản xuất hàng hoá: Chính sách đất đai phù hợp giúp cho người nông dân áp dụng được tiến bộ khoa học kỹ thuật, phát triển thêm các ngành nghề, tiến lên sản xuất hàng hoá. Thứ tư, chính sách đất đai hợp lý là một trong những biện pháp quan trọng để giải quyết vấn đề tranh chấp ruộng đất ở nông thôn: Trong cuộc sống có nhiều tranh chấp xảy ra giữa cá nhân, tập thể. ở nông thôn việc tranh chấp đất đai cũng xảy ra ở nhiều mức độ khác nhau. Để giải quyết vấn đề tranh chấp này một cách công bằng đòi hỏi phải có sự can thiệp của nhà nước. Nhà nước với tư cách là “ trọng tài ” dưa ra các văn bản pháp luật nhằm giải quyết các tranh chấp đất đai. Một trong các văn bản pháp luật đó là chính sách đất đai. Việc ban hành chính sách đất đai cùng với các quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất một mặt hạn chế vi phạm của người sử dụng, mặt khác có cơ sở để giải quyết các vấn đề liên quan đến đất đai. II. Vài nét về chính sách đất đai của Đảng và Nhà nước ta qua các thời kỳ. Để có cơ sở trong việc nhận định và đưa ra một số giải pháp về hoàn thiện chính sách đất đai trong nông nghiệp, cần thiết phải hiểu được sâu sắc quá trình diễn biến của quan hệ ruộng đất qua các thời kỳ trên phạm vi cả nước cũng như từng địa phương, bởi vì các chính sách ruộng đất đều mang tính lịch sử, cụ thể như sau: 1. Chính sách đất đai trước năm 1986 (trước đổi mới). Trước cách mạng tháng Tám năm 1945, trong cả nước, giai cấp địa chủ với 3% số dân đã chiếm 41% tổng diện tích ruộng đất, còn nông dân lao động với 97% số dân chỉ có 36% diện tích ruộng đất (số còn lại của thực dân Pháp và đất công), trong đó số hộ không có đất chiếm tới 59% (ở Nam bộ có 3/4 số hộ nông dân, ở Bắc bộ và Trung bộ có khoảng 1/2 số hộ không có đất, phải lĩnh canh làm tá điền cho đại chủ hay đi làm thuê theo mùa vụ, một bộ phận đi làm công trong các đồn điền của thực dân Pháp với chế độ hết sức hà khắc). Tình trạng chiếm hữa và sử dụng ruộng đất bất công trước cách mạng đã để lại một di sản cực kỳ thảm khốc cho chính quyền nhân dân sau đó. Sau cách mạng tháng Tám năm 1945, chính sách ruộng đất do Đảng và Nhà nước ta đã ban hành với nhiều sắc lệnh, nghị định về ruộng đất. Nổi bật là sau Hội nghị Ban chấp hành Trung ương (Khoá II) thông qua cương lĩnh ruộng đất (tháng 11 - 1953) thì tháng 12-1953 Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã thông qua Luật Cải cách ruộng đất. Theo luật đất đai đó thì ở miền Bắc đã tịch thu ruộng đất của bon địa chủ, thực dân để chia cho nông dân. Vấn đề “ người cày có ruộng “ đã được triệt để giải quyết ở các vùng nông thôn miền Bắc. Từ đó chế độ sở hữu ruộng đất được trao vào tay nông dân, hình thành một giai cấp gần như đồng nhất là các hộ tiểu nông để sản xuất tự túc là chủ yếu, ngoại trừ một số đồn điền chuyển thành nông trường quốc doanh do nhà nước quản lý và sau này có sự phát triển rộng thêm. Chế độ sở hữu tiểu nông về ruộng đất thuộc từng hộ nông dân ở miền Bắc chỉ kéo dài trong khoảng 5-7 năm từ sau cải cách ruộng đất cho tới thời kỳ đầu hợp tác hoá - tập thể háo nông nghiệp bậc cao (giữa thập kỷ 60).Sau thời kỳ đó, ruộng đất được tập thể hoá. Chế độ tập thể hoá về cơ bản đã xoá bỏ các chủ thể kinh tế hộ nông dân, được thực hiện trên quy mô lớn hàng trăm, hàng nghìn ha trong từng hợp tác xã nông nghiệp với sản xuất thủ công là chính, trình độ kỹ thuật và quản lý rất thấp kém đã tỏ ra không có hiệu quả trong thời gian dài. Chính sách tập thể hoá ruộng đất đã không giải quyết thoả đáng mối quan hệ ruộng đất, với việc tổ chức hợp tác xã thành các dơn vị sản xuất kinh doanh đã xoá bỏ vai trò của hộ gia đình trong sản xuất kinh doanh nông nghiệp và biến người nông dân thành người lao động bộ phận, làm cho người nông dân không hăng hái sản xuất, không thiết tha với ruộng đất và tài sane thuộc sở hữu tập thể, hàng vạn ha đất trồng trọt bị bỏ hoang. Sản xuất nông nghiệp giảm sút, đời sống nhân dân khó khăn, phong trào tập thể hoá trong nông nghiệp có nguy cơ bị tan vỡ. Cùng với thời kỳ trên ở miền Nam, sau năm 1954, dưới thời Mỹ - Nguỵ, chính quyền Sài Gòn cũng tiến hành 2 lần “ cải cách ruộng đất ’’: Lần thứ nhất vào năm 1955-1956, Ngô Đình Diệm tước đoạt phần lớn ruộng đất của nông dân đã được cách mạng chia cấp, trả lại cho địa chủ, phục hồi chế độ đại điền chủ, đưa số dân trở lại làm tá điền. Lần thứ hai vào năm 1970 Nguyễn Văn Thiệu cũng thực hiện luật “người cày có ruộng”, bằng cách “ truất hữu” có bồi thường giá trị đất cho địa chủ để cấp đất cho nông dân. Nhưng về thực chất, Luật ruộng đất năm 1970 của Nguyễn Văn Thiệu không có ý nghĩa thực tế vì vấn đề ruộng đất đã được chính quyền cách mạng và nông dân giải quyết trước đó. Mặc dù vậy, chính sách ruộng đất của Nguyễn Văn Thiệu cũng đã tạo lên một tầng lớp trung nông khá giả nhờ tích tụ ruộng đất cao hơn và áp dụng kỹ thuật mới, trong khi khoảng 30% nông dân không có đất hoặc có quá ít ruộng đất không thể sinh sống. Sau ngày giải phóng miền Nam - từ năm 1975 đến cuối những năm 80: Nhà nước ta thực hiện một loạt chính sách ruộng đất như điều chỉnh lại ruộng đất giữa các tầng lớp nông dân ở miền Nam theo tinh thần “ nhường cơm sẻ áo”, khai hoang phục hoá, lập các vùng kinh tế mới, xây dựng các công trình thuỷ lợi, mở rộng diện tích canh tác, phân bổ lại dân cư sau chiến tranh, cấp thêm đất cho nông dân. Tiếp đó, kết hợp với phong trào hợp tác hoá nông nghiệp theo “mô hình” miền Bắc, đã xoá bỏ cơ bản tình trạng người nghèo không có ruộng đất sản xuất, xác lập chế độ bình quân về ruộng đất. Cụ thể như sau: Trên cơ sở tổng kết các hợp tác xã thực hiện thí điểm các sản phẩm cây lúa, Hội nghị lần thứ 9 (9-1980) của ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IV đã quyết định “ Mở rộng việc thực hiện và hoàn thiện các hình thức khoán sản phẩm trong nông nghiệp”. Ngày 13-01-1981, Ban chấp hành Trung ương đã ra chỉ thị số 100 -CT/TƯ - Cải tiến công tác khoán, mở rộng “khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp ” (gọi tắt là khoán 100). Chỉ thị chỉ đạo: “ Tổ chức tốt việc giao diện tích đất cho đội sản xuất, cho nhóm và người lao động sử dụng để thực hiện sản lượng khoán...”. Điểm nổi bật của chỉ thị 100 là bước đầu khôi phục lại quyền sử dụng ruộng đất và lao động của hộ xã viên, gắn lao động với đất đai, đáp ứng được nguyện vọng của người nông dân, khơi dậy được tiềm năng cảu người, của đất, làm cho người nông dân quan tâm hơn đến kết quả cuối cùng của sản xuất. Trong những năm 1981-1985, sản xuất nông nghiệp và nhất là sản xuất lương thực phát triển khá nhanh, bính quân là 5%. Trong khi tốc độ tăng này năm 1976-1980 là 1.85%. Như vậy chỉ thị 100 đã chặn đứng đơược tình trạng giảm sút liên tục của sản xuất nông nghiệp trong những năm 1976-1980, mở ra một hướng mới giải quyết vấn đề ruộng đất, giao quyền tự chủ và sử dụng ruộng đất cho nông dân. Đại hội Đảng lần thứ V (Tháng 3-1982) xác định vẫn tiếp tục củng cố quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa theo hướng tập thể hoá hơn nữa ruộng đất và tư liệu sản xuất chủ yếu của nông dân, vẫn coi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp là những dơn vị kinh tế chủ yếu ở nông thôn. Đó là nguyên nhân làm cho tác động tích cực của Chỉ thị 100 không còn hiệu lực. Miền Nam sau khi hoàn thành hợp tác hoá nông nghiệp (1985) phát sinh hàng loạt mâu thuẫn trong quan hệ ruộng đất sau sự điều chỉnh mang tính “cào bằng”.Sản xuất nông nghiệp bị giảm sút đòi hỏi phải có chính sách ruộng đất mới ra đời để khắc phục tình trạng trên. 2. Chính sách đất đai từ năm 1986-1993 Trước tình hình nền kinh tế hoạt động không có hiệu quả, nhiều mâu thuẫn nảy sinh. Tại Đại hội Đảng lần thứ 6 (tháng 12-1986), Đảng ta đã quyết định đổi mới nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường. Cùng với việc đổi mới đó, để có cơ sở pháp lý giải quyết các vấn đề đất đai, ngày 8-1 1988, Luật đất đai đầu tiên của nước ta mới được thông qua. Luật đất đai đã cụ thể hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng (tại đại hội lần thứ 6) và hiến pháp năm 1980 đồng thời khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Như vậy Luật này một lần nữa khẳng định quyền sở hữu tối cao của nhà nước, Nhà nước giao đất lâu dài cho các nông lâm trường, hợp tác xã, cá nhân. Có thể nêu ra một số thay đổi căn bản về mặt pháp lý trong luật này như sau Nhà nước không chỉ giao đất cho tổ chức mà còn giao cho cả các cá nhân sử dụng lâu dài và ổn định Cho phép người được giao quyền sử dụng được bán thành quả lao động và kết quả đầu tư trên đất. Nâng mức đất giao cho các hộ làm kinh tế gia đình từ 5-10% Quy định những nguên tắc giải quyết đất đai. Luật đất đai năm 1988 đã có tác dụng gắn bó người nông dân với ruộng đất, giúp họ yên tâm đầu tư vào sản xuất, cải tạo, bảo vệ đất đai được giao. Nhưng Luật đất đai năm 1988 đã bộc lộ những hạn chế cơ bản sau: Luật mới tập chung điều chỉnh quan hệ sản xuất nông nghiệp theo kiểu tự cung tự cấp, mới điều chỉnh quan hệ pháp lý hành chính, chưa chú ý đến quan hệ kinh tế, chưa tạo điều kiện để thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và phân công lao động mới ở nông thôn, dẫn tới ruộng đất không có giá, chỉ cấp phát để sử dụng, do đó mâu thuẫn với cuộc sống đang chuyển sang sản xuất hàng hoá, dẫn tới hình thành thị trường ngầm về đất đai, mua bán trá hình dưới hình dạng mua bán thành quả lao động, kết quả đầu tư, nhà cửa trên đất đai mà Nhà nước không quản lý nổi, gây ra nhiều sơ hở, tiêu cực, tham nhũng trong việc mua bán, sang nhượng, cấp phát đất đai ngoài sự kiểm soát của Nhà nước, gây tổn thất lớn cho ngân sách nhà nước. Sau khi có Luật Đất đai, ngày 5-4-1988, Bộ chính trị ra Nghị quyết 10 về “ tiếp tục đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp”. Nếu như Chỉ thị 100 của Ban bí thư chỉ giao khoán diện tích cho người lao động ổn định trong vài ba năm, thì Nhị quyết 10 của Bộ Chính trị đã có bước tiến hơn là kéo dài thời hạn cho “ người nhận khoán canh tác trên diện tích ổn định trong khoảng 15 năm”. Ruộng đất của hợp tác xã đều được giao cho xã viên sử dụng lâu dài dưới hình thức khoán và đấu thầu với hình thức với hình thức và mức khoán có khác nhau giữa các vùng và các địa phương, người nông dân được khôi phục lại quyền làm chủ ruộng đất, gắn đất đai với lao động và sản phẩm cuối cùng. Sau nghị quyết 10 là Chỉ thị 47-CT/TW về giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất, đến tháng 10-1988 Hội đồng Bộ trưởng ra chỉ thị 154-HĐBT cũng về giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất. Bộ nông nghiệp và Công nghiệp thực phẩm có Chỉ thị 18-NN/CT đã yêu cầu các nông, lâm trường rà soát lại quỹ đất được giao, cân đối với khả năng quản lý và sử dụng, sau đó lại cho địa phương sở tại phần diện tích không có khả năng quản lý, sử dụng. Điểm nổi bật của Nghị quyết 10 của Bộ chính trị, Nghị quyết Trung ương 6 (Khoá VI) (tháng 3-1989) là nông dân được thực sự tự chủ sản xuất kinh doanh trên ruộng đất được giao và trở thành những đơn vị kinh tế tự chủ ở nông thôn. Khi thực sự là người chủ ruộng đất, người nông dân gắn bó với đất đai, tự nguyện lao động hết mình cho mảnh đất cảu mình. Tóm lại các văn bản pháp lý của Nhà nước ta đã ban hành cùng với tinh thần của các văn bản đó đã giúp cho việc quản lý và sử dụng ruộng đất có hiệu quả hơn. Các văn bản đó đã từng bước cụ thể hoá, thể chế hoá quyền và nghĩa vụ của từng người được giao đất. Từ quan niệm chung về quyền sơ hữu của Nhà nước đối với ruộng đất, dưới cấp tối cao đó là các doanh nghiệp nhà nước và các hợp tác xã, đến chỗ thừa nhận cá nhân cũng có thể được giao đất, thừa thận một phần thành quả lao động trên đất là hàng hoá có thể chuyển nhượng. Có thể nói, những thay đổi về mặt pháp lý, chính sách, chủ trương của nhà nước, của Đảng ta trong quan hệ ruộng đất đang thích ứng dần với xu thế phát triển tất yếu của cơ chế thị trường đó là những căn cứ để uốn nắn những xu thế lệch lạc, những xu thế quá khích dẫn đến làm mất ổn định kinh tế xã hội, chính trị của nước nhà, mà vẫn đảm bảo tạo ra được cơ chế để làm tăng hiệu quả sử dụng đất trong nông nghiệp. Những thành tựu đạt được trong sản xuất nông nghiệp từ khi cá Nghị quyết 10 và các văn bản pháp lý của nhà nước đã góp phần quyết định đưa nền kinh tế nước ta thoát khỏi khủng hoảng và tìm thấy hướng đi mới. Song vẫn còn những nhân tố hạn chế và kìm hãm tốc độ tăng trưởng kinh tế. Đó là mâu thuẫn giữa yêu cầu giải phóng mạnh mẽ sức lao động, sức sản xuất với tiềm năng đất đai manh mún theo nhân khẩu. Đất nông nghiệp vố đã ít lại giảm dần và bị chia nhỏ hơn nhằm đảm bao tính công bằng xã hội, điều đó mâu thuẫn với yêu cầu tập trung ruộng đất theo hướng sản xuất hàng hoá, cơ cấu đất thay đổi theo chiều hướng giảm dần diện tích cây hàng năm va fdiện tích đất lúa. Nhiều chủ trương, chính sách của nhà nước chưa phản ánh hết được tính phức tạp thực tiễn của quan hệ ruộng đất. Vì vậy, giữa thực tế cuộ sống với các văn bản pháp lý bắt đầu có khoảng cách. 3. Chính sách đất đai từ năm 1993 đến nay Để giảm bớt khoảng cách giữa những quy định của luật pháp với cuộc sống linh động, đồng thời để tạo cơ sở pháp lý tốt hơn cho công cuộc đổi mới trong quan hệ ruộng đất, Đảng và nhà nước ta đã đưa ra một số chính sách nhằm bổ sung, đổi mới những văn bản pháp luật trước. Cụ thể như sau: Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII họp vào đầu tháng 6 năm 1993 ra Nghị quyết “ Tiếp tục đôỉơ mới và phát triển kinh tế xã hội nông thôn ”. Một trong những nội dung đổi mới của Nghị quyết Trung ương 5 (khoá VII) so với nghị quyết 10 là thực hiện chính sách giao quyền sử dụng đất lâu dài cho hộ nông dân (5 quyền), làm cho người nông dân yên tâm đầu tư, tăng vụ. Ngay sau khi Nghị quyết TƯ 5 (khoá VII) ra đời, ngày 14-7-1993, Quốc hội nước ta đã thông qua Luật đất đai (sửa đổi). Luật đất đai năm 1993, kế thừa các quy định của Luật đất đai năm 1988 và bổ sung một số quyền của người sử dụng đất trên tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VII và Hiến pháp năm 1992. Luật đất đai năm 1993 đã thể chế hoá các nội dung cơ bản của chính sách ruộng đất trong thời kỳ đổi mới, tạo cơ sở, tiền đề và giải quyết các nhiệm vụ cơ bản của nông nghiệp như: Xử lý cụ thể quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý và việc Nhà nước giao đất và cho thuê đất với các hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất đai ổn định lâu dài. Luật cũng quy định thời hạn giao đất và sử dụng đất ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản là 20 năm, để trồng cây lâu dài là 50 năm. Khi hết thời hạn sử dụng, nếu hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu sử dụng tiếp thì Nhà nước giao tiếp. Một trong những điểm mới đánh dấu bước phát triển về chính sách ruộng đất của nước ta và đóng vai trò quan trọng trong đường lối phát triển kinh tế là việc Luật quy định hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất với 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp (điều 3) và được bồi thường thiệt hại khi đất bị thu hồi (Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994). Lần đầu tiên luật quy định đất có giá. Đây là nội dung quan trọng thể hiện sự có mặt của quan hệ ruộng đất trong cơ chế thị trường. “ Giá đất ” là công cụ kinh tế để người quản lý và người sử dụng tiếp cận với cơ chế thị trường. Nó cũng là phương tiện thể hiện nội dung kinh tế của các quan hệ thực hiện các quyền sử dụng đất. Luật cũng quy định cụ thể về phân công, phân cấp giữa hệ thống cơ quan quản lý nhà nước ở các lĩnh vực khác với tư cách là “ người sử dụng đất ”. Mở rộng thẩm quyền về đất đai cho cơ quan hành chính cấp dưới, chú trọng vai trò của chính quyền cấp cơ sở và tổ chức quần chúng để hoà giải các tranh chấp đất đai trong nội bọ nông dân, đồng thời chuyển sang Toà án giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và trang chấp về tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất đó. Luật quy định về việc đổi mới chế độ sử dụng các loại đất, khuyến khích mọi thành phần kinh tế đầu tư công của để mở rộng thâm canh đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp (giao đát nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối), có chính sách ưu đãi sử dụng đất với vùng sâu, vùng xa, nơi còn nhiều đất tống, đồi núi trọc (hạn mức sử dụng đất này do địa phương quy định), sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, đúng mục đích phù hợp với quy hoạch, bảo vệ môi trường. Quốc hội đã ban hành Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất năm 1994 và năm 1999 sủa đổi, bổ sung đối với hộ gia đình sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức. Để cụ thể hoá Luật Đất đai, Chính phủ đã ra Nghị định số 64/CP ngày 27-9-1993, quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích sản xuất. Cùng với việc ban hành Luật Đất đai (là cơ sở pháp lý cho việc giao quyền tự chủ sử dụng đất ổn định, lâu dài cho hộ nông dân), Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp đã được Quốc hội thông qua, thay cho thuế nông nghiệp theo pháp lệnh. Theo luật này, Nhà nước trực tiếp thu thuế đối với từng hộ nông dân sử dụng đất. Ngoài thuế sử dụng đất nông nghiệp, Nhà nước không thu thêm một loại thuế nào khác trong sản xuất nông nghiệp. Để cụ thể hoá Luật thuế sử dụng đất, Nghị định số 73/CP ngày 27-03-1993 quy định chi tiết việc phân hạng đất, tính thuế sử dụng đất nông nghiệp, và Nghị định số 74/CP ngày 25-10-1993 quy định chi tiết việc thi hành Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp. Những chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước ta được thực hiện trong năm 1993 đã tạo những điều kiện rất thuận lợi cho nông nghiệp phát triển, người nông dân yên tâm sản xuất, kinh doanh và làm giàu chính đáng trên ruộng đất được giao, góp phần mang lại những thành tựu trong sản xuất nông nghiệp. Giá trị sản lượng lương thực quy ra thóc tăng từ 25.5 triệu tấn năm 1993 lên 27 triệu tấn năm 1995. Do sản lượng lương thực tăng nhanh hơn tốc độ tăng của dân số nên lương thực bình quân đầu người trong 3 năm 1993-1994 đạt 361.1 kg/năm. Tuy đạt được những kết quả nhất định nhưng Luật đất đai năm 1993 vẫn còn những hạn chế. Tại Hội nghị Trung ương 6 (lần 2) khoá VIII đã nhận định: “ Luật đất đai năm 1993 sau 5 năm thực hiện, bên cạnh những mặt tích cực đã bộc lộ một số điểm chưa thật phù hợp, chưa cụ thể để sử lý những vấn đề mới phát sinh, nhất là trong việc chuyển quyền sử dụng đất, làm cho quan hệ đất đai trong nông nghịêp rất phức tạp, không chỉ về mặt kinh tế mà còn ảnh hưởng đến cả ổn định xã hội ”. Điều đó thể hiện ở các mặt sau đây: Thứ nhất, mới chỉ dừng lại ở quy định chung của Luật, nhiều văn bản dưới Luật hướng dẫn chậm ban hành, nhất là 5 quyền cụ thể: quyền cho thuê, chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế và thế chấp. Thứ hai, quá trình giao đất và cấp đất gắn với cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất triển khai quá chậm, không tạo thành tâm lý và điều kiện để người được giao quyền sử dụng đất an tâm đầu tư thâm canh và sử dụng đất có hiệu quả cũng như thực hiện 5 quyền. Nguyên nhân của tình hình này là: khó khăn về kỹ thuật, nghiệp vụ, thủ tục phiền hà, buông lỏng quản lý đất lâu dài, tồn đọng nhiều vấn đề chưa được giải quyết. Thứ ba, trên thực tế thị trường bất động sản đã hình thành và vận động rất sôi động nhưng Nhà nước thiếu cơ chế quản lý phù hợp dẫn đến những tác động không thuận lợi cho sự vận động của thị trường đặc biệt này. Giá đất vẫn do Nhà nước và các cấp chính quyền địa phương quy định, có nơi có lúc quá coa hoặc quá thấp không sát với giá thị trường do người mua và người bán tự thoả thuận. Thứ tư, tạo nên sự bất công và bất bình đẳng giữa các tổ chức và cá nhân trong việc cấp đất và giao quyền sử dụng đất. Do trước đây đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước, không có giá, Nhà nước các cấp đều có quyền cấp đất cho các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội một cách tuỳ tiện, thoải mái. Khi chuyển sang kinh tế thị trường, các cơ quan, tổ chức, các doanh nghiệp nhà nước, các hơp tác xã mặc dù chức năng, nhiệm vụ đã thay đổi nhưng vẫn giữ đất va ftự ý chia chác nội bộ hoặc sử dụng một cách bất hợp pháp. Nhiều quan chức đã có chỗ ở nhưng khi chuyển cơ quan mới lại được cấp đất, cấp nhà mà không giao lại chỗ cũ. Nhiều quan chức chỉ bằng quyền uy hoặc bằng các nguồn thu bất chính có thể chiếm dụng nhiều mảnh đất béo bở, có nhiều khu đất ở nhiều nơi có giá, trong khi đó người bình thường lại rất khó khăn trong việc tìm một nơi ở khiêm tốn. Thứ năm là, quy định mức hạn điền ở Việt Nam là rất cần thiết nhưng mức còn cứng nhắc, giữa quy định và thực tế còn khác nhau khá xa. Hiện nay ở Việt Nam còn trên 10 triệu ha đất trống, đồi núi trọc, gần 1 triệu ha mặt nước chưa được sử dụng. Việc quy định mức hạn điền còn thấp cho các vùng này không khuyến khích hình thành các trang trại, các doanh nghiệp trong nông nghiệp, nông thôn. Thứ sáu là, mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai diễn ra hết sức phức tạp cả lý luận và thực tiễn. Trong khi chấp nhận quyền sở hữu đất đai thuộc về Nhà nước và Nhà nước có quyền giao cho các tổ chức và cá nhân quyền sử dụng nhưng đã sử dụng rồi thì rất khó thu hồi. Nhà nước cũng không quản lý việc sử dụng đất đai theo một quy hoạch thống nhất nên việc sử dụng đất đai hết sức manh mún, tuỳ tiện. Người sử dụng lại hiểu và biến quyền sử dụng thành quyền sở hữu tuyệt đối, vĩnh viễn, thành một tài sản có giá nhất cho bản thân mình và cho con cháu mai sau, có quyền mặc cả với Nhà nước khi bị thu hồi, gây ảnh hưởng xấu đến việc giải toả để xây dựng các công trình công cộng. Để khắc phục tình trạng đó, Đảng và Nhà nước ta đã đưa ra một số văn bản pháp luật như: Chỉ thị số 10/1998/CT-TTg ngày 20/2/1998 của Thủ tướng Chính phủ “ về đẩy mạnh và hoàn thành việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp ”; Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24-4-1998 về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất... Tháng 11 năm 1998, Hội nghị BCHTƯ 6 (khoá VIII) ra NQ6-NQ/TƯ về một số vấn đề phát triển nông nghiệp, nông thôn, đưa ra một số chủ trương, chính sách lớn, trong đó có bàn về chính sách ruộng đất. Nghị quyết nêu rõ: Vấn đề tích tụ ruộng đất là phù hợp với quá trình phát triển nông nghiệp lên sản xuất hàng hoá lớn, thực hiện chuyển dịch kinh tế và phân công lại lao động xã hội, trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, cần được kiểm soát chặt chẽ. Về vấn đề hạn điền, Nghị quyết đề ra, cần giữ nguyên như đã quy định trong luật đất đai anưm 1993, nhưng cần nghiên cứu quy định cụ thể hơn theo phân vùng và theo loại đất và “ nông dân được giao đất để sản xuất (không phải trả tiền) trong phạm vi hạn điền đã được Nhà nước cho thuê phần đất vượt hạn điền ”. Nghị quyết cũng đã mở rộng thêm đối tượng được thuê đất trống, đồi núi trọc, đât sven biển, đất hoang hoá... Đó là những vấn đề người nông dân nói chung quan tâm. Sau NQ6-NQ/TƯ, tháng 12 năm 1998, Luật sửa đổi bổ sung một số điều cảu Luật Đất đai được công bố. Luật sửa đổi đã có sự bổ sung, điều chỉnh, cụ thể hoá nhiều tình huống mới đặt ra. Luật Đất đai năm 1993 chỉ quy định các căn cứ để giao đất nhưng chưa quy định căn cứ để cho thuê đất. Cái mới của Luật đất đai sửa đổi cho phù hợp với sự vận động của nền kinh tế thị trường là: Quy định rõ căn cứ của cả hai loại: giao đất và cho thuê đất. Luật này đã quy định rõ ràng về việc giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền, thuê đất và thời hạn cho thuê đất. Để cụ thể hoá Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai sửa đổi năm 1998, Chính phủ đã có Nghị định số 17-1999/NĐ-CP ngày 29-3-1999 về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Nghị định này đã cụ thể hoá, hợp pháp hopá các quyền về đất đai, tạo điều kiện thúc đẩy nhanh quá trình phân công lao động xã hội. Tiếp đó là Chỉ thị số 18/1999/CT-TTg ngày 1/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ về “ một số biện pháp đẩy mạnh việc hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất ở nông thôn ”. Ngày 28-8-1999, Chính phủ ra Nghị định số 85-1999/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, và bổ sung vào việc giao đất làm muối cho hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài. Nghị định này bổ sung một số điều của Nghị định 64 /CP ngày 27-9-1993 của Chính phủ cho phù hợp với tình hình mới như: Mở rộng đối tượng được thuê đất để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; Cụ thể hoá thời hạn cho thuê đất nông nghiệp (20 năm) và bổ sung việc giao đất làm muối cho hộ gia đình sử dụng ổn định, lâu dài. Ngày 16-11-1999, Chính phủ ra Nghị định số 163-1999/NĐ-CP về giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Ngày 11-02-1999, Chính phủ ra Nghị định số 04/2000NĐ/CP về thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai. Để tạo điều kiện cho người sử dụng đất, năm 2001, Luật đất đai được sửa đổi, bổ sung một số điều. Những sửa đổi, bổ sung quan trọng là: Phân cấp thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho chính quyền địa phương, giảm phiền hà trong thủ tục thực hiện các quyền của người sử dụng đất; quy định cụ thể về việc xác định giá đất (nhằm tạo điều kiện cho địa phương chủ động xác định giá các loại đất phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, nhưng vẫn đảm bảo được tính thống nhất trong quản lý đất đai của Nhà nước. Quy định về bồi thường hoặc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, có chính sách dể ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi; quy định về quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất, về quyền được thế chấp quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng trong nước và nước ngoài hoạt động tại Việt Nam. Cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư lâu dài có nhu cầu về nhà ở, những người có công đóng góp với đất nước, những nhà văn hoá, nhà khoa học có nhu cầu hoạt động thường xuyên tại Việt Nam, những người có nhu cầu sống ổn định tại Việt Nam thì được mua nhà gắn liền với quyền sử dụng đất ở. Có thể nói, đất đai là một trong các lĩnh vực có nhiều văn bản pháp luật nhất, thể hiện sự cố gắng rất lớn của Nhà nước ta trong thể chế hoá các chủ chương chính sách cuả Đảng (để cụ thê rhoá luật đất đai qua các thời kỳ, cá cơ quan nhà nước đã ban hành trên 212 văn bản pháp luật trong đó có 164 văn bản điều chỉnh trực tiếp quan hệ đất đai và 58 văn bản liên quan hơn một nửa số văn bản đã được ban hành sau Luật Đất đai 1993). Để tiến tới tiếp tục lập được trật tự trong quan hệ đất đai, Hội nghị Trung ương 7 đã nghị quyết rằng: “ Đảng đoàn Quốc hội chỉ đạo việc ban hành luật đất đai mới trong năm 2003, dự thảo cần được tổ chức lấy ý kiến của nhân dân theo quy định của pháp luật. Ban cán sự Đảng Chính phủ khẩn chương chỉ đạo việc rà soát, tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách đất đai ”. Như vậy luật đất đai mới sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng và mạnh mẽ để lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực này. Nếu việc tổ 7chức lấy ý kiến của toàn dân được tổ chức tốt sẽ tạo điều kiện thuận lợi để Quộc hội quyết định chuẩn xác các quy định và giải pháp có lợi cho việc lập lại trật tự về đất đai, vấn đề đang có nhiều mâu thuẫn hiện nay. III. Những vấn đề đặt ra trong chính sách đất đai 1. Vấn đề về các văn bản pháp luật đất đai Hệ thống văn bản pháp luật nước ta (tính đến tháng 7-2002) có 100 vanư bản còn hiệu lực, trong đó có 19 văn bản của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội; văn bản của Chính phủ gồm 23 nghị định, 6 công văn, 3 nghị quyết, 12 chỉ thị, 10 quyết định, thông tư, và thông trư liên bộ. Trên thực tế, trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế xã hội, nội dung các văn bản pháp luật đất đai cũng bộc lộ những hạn chế. Có thể khái quát một số hạn chế đó là: Thứ nhất là, pháp luật đất đai chưa xác định được những nội dung cốt lõi của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý, một số quy định cụ thể có mâu thuẫn, nhất là trong chỉ đạo thực hiện, với quan điểm cơ bản về đất đai mà hiến pháp đã xác định. Thứ hai là, đất đai có nguồn gốc rất phức tạp, chính sách đất đai thay đổi qua các thời kỳ lịch sử, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được sử lý thì các vấn đề mưói lại nảy sinh do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế xã hội mà luật đất đai hiện hành chưa có quy định, Từ đó làm cho quan hệ đất đai càng trở lên phức tạp. Luật đất đai được xây dựng và ban hành trong bối cảnh chung là cơ chế thị trường kết hợp với biện pháp hành chính đặt ra nhiều vấn đề mới trong khi các cơ quan nhà nước lại thiếu kiến thức và kinh nghiệm. Đặc biệt là trong quá trình xây dựng Luật đất đai chưa nhận thức đúng mức đất đai là nguồn nội lực quan trọng và nguồn vốn đầu tư to lớn của đất nước, chưa xác định rõ vai trò của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai. Thứ ba là, một số chủ trương chính sách lớn của Đảng chưa được thể chế hoá. Thư tư là, pháp luật đất đai chưa thực sự theo kịp với tiến trình chuyển đổi nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả. Các mối quan hệ về kinh tế được đề cập, điều chỉnh còn quá ít. Chưa có đủ các chế định cần thiết về định giá đất, về điều tiết địa tô chênh lệch, về điều tiết lợi nhuận qua chuyển nhượng quyền sử dụng đất, bất động sản, chuyên rmục đích sử dụng đất. Pháp luật đất đai còn có những nội dung chưa đáp ứng được yêu cầu thu hút mạnh đầu tư nước ngoài. Thư năm là, pháp luật đất đai cua đủ sức để giải quyết những tồn tại lịch sử trước đây về đất đai cũng như những tồn đọng, vi phạm mới nảy sinh. Tình trạng vi phạm pháp luật, khiếu kiện về đất đai vẫn đang là vấn đề bức xúc. Thứ sáu là, nhiều nội dung của pháp luật đất đai mới dừng ở mức độ quy định nguyên tắc, quan điểm, mà chưa có những văn bản hướng dẫn cụ thể nên hiểu pháp luật và thực thi pháp luật còn khác nhau giữa các ngành, các cấp. Thứ bảy là, hệ thống pháp luật đất đai hiện hành rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc và kém hiệu lực. Các quy định về đất đai nằm ở nhiều luật, nhiều Nghị định, Thông tư khác nhau, giải quyết một việc có khi phải vận dụng nhiều Luật, có những điểm không khớp hoặc mâu thuẫn với nhau. Các văn bản dưới Luật thường ban hành chậm và không đồng bộ, có những văn bản quan trọng được triển khai quá chậm. Độ an toàn pháp lý cho người sử dụng các văn bản cũng không được chắc chắn. Trên đây là những vấn đề còn tồn tại cần phải khắc phục của các văn bản pháp luật đất đai. 2. Vấn đề về chuyển nhượng và cho thuê đất đai Trong các quyền về sử dụng đất của hộ gia đình và cá nhân được pháp luật quy định thì quyền chuyển nhượng và cho thuê quyền sử dụng đất là hai quyền quan trọng. Trong thị trường chuyển nhượng và cho thuê đất đai trong nông nghiệp, người ta hay dùng chuyển và đổi đất. Chuyển ở đây có thể là thay đổi sở hữu quyền sử dụng, chuyển nhượng phương thức sử dụng. Chuyển và đổi ruộng đất bao gồm các hoạt động sau đây: Thuê và cho thuê ruộng đất: Là việc bán hay mua quyền sở hữu quyền sử dụng đất theo một thời gian nhất định, thường là 1 vụ, 1 năm, vài ba năm. Người bán gọi là người cho thuê, người mua gọi là người đi thuê. Quá trình này diễn ra ở các vùng trên phạm vi cả nước, thời hạn cho thuê là 1-2 năm. Mua và bán ruộng đất: Là việc mua hay bán sự sở hữu quyền sử dụng ruộng đất lâu dài (hết cả thời gian giao đất cho hộ gia đình được quy định theo luật đất đai). Số hộ tham gia vào quá trình này là thấp, có 3-6.6% số hộ bán đất và 6-20% số hộ mua đất. Mượn và cho mượn ruộng đất: Là việc chuyển quyền sử dụng đất từ người này sang người khác, còn quyền sở hữu quyền sử dụng ruộng đất vẫn thuộc về người cho mượn. Việc mượn và cho mượn thường không xác định rõ về mặt thời gian, khi cần thiết thì người cho mượn lấy ruộng lại. Số hộ mượn đất ở các vùng thuần nông cao hơn số hộ ở các vùng có ngành nghề phát triển. Thời hạn mượn đất là 2-3 năm. Đổi ruộng: Là dồn ghép nhiều thửa ruộng nhỏ thành một hay vài thửa ruộng lớn hơn. Đổi ruộng liên quan nhiều đến quy hoạch và thiết kế lại ô thửa, giao thông và thuỷ lợi nội đồng. Hộ nông dân tham gia vào đổi ruộng đất không mất đi ruộng đất mà giá trị ruộng đất giữ nguyên, chỉ có sự thay đổi về diện tích, vị trí, số thửa. Nguyên tắc cơ bản của đổi ruộng là ngyên tắc bằng giá. Nghĩa là các diện tích đổi với nhau phải cùng cấp hay cùng một giá trị. Trong năm nay, Nhà nước ta đã tiến hành dồn điền đổi thửa ở một số địa phương và đã thu được kết quả nhất định. Tuy nhiên vấn đề này diễn ra còn chậm do người dân còn e ngại và gặp khó khăn trong vấn đề giải quyết công bằng cho người nông dân. Để giải quyết các hoạt động đó, trong gần 10 năm qua, Chính phủ dã 3 lần ban hành khung giá đất thông qua các Nghị định: Nghị định số 80 /CP ngày 06-11-1993; Nghị định số 87/CP ngày 17-8-1994 thay thế Nghị định 80/CP; Nghị định số 17/1998/NĐ-CP ngày 21-3-1998 về sử đổi, bổ sung Nghị định 87/CP, lấy khung giá đất của Chính phủ làm cơ sở, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã quy định bảng giá chi tiết các loại đất cho phù hợp với địa phương. Thực tiễn hiện nay, giá thuê đất, giá áp dụng khi thu quyền sử dụng đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất... Các loại giá này lsị chỉ được xác đinh trên cơ sở “ kinh nghiệm hành chính ” của các cơ quan công quyền mà không có cơ quan chuyên trách. Chính diều này đã gây ra vấn đề bất cập về thuế chuyển quyền sử dụng đất như: Mức thuế theo pháp luật hiện hành là 2% đến 4% cộng với 1% lệ phí trước bạ, như vậy là quá cao so với thu nhập của người nông dân; Thuế chuyển quyền sử dụng đất chưa thể hiện được địa tô chênh lệch; Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất còn có quy định mâu thuẫn với nhau dẫn tới tình trạng mỗi địa phương thực hiện một kiểu... Tất cả những điều nêu trên đã làm cho qua trình chuyển nhượng và cho thuê đất đai ở nông nhôn diễn ra một cách khó khăn. Ngoài ra còn có một số nguyên nhân sau: Một là, nhận thức của nông dân về thị trường đất đai còn bị hạn chế. Sau nhiều năm cấm đoán, thuật ngữ về mua bán đất ít được dùng trong đời sống xã hội. Vì thế nếu có hoạt động nào liên quan đến mua bán đất đai thì ít nhiều hộ thấy hoạt động của họ ngoài luật định. Hai là, một số hộ, nhất là các hộ chuyên hay hộ kiêm ngành nghề vẫn chưa an tâm sự an ninh về quyền sử dụng đất đai. Nếu họ chỉ dựa vào ngành nghề mà không có đất thì cuộc sống của gia đình và con cái họ chưa được đảm bảo chắc chắn vì thu nhập ngành nghề của họ cũng chưa ổn định. Vì vậy tốt hơn hết là họ tiếp tục giữ đất đai lại mặc dù họp có thể không canh tác hoặc canh tác bị lỗ. Ba là, ở một số nơi hiện nay, nhất là các vùng ven thị, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nông dân còn chậm. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất làm cho người mua đất không thực sự tin tưởng trong quan hệ mua bán dẫn đến quá trình chuyển nhượng bị chậm lại. Như vậy, vấn đề chuyển nhượng và cho thuê đất đai ở nước ta tuy đã có những kết quả nhất định nhưng cũng còn nhiều vấn đề cần được quan tâm, giải quyết nhất là trong điều kiện nền kinh tế thị trường diễn ra với tốc độ ngày càng nhanh đòi hỏi phải có những thay đổi cho phù hợp nhất là vấn đề đất đai ở nông thôn. 3. Vấn đề quy hoạch sử dụng đất đai ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, các tổ chức, cá nhân được giao quyền sử dụng đất theo luật hiện hành. Quy hoạch đất là việc các quốc gia quan tâm để có định hướng quản lý đất đai. Việt Nam đang chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hoá tập chung sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN đồng thời với việc chuyển từ quản lý và đầu tư theo kế hoạch cứng nhắc sang quản lý và đầu tư theo trương trình dự án, công tác quy hoạch cũng có nhiều điều mới nên cần phân biệt rõ quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch khác. Quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch sử dụng nguồn lực, là một bộ phận không thể thiếu của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Theo tài liệu của tổng cục địa chính năm 1997 thì với diện tích tự nhiên 330.000 km2, Việt Nam xếp thứ 59 trong tổng số 200 nước, nhưng dân số có 75.3 triệu người (hiện nay vào khoảng 80 triệu người), xếp thứ 13 trên thế giới. Bình quân đất đai của Việt Nam chỉ bằng 1/7 mức của thế giới (Thế giới bình quân là 3 ha trên đầu người còn Việt Nam chỉ có 0.43 ha). Với hơn 80 % dân số sống ở nông thôn, kinh tế nông thôn hiện tuy đã có chuyển biến nhưng nguồn sống chính của dân cư vẫn là lâm nông nghiệp, bình quân đất nông nghiệp trên đầu người chỉ có 1074 m2, bình quân đất nông nghiệp trên một lao động chỉ có 3446 m2. Với một đất nước hiếm đất như vậy thì việc quy hoạch sử dụng đất có hiệu quả là hết sức cần thiết. Quy hoạch để đảm bảo cho Nhà nước tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý khoa học và có hiệu quả. Vì vậy quy hoạch đất là một nội dung quan trọng trong 7 nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Quy hoạch đất đai gồm 2 loại là quy hoạch phân bổ và quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch phân bổ nhằm điều chỉnh các mối quan hệ đất đai qua việc phân chia lại quỹ đất giữa các ngành và các đơn vị sử dụng đất. Quy hoạch phân bổ thể hiện dưới 2 hình thức là quy hoạch phân bổ theo ngành (đất cho nông nghiệp, đất cho lâm nghiệp, đất cho dân cư, đất cho các mục đích chuyên dùng) và quy hoạch phân bổ theo lãnh thổ hành chính (quy hoạch phân bổ đất cả nước, quy hoạch phân bổ đất cấp tỉnh, quy hoạch phân bổ đất cấp xã). Quy hoạch phân bổ đất đai mới chỉ dừng lại ở việc giải quyết một số nội dung như xác định vị trí phân bố, xác định nhu cầu diện tích, xác định hình dạng và ranh giới các khoảnh đất giao cho tuèng ngành và từng chủ sử dụng đất. Với sản xuất nông lâm nghiệp, thuỷ sản thì đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt và không thể thiếu nên tổ chức và sử dụng đất là một điều quan trọng, lâu dài để tăng của cải cho xã hội. Bởi vậy sau khi quyhoạch phân bổ đất phải có loại hính quy haọch sử dụng đất để sử dụng đất hợp lý và hiệu quả. Quy hoạch sử dụng chỉ có với đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp. Công việc quy hoạch đất ở nước ta đã trải qua nhiều thời kỳ và đã đạt những kết quả nhất định tuy nhiên vẫn còn những vấn đề như: Việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai còn tràn lan (hiện nay trong cả nước có tới 9 viện quy hoạch chuyên trách, hàng trăm công ty tư vấn vừa thiế kế công trình vưa fquy hoạch), chưa sát thực tế, thiếu tính khả thi, không mang tính ổn định mà việc quy hoạch kế hoạch không được công khai và phổ biến rộng rãi. Quy hoạch còn chưa có sự nhất quán giữa cấp trung ương với cấp địa phương gây thiệt hại không nhỏ cho các doanh nghiệp. Do công tác quy hoạch sử dụng đất chưa trở thành công cụ thực sự trong quản lý Nhà nước về đất đai, dẫn tới việc khiếu kiện đất đai hầu hết các địa phương ngày càng tăng, nhất là những khiếu kiện phát sinh trong quá trình triển khai quy hoạch, đền bù, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng xây dựng, nâng cấp các công trình đầu tư lớn của Nhà nước. Từ việc khiếu kiện dơn lẻ, cho tới tình trạng khiếu kiện nhiều người ở các địa phương, trở thành khiếu kiện tập thể, kéo dài gây ra những bất ổn định về mặt kinh tế cũng như về mặt xã hội. Thiếu chế tài và phân cấp hợp lý để xử lý kịp thời, đúng mức và dứt điểm các vụ việc vi phạm về đất đai, các quyết định thu hồi đất trên thực tế được thực hiện rất chậm. Đó là những vấn đề còn tồn tại của việc quy hoạch và sử dụng đất đai. IV. Một số đề xuất nhằm hoàn thiện chính sách đất đai 1. Hoàn thiện các văn bản pháp luật Luật pháp là công cụ quản lý không thể thiếu được của Nhà nước. Từ xưa đến nay Nhà nước luôn luôn thực hiện quyền cai trị của mình, trước hết bằng luật pháp. Nhà nước phải gắn liền với luật pháp và luật pháp là luật pháp của Nhà nước. Cùng với việc quản lý đất đai, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đai. Tuy nhiên với sự phát triển của đất nước thì các văn bản pháp luật đã ban hành sau một thời gain thực hiện đã biểu lộ những hạn chế nhất định cần phải được bổ sung, hoàn thiện. Nhất là trong thời đại ngày nay, nước ta đang tiến hành công nghiệp hoá hiện đại hoá nông nghiệp nông thôn, hầu hết các hoạt động diễn ra đều dựa trên đất đai thì việc hoàn thiện chính sách đất đai cho phù hợp đóng vai trò hết sức quan trọng. Để làm được điều đó thì Nhà nước cần: Thứ nhất là, cần ban hành các nghị định cụ thể, chi tiết hướng dẫn thi hành luật đất đai. Trong nghị định mới cần thể hiện rõ quy định về việc định giá đất phải ro một cơ quan chuyên trách đảm nhận. Đồng thời các văn bản mà Nhà nước ban hành phải đảm bảo tính lôgic, tránh tình trạng các văn bản mâu thuẫn với nhau gây khó khăn trong quá trình quản lý đất đai. Thứ hai là, tiếp tục phân cấp cho chính quyền cơ sở về quản lý đất đai ở địa phương, đồng thời củng cố nâng cao năng lực quản lý của cơ quan này. Muốn làm được điều này thì trước tiên phải nâng cao trình đọ của những người lãnh đạo, đặc biệt là lãnh đạo ở cấp xã vì trên thực tế đội ngũ lãnh đạo ở cấp xã có trình độ học vấn thấp. Điều này cần phải được xem xét để thay thế bằng những người có năng lực hơn. Thứ ba là, vấn đề thu hồi đất, cần giải quyết thoả đáng việc đền bù sau khi thu hồi đất vì vấn đề này còn nhiều bất cập. Xác định rõ mức đền bù dựa trên lợi thế so sánh của đất mang lại. Thư tư là, về đăng ký thế chấp uyền sử dụng đất và bất động sản nên chuyển giao cho cơ quan đăng ký giao dịch bất động sản của Bộ tư pháp thống nhất thực hiện, không nên để sở địa chính, UBND xã, phường thực hiện như hiện nay vì nó không đồng nhất. Thứ năm là, về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, công việc này tuy đã thành công ở nhiều vùng tuy nhiên ở một số nơi tình trạng người dân chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn còn rất nhiều. Điều này đỏi hỏi cần phải giải quyết ngay tạo tâm lý an toàn về quyền sử dụng đất cho người dân từ đó người dân mới yên tâm đầu tư các yếu tố đầu vào để sử dụng đất đai có hiệu quả hơn. Công việc này cũng giúp cho các nhà kinh doanh yên tâm đầu tư vốn của mình vào sản xuất trên mảnh đất đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất. Thứ sáu là, cần có các văn bản pháp luật quy định mức phạt cụ thể trong các trường hợp vi phạm về đất đai. Việc này sẽ giúp việc sử dụng đất đai đúng mục đích đồng thời giúp cho việc thi hành các bản án thực hiện theo đúng pháp luật mà nàh nước quy định. Bên cạnh đó cần có các biện pháp giúp người dân hiểu được luật thông qua cá biện pháp như: hệ thống hoá các văn bản pháp luật thành sách để đưa xuống tận các cơ sở, tiếp cận với người dân, phổ biến thông qua các cơ quan truyền thông, báo chí, thông qua các lớp học, đưa trương trình giáo dục pháp luật vào trường học. 2. Giải quyết các vấn đề về chuyển nhượng và cho thuê đất đai Thị trường chuyển nhượng và cho thuê đất đai trong nông nghiệp là một tất yếu của quá trình đổi mới theo cơ chế thị trường. Các hoạt động thị trường rất đa dạng và phong phú, khác nhau theo mỗi địa phương và ứng xử của từng loại hộ nông dân. Để thị trường đó phát triển đúng hướng thì cần phải có một số biện pháp như sau: Thứ nhất, cần nhận thức đúng đắn rằng, thị trường chuyển nhượng và cho thuê đất đai là không thể thiếu được trong cơ chế kinh tế chuyển đổi này. Cần phải làm cho người dân nhận thức đầy đủ về thị trường đất đai thông qua việc phổ biến các vấn đề của Luật đất đai. Thứ hai, Chính phủ cần ban hành những văn bản dưới luật quy định cụ thể các nội dung của chuyển nhượng ruộng đất như cách tính giá cả, giá trị đất đai, các căn cứ để tính giá thuê, mua đất, giới ạhn và thời gain thuê. Các hoạt động này cần được bảo vệ bởi một hành lang pháp lý phù hợp vì phần đông các hiện tượng chuyển nhượng đất đai mang tính tự phát và thiếu hướng dẫn cụ thể. Thứ ba, đối với Nhà nước cần sớm ổn định và ban hành các chính sách phù hợp như chính sách khuyến khích phát triển nông thôn, ngành nghề, tiêu thụ sản phẩm, tạo điều kiện phân công lại lao động và chuyển đổi đất đai. Thứ tư, cần có các chính sách bảo hộ kinh tế hộ về tư cách pháp nhân, không nên coi hộ là một doanh nghiệp mà áp dụng chung chính sách của doanh nghiệp cho hộ (thuế thu nhập, thuế GTGT). Thứ năm, với những nông dân không có đất hay ít đất do nững nguyên nhân bất khả kháng, thiết tha và có khả năng sản xuất nông nghiệp thì tuỳ theo khả năng của từng địa phương, từng đối tượng có thể giải quyết đất cho họ theo quỹ đất đai mới khai phá, tạo điều kiện cho họ vay vốn để chuộc lại đất đai và giúp họ canh tác hiệu quả. Với những hộ không có khả năng sản xuất nông nghiệp, nên chuyển họ sang hoạt động dịch vụ nông lâm ngư nghiệp, nhưng phải có chính sách đảm bảo quyền lợi của người lao động và tiền công để giải quyết dời sống cho họ. Thứ sáu, các cấp chính quyền địa phương cần phải làm trung gian phát huy sự tham gia của dân trong đổi ruộng, không nên áp đặt. Việc này một mặt đảm bảo vấn đề công bằng, không gây tranh cãi, mặt khác giúp cho quá trình chuyển đổi được dễ dàng hơn vì người dân trong cùng một làng xã cũng dễ thoả thuận với nhau hơn. Trên đây là một số biện pháp nhằm giúp cho quá trình chuyển nhượng và cho thuê đất đai trong nông nghiệp diễn ra mmọt cách thuận lợi hơn. Qua đó có cơ sở để đưa ra chính sách đất đai cho phù hợp. 3. Thực hiện quy hoạch lại đất nhằm phát triển nông nghiệp hàng hóa Nước ta có diện tích đất nông nghiệp không nhiều, trong khi đó 80% dân số sống ở nông thôn. Do vậy diện tích đất nông nghiệp tính trên đầu người là rất thấp. Tuy vậy, tình trạng manh mún về đất đai cũng như sử dụng đất tràn lan, không theo một quy hoạch cụ thể lại diễn ra trên hầu hết các địa phương dẫn đến tình trạng sử dụng đất không có hiệu quả, đất nông nghiệp ngày càng giảm dần. Tình trạng trên tất yếu đòi hỏi phải quy hoạch lại đất đai nhằm sử dụng đất có hiệu quả hơn và phù hợp với mục tiêu nông nghiệp hàng hoá. Muốn vậy thì cần phải có một số biện pháp sau: Thứ nhất, cần dựa vào diện tích đất nông nghiệp của địa phương và chất lượng của từng loại đất trên địa bàn để bố trí quy hoạch lại đất thành từng khu vực phù hợp với đặc điểm của từng loại cây trồng và của các ngành nghề khác. Thứ hai là, cần phải có các văn bản quy định rõ về việc quy hoạch đất để người dân theo đó thực hiện. Bên cạnh đó phải giải quyết những vấn đề có liên quan đến quy hoạch lại đất đặc biệt là giải quyết công ăn việc làm cho người nông dân. Thứ ba là, cần có sự phân cấp rõ hơn trong hoạt động quản lý. Chẳng hạn phân cấp cho ngành nông nghiệp trực tiếp tham gia quản lý các loại đất nào ? Việc cấp đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất của các cấp có thẩm quyền nhất thiết phải có ý kiến của ngành được phân cấp. Việc giao đất, thu hồi đất nên quy định rõ. Đối với đất lâm nghiệp khi phân cấp cần căn cứ vào quy hoạch, dự án được duyệt và chu kỳ kinh daonh của loại cây được kinh doanh. Không nhất thiết phải giao đủ 30 hay 50 năm, và chỉ nên giao đất đồi chưa có rừng và chính sách hỗ trợ cho người trồng rừng; còn đối với đất công, đất trường học ở khu dân cư nông thôn nên giao cho chính quyền xã, phường quản lý. Kết luận Nói tóm lại, đất đai là nền tảng của mọi hoạt động sản xuất kinh doanh nhất là trong nông nghiệp, đất đai càng có vị trí đặc biệt quan trọng, nó là tư liệu sản xuất đặc biệt và không thể thay thế.Việt Nam là nước đất hẹp, người đông, dân số tăng lên nhưng diện tích đất giành cho sản xuất nông nghiệp ngày một giảm, việc phân bố dân cư trên các vùng đất đai không đồng đều, đất chứ sử dụng còn nhiều, việc quản lý đất đai còn nhiều hạn chế. Chính vì vậy mà cần phải có một chính sách đất đai hợp lý để có thể quản lý cũng như xử dụng đất đai một cách có hiệu quả. Trong công cuộc đổi mới đất nước nói chung và đổi mới bộ mặt nông thôn nói riêng, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều đổi mới trong chính sách đất đai, đã ban hành Luật đất đai năm 1988, Luật đất đai năm 1993 và Luật đất đai sử đổi năm 1998. Việc ban hành các văn bản pháp luật này đã giúp cho quà trình quản lý được chặt chẽ, đem lại những hiệu quả nhất định. Tuy nhiên vấn đề chính sách đất đai còn nhiều bất cập cần phải giải quyết như: về hệ thống văn bản pháp luật; về thị trường chuyển nhượng và cho thuê đất đai; về quy hoạch và sử dụng đất nông nghiệp. Do tầm quan trọng và tính phức tạp của quản lý đất đai, đòi hỏi phải có các giải pháp đồng bộ về cơ chế, chính sách đất đai. Trước hết Nhà nước cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện Luật đất đai; nhanh chóng cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sớm hình thành quy hoạch tổng thể sử dụng đất, kiểm kê và quản lý sử dụng đất đai. Bên cạnh những biện pháp tác động vào đất đai, Nhà nước cần chú ý thực hiện các biện pháp ổn định đời sống của người nông dân, cần có các chính sách liên quan đến nông nghiệp như chính sách giá, chính sách về đầu tư cho nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp nông thôn từ sản xuất tự cung tự cấp lên sản xuất hàng hoá theo chủ chương của Đảng và Nhà nước. Cuối cùng, em xin chân thành cảm ơn GS.TS Hoàng Việt đã giúp đỡ em hoàn thành đề tài này! Tài liệu tham khảo Nông nghiệp Việt Nam từ cội nguồn đến đổi mới - Bùi Huy Đáp, Nguyễn Điền Vấn đề sở hữu ruộng đất trong nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần ở Việt Nam - PGS. TS Hoàng Việt - NXB Chính Trị Quốc Gia năm 1999. Một số vấn đề đổi mới quan hệ sở hữu đất đai - Trần Quốc Toản. Kinh tế Nông nghiệp - PGS. TS Phạm Vân Đình - TS. Đỗ Kim Chung. NXB Nông nghiệp 1997. Về chính sách phát triển nông nghiệp Việt Nam - Uỷ ban kế hoạch nhà nước 1991-1992. Chính sách kinh tế và vai trò của nó đối với phát triển nông nghiệp nông thôn hiện nay. Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành. ảnh hưởng của chính sách nông nghiệp. Kinh nghiệm các nước Châu á và Đông Âu, những gợi ý đối với Việt Nam. Giáo trình Phân tích chính sách nông nghiệp - ĐHKTQD. Giáo trình Kinh tế nông nghiệp - ĐHKTQD. Tạp chí Địa chính số 2- 1998; số 1 - 2000; số 4 - 2000; số 2 - 2002; số 3 - 2002; số 1, 2, 3,7 năm 2003. Thông tin khoa học xã hội số 1 năm 2001. Tạp chí Quản lý nhà nước tháng 4 năm 2003. Dân chủ và pháp luật tháng 9, 10 năm 2003. Tạp chí Nông nghiệp và phát triển nông thôn tháng 7, 8 năm 2003. Mục lục Trang