Đề án Ngân sách nhà nước - Thực trạng và hướng đổi mơi cơ chế quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam

ng nhiều yếu tố bao cấp, lồng ghép; chồng chéo giữa các cấp ngân sách, do đó thường dẫn đến tình trạng co kéo, ỷ lại, đối phó giữa các cấp ngân sách. Việc lập và giao kế hoạch ngân sách hàng năm thường chậm và kéo dài thiếu chi tiết cụ thể, chất lượng kế hoạch thấp. Trách nhiệm quyền hạn của các cấp ngân sách chưa được qui định rõ ràng; việc quản lý thu chi NSNN chưa được coi trọng đúng mức, kỷ cương, kỷ luật tài chính có nhiều vi phạm. Luật NSNN ra đời là một công cụ pháp lý quan trọng để quản lý NSNN. Luật NSNN thể hiện tư tưởng quan điểm chính sách của Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực ngân sách, nhằm động viên khơi dậy mọi tiềm năng của đất nước trong các thành phần kinh tế, quản lý sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính Nhà nước, tài nguyên, công sản để phát triển sản xuất, tăng thu cho NSNN. Luật NSNN qui định những khuôn khổ pháp lý để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, quản lý thống nhất NSNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ có phân công, phân cấp trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng, rành mạch giữa các ngành các cấp, bảo đảm tập trung thoả đáng các nguồn thu chủ yếu cho NSTW để đáp ứng yêu cầu chi lớn mang tâm cỡ quốc gia, đồng thời khuyến khích tính chủ động tích cực của ngân sách địa phương. Luật NSNN nhằm vào việc xây dựng củng cố kỷ luật, kỷ cương tài chính, hạn chế và ngăn chặn tình trạng tỏn thất mất mát trong cả thu và chi NSNN vừa đảm bảo dân chủ công bằng, công khai nhưng vừa phải được kiểm tra, kiểm soát theo một cơ chế được tổ chức chặt chẽ. Luật NSNN điều chỉnh các quan hệ về thu, chi của Nhà nước trong dự toán được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một thời gian nhất định thường là một năm. Luật NSNN không chỉ qui định về việc lập, chấp hành, quyết toán và kiểm tra NSNN còn qui định cả nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Nhà nước các cấp trong quá trình thực hiện qui trình ngân sách, cũng như trong quản lý ngân sách nói chung. Mặt khác Luật NSNN còn có phạm vi điều chỉnh rộng, ngoài các quan hệ trong lĩnh vực ngân sách, nó còn qui định về quản lý các tài sản được đầu tư mua sắm từ NSNN và các công sản khác của Nhà nước. Luật NSNN đạt ngân sách Nhà nước trong mối quan hệ với chính sách tài chính quốc gia, nền tài chính quốc gia, là công cụ pháp lý quan trọng để ổn định hoá quan hệ tài chính giữa Trung ương và địa phương, góp phần xử lý những nhược điểm trước đây của NSNN. Nét mới là ổn định được nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền theo Luật. Khẳng định nguyên tắc ngân sách cấp trên nắm giữ những nguồn thu quan trọng và đảm bảo những nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới. Khi các nguồn thu của ngân sách cấp dưới không đáp ứng được nhu cầu chi thì được cấp bổ sung. Ngoài ra phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi ổn định và cơ chấp cấp bổ sung thì không được dùng ngân sách cấp này chi thay nhiệm vụ của ngân sách cấp khác. Sự Luật pháp hoá nguồn thu và nhiệm vụ chi đã đòi hỏi các cấp chính quyền địa phương phải chủ động điều hành ngân sách cấp mình khắc phục tính ỷ lại trông chờ vào cấp trên. Cơ chế rõ ràng rành mạch, ổn định đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho mỗi cấp chính quyền tăng qui mô NSĐP, góp phần thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và đóng góp ngày càng nhiều cho sự phát triển chung của đất nước. Nhờ có Luật mà các khoản thu NSNN được tập trung kịp thời vào NSNN, giảm bớt sự phân tán. Nhiều địa phương đã chủ động bồi dưỡng nguồn thu lâu dài, quan tâm đến nguồn thu chung, khuyến khích phát triển kinh tế địa phương. Về chi, các địa phương cũng đã chú trọng đầu tư xây dựng các công trình theo chốt, ưu tiên cho giáo dục khoa học công nghệ, đảm bảo an ninh địa phương. Luật NSNN đã trở thành một trung tâm pháp lý thống nhất, phối hợp đồng bộ các hoạt động, công tác quản lý và điều hành ngân sách Nhà nước. II- Những tồn tại. Những thành tựu đã đạt được trong lĩnh vực NSNN, trong cơ chế quản lý NSNN ở nước ta là không thể phủ nhận song bên cạnh những kết quả đã đạt được chúng ta phải thừa nhận có những tồn tại, bất cập đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới hoàn thiện. 1. Về thu NSNN. Thu NSNN đã đạt được những thành tựu đáng kể với số thu từ thuế ngày càng lớn. Tuy nhiên, tỷ lệ hơn 90% thu NSNN là thuế, phí và lệ phí chưa khẳng định được sự hoàn mỹ của chính sách thu NSNN. Kết cấu thu có tới 98% số thu NSNN là thuế, phí, lệ phí cũng chưa hẳn là tối ưu đối với nguồn thu của một Nhà nước xã hội chủ nghĩa, nơi mà kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Từ năm 1993 tốc độ thu tuy có năm sau vẫn cao hơn năm trước nhưng mức độ tăng lại giảm dần và chậm lại. Từ sau năm 1995 thu ngân sách có tăng nhưng qui mô thu NSNN so với GDP liên tục giảm. Thêm vào đó các nhân tố khách quan như thiên tai nặng nề và khủng hoảng tài chính Châu á đã làm giảm đáng kể số thu NSNN. Mặt khác để cứu vãn tình hình chung Nhà nước phải triển khai các biện pháp ưu đãi tài chính và giảm thuế nên số thu ngân sách lại càng giảm. Khi nhận định về kết quả thu NSNN có hai nhận xét trái ngược nhau. Một mặt người ta dựa vào ý tưởng "khoan sức dân" để giải thích tỷ suất thu NSNN so với GDP thấp dần trong những năm vừa qua.Nhưng mặt khác trong các báo cáo chính thức đều nói "liên tục trong nhiều năm, thu NSNN đều không hoàn thành kế hoạch". Trên thực tế ta có thể thấy số thu NSNN trên GDP giảm vì các nguyên nhân như: - Hiệu quả bùng nổ kinh tế về số lượng đã hết. Các cơ chế chính sách đổi mới thuộc thế hệ thứ nhất đã trở nên bảo thủ, bộc lộ các bất cập thậm chí cản trở kinh tế phát triển. - Tác động tiêu cực của thiên tai liên tiếp xảy ra vào các năm 1997, 1998, 1999, 2000 đã làm giảm đáng kể nguồn thu NSNN. - Khủng hoảng tài chính Châu á và những biến động tiêu cực về giá cả trên thị trường quốc tế đặc biệt là sự sụt giảm giá dầu mỏ, nguyên liệu thô đã có tác động tiêu cực đến qui mô nền kinh tế và tới số thu NSNN. - Chất lượng hiệu quả của hệ thống hành chính thấp. - Loại nguyên nhân thứ 5 là các nguyên nhân thuộc lĩnh vực tài chính Nhà nước. + Trước hết NSNN ta có một cơ cấu dễ bị ảnh hưởng bởi yếu tố bên ngoài. Nguồn thu chủ yếu là từ thuế xuất nhập khẩu (19%) và dầu thô (15%) chiếm 1/3 tổng thu ngân sách. Do đó khi có biến động về giá trên thị trường quốc tế, thu NSNN sẽ bị tác động mạnh. + Hệ thống thu chưa bao quát được hết nguồn thu, thất thu còn rất lớn. Đối với chúng ta thất thu thuế tồn tại cả ở hai dạng là thất thu thực tế và thất tu tiềm năng. Thất thu thực tế được hiều là khoản tiền thuế đáng lẽ phải thu theo qui định của Lụât thuế nhưng vì lý do nào đó không được nộp đủ, đúng, kịp thời vào NSNN. Nó bao gồm cả trường hợp thất thu về số lượng, đối tượng nộp thuế, căn cứ tính thuế và nợ đọng, dây dưa tiền thuế kéo dài. Còn "Thất thu tiềm năng" là các nguồn thu đáng lẽ có thể bồi dưỡng động viên cho NSNN nhưng lại chưa được thu vì pháp luật chưa có qui định thu. Có nhiều nguyên nhân gây ra thất thu thuế: - Từ đối tượng nộp thuế: Bản chất của các hoạt động kinh doanh trong cơ chế thị trường là tư lợi, vì thế các cơ sở kinh doanh và các tầng lớp nhân dân thường không muốn thực hiện nghĩa vụ thuế và tìm mọi cách trốn tránh nghĩa vụ này. - Từ chính sách của Nhà nước. + Chính sách chế độ thuế còn nhiều chỗ bất hợp lý, thuế suất thuế biểu quá chi li, không phù hợp với thực tiễn và khả năng đóng góp của các thành phần kinh tế. Kinh nghiệm cho thấy thuế suất càng cao càng thúc đẩy hoạt động kinh tế ngầm làm thất thu cho NSNN. + Qui định miễn giảm thuế tràn lan làm xói mòn Luật thuế gây nhiều khó khăn trong việc xác định đối tượng miễn giảm thuế, dễ tạo khả năng vận dụng tuỳ tiện gây thất thu thuế. + Chính sách thuế vừa chưa bao quát được hết nguồn thu vừa thu chồng chéo, trùng lắp; phát luật thuế chậm sửa đổi bổ sung kịp thời, thiếu đồng bộ, gây nhiều bị động cho doanh nghiệp nên họ phải tìm cách tháo gỡ khó khăn bằng cách trốn lậu thuế. - Từ cán bộ và cơ quan thuế. + Chưa đưa được hết các cơ sở thực tế kinh doanh vào diện quản lý thu thuế, chưa thu thuế đầy đủ. Trình độ chuyên môn của không ít cán bộ quản lý, thu thuế còn yếu kém. + Cán bộ thoả hiệp với đối tượng nộp thuế để giảm bớt số thuế phải nộp. Tham ô tập thể hoặc cá nhân, chiếm dụng tiền thuế của Nhà nước, thiếu tinh thần trách nhiệm trong việc phát hiện các sai sót trong kê khai, nộp thuế, đôn đốc nộp thuế đúng đủ kịp thời gây thất thu không nhỏ cho NSNN. 2. Về chi NSNN Chi NSNN diễn biến rất bất thường. Sau năm 1995 tổng chi NSNN so với GDP liên tục giảm chỉ trong 5 năm chi NSNN đã giảm mạnh từ 29,4% GDP năm 1993 xuống 22,7% GDP năm 1998 tương đương với việc cắt giảm 1/5 tổng chi NSNN. Từ năm 1994 tốc độ tăng chi NSNN giảm đi trông thấy, tốc độ tăng danh nghĩa năm sau chi hơn năm trước khong quá 10%. Trong giai đoạn 1991 - 2000, mục tiêu chỉ cho đầu tư phát triển tuy có được đề cao song rõ ràng đã phải xếp hàng sau mục tiêu kiềm chế lạm phát. Hơn nữa kế hoạch đầu tư phát triển chưa được đặt trong bối cảnh của một chương trình phát triển kinh tế dài hạn, vẫn còn nặng nề về cơ chế kế hoạch hoá từ trên xuống. Qui hoạch tổng thể chưa vững vàng. Chưa có công cụ hiệu quả để tác động vào tổng cầu nhằm kích thích tăng trưởng, nhằm nuôi dưỡng nguồn thu lâu dài cho NSNN. Trong chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN thì tính tập trung dứt điểm, hiệu quả đầu tư vẫn đang là vấn đề nhức nhối. Chi đầu tư xây dựng cơ bản còn quá dàn trải lãng phí ngay cả từ khâu thiết kế và lựa chọn dự án đầu tư. Nội dung chi đầu tư phát triển từ NSNN còn chưa chú trọng vào hàm lượng thiết bị, mới chỉ quan tâm đến qui mô số lượng về vốn xây dựng cơ bản nên hiệu quả đầu tư chậm được phát huy. Trong thực tế chi NSNN cho đầu tư phát triển thời gian qua chưa thực sự chú trọng đến mục tiêu phát triển công nghệ, nâng cao năng suất lao động. Do đó, tăng trưởng kinh tế tuy đạt cao nhưng chất lượng tăng trưởng còn hạn chế, thiếu bền vững nền kinh tế vẫn nằm trong vòng luẩn quẩn: công nghệ lạc hâu, năng suất lao động thấp, hao phí nhiều, chất lượng sản phẩm thấp, giá thành cao, sức cạnh tranh yếu, hàng hoá khó tiêu thụ, thiếu vốn mở rộng đầu tư và công nghệ lại tiếp tục lạc hậu... Những khoản chi về lợi ích lâudài tạo những yếu tố cơ sở đảm bảo tăng trưởng bền vững còn chưa được quan tâm đúng mức. Những khoản chi này chỉ chiếm vị trí rất khiêm tốn trong tổng chi hàng năm. Điều này chứng tỏ rằng cơ cấu chi vẫn có những bất hợp lý. Bình quân giai đoạn 1991 - 1997, chi GDĐT đạt 9,5% tổng chi, chi cho cả khoa học công nghệ và môi trường chỉ đạt 1.1% tổng chi NSNN chiếm không đầy 0,5% GDP. Tuy đã giảm nhiều những khoản chi mang tính bao cấp trong NSNN, nhưng nhiều nội dung chi bao cấp vẫn còn tồn tại ngay cả trong quá trình lập và chấp hành ngân sách, Cũng trong giai đoạn 1991 - 1997 chi bao cấp bao biện cho các DNNN làm ăn thua lỗ, hoặc kém hiệu quả đạt mức 6,3% tổng chi NSNN tức là gấp gần 6 lần so với chi cho cả khoa học, công nghệ và môi trường. NSNN vẫn còn chi cấp vốn lưu động hoặc gia hạn nợ đọng thuế, khoanh nợ giảm nợ cho các DNNN. Chính phủ vẫn còn thực hiện các biện pháp bao cấp cho các DNNN qua lãi suất; bảo lãnh vay... Những biện pháp này cần đến nhiều tỷ đồng và gây không ít khó khăn trong điều hành NSNN. Trong thập kỷ vừa qua chi NSNN tuy đã đạt được những thành tựu đáng kể, đảm bảo thực hiện thành công các nhiệm vụ chính trị; duy trì sự ổn định vĩ mô và vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước. Nhưng nhìn chung vẫn chưa được điều hành trên nền tảng lý luận về tài chính Nhà nước trong cơ chế thị trường; chưa có chiến lược rõ ràng, còn thiên về cấp phát theo đúng nghĩa đen của nó. Xây dựng và điều hành tài khoá còn thiếu vắng các quan điểm tạo bạo, tích cực nhằm thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững. 3. Cân đối ngân sách - Bội chi NSNN. Bội chi NSNN nhìn chung là đạt mức an toàn song vẫn còn nhiều năm bội chi NSNN đã vượt quá 5% tức là vượt quá giới hạn an toàn cho nền kinh tế đất nước như năm 1993 bội chi lên tới 6,5% GDP. Bội chi NSNN được bù đắp bằng các nguồn vốn vay nợ kể cả trong nước và ngoài nước, nhưng các khoản vay đặc biệt là vay nước ngoài không được quản lý chặt chẽ, hiệu quả sử dụng kém. Các khoản vay dân thì chủ yếu là vay ngắn hạn dưới một năm với lãi suất cao, do đó cứ hơn 3 năm các khoản nợ này lại tăng lên gấp đôi. Hiện nay nó đang là một gánh nặng nợ phải trả đối với NSNN. Với các khoản vay nước ngoài thì khó khăn lớn nhất là mức thu hồi vốn thấp và chậm. Các khoản vay dân và vay nước ngaòi vẫn còn nhỏ không đáp ứng được nhu cầu cho chi đầu tư phát triển, do đó phải cắt giảm một phần đầu tư xây dựngcơ bản tập trung của Nhà nước. Nếu tình trạng này kéo dài sẽ là nguy có đe doạ trực tiếp đối với khả năng tăng trưởng kinh tế. Việc vay vốn trong nước và ngoài nước tồn tại ở hai hình thức chủ yếu là vốn vay ODA và huy động vay bằng phát hành các loại trái phiếu Chính phủ. Trong giai đoạn 1991 - 1992, tổng số trái phiếu, tín phiếu kho bạc Nhà nước đã phát hành thông qua hệ thống kho bạc Nhà nước TW và địa phương đã bù đắp bình quân trên 70% tổng số bội chi NSNN, góp phần tích cực vào việc chấm dứt việc phát hành tiền để bù đắp bội chi NSNN. Ngoài ra hàng nghìn tỷ đồng được huy động cho các công trình trọng điểm trên khắp cả nước, chủ động giải quyết một phần đáng kể nhu cầu vốn đầu tư của nền kinh tế. Bên cạnh những kết quả đã được khẳng định việc phát hành trái phiếu Chính phủ trong những năm vừa qua đã bộc lộ rất nhiều hạn chế như: - Khối lượng trái phiếu Chính phủ được phát hành hàng năm vẫn còn nhỏ bé mới chỉ xấp xỉ 2% GDP, chưa khai thác thoả đáng nguồn vốn nhàn rỗi còn khá tiềm tàng trong nền kinh tế. Thời hạn trái phiếu còn ngắn, loại kỳ hạn 2 năm trở xuống chiếm trên 90% số vốn phát hành. Loại kỳ hạn từ 3 - 5 năm dường như mới còn mang tính thử nghiệm. Do đồng tiềncủa ta chưa ổn định, lạm phát còn tiềm ẩn, việc tính toán xác định lãi suất trái phiếu còn là một bài toán phức tạp và khó có thể xác định được một mức lãi suất hợp lý cho trái phiếu Chính phủ để có thể kích thích các nhà đầu tư, dân cư và đảm bảo khả năng hoàn trả của Nhà nước. - Cơ chế phát hành trái phiếu để huy động vốn cho các công trình xây dựng cơ bản nằm trong kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước còn nhiều vấn đề bất cập. Điều đó, một mặt do cơ chế chính sách còn quá chẽ chưa phù hợp với thực tế, việc tổ chức triển khaicơ sở bị lúng túng, chậm trễ. Mặt khác thời hạn đấu thầu trái phiếu hiện nay là quá ngắn nên không phù hợp với thời gian thi công thực tế và khả năng hoàn trả vốn của công trình đầu tư. Cơ chế quản lý phát hành thanh toán các loại trái phiếu nhìn chung còn lạc hậu, cơ chế lưu thông chuyển nhượng một số loại trái phiếu còn gò bó, cứng nhắc, chưa đáp ứng được nhu cầu giao lưu vốn thông thoáng hơn trên thị trường thứ cấp, điều này cũng làm hạn chế khả năng kích thích các nhà đầu tư làm giảm tính hấp dẫn của trái phiếu Chính phủ. Trong các năm vừa qua việc phát hành trái phiếu mới chỉ dừng lại ở việc phát hành ở trong nước, vấn đề phát hành trái phiếu ra nước ngoài chưa được quan tâm. Trong khi nguồn vốn trong nước còn nhỏ bé thì việc phát hành trái phiếu ra thị trường quốc tế là đáng được quan tâm, bỏ ngỏ nó là một bất hợp lý cần được điều chỉnh. Như vậy cân đối NSNN vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm, những nhược điểm này cần phải được đổi mới, khắc phục hoàn thiện. 4. Cơ chế quản lý NSNN. Luật NSNN đã tạo ra nét mới trong cơ chế quản lý NSNN. Tuy nhiên, thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với các qui định của pháp luật, Luật NSNN cũng không phải là ngoại lệ. Thực tế cho thấy rằng quá trình áp dụng Luật NSNN vào thực tiễn dần dần đã nảy sinh những bất cập tồn tại. a. Về phân cấp quản lý NSNN. Phân cấp NSTW và NSĐP là một vấn đề tồn tại lớn kéo dài nhiều năm nay. Nhược điểm cơ bản của chế độ phân cấp NSNN hiện nay là việc phân định nhiệm vụ thu, nhiệm vụ chi cho NSĐP vẫn không rõ ràng và vẫn còn thay đổi qua các năm. Vì vậy mặc dù NSTW chi tới 70% tổng chi NSNN nhưng cũng không phát huy được sức mạnh tập trung, luôn luôn trong tình trạng đối phó, đồng thời cũng chưa thật sự khuyến khích được tính năng động sáng tạo của địa phương. Sự chia cắt giữa các cấp NSNN gây khó khăn trong công tác điều hành thống nhất NSNN. Những địa phương có điều kiện về ngân sách có mức chi tiêu cao, chênh lệch lớn so với các địa phương khác, có kết dư ngân sách nhưng Trung ương cũng không thể điều hoà được. Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước các cấp đối với NSNN chưa được qui định rõ ràng. Hệ thống NSNN hiện nay còn có tính lồng ghép nhất định khiến cho trong quá trình lập, tổng hợp, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách các cấp vừa khó đảm bảo đúng thời gian vừa cản trở tính chủ động của mỗi cấp chính quyền. Chính điều này Luật cũng chưa giải quyết được thoả đáng nên các đối tượng thi hành rất dễ rơi vào tình trạng vi phạm pháp luật. Thực tế đã xảy ra ở nhiều địa phương, khi lập dự toán NSNN, nếu làm theo tiền lệ thìvi phạm pháp luật, nếu làm theo luật thì không thể chủ động khai thác được các nguồn thu. Quan hệ giữa các cấp NSNN là quan hệ dọc, phụ thuộc. Sự phụ thuộc của ngân sách cấp dưới thể hiện ở chỗ khi nguồn thu được phân cấp không đủ đáp ứng nhu cầu chi được giao thì sẽ được cấp bổ sung, qui định như vậy thì thoạt nhìn có vẽ như rất chặt chẽ nhưng đi vào thực tế thì do các quyết định hành chính thường chi phối các quan hệ tài chính nên khi thực hiện các quyết định này của cấp trên phải có kinh phí luân chuyển giữa các cấp. Hệ thống NSNN còn quá cồng kềnh, rập khuôn theo các cấp hành chính Nhà nước. Vấn đề không phải là ở chỗ số lượng các cấp ngân sách nhiều hay ít mà là ở chỗ hiệu quả hoạt động của hệ thống NSNN, với tư cách là công cụ quản lý và điều tiết vĩ mô của Nhà nước. Nếu càng có nhiều cấp ngân sách thì nguồn thu NSNN càng bị xé nhỏ, phần NSNN được chia cho các cấp NSNN sẽ nhỏ lại không đủ để "cho ra tấm ra miếng" để có thể có đủ quy mô để phát huy hiệu quả tối đa. Tình trạng trên còn làm cho lĩnh vực chi NSNN không tránh khỏi tính bao biện, không phù hợp với chức năng của NSNN, dẫn đến ngân sách cấp dưới phải trông chờ vào ngân sách cấp trên, nhiều cấp ngân sách cùng tham gia vào một lĩnh vực đầu tư, sử dụng ngân sách dàn trải, kém hiệu quả. Về tiêu thức phân định nguồn thu: Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất mức độ của các khoản thu chi chưa thật sự chú ý đến đặc điểm của đối tượng quản lý thu. Phân định theo sắc thuế sẽ dẫn đến tình trạng một số khoản thu nhỏ lẻ, khó quản lý, gắn liền với cấp thấp lại được đưa lên cấp cao hơn. Điều này hạn chế nỗ lực của các cơ quan thuế cũng như của chính quyền địa phương trong việc khai thác đầy đủ các nguồn thu đó, vì tâm lý của cơ quan thuế ngại va chạm, coi thường những khoản thu nhỏ lẻ còn chính quyền cơ sở lại có thái độ thờ ơ đối với những khoản hoặc "không phải của mình" hoặc "chỉ được chia phần nhỏ". Về tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu NSNN giữa các cấp ngân sách hiện nay hết sức phức tạp cho việc thực hiện đầy đủ những quy định trong luật NSNN. Mỗi địa phương có những nguồn thu khác nhau nên việc tính toán rất khó chính xác đòi hỏi cán bộ thu phải có năng lực trình độ nhất định. Về phân định chi và cơ chế cấp bổ sung: Các nhiệm vụ chi theo luật có rõ ràng đơn giản hơn so với quy định về thu, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại như: với những nhiệm vụ chi có tính không thường xuyên thì dựa vào đâu để xác định nhu cầu này. Việc ổn định nhu cầu chi này trong 3-5 năm là khó có thể vững chắc và dẫn tới khó ổn định được số bổ sung từ ngân sách cấp trên. Trên thực tế những căn cứ tính toán mang nặng tính ước lệ, thiếu cơ sở khoa học, phụ thuộc nhiều vào ý chí chủ quan của người lập và quan duyệt dẫn đến mất công bằng giữa các địa phương và tình trạng NSĐP nhiều nơi bội thu trong khi NSTW bội chi. Về cơ chế trích "thưởng vượt dự toán". Đây cũng là vấn đề cần phải xem xét lại. Mục đích của qui định này là nhằm tạo đòn bẩy kích thích các địa phương tăng cường hơn nữa các biện pháp quản lý để tăng thu đối với các khoản thuộc diện phân phối chung giữa Trung ương và tỉnh. Qui định này hiện nay là không khoa học và bất hợp lý vì: - Vì các khoản thuế nói trên phát sinh bao nhiêu trước hết phụ thuộc vào chính sách thuế đã ban hành, phụ thuộc vào tình hình sản xuất kinh doanh các mặt hàng chịu thuế. Về mặt luật pháp nói chung cũng như Luật NSNN nói riêng không cho phép thu ít hay nhiều hơn luật định. Hơn nữa đây là những yếu tố khách quan, số thu này có tăng lên so với trước thì cũng không phải do nỗ lực chủ quan của các cơ quan địa phương. Nếu các yếu tố trên không có gì thay đổi thì cái được gọi là "thành tích" chỉ thể hiện một điều là trước đây những người có trách nhiệm thu không làm hết phận sự của mình. - Dự toán thu chi chỉ là con số ước lượng dự báo con số này có thể cao hay thấp hơn thực tế và luật định cho nên nó không thể là cơ sở dùng để so sánh đánh giá thành tích được. Hơn nữa khi đã coi dựtoán là cái mốc để đánh giá thành tích sẽ dẫn đến tình trạng co kéo trong quá trình lập dự toán giao chỉ tiêu kế hoạch giữa Trung ương và các tỉnh vì thiếu cơ sở xác thực để xác định số dự toán một cách chính xác và vì việc này đụng chạm đến lợi ích của các bên có liên quan, khi đó sẽ không có địa phương nào lập dự toán ở mức cao. Dự toán càng thấp thì càng có khả năng được tăng tỷ lệ phân chia và số bổ sung và càng có cơ hội được hưởng trích thưởng. Sự co kéo trong xây dựng, xét duyệt và bảo vệ dự toán thường dẫn đến sự thoả hiệp thương lượng. Ban đầu là thương lượng cho tập thể còn sau đó kết quả có được lại trở thành công lao của các cá nhân tham gia vào thương lượng. Hậu quả tai hại là có thể gây ra sự mất công bằng giữa các địa phương. - Việc trích thưởng không phải lúc nào cũng đem lại kích thích xuôi chiều. Mối lợi do trích thưởng là của chung địa phương, nhưng đôi khi nó bị ảnh hưởng, chi phối và bị điều khiến bởi những vụ lợi riêng trong quá trình hình hành thu, làm cho việc tăng thu so với dự toán không còn là điều hấp dẫn nữa, và như thế rõ ràng cơ chế trích thưởng vượt dự toán không phải là biện pháp khôn ngoan thậm chí sinh ra "lợi bất cập hại". Những phân tích trên đây cho thấy một số những khiếm khuyết của cơ chế phân cấp quản lý NSNN hiện nay, nó cần phải được quan tâm và hoàn toàn có thể khắc phục được. b. Qui trình lập chấp hành quyết toán NSNN. Lập chấp hành quyết toán NSNN là 3 khâu cơ bản của qui trình ngân sách, gắn liền với các quyền quyết định, quyền quản lý, quyền kiểm tra giám sát của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Qui trình lập chấp hành, quyết toán ngân sách đã được cải tiến song hiện nay nó đã và đang bộc lộ những bất cập đòi hỏi phải nghiên cứu đổi mới cho phù hợp hơn. - Về qui trình lập dự toán NSNN: Luật NSNN qui định gồm 7 bước khá rõ ràng rành mạch về các căn cứ, thời hạn, yêu cầu, nội dung, cũng như các thủ tục, trình tự lập dự toán NSNN. Tuy nhiên nó vẫn bộc lộ những bất cấp: + Quĩ thời gian lập dự toán không đủ để các cơ quan Trung ương và địa phương có thể hoàn thành dự toán của mình một cách có chất lượng. Quĩ thời gian này lại càng ngắn hơn khi hệ thống NSNN mang tính lồng ghép, cấp trên xét duyệt cho cấp dưới, cấp dưới lại xét duyệt cho cấp dưới nữa. + Do qui định việc lập dự toán phải tiến hành từ cơ sở nên qui trình lập dự toán NSNN cũng rất phưchính sách tạp qua nhiều tầng nấc, khâu trung gian. Trong một số trường hợp có sự khác biệt giữa quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. + Lập dự toán thu còn chưa được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, tỷ lệ lạm phát và các qui định pháp luật về thu NSNN, dẫn đến cơ sở xây dựng dự toán thiếu vững chắc, tình trạng co kéo trong thảo luận dự toán ngân sách vẫn chưa được khắc phục. Lập dự toán chi ngân sách của địa phương vẫn có xu hướng cao hơn dự toán thu. + Việc lập dự toán chi tiết bị mấy ý nghĩa do thiếu các định mức tiêu chuẩn cụ thể và khả thi, đồng thời cũng chưa có cơ chế tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị hoán đổi các khoản chi, làm hạn chế tính chủ động chi tiêu của đơn vị. - Về chấp hành NSNN: Vấn đề nổi lên là cấp pháp kinh phí sao cho đảm bảo đúng địa chỉ trực tiếp giải quyết những vấn đề bức xúc của đời sống kinh tế xã hội. Luật NSNN qui định qui trình cấp phát thanh toán trực tiếp qua kho bạc Nhà nước nhưng trong thực hiện còn vướng mắc. Trên thực tế hiện nay do hạn chế về trình độ quản lý điều hành NSNN và do hạn chế về điều kiện trình độ kỹ thuật nên chỉ thực hiện được ở mức độ nhất định qui trình cấp phát trực tiếp qua kho bạc Nhà nước. Như qui định của Luật, còn lại vẫn phải áp dụng các biện pháp truyền thống như: ghi thu - ghi chi; dán thu - bù chi, lệnh chi tiền và hạn mức kinh phí. Mỗi phương thức cấp phát nêu trên đều có những hạn chế nhất định và rõ nhất là tạo ra sự căng thẳng giả tạo trong cân đối NSNN làm cho công tác điều hành chi luôn bị động chủ yếu là điều chỉnh theo khả năng ngân sách (vốn rất hạn hẹp) và định mức tiêu chuẩn (thường bị lạc hậu), dẫn đến luôn phải chạy theo tình hình thực tế thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của đơn vị sử dụng ngân sách. - Về khâu quyết toán NSNN. Trình tự quyết toán khá phức tạp, cơ quan cấp trên xét duyệt quyết toán thu chi của cơ quan cấp dưới, Bộ Tài chính xét duyệt quyết toán của cơ quan Trung ương và thẩm tra quyết toán ngân sách địa phương. Tuy vậy chất lượng báo cáo quyết toán NSNN nhất là ở các địa phương còn thấp. Việc lập báo cáo quyết toán của nhiều đơn vị cơ quan vẫn trong tình trạng không đẩy đủ, không kịp thời và mang tính hình thức. Cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính xét duyệt quyết toán chủ yếu là các khoản mục lớn chứ không theo được số thực chi ở đơn vị sử dụng ngân sách theo từng khoản mục. Chính sự bất cập này dẫn đến việc hợp pháp hoá nhiều khoản chi sai chính sách và chế độ, chỉ đến khi cơ quan thanh tra kiểm toán kiểm tra mới phát hiện ra vi phạm. Như vậy việc lập, chấp hành và quyết toán NSNN cũng còn nhiều những tồn tại, hạn chế cần phải được đổi mới hoàn thiện. B Hướng đổi mới chính sách và cơ chế quản lý nsnn ở nước ta. I- Định hướng chung. Đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN là yêu cầu cấp bách hiện nay ở nước ta. Để đảm bảo chính sách mới theo đúng phương thức, mục tiêu của công cuộc đổi mới và có tác động tích cực đến quá trình tiếp tục đổi mới của đất nước, việc đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau: - Quản lý NSNN phải được thực hiện trên cơ sở quán triệt các chính sách chung của nền kinh tế - xã hội. Các chính sách và cơ chế đổi mới NSNN phải vừa phù hợp với cơ chế chính sách quản lý kinh tế vừa đáp ứng được yêu cầu tiếp tục đổi mới. Trước hết đổi mới chính sách ngân sách phải đặt trong mối liên hệ và đảm bảo tác động tích cực với các chính sách khác nhằm thúc đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tế xã hội. - Đổi mới chính sách ngân sách phải bao gồm các nội dung lớn như đổi mới chính sách thu, chính sách chi, chính sách cân đối ngân sách. Trong đó chính sách thu phải đảm bảo xây dựng một hệ thống thuế hoàn chỉnh hơn với thuế suất đơn giản tránh tình trạng thu chồng chéo trùng lắp và phải đảm bảo công bằng với mọi thành phần kinh tế. Chính sách chi phải đảm bảo sự cân đối có trọng điểm trong việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. - Đổi mới chính sách ngân sách phải tạo được môi trường kinh tế thuận lợi để kết hợp các lực lượng sản xuất xã hội, nhằm hạn chế được các biến động lớn của nền kinh tế thị trường. Đổi mới chính sách ngân sách phải khắc phục được tình trạng phân quyền ngân sách hiện nay. - Chính sách quản lý NSNN phải làm cho hoạt động của NSNN gắn liền với thị trường, đặt sự vận động của NSNN trong sự vận động của thị trường và thúc đẩy thị trường. Đồng thời phải coi trọng hiệu quả ở tầm vĩ mô của NSNN để ổn định thị trường và kích thích tăng trưởng. Việc quản lý NSNN phải linh hoạt tác động kịp thời voà nền kinh tế - xã hội, đáp ứng sự biến đổi năng động của thị trường bằng cá công cụ ngân sách. - Việc cân đối ngân sách phải dựa trên cơ sở nhận thức đầy đủ tính năng động của nền kinh tế thị trường mở cửa và phải đảm bảo nhịp độ tăng chi thường xuyên trong nước thấp hơn nhịp độ tăng tổng sản phẩm trong nước và tổng chi thưonừg xuyên không vượt quá số thu từ thuế và các khoản thu không phải là thuế tránh tình trạng chi tiêu vượt quá khả năng cho phép của nền kinh tế. Số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư. Việc xử lý bội chi phải được thực hiện bằng các biện pháp vay trong nước, vay nước ngoài, kiên quyết không phát hành tiền bù đắp bội chi. Thực hiện triệt để nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý điều hành NSNN và tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài chính. Điều đó đòi hỏi việc thu chi NSNN phải phù hợp với yêu cầu của chiến lược kinh tế- xã hội. Khi xác định NSNN là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, phải hiểu rằng sự điều chỉnh đó không phải tuỳ thuộc vào ý chí chủ quan mà phải xuất phát từ yêu cầu khách quan của sự phát triển nền kinh tế xã hội. Trên đây là những định hướng chung nhất cho quá trình tiếp tục đổi mới hoàn thiện chính sách và cơ chế quản lý NSNN ở nước ta hiện nay. II- Đổi mới chính sách ngân sách Nhà nước. 1. Đổi mới chính sách thu NSNN. Chính sách thu NSNN phải đảm bảo động viên hợp lý ở mức cao nhất các nguồn lực của nền kinh tế - xã hội và các nguồn lực từ bên ngoài, để phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa động viên tạo ra nguồn lực mạnh để Nhà nước có điều kiện thực hiện các nhiệm vụ chiến lược với việc phải đảm bảo tích tụ vốn trong doanh nghiệp, dân cư để mở rộng phát triển sản xuất - kinh doanh, tạo tích luỹ ngày một lớn cho đất nước. Chính sách thu phải giải quyết và lượng hoá mối quan hệ phân phối giữa Nhà nước và xã hội xác định một cách khoa học, chính xác tỷ lệ phân phối tổng số giá trị sản phẩm do xã hội tạo ra, Nhà nước thu về bao nhiêu để phân phối còn bao nhiêu để lại cho nền kinh tế tự phân phối. Bên cạnh việc xây dựng chính sách nhằm lượng hoá tỷ lệ động viên từ GDP vào ngân sách, cũng cần thiết phải có các chính sách đối với từng lĩnh vực động viên. Đó là các chính sách thuế và chính sách thu các khoản thu ngoài thuế, đồng thời phải xây dựng hệ thống thu hoàn chỉnh bao quát được hết các đối tượng và các nguồn thu thực hiện cơ cấu thu hợp lý, các khoản thu và tỷ lệ thu đơn giản khắc phục tình trạng thất thoát nguồn thu và thu chồng chéo. Cần lưu ý rằng thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nên các chính sách thu phải hướng vào việc cải cách hệ thống thuế, song bên cạnh đó cũng cần đặc biệt chú ý tới các nguồn thu ngoài thuế sẽ ngày càng phát sinh và gia tăng, phát triển phong phú đa dạng, đòi hỏi phải tập trung được vào NSNN và có cơ chế quản lý sử dụng chặt chẽ. - Thu NSNN hiểu theo nghĩa rộng còn bao gồm cả các khoản vay nợ trong nước và nước ngoài. Song cũng cần chú ý rằng đây không phải là một khoản thu thực sự mà là một nguồn thu tạm thời và gắn với nghĩa vụ hoàn trả của NSNN về sau. Tuy nhiên trong điều kiện nguồn nội lực còn hạn hẹp hiện nay thì việc nợ nước ngoài là một kênh quan trọng để đảm bảo cho nhu cầu chi. Vấn đề là phải sử dụng có hiệu quả để có khả năng hoàn trả trong tương lai. Mục tiêu động viên NSNN trong những năm sắp tới là bình quân hàng năm phải đạt 22-23% GDP, trong đó động viên từ thuế và phí là 20-22% GDP. Để thực hiện được mục tiêu này chúng ta phải khắc phục những tồn tại trong hệ thống thu, cơ cấu thu, phải xác định được mức độ ảnh hưởng của các nhân tố tới việc thực hiện các mục tiêu trên. Trong các nhân tố ảnh hưởng đó có thể nhắc đến một nhân tố có ảnh hưởng lớn đó là xu thế hội nhập và việc thực hiện các cam kết về thuế của Việt Nam, cũng như xu hướng cải cách hệ thống thuế trên toàn thế giới. Theo đó, số thu thuế xuất nhập khẩu sẽ giảm rất lớn, tuy nhiên số thu từ trong nước sẽ tăng lên do sản xuất kinh doanh sẽ tăng vì được giảm bớt chi phí từ đầu và nhập khẩu. Đó là 2 tác động căn bản từ xu thế hội nhập cần phải được xem xét nhằm có thể thực hiện tốt các mục tiêu thu NSNN đã đề ra. 2. Đổi mới chính sách chi NSNN. Cần tiếp tục đổi mới chính sách chi NSNN để đạt được những mục tiêu chiến lược, để có một cơ cấu chi hợp lý nhằm phát huy sức mạnh, khơi dậy được nội lực của nền kinh tế. a. Về chi cho đầu tư phát triển của NSNN. Để đảm bảo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và vững chắc, hàng năm NSNN phải chi đầu tư phát triển đạt mức bình quân khoảng 8% GDP, chiếm khoảng 1/3 đầu tư của toàn xã hội. Trong đó từ thu trong cân đối là 4 - 5% GDP, từ vay nước ngoài ODA và vay dân là 3-4% GDP. Những năm trước mắt ngân sách tập trung cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng khắc phục từng bước tình trạng lạc hậu yếu kém về cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội hiện nay. Hàng năm giành từ 10 - 15% tổng chi đầu tư của NSNN cho một số ngành mũi nhọn có vai trò lớn trong việc phát triển nền kinh tế. Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước từ NSNN phải được bố trí có trọng tâm trọng điểm, phải được quản lý chặt chẽ phù hợp với khả năng về nguồn vốn và phải được đảm bảo sử dụng có hiệu quả. b. Về chính sách chi thường xuyên của NSNN. Những năm trước mắt, chi NSNN vẫn phải ưu tiên đầu tư cho chiến lược phát triển con người. Chi tiêu thường xuyên phải đạt 14 - 15% GDPchiếm 60 - 63% tổng chi NSNN trong đó tổng chi NSNN phải đạt 24 - 25% GDP. Đồng thời với đầu tư từ NSNN chúng ta cũng phải đảm bảo chi tiêu thường xuyên đáp ứng được các nhu câù xã hội, giảm bớt được các bất công trong phân phối thu nhập. Tuy nhiên chúng ta cũng phải thực hiện thắt chặt chi tiêu tiêu dùng, NSNN tập trung cho các chương trình quốc gia về y tế, giáo dục, xã hội và phải quản lý chặt chẽ đảm bảo sử dụng có hiệu quả tiết kiệm cá khoản chi này. Cần cắt giảm những khoản chi phí chưa thật cấp bách, thực hiện cải cách hành chính gắn liền với giảm biên chế, giảm đầu mối cơ quan quản lýđể giảm chi cho lĩnh vực này. Thực hiện xã hội hoá một số các khoản chi thường xuyên như chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, phát triển khoa học công nghệ, bảo vệ môi trường, củng cố và phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế để tách dần ra khỏi NSNN, giảm nhẹ gánh nặng chi thường xuyên để có điều kiện tập trung cho sự nghiệp phát triển kinh tế của đất nước. 3. Đổi mới chính sách cân đối NSNN. Cân đối NSNN là một trong những cân đối quan trọng nhất của nền kinh tế là một điều kiện cơ bản để ổn định phát triển kinh tế xã hội. Do đó cân đối ngân sách Nhà nước phải đảm bảo tính vững chắc, tích cực trở thành điểm tựa cho các cân đối khác trong nền kinh tế. Tuy nhiên cân đối NSNN không nên duy trì trong một khuôn khổ nhất niên mà nên duy trì trong khuôn khổ rộng rãi của một chu kỳ kinh tế. Dự toán NSNN phải cân đối có dự phòng, dự trữ đủ mức để chủ động điều hành giảm tỷ lệ bội chi NSNN. Bội chi NSNN phải tương ứng với khả năng vay trung và dài hạn trong nước và vay nước ngoài có tính khả thi. Thực hiện nguyên tắc không phát hành tiền để bù đắp bội chi. Để tăng cường tính chủ động, tính hiệu quả, hạn chế tính thời vụ của thu NSNN thì dự trữ dự phòng NSNN phải tối thiếu bằng 5% tổng mức chi của NSNN. Thực hiện các cân đối tích cực chắc chắn trong điều hành NSNN, trên nguyên tắc đảm bảo nhu cầu chi tiêu dùng thường xuyên ở mức hợp lý tiết kiệm, trả được nợ và dành một phần ngày càng lớn cho đầu tư phát triển. Ngân sách Nhà nước chỉ được phép bội chi cho chi đầu tư phát triển, không bội chi cho chi thường xuyên. Không vay thương mại nước ngoài hay vay ngắn hạn từ trong nước với lãi suất cao để bù đắp bội chi NSNN. Mức bội chi hàng năm phải nhỏ hơn 5% GDP là giới hạn an toàn của bội chi NSNN. Đây là giới hạn vay nợ của NSNN, đề phòng được những tác động xấu đến cân đối tiền tệ, cán cân thanh toán, đảm bảo sự ổn định vĩ mô. III- Đổi mới cơ chế quản lý NSNN. NSNN có vị trí quan trọng đặc biệt đối với nền tài chính quốc gia nó chi phối tác động tới mọi hoạt động kinh tế xã hội. NSNN là cân đối tài chính tiền tệ hàng đầu quyết định sự phát triển kinh tế, công bằng xã hội và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Để NSNN hoạt động có hiệu quả phải tiến hành quản lý NSNN, thiết lập cơ chế quản lý NSNN nhằm phát huy được vai trò tác dụng của NSNN. Công tác quản lý NSNN ở nước ta đã được luật pháp hoá bằng Luật NSNN năm 1996, có hiệu lực từ năm 1997 và tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện bằng Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 1998. Điều này đã chứng tỏ công tác quản lý NSNN ở nước ta đã được quan tâm rất lớn. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện quản lý NSNN cho đến nay Luật NSNN đã bộc lộ những nhược điểm cần được giải quyết. Do đó đổi mới chính sách và cơ chế quản lý ngân sách hay nói chính xác hơn là đổi mới Luật NSNN hiện nay là một nhu cầu cấp bách hiện nay. Quá trình vận hành của cơ chế quản lý NSNN bao gồm nhiều khâu bộ phận quan hệ mật thiết với nhau. Vì vậy muốn thực hiện đổi mới cơ chế quản lý NSNN phải xử lý từng khâu, từng bộ phận, từng mặt trong quản lý NSNN. 1. Đổi mới phân cấp NSNN. Phân cấp NSNN hiện nay còn nhiều nhược điểm. Đổi mới cơ chế phân cấp ngân sách đòi hỏi phải khắc phục được những nhược điểm này. Điều này đòi hỏi những nhà nghiên cứu nhà quản lý phải nghiên cứu tìm ra các giải pháp thích hợp. Phân cấp NSNN phải tiếp tục được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quản lý NSNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ đồng thời có phân công nhiệm vụ rõ ràng. NSTW phải đủ mạnh để giải quyết các nhiệm vụ có tính chiến lược quốc gia, có đủ nguồn lực để thực hiện điều hoà, đảm bảo sự phát triển cân đối, tính công bằng hợp lý giữa các địa phương. NSĐP phải được chủ động sáng tạo, kịp thời đáp ứng các nhiệm trên địa bàn. Cùng với việc cải cách nền hành chính quốc gia. Việc phân cấp NSNN có thể được tiếp tục đổi mới theo 2 cấp: cấp Chính phủ và cấp cơ sở để nâng cao hiệu lực quản lý ngân sách. Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hướng tập trung cần thiết cho NSTW để NSTW phát huy vai trò chủ đạo, chi phối hệ thống NSNN. Đồng thời mở rộng hơn quyền chủ động sáng tạo cho NSĐP. Phân cấp quản lý NSNN là một vấn đề lớn phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng ổn định, công bằng, hợp lý đảm bảo lợi ích của cả Trung ương và địa phưonưg. Quan điểm nổi bật trong phân cấp quản lý NSNN hiện nay là không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc mà còn khuyến khích tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp ngân sách cấp mình. Tất nhiên để thực hiện quan điểm đó cần có bước đi thích hợp. Trước mắt cần mở rộng phân cấp cho địa phương thẩm quyền quản lý trong nhiều lĩnh vực kinh tế xã hội,khẳng định mỗi địa phương là một pháp nhân công quyền có nguồn lực riêng và bộ máy phù hợp. Cần cơ cấu lại hệ thống NSNN tinh gọn, nhằm hạn chế tính cồng kềnh của hệ thống NSNN hiện nay. Phân loại các cơ sở hành chính theo qui mô diện tích, dân số, chỉ số phát triển kinh tế xã hội làm cơ sở cho việc xây dựng các chính sách phù hợp cho từng đơn vị. Tổ chức tinh gọn bộ máy hành chính, không nhất tiết Trung ương có bộ, ngành nào thì địa phương cũng phải có sở, ban ngành tương ứng. Và không nhất thiết ở địa phương nào cũng có các cơ quan chuyên môn thuộc UBND như nhau. Điều này góp phần giảm thiểu tính cồng kềnh của hệ thống ngân sách, tránh được sự phân tán dàn trải trong thực hiện ngân sách. Để tăng cường tính chủ động cho NSĐP cần cho phép địa phương ban hành hệ thống thuế địa phương. Mở rộng quyền tự chủ tài chính cho địa phương. Xoá bỏ hình thức hỗ trợ theo số chênh lệch thu - chi. Xoá bỏ cơ chế Trung ương cân đối ngân sách địa phương thay cho địa phương. Cần qui định Quốc hội thông qua NSNN. Hội đồng nhân dân thông qua NSĐP, thông qua ngân sách cấp dưới. Điều này sẽ góp phần khắc phụ được tính trùng lắp trong qui trình dự toán NSĐP. Cần từng bước cải tiến phương pháp tính tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách theo hướng đơn giản hoá, cải tiến việc phân định thu chi làm cho nhiệm vụ thu chi rõ ràng hơn đối với các cấp ngân sách. Xóa bỏ cơ chế "thưởng vượt dự toán" và thay vào đó bằng một yếu tố khuyến khích vật chất hiệu quả hơn. 2. Đổi mới qui trình ngân sách Nhà nước. a. Lập dự toán ngân sách Nhà nước. Trong hoạt động của NSNN thì việc lập dự toán NSNN có vai trò hết sức quan trọngNSNN, không những cung cấp thông tin cần thiết nhất cho việc thiết kế và điều hành các chính sách kinh tế tài hính ngắn hạn, trung hạn và dài hạn mà còn tạo cơ sở cho việc đề xuất, thay đổi các chính sách chế độ tài chính hiện hành. Vì vậy đổi mới công tác lập dự toán phải được coi là ưu tiên số một trong quy trình NSNN. Lập dự toán NSNN phải khắc phục được tính hành chính trong công tác lập dự toán, đơn giản hoá quy trình vừa đảm bảo được nguyên tắc tập trung, vừa đảm bảo được sự tôn trọng dân chủ ở cơ sở. Việc lập dự toán phải phản ánh những mối liên hệ cơ bản trong việc lựa và cân đối các nguồn lực tài chính phục vụ nhu cầu đầu tư phát triển và ổn định môi trường kinh tế tài chính vĩ mô. Khi lập dự toán thu phải tính tới các bước phát triển của nền kinh tế và tác động của các nguồn thu với sản xuất. Đây là vấn đề quan trọng trong việc lập chương trình tài chính, nhằm xác định nhu cầu cần thiết cho việc sử dụng các nguồn lực tài chính khác hoặc sử dụng quỹ dự trữ tài chính khi cần thiết. Việc lập dự toán chi, dù ở mức tổng hợp hay chi tiết cũng phải dựa trên cơ sở phân tích đánh giá các mục tiêu đã đạt được. Điều đó có nghĩa là các khoản chi NSNN phải phản ánh tính nhu cầu, tính hiệu quả, tính hợp lý trong quá trình sử dụng các nguồn vốn để đạt được mục tiêu đã vạch ra chứ không phải chỉ là quản lý trên lượng tiền thực tế chi tiêu. Về thu phải dự báo sát sự biến động các nguồn thu, sự thay đổi của cơ chế chính sách có ảnh hưởng đến thu NSNN, chú trọng hơn việc khai thác các nguồn tiềm năng. Về chi phải xác định rõ những khoản chi trọng điểm, xác định thứ tự ưu tiên các khoản chi, kiên quyết loại bỏ những khoản chi bao biện bao cấp bất hợp lý. Lập kế hoạch thu chi NSNN có liên quan chặt chẽ với tình hình giá cả thị trường, khi giá cả không ổn định thì rất khó lập dự toán ngân sách một cách chính xác, khi đó đòi hỏi phải lựa chọn cơ sở giá thích hợp để lập kế hoạch chỉ tiêu cho từng thời kỳ. Cần cải tiến hệ thống chỉ tiêu dự toán theo hướng thu hẹp để phù hợp với khả năng và tạo cơ sở cho sự hoán đổi trong điều hành ngân sách Nhà nước. Đồng thời có thể nghiên cứu đưa ra quy định sớm hơn thời điểm lập dự toán NSNN, có thể là từ tháng 3 thay vì 15/6 như hiện nay để góp phần nâng cao chất lượng dự toán. b. Chấp hành ngân sách Nhà nước. Vấn đề nổi lên trong chấp hành ngân sách Nhà nước là cấp phát NSNN cho cho đảm bảo đúng địa chỉ, kịp thời, trực tiếp giải quyết những vấn đề bức xúc của đời sống xã hội. Đề án sửa đổi phương thức cấp phát ngân sách theo định hướng "cấp phát theo dự toán" của nhóm các nhà nghiên cứu quản lý Bộ Tài chính đã mở ra một bước đột phá mới cho quá trình cải cách hành chính trong lĩnh vực NSNN. Phương thức cấp phát NSNN theo dự toán được duyệt không trải qua hai giai đoạn cấp phát và thanh toán mà được đơn giản hoá tối đa các thủ tục hành chính để còn một giai đoạn duy nhất là giai đoạn thanh toán. Nội dung chính của phương thức này được xây dựng dựa trên nguyên tắc: "trên cơ sở dự toán NSNN được giao chi tiết đến từng mục chi, từng nhiệm vụ chi, căn cứ vào chế độ tiêu chuẩn định mức do ngân sách quy định, khi có nhu cầu chi thủ trường đơn vị sử dụng NSNN ra lệnh chuẩn chi gửi kho bạc Nhà nước để thanh toán trực tiếp cho người hưởng lương, người cung cấp hàng hoá dịch vụ và người nhận thầu". Như vậy phương thức đơn giản thuận tiện loại bỏ được nhiều khâu trung gian, khả năng điều hành ngân sách theo phương thức này được xác định ngay từ khi lập dự toán NSNN và được cam kết, đảm bảo đáp ứng các khoản chi thường xuyên theo dự toán được duyệt chứ không điều hành theo định mức từng quí bằng hạn mức chi như phương thức cấp phát theo hạn mức kinh phí. Không còn điều hành NSNN bằng hạn mức kinh phí, cơ quan tài chính sẽ có thể tham gia tích cực vào quá trình lập dự toán, tổng hợp dự toán, phân bố dự toán và điều hành ngân sách Nhà nước theo dự toán đã được quyết định và phân bổ. Các đơn vị sử dụng ngân sách sẽ tập trung vào việc nâng cao chất lượng dự toán, thực hiện chuẩn chi theo dự toán được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức phù hợpvới yêu cầu và nhiệm vụ của đơn vị mình. Kho bạc Nhà nước sẽ thực hiện được vai trò kiểm soát và thanh toán trực tiếp cho người hướng dẫn, người cung cấp hàng hoá dịch vụ, khi thực hiện cấp phát theo dự toán thì nguyên tắc quản lý theo dự toán được duyệt mới thực hiện được vai trò xương sống của Luật NSNN. Tuy nhiên, thực hiện cấp phát theo dự toán đòi hỏi phải có những điều kiện mà hiện nay trong lĩnh vực tài chính ngân sách không đáp ứng ngay được. Một trong những điều kiện mang tính quyết định là khả năng điều hành ngân sách để phục vụ việc cấp phát theo dự toán được đúng tiến độ, làm sao tạo được nguồn lực tài chính bù đắp cho những thiếu hụt tạm thời của NSNN khi nguồn thu chưa được tập trung kịp thời. Để giải quyết được vấn đề này cần thiết phải có một tổ chức trung gian trong lĩnh vực tài chính công. Hệ thống kho bạc Nhà nước là tổ chức tài chính trung gian trong lĩnh vực tài chính công ấy. Đây cũng là tổ chức có khả năng thực hiện các nghiệp vụ ngân sách để "tạo tiền" cho chính phủ bù đắp các khoản thiếu hụt tạm thời của NSNN. Như vậy có nghĩa là phải khai thác chức năng ngân hàng cho chính phủ của kho bạc Nhà nước để hỗ trợ việc thực hiện cấp phát theo dự toán. Phương pháp cấp phát theo dự toán là phương pháp cấp phát tối ưu hiện nay. Đặc điểm nổi bật của phương pháp này là không xem khả năng điều hành ngân sách là điều kiện để thực hiện một khoản chi, không xem mức chi do cơ quan tài chính thông báo là một căn cứ để buộc thủ trường đơn vị sử dụng ngân sách phải tôn trọng trước khi quyết định ra lệnh chuẩn chi. Phương thức cấp phát này giải phóng được những ràng buộc về mức chi của cơ quan tài chính, cởi bỏ được nhiều thủ tục, nhiều khâu trung gian trong quá trình cấp phát NSNN và hoàn toàn phù hợp với định hướng đổi mới nền tài chính quốc gia. Nó cần được nghiên cứu và áp dụng rộng rãi hơn nữa tiến tới thay thế hoàn toàn các phương pháp cấp phát đã không còn phù hợp hiện nay. c. Quyết toán NSNN. Đối với việc quyết toán NSNN cần kéo dài thời gian lập gửi và phê chuẩn báo cáo quyết toán. Có thể xác định thời điểm phê chuẩn quyết toán của quốc hội là sau 1 năm 9 tháng của hội đồng nhân dân tỉnh là 1 năm 6 tháng, hội đồng nhân dân huyện là 1 năm 3 tháng, hội đồng nhân dân xã là một năm kể từ đầu năm ngân sách. Thủ trưởng các bộ, cơ quan trung ương và cơ quan địa phương chịu trách nhiệm về báo cáo quyết toán của đơn vị mình và các đơn vị trực thuộc. Cơ quan tài chính chỉ thực hiện chức năng thẩm định và tổng hợp quyết toán của các đơn vị dự toán cấp I, để tổng hợp và trình cấp có thẩm quyền. Quốc hội chỉ phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương và thông qua tổng hợp quyết toán NSNN. Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp mình và thông qua tổng hợp quyết toán cấp mình và cấp dưới. Tóm lại, đổi mới quy trình NSNN là công việc chứa đựng nhiều nội dung lớn, phức tạp, khó khăn, đụng chạm tới nhiều vị trí tổ chức, nhiều lĩnh vực liên quan, phải được thực hiện dần từng bước cùng với quá trình cải cách hành chính, sửa đổi bổ sung các thể chế pháp lý, phân định rõ ràng nhiệm vụ chức năng của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, tăng cường năng lực quản lý NSNN trong tình hình mới. kết luận Ngân sách Nhà nước là một lĩnh vực tài chính quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, nó chi phối tới mọi hoạt động, mọi lĩnh vực của nền kinh tế xã hội. NSNN là cân đối tài chính tiền tệ hàng đầu, là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng quyết định trong sự phát triển nền kinh tế và thúc đẩy công bằng tiến bộ xã hội. Đất nước ta đã chuyển mình mạnh mẽ từ sau công cuộc đổi mới. Nền kinh tế được khởi xướng từ Đại hội VI của Đảng, chúng ta đã đạt được những thành tựu lớn lao trong chặng đầu của công cuộc đổi mới nền kinh tế. Đây là cơ sở, là căn cứ vững chắc để chúng ta tin vào sự đi lên vững mạnh của nền kinh tế nước nhà. Trong bối cảnh đó NSNN và công tác quản lý NSNN cũng đã đạt được những kết quả thực sự to lớn và đóng góp không nhỏ vào những thành công này. Tuy nhiên thực tiễn cuộc sống là luôn sôi động và không ngừng biến đổi. Những cơ chế chính sách quản lý đã bước đầu bộc lộ những hạn chế không còn phù hợp với tình hình mới. Điều này đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục đổi mới chúng để có thể đáp ứng tốt các yêu cầu phát triển xã hội, đảm bảo phát triển kinh tế, ổn định vĩ mô nền kinh tế, đưa nền kinh tế đi lên những tầm cao mới. Chính sách và cơ chế quản lý NSNN cũng không phải là ngoại lệ, nó lại càng có vai trò quan trọng trong công cuộc tiếp tục đổi mới. Do đó nó phải đi tiên phong, phải tạo dựng được một môi trường thuận lợi cho sự phát triển chung của nền kinh tế. Tài liệu tham khảo 1. Giáo trình Lý thuyết tài chính tiền tệ 2. Ngân sách Nhà nước Việt Nam và các nước 3. Đổi mới chế chế quản lý Nhà nước hiện nay 4. Đổi mới cơ chế quản lý ngân sách Nhà nước phục vụ sự nghiệp CNH-HĐH 5. Hướng dẫn thực hiện Luật ngân sách Nhà nước 6. Tạp chí Tài chính 7. Tạp chí Thông tin tài chính 8. Tạp chí Nghiên cứu kinh tế 9. Tạp chí Chứng khoán 10. Tạp chí Phát triển kinh tế Mục lục Lời nói đầu 1 Phần A- Khái quát chung 2 I- Các vấn đề chung về NSNN 2 1. NSNN và vai trò của NSNN 2 2. Qui trình NSNN 4 3. Chính sách ngân sách và hệ thống các công cụ của nó 6 II- Thu NSNN 8 1. Chính sách thu và tác động của nó 8 2. Khái quát về các loại thu NSNN 11 3. Thuế 12 III- Chi NSNN 14 1. Chính sách chi và tác động của nó 14 2. Các loại chi NSNN 15 IV- Cân đối NSNN - Bội chi và định hướng - Các biện pháp xử lý bội chi 19 1. Lý luận về cân đối NSNN 19 2. Bội chi và định hướng các biện pháp xử lý bội chi 23 Phần B- Thực trạng và hướng đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN 27 A- Thực trạng 27 I- Thành tựu 27 1. Thu NSNN 27 2. Chi NSNN 29 3. Cân đối NSNN - Bội chi NSNN 30 4. Cơ chế quản lý NSNN 31 II- Tồn tại 34 1. Về thu NSNN 34 2. Về chi NSNN 36 3. Cân đối ngân sách - Bội chi NSNN 37 4. Cơ chế quản lý NSNN 38 B- Hướng đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN 43 I- Định hướng chung 43 II- Đổi mới chính sách ngân sách 44 1. Đổi mới chính sách thu NSNN 44 2. Đổi mới chính sách chi NSNN 45 3. Đổi mới chính sách cân đối NSNN 46 III- Đổi mới cơ chế quản lý NSNN 46 1. Đổi mới phân cấp NSNN 47 2. Đổi mới qui trình ngân sách Nhà nước 48 Kết luận 52