Đề án Sử dụng ngân sách Nhà nước thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều tiết nền kinh tế vĩ mô ở Việt nam

rường trong nước phải có quy mô tiềm năng đủ lớn, sức mua tiềm năng có khả năng thanh toán của đại đa số dân cư phải tương đối khá, thu nhập quốc dân vượt quá ngưỡng nghèo đói. Đối với các nước đang phát triển như Việt nam, cơ cấu kinh tế lạc hậu, tỷ trọng nông dân cao, mức thu nhập thực tế bình quân đầu người ở nông thôn thấp thì các biện pháp bảo đảm tăng thu nhập thực tế có khả năng thanh toán cho nông dân một cách bền vững cần được triển khai trước một bước so vơi giải pháp kích cầu. Đây là điều kiện khả thi không thể thiếu được bảo đảm hiệu quả của các giải pháp kích cầu ở Việt nam ta. Năm là, bộ máy quản lý Nhà nước phải trong sạch, làm việc có chất lượng, tham nhũng bị kìm chế, sức ỳ của hệ thống hành chính thừa hành nhỏ, bảo đảm mỗi biện pháp đưa ra đều có khả năng triển khai kịp thời, đúng ý đồ, hạn chế thất thoát. Năm điều kiện trên là những đòi hỏi của thực tiễn kinh tế đương đại, trong điều kiện kinh tế thế giới ngày càng có nhiều biến động, càng ngày toàn cầu hoá càng có nhiều sức ép to lớn không thể tránh khỏi đối với mọi nền kinh tế. 3.3. Bội chi ngân sách Nhà nước và giải pháp xử lý. Bội chi NSNN là số chênh lệch giữa tổng chi lớn hơn tổng thu NSNN. Bội chi ngân sách có thể xảy ra do thay đổi chính sách thu chi của Nhà nước (bội chi cơ cấu), hoặc có thể do thay đổi các chu kỳ kinh tế (bội chi chu kỳ). Khi bội chi cơ cấu tăng lên có thể nói Chính phủ đang dùng chính sách tài chính để kích thích nền kinh tế. Dù nguyên nhân nào, bội chi ngân sách vẫn là một căn bệnh tác hại đến sự phát triển kinh tế nếu cách xử lý nó không đúng đắn. Tuỳ theo từng điều kiện cụ thể có thể áp dụng các biện pháp để giải quyết bội chi NSNN sau: - Phát hành tiền; - Tăng thu (thuế); - Vay trong và ngoài nước; - Giảm chi. Tăng thu, giảm chi là biện pháp cổ truyền dễ dàng nhất song không phải bao giờ cũng thực hiện được bởi hai khó khăn sau: Một là, trong bối cảnh mức tăng GDP chưa lớn nếu phần tập trung GDP vào NSNN quá lớn thì ảnh hưởng đến khả năng đầu tư và tiêu dùng ở khu vực tư nhân bị hạn chế - giảm động lực phát triển kinh tế; Hai là, khả năng giảm chi cũng có những giới hạn nhất định, nếu giảm chi vượt quá giới hạn thì cũng có ảnh hưởng không tốt đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội. Hiện nay, để xử lý bội chi NSNN, ngoài biện pháp tăng thu, giảm chi hầu hết các cước đều sử dụng đến biện pháp vay trong và ngoài nước. Để có thể tiến hành tốt biện pháp vay trong dân càn phải nghiên cứu một cách đầy đủ vấn đề lãi suất tiền vay, thời hạn thanh toán. Để có thể thực hiện tốt việc vay nước ngoài, điều quan trọng là phải nghiên cứu đến hiệu quả sử dụng tiền vay, sự biến động lãi suất, lựa chọn hình thức vay, cũng như việc cải thiện môi trường kinh tế, chính trị của đất nước, tạo nên thế ổn định để thu hút vốn. PHẦN THỨ HAI HIỆN TRẠNG SỬ DỤNG NSNN Ở VIỆT NAM 1. TÌNH HÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 1991 - 2000. Giai đoạn 1991 - 2000 đánh dấu một bước ngoặt lớn trong lịch sử phát triển NSNN Việt nam bằng những thành tựu quan trọng, góp phần thực hiện thắng lợi chiến lược phát triển kinh tế, xã hội mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Thứ nhất, thu NSNN đã có sự tăng trưởng nhanh làm cho tiềm lực tài chính ngân sách ngày càng vững mạnh, cơ cấu thu chi chuyển biến theo chiều hướng tích cực, tài chính NSNN ngày càng đi vào thế tự chủ. Thu NSNN đã tăng từ 13,1% GDP lên tới 23,3% GDP năm 1995 và đạt tới tốc độ tăng bình quân 50,8%/năm giai đoạn 1991 - 1993. Giai đoạn 1996 - 2000 mặc dù tốc độ tăng trưởng kinh tế có giảm sút do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ trong khu vực và thiên tai lũ lụt liên tiếp xảy ra, song thu ngân sách vẫn giữ được ở mức hợp lý. Thu trong nước tăng nhanh và cho đến nay đã chiếm khoảng 97% tổng thu NSNN, không những đảm bảo chi thường xuyên mà còn dành ra một tỷ lệ ngày càng tăng cho chi đầu tư phát triển và chi trả nợ. Thuế đã thực sự trở thành nguồn thu chủ yếu của NSNN; tổng số thu từ thuế và phí, lệ phí chiếm tới khoảng 90% tổng thu NSNN. Khu vực công nghiệp và dịch vụ có tỷ trọng GDP tập trung vào NSNN cao nhất và ngày càng tăng, tỷ lệ động viên GDP của khu vực công nghiệp vào ngân sách chiếm trên 30% và của khu vực dịch vụ chiếm khoảng 33% tổng thu NSNN. Cơ cấu thu theo ngành cơ bản phù hợp với yêu cầu chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Thứ hai, chi NSNN từng bước được cơ cấu lại theo hướng xoá bỏ bao cấp; thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm; tăng cho đầu tư cho xã hội cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, xoá đói giảm nghèo, phát triển nông nghiệp và nông thôn, bảo vệ môi trường, củng cố an ninh quốc phòng; chú trọng chi trả nợ theo đúng cam kết; nâng cao năng lực quản lý đảm bảo chi ngân sách ngày càng tiết kiệm và hiệu quả cao. Chi thường xuyên của ngân sách được cân đối từ tổng số thu thuế, phí và lệ phí. Tốc độ tăng chi đầu tư phát triển cao hơn tốc độ tăng chi thường xuyên. Năm 1998 chi đầu tư phát triển tăng 8,8% so với năm 1997, trong khi đó chi NSNN chỉ tăng 2,4%. Chi đầu tư cơ sở hạ tầng tăng nhanh, năm 1992 chiếm 48,7%; năm 1993 chiếm 44,6%; năm 1997 tăng lên tới 96,6% và năm 1998 tới 97%' bình quân gia đoạn 1996 - 2000 chiếm 91% trong tổng số chi XDCB của ngân sách. Chi giáo dục đào tạo tăng từ 10,4% tổng số chi NSNN năm 1996 lên 15% vào năm 2000. Chi cho khoa học công nghệ môi trường, y tế, bảo vệ và chăm sóc sức khoẻ nhân dân được chú trọng hơn. Riêng năm 1999 - 2000, NSNN đã bố trí hơn 3000 tỷ đồng để thực hiện các dự án của chương trình mục tiêu quốc gia về xoá đói giảm nghèo, nhờ đó vào năm 2000, tỷ lệ hộ đói nghèo giảm xuống còn 11%. Thứ ba, điều hành NSNN từng bước chủ động và linh hoạt hơn, NSNN thực sự trở thành công cụ đắc lực phục vụ thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và để Nhà nước điều tiết vĩ mô lên kinh tế. Thực hiện chủ trương kích cầu đầu tư và tiêu dùng bằng việc điều chỉnh chính sách thuế, tăng chi đầu tư phát triển, tăng tạm ứng vốn XDCB, hỗ trợ lãi suất cho các doanh nghiệp kinh doanh hàng nông sản, cải cách tiền lương ... NSNN đã góp phần ổn định vào việc sản xuất kinh doanh và đời sống khi nền kinh tế có những biến động bất thường như ảnh hưởng khủng hoảng tài chính tiền tệ trong khu vực và khi thiên tai lũ lụt xảy ra. Thứ tư, cân đối NSNN và ngân sách địa phương được giữ vững, bội chi ngân sách trong giới hạn cho phép; bội chi cho đầu tư phát triển, dự trữ của ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương đều tăng lên đáng kể, góp phần tích cực vào việc phục hồi tăng trưởng kinh tế. Bội chi NSNN giai đoạn 1991 - 2000 giữ ở mức dưới 5% GDP; đồng thời số thu từ thuế, phí và lệ phí dành cho chi đầu tư phát triển ngày càng tăng: năm 1991 đã tăng lên 1,54% GDP và năm 2000 là 1,8% GDP. Từ năm 1993 đã chấm dứt việc phát hành tiền để bù đắp bội chi ngân sách luôn được chú trọng nhằm giữ được thế tự chủ của nền kinh tế và NSNN. Bảng 1: Tình hình thu - chi và bội chi NSNN (%GDP) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Tốc độ tăng trưởng KT 6,0 8,6 8,1 8,8 9,5 9,3 8,2 5,8 4,8 6,7 Thu NSNN 13,1 19,0 23,6 23,2 23,3 23,1 21,6 20,5 18,3 18,0 Chi NS 15,5 21,4 28,8 27,9 27,5 26,2 26,8 23,6 23,2 22,9 Bội chi NS 2,4 2,4 5,2 4,7 4,2 3,1 4,2 3,1 4,9 4,9 Nguồn: Tạp chí Tài chính và Tạp chí Kinh tế dự báo. Nhìn tổng quát tài chính ngân sách giai đoạn 1999 - 2000 đã có chuyển biến tích cực và khá toàn diện tiềm lực tài chính Nhà nước đã được củng cố, vị thế tài chính quốc gia trên trường quốc tế đã được cải thiện, kỷ cương pháp luật tài chính ngày càng được tăng cường. Tuy nhiên, hiện nay cũng còn nhiều vấn đề đang được đặt ra đối với nền tài chính quốc gia nói chung và NSNN nói riêng, cần được tiếp tục đổi mới, hoàn thiện. Thứ nhất, tiềm lực tài chính NSNN tuy đã được tăng lên đáng kể nhưng còn nhỏ bé và vẫn không theo kịp nhu cầu tăng chi để giải quyết những vấn đề bức xúc của nền kinh tế, nền tảng nguồn thu ngân sách chưa vững chắc, cơ cấu thu ngân sách đổi mới chưa toàn diện. Tỷ lệ GDP được động viên vào NSNN không phải là thấp so với tốc độ tăng trưởng và hiệu quả sản xuất kinh doanh của nền kinh tế, song quy mô NSNN hiện nay cũng chỉ khoảng trên 95.000 tỷ đồng. Trong khi đó, nhu cầu tăng chi để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển giáo dục đào tạo và khoa học công nghệ, xoá đói giảm nghèo đang đặt ra rất cấp bách, từ đó gây áp lực căng thẳng cho NSNN. Hiệu quả sản xuất kinh doanh trong nước, năng suất, chất lượng của nhiều sản phẩm còn thấp; chi phí sản xuất kinh doanh cao; sức canh tranh quốc tế còn yếu; quan hệ cung cầu còn nhiều bất cập; giả cả của nhiều mặt hàng không ổn định gây bất lợi cho tăng trưởng và mở rộng nguồn thu của ngân sách. Số thu từ thuế xuất nhập khẩu và dầu thô còn chiếm tỷ trọng cao. Tỷ trọng thuế gián thu còn cao gây khó khăn trong việc giảm chi phí và nâng cao sức cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước. Thứ hai, phân bổ và sử dụng NSNN cũng còn nhiều bất cập, hiệu quả chi ngân sách đã được nâng lên nhưng chưa cao, vấn còn tình trạng thất thoát, lãng phí trong sử dụng NSNN. Chi đầu tư xây dựng cơ bản (ĐTXDCB) còn phân tán; công tác quy hoạch chuẩn bị đầu tư lập dự án chưa được chú trọng nên chất lượng dự án không cao, việc thẩm định và quyết định đầu tư còn chậm dẫn đến tình trạng vốn chờ công trình, gây lãng phí trong đầu tư. Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách vừa thiếu, vừa lạc hậu so với thực tế gây khó khăn cho việc cấp kinh phí và kiểm tra, kiểm soát trong việc chi ngân sách Nhà nước. Tình trạng sử dụng kinh phí ngân sách không đúng mục đích vẫn xảy ra. Trong chi thường xuyên của NSNN, chi lương còn chiếm tỷ trọng lớn (chiếm tới 50% tổng chi thường xuyên) do tinh giảm biến chế ở khu vực hành chính sự nghiêp hiệu quả còn thấp; từ đó dẫn đến chi cho duy tu bảo dưỡng trang thiết bị nghiệp vụ chuyên môn chưa được quan tâm đúng mức. Thứ ba, phân cấp ngân sách vẫn còn bất cập, thẩm quyền phê chuẩn và quyết định dự toán ngân sách vẫn còn chồng chéo, phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp nhân sách tuy đã đảm bảo được vai trò chủ đạo cuả ngân sách Trung ương (TW) nhưng chưa thực sự tạo thế chủ động cho ngân sách địa phương. Trong 61 tỉnh thành thì hơn 50 tỉnh có tổng thu trên địa bàn không đủ đáp ứng nhu cầu chi, chỉ có 5 tỉnh thành phố tự cân đối và có điều tiết về TW, số còn lại TW phải hỗ trợ. 2. THỰC TRẠNG NỢ NƯỚC NGOÀI CỦA VIỆT NAM. Nợ Chính phủ bao gồm nợ vay từ nước ngoài và nợ vay trong nước. Đối với nước ta, nợ nước ngoài của Chính phủ bao gồm: - Các khoản nợ cũ hình thành trước năm 1993 và mặc dù hầu hết đã được cơ cấu lại, tổng số dư nợ vẫn còn tới 3,7 tỷ USD. Đây là gánh nặng mà quá khứ đã để lại cho ngân sách ngày hôm nay. - Các khoản nợ mới hình thành sau năm 1993, hầu hết được dùng cho đầu tư phát triển thông qua 2 kênh: cấp phát từ NSNN và cho vay lại trong nước. Bảng 2 : Tổng dư nợ nước ngoài của Chính phủ tính đến 31/12/1999. Tổng dư nợ quy USD ( triệu USD ) So với GDP ( % ) A.Tổng số nợ nước ngoài của Chính phủ Trong đó: + Nợ cũ (trước 1993) + Nợ mới (sau 1993) B. Tổng số nợ nước ngoài của các DN. Tổng số nợ nước ngoài của quốc gia. 7.600 3.700 3.900 4.200 11.800 27,7 - - 15,2 43,0 Nguồn: Tổng hợp So với các nước trong khu vực, tổng số nợ Chính phủ ở nước ta theo giá trị tuyệt đối không phải là lớn, nhưng nếu tính theo tỷ lệ % trên GDP thì đã ở vào mức cao, đặc biệt nếu kể cả khoản vay của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh. Điều đáng nói ở đây là tỷ lệ nợ nước ngoài trong tổng số nợ Chính phủ chiếm tới 93% và bằng 64,5% tổng số nợ nước ngoài của quốc gia. (Ở các nước trong khu vực như Thái Lan, nợ khu vực công chỉ chiếm 23,5% so với tổng số nợ quốc gia; ở Malaysia: 35,6%; Indonêsia: 40,8% và Hàn Quốc: 28%). Như vậy, trách nhiệm thanh toán nợ của NSNN sau này sẽ rất lớn, hơn nữa phải thực hiện bằng ngoại tệ, đây sẽ là khó khăn không nhỏ đối với nước ta trong thời gian tới. Bắt đầu từ năm 2002, các khoản vay mới sau năm 1993 lần lượt hết thời kỳ ân hạn và đến hạn trả nợ gốc. Do đó mức trả nợ sẽ tăng nhanh qua các năm. Lượng ngoại tệ cần có để trả nợ có thể sẽ tăng gấp đôi hoặc hơn nữa nếu tính cả nhu cầu trả nợ nước ngoài của các doanh nghiệp, kể cả các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Mặc dù lượng ngoại tệ cần thiết để trả nợ cho các dự án được Chính phủ bảo lãnh sẽ được cân đối chung trong cán cân thanh toán quốc tế, nhưng bất kỳ lúc nào gánh nặng thanh toán cũng có thể dồn vào NSNN. Trong những tình huống xấu nhất thậm chí có thể dẫn tới đổ vỡ ngân sách. Mặc dù vậy, để phát triển nền kinh tế chúng ta không thể không tiếp tục huy động các nguồn vốn ngoai nước cũng như trong nước. Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nhu cầu về đầu tư toàn xã hội thời kỳ 2000 - 2005 lên tới 58 tỷ USD, trong đó dự kiến sẽ huy động khoảng 35 tỷ USD từ trong nước (chiếm 60%), 23 tỷ USD từ nước ngoài (chiếm 40%) trong đó vay ODA khoảng 9 tỷ USD, đầu tư trực tiếp khoảng 9 tỷ USD và vay thương mại khoảng 5 tỷ USD. 3. SỬ DỤNG NSNN THÚC ĐẨY TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ . 3.1. Về khả năng động viên GDP vào NSNN thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Để đạt được mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2001 - 2005 là mức tăng GDP bình quân tối thiểu 7% / năm quy mô NSNN phải đủ lớn, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức năng của mình, trong đó có chức năng điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Thực tế những năm qua cho thấy, tỷ lệ động viên thuế và phí trên tổng sản phẩm quốc nội (GDP) ngày càng giảm, thể hiện: năm 1996 là 22,2%; năm 1997 là 21,5%; năm 1998: 19,5%; năm 1999: 19,3% và năm 2000: 18,5%. Mức động viên GDP vào NSNN giảm dần do một số nguyên nhân chủ yếu như sau: Thứ nhất, kinh tế tăng trưởng với chất lượng thấp, sức cạnh tranh của hàng hoá kém, giá thành sản phẩm cao. Những năm qua, tốc dộ tăng trưởng GDP có xu hướng chậm lại (năm 1996 GDP tăng 9,3%; năm 1997 tăng 8,1%; năm 1998 tăng 5,8%; năm 1999 chỉ tăng 4,7%), nhưng hàng hoá trong nước vẫn dư thừa, tình hình tiêu thụ sản phẩm khó khăn, dần đến tình trạng cung lớn hơn cầu hàng hoá (nhất là trong 2 năm 1998 và 1999). Thêm vào đó, tình trạng giảm phát kéo dài làm hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp, của người sản xuất giảm sút. Một số ngành sản xuất ra sản phẩm, tạo giá trị GDP tăng thêm nhưng sản phẩm không tiêu thụ được, nghĩa là có một phần GDP tạo ra nhưng không được điều tiết vào NSNN. Điều đó đã làm giảm thu của một số loại thuế nhất là thuế GTGT, thuế thu nhập doanh nghiệp (6 tháng đầu năm 2000 tổng số thuế thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp giảm 14% so với cùng kỳ năm 1999), hạn chế khả năng động viên GDP ở khu vực doanh nghiệp vào ngân sách Nhà nước. Thứ hai, thu NSNN chưa tương xứng với tốc độ tăng trưởng kinh tế; tình trạng thất thu còn lớn, nhiều lĩnh vực còn tiềm năng thu nhưng chưa có cơ chế có hiệu lực để khai thác tăng thu. Ngoài các khoản thu không tăng theo tốc độ tăng trưởng kinh tế như môn bài, thuế nhà đất, thuế giao thông, thuế sử dụng đất nông nghiệp... thì một bộ phận đáng kể các khoản thu có mức tăng thấp xa so với tốc độ tăng GDP, nhất là thu từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh và khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài (giá trị sản xuất công nghiệp ngoài quốc doanh năm 1999 tăng 8,8% so với năm 1998 nhưng thu ngân sách trong khu vực này chỉ tăng 0,76% so với số thực hiện năm 1998. Giá trị sản xuất công nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (không kể dầu thô) năm 1999 tăng 19%, nhưng thu ngân sách lại giảm 8,6% so với số thực hiện năm 1998). Bên cạnh đó, tình trạng buôn lậu, gian lận thương mại, trốn thuế diễn ra dưới nhiều hình thức, hàng nhập lậu trốn thuế với giá cả thấp (thuốc lá, rượu, xe máy, xe đạp, đồ điện tử, đường, vải, quần áo may sẵn...) không chỉ làm thất thu NSNN mà còn gây ra khó khăn rất lớn đối với hàng sản xuất trong nước. Tình trạng trốn lậu thuế, thu để ngoài ngân sách xảy ra ở nhiều đơn vị với số lượng lớn, tình trạng nợ đọng tiền thuế trong khu vực doanh nghiệp Nhà nước còn nhiều, có những khoản nợ đọng kéo dài qua nhiều năm. Thứ ba, chưa có sự nhất quán về chính sách miễn giảm thuế trong hệ thống pháp luật; nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành mở rộng hơn diện ưu đãi và thời hạn ưu đãi so với các văn bản pháp luật về thuế; hệ thống chính sách thuế còn chứa nhiều yếu tố chính sách xã hội nên chưa bao quát hết diện và đối tượng thu. Một số văn bản pháp luật như: Luật khuyến khích đấu tư nước ngoài (Điều 22 ) đã quy định về thời gian miễn giảm thuế TNDN quá với khung quy định của Luật thuế TNDN; Luật khoa học công nghệ ( Điều 42) đã mở rộng thêm diện miễn thuế so với quy định của Luật thuế TNDN... Một số ưu đãi thuế với đối tượng khó khăn, các đối tượng thuộc chính sách xã hội, các đối tượng tham gia thực hiện chính sách xã hội cũng làm giảm thu NSNN, như: miễn thuế của gia đình thương binh, liệt sĩ, người già cô đơn, người chưa đến tuổi thành niên; miễn thuế sử dụng đất nông nghiệp cho thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ, nông dân ở miền núi hải đảo... Thứ tư, thực hiện chủ trương khoan sức dân; tạo điều kiện cho các doanh nghiệp tích tụ vốn để có khả năng đầu tư chiều sâu, đổi mới công nghệ, thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Thực hiện chủ trương này, Nhà nước đã bãi bỏ thuế sát sinh, thuế buôn chuyến; giảm thuế suất chuyển quyền sử dụng đất thấp hơn 5% so với trước đây; giảm 60% thuế suất thuế trước bạ; giảm thuế suất thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài và nâng mức khởi điểm chịu thuế đối với người nước ngoài có thu nhập cao; cho phép giảm thuế nhập khẩu của hơn 600 mặt hàng và vật tư nguyên liệu, máy móc thuộc loại trong nước chưa sản xuất được... Đồng thời, Nhà nước cũng đã thực hiện việc sắp xếp lại các khoản thu phí và lệ phí theo hướng xoá bỏ các khoản thu, mức thu bất hợp lý, thống nhất mức thu giữa người trong nước và người nước ngoài. Thứ năm, tình trạng lãng phí, chưa tiết kiệm còn diễn ra khá phổ biến cả trong sản xuất lẫn trong tiêu dùng; cả trong các cơ quan Nhà nước lẫn trên toàn xã hội. Những biểu hiện cụ thể, rõ nét nhất đó là tình trạng sử dụng lãng phí, thất thoát lớn vốn ĐTXDCB, nhiều công trình vừa thi công, vừa điều chỉnh dự toán, đưa vào giá thành những khoản chi không đúng chế độ; tình trạng chi quản lý hành chính Nhà nước vượt dự toán lớn diễn ra trong nhiều năm qua ( năm 1996 vượt 38,6%; năm 1997 vượt 39,7%; năm 1999 vượt 40,6%). Mặc dù Nhà nước đã có văn bản pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc mua sắm phương tiện, tiếp khách, hội họp, lễ kỷ niệm nhưng kết quả đạt được còn hết sức hạn chế, nhiều đơn vị, địa phương còn lãng phí rất lớn trong việc mua sắm phương tiện đắt tiền, xây dựng trụ sở làm việc quá tiêu chuẩn quy định. Ngoài ra, sự ảnh hưởng của thiên tai làm cho sản xuất kinh doanh bị đình đốn, mùa vụ thất bát nên Nhà nước thực hiện nhiều chính sách miễn, giảm thuế đối với doanh nghiệp, hộ gia đình và cá nhân như: thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao... Do thực hiện các cam kết cắt giảm thuế quan trong quá trình hội nhập với các nền kinh tế khu vực và thế giới, Việt Nam đã tham gia AFTA từ 1/1/1996 và thực hiện cam kết cắt giảm mặt hàng chịu thuế. Tính đến nay Nhà nước đã công bố 4.233 mặt hàng cắt giảm thuế, chiếm khoảng 67% tổng mặt hàng của biểu thuế, trong đó có tới 1/2 số mặt hàng thuế suất chỉ còn từ 0 - 5%, tiến tới tối đa hoá số dòng thuế có thuế suất 0-5% vào năm 2003 và tối đa hoá dòng thuế có thuế suất 0% vào năm 2006. Thực hiện hiệp định hàng dệt may với cộng đồng châu Âu đến nay cũng đã điều chỉnh giảm thuế suất của 248 mặt hàng. Do đó làm giảm đáng kể nguồn thu NSNN từ nhập khẩu, đồng thời hàng hoá trong nước gặp nhiều khó khăn do sự cạnh tranh gay gắt của hàng ngoại nhập. 3.2. Thuế với vai trò kích thích tăng trưởng kinh tế. Thuế không những là nguồn thu chủ yếu trong thu ngân sách Nhà nước mà còn là một công cụ quan trọng, hữu hiệu, được Nhà nước sử dụng để điều tiết vĩ mô nền kinh tế trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Nhiều năm qua, ở nước ta thuế “được giao” khá nhiều trọng trách: khuyến khích cạnh tranh bình đẳng giữa các thành phấn kinh tế, bảo hộ sản xuất trong nước, thúc đẩy việc sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên, ưu tiên phát triển công nghệ cao, công nghiệp chế biến sâu, công nghiệp thu hút nhiều lao động... Nhưng bao trùm lên tất cả là hai mục tiêu có vẻ như mâu thuẫn với nhau: tăng thu NSNN và kích thích phát triển sản xuất. Qua nhiều lần cải cách, đến năm 2000, hệ thống thuế nước ta bao gồm 9 sắc thuế chủ yếu: thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế nhà, đất; thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao; thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế tài nguyên; thuế GTGT; thuế thu nhập doanh nghiệp ; thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu, nhập khẩu. Hệ thống thuế này đem lại 74% (chưa tính xuất khẩu dầu thô) tổng thu NSNN mỗi năm. Trong 26% còn lại là thu từ dầu thô 14,6%; thu từ phí, lệ phí, xổ số kiến thiết... 7,9%; viện trợ 3,5%. Từ cơ cấu nguồn thu này có thể khẳng định, thuế là nguồn thu chủ yếu trong tổng thu NSNN, do đó nó có vị hàng đầu trong điều tiết vĩ mô nền kinh tế so với các nguồn thu khác. Thăng bằng giữa hai nhiệm vụ tăng thu NSNN và kích thích phát triển sản xuất đòi hỏi thuế phải hết sức linh hoạt trong từng giai đoạn phát triển kinh tế đất nước. Bởi lẽ đó, việc điều chỉnh các sắc thuế (tăng, giảm) là hoàn toàn bình thường trong điều kiện mỗi thị trường quốc gia chỉ là một nhân tố, ít nhiều đều chịu sự phụ thuộc lẫn nhau trong toàn bộ hệ thống thị trường khu vực và thế giới. Nền kinh tế Việt Nam sau khi đạt tốc độ tăng trưởng rất cao trong giai đoạn 1991 - 1996 (trung bình 8%/năm) thì chững lại từ 1997. Nguyên do chủ yếu bắt đầu từ cuộc khủng hoảng tài chính kinh tế ở Đông Nam Á, Đông Bắc Á (1997 - 1999). Năm 2000, kinh tế Việt Nam lấy lại được đà tăng trưởng thì đến năm 2001 bị ảnh hưởng bởi cuộc suy giảm lan truyền từ các nền kinh tế lớn. Sự kiện 11/9 vừa qua ở Mỹ là giọt nước cuối cùng làm cho nền kinh tế toàn cầu thực sự bước vào giai đoạn suy thoaí. Trước bối cảnh đó, để kích thích tăng trưởng kinh tế, các nước có hai phản ứng chính: - Tăng chi tiêu chính phủ, viện trợ khẩn cấp các khu vực khó khăn, chấp nhận tăng bôi chi ngân sách ( Mỹ, EU, Singapo... ). - Giảm thuế ( Malaixia, Mỹ, Pháp.... ). Trong điều kiện cụ thể của nước ta tốt nhất là đi theo hướng thứ hai, giảm thuế để doanh nghiệp và người dân có thêm vốn phát triển sản xuất, kinh doanh . Việc giảm thuế không làm giảm nguồn thu NSNN. Giảm thuế làm tăng tích tụ vốn ở doanh nghiệp và người dân dẫn đến tăng khả năng tái đầu tư mở rộng sản xuất. Đồng thời, giảm thuế còn kích thích ra đời hàng loạt doanh nghiệp dân doanh. Hiện đang còn tồn một lượng tiền rất lớn trong khu vực dân cư dưới các dạng tiền tiết kiệm tại ngân hàng; tích trữ đồng ngoại tệ, vàng, đầu tư vào bất động sản... mà chưa được khai thác. Tổng hợp lại, giảm thuế sẽ kích thích sản xuất (cung) phát triển, tạo ra nhiều việc làm mới dẫn đến tạo ra cầu mới; đến lượt nó, cầu sẽ kích thích cung (sản xuất) và cuối cùng nguồn thu NSNN vẫn đảm bảo, nếu không muốn nói là tăng lên cùng với sự phát triển của sản xuất và tiêu dùng. Vấn đề hiện nay là điều chỉnh các sắc thuế như thế nào cho việc kích thích sản xuất, tiêu dùng có hiệu quả ? 1- Đối với thuế sử dụng đất nông nghiệp: hiện nay, bình quân mỗi năm thu từ sắc thuế này là 1.700 tỷ đồng, trừ đi số thuế miễn giảm (mất mùa, bão lụt...) hao hụt, nợ đọng... chỉ còn 1.000 tỷ đồng, chỉ chiếm 1,25% tổng thu NSNN. Trong khi đó, để thu được 1,25% NSNN này, chúng ta phải chi lương, phụ cấp cho 18 ngàn cán bộ thu thuế, đồng thời cần trang bị 18 ngàn quyển sổ thu thuế cùng với 22 triệu tờ biên lai thu thuế mỗi năm, chưa kể hàng trăm ngàn bản báo cáo, Chỉ thị, Thông tư , Hướng dẫn... của các cấp chính quyền gửi cho nhau. Nghĩa là để thu được 1.000 tỷ đồng, chúng ta phải huy động cả một bộ máy hành chính khổng lồ và chi mất nhiều chục tỷ đồng để nuôi dưỡng bộ máy đó. Ngược lại, khi chúng ta bỏ thuế sử dụng đất nông nghiệp sẽ làm tăng thu nhập tích luỹ cho 11 triệu hộ sản xuất nông nghiệp, người nông dân có điều kiện cơ giới hoá nông nghiệp ở các khâu làm đất, chăm sóc, thu hoạch, bảo quản vốn vẫn phải làm thủ công thì hiệu quả sản xuất chắc chắn cao hơn, khả năng cạnh tranh của hàng nông sản trên thị trường trong nước và quốc tế cũng mạnh mẽ hơn nhiều. Xét về hiệu quả kinh tế và xã hội, bỏ thuế sử dụng đất nông nghiệp có lợi hơn là duy trì như hiện nay. 2- Đối với các loại thuế trực thu gồm thuế TNDN và thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao: thuế trực thu là thuế đánh vào người giàu và doanh nghiệp ăn lên làm ra nên mang tính điều tiết trên phương diện xã hội rất lớn. Đánh thuế trực thu ở mức độ vừa phải sẽ kích thích các đối tượng chịu thuế tìm cách quản lý kinh doanh hiệu quả, tăng khả năng sinh lời từ đồng vốn để có tiền nộp thuế mà vẫn giữ lại một phần lợi nhuận cho mình. Nhưng trong lúc tăng trưởng kinh tế toàn cầu đang chững lại, lợi nhuận của cá nhân và doanh nghiệp bị giảm sút nghiêm trọng, nếu không giám thuế trực thu sẽ không kích thích doanh nghiệp mở mang kinh doanh, cuối cùng là NSNN sẽ giảm. Không phải ngẫu nhiên khi các nền kinh tế lớn cũng như nhỏ lâm vào suy thoái thì một trong những biện pháp đầu tiên là giảm thuế thu nhập cá nhân và thu nhập doanh nghiệp. Cùng trong khu vực là Malaixia có thuế suất TNDN 28% ( thấp hơn so với 32% của ta ) nhưng vừa qua đã tuyến bố cắt giảm thuế. Cần nói thêm rằng, khi kinh tế khó khăn, nếu giữ nguyên thuế suất các sắc thuế trực thu sẽ thúc đẩy trốn thuế, thoả thuận thuế giữa nhân viên công quyền và đối tượng nộp thuế, cũng như kìm hãm hoạt động mở mang kinh doanh. Ở Việt Nam thuế TNDN là 32%, cao hơn từ 10 - 15% so với các nước trong khu vực. Đã đến lúc Nhà nước nên điều chỉnh mức thuế suất xuống còn 25% là hợp lý. Vả lại xét trên toàn cục, thu từ sắc thuế trực thu chỉ chiểm một tỷ lệ nhỏ so với thuế gián thu. Với sắc thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, chúng ta vừa điều chỉnh từ 1/7/2001 theo hướng giảm thuế suất trần (50% so với 60% trước kia), tăng mốc khởi điểm chịu thuế trên 3 triệu đồng so với trên 2 triệu đồng trước kia là hợp lý. 3- Đối với các sắc thuế gián thu: Số thu từ các sắc thuế gián thu (GTGT, tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu, nhập khẩu, thuế tài nguyên) chiếm ưu thế so với thuế trực thu. Đây là loại thuế đánh vào tiêu dùng nên mức độ trốn thuế thấp. Đối với thuế GTGT nên giữ nguyên mức thuế như hiện nay nhưng phải thống nhất phương pháp tính thuế, cải thiện tình trạng gian lận hoá đơn, gian lận trong hoàn thuế GTGT cho các doanh nghiệp. Đối với thuế xuất nhập khẩu cần thực hiện giảm thuế theo đúng lộ trình các cam kết quốc tế. Với thuế tiêu thụ đặc biệt nên giữ vững thuế suất như hiện nay, đồng thời mở rộng diện chịu thuế như xăng, dầu, điện thoại, xe con... Tập trung kiện toàn các sắc thuế gián thu, nghiên cứu giảm thuế các sắc thuế trực thu, miễn giảm tiến tới bỏ thuế sử dụng đất nông nghiệp là một trong những biện pháp tài chính để kích thích sản xuất, hạn chế việc trốn lậu thuế, làm cho dòng vốn đấu tư luân chuyển linh hoạt hơn, tăng nguồn thu cho NSNN về lâu dài và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở giai đoạn khó khăn như hiện nay. 3.3. Sử dụng NSNN trong đầu tư kinh tế và giải quyết việc làm. Trong quá trình đổi mới nền kinh tế, Nhà nước đã rất chú trọng tới việc hoàn thiện nguồn thu của NSNN bằng việc tiến hành cải cách chính sách thuế. Tuy nhiên, hệ thống thuế hiện nay của chúng ta vẫn chưa khuyến khích được cạnh tranh lành mạnh, chưa thực sự là đòn bẩy để kích thích tiêu dùng, kích thích đầu tư mở rộng sản xuất, giải quyết vấn đề việc làm. Trước hết, đối với thuế thu nhập doanh nghiệp áp dụng thuế suất 32%; trong khi thuế suất của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chỉ từ 10 - 25%. Thời kỳ được miễn thuế cho các doanh nghiệp mới đầu tư trong nước chỉ là 2 năm kể từ năm đầu tiên có thu nhập chịu thuế, trong khi các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài trong hợp đồng hợp tác kinh doanh được hưởng từ 2 - 8 năm. Điều này không những không khuyến khích các nhà đầu tư trong nước đầu tư tạo thêm việc làm, mà còn khiến cho các doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ, khu vực kinh tế tư nhân ( nơi tạo ra tới gần 90% số việc làm mới) chịu thiệt thòi vì họ chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực thương mại, dịch vụ và công nghiệp nhẹ. Đồng thời, việc dự định đánh thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các chủ trang trại đã không khuyến khích họ tăng tích luỹ, tăng đầu tư và thuê muớn nhân công để mở rộng sản xuất. Đối vơi thuế giá trị gia tăng, do việc quy định nhiều phương pháp tính thuế, nhiều mức thuế suất, nhiều ưu đãi, nhiều ngoại lệ nên càng thêm phức tạp, khó áp dụng... Do đó phần đông các doanh nghiệp nhỏ và các hộ kinh doanh không áp dụng được thuế GTGT mà vẫn áp dụng hình thức khoán doanh thu. Đối với các chủ trang trại ở nông thôn, khi bán các sản phẩm do mình trực tiếp trồng trọt, chăn nuôi mà chưa qua chế biến thì không phải chịu thuế GTGT, nhưng nếu đầu tư vốn và khoa học công nghệ để chế biến các sản phẩm rồi mới bán trên thị trường thì phải nộp thuế GTGT theo thuế suất 5% và 10% (nếu tính ra sẽ lớn gấp nhiều lần so với thuế doanh thu trước đây). Điều này không chỉ làm cho các chủ trang trại gặp khó khăn trong sản xuất kinh doanh, không muốn đầu tư vốn, mà còn làm chậm quá trình CNH nông thôn và định hướng đẩy mạnh xuất khẩu hàng hoá đã qua chế biến của Nhà nước. Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp còn nhiều điểm bất hợp lý đã kìm hãm quá trình tích tụ và tập trung đất cho phát triển sản xuất hàng hoá lớn, làm chậm tiến trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá nông thôn, không tạo thêm công ăn việc làm trong nông nghiệp. Chi đầu tư phát triển của NSNN trong thời gian qua vẫn tiếp tục tăng lên, thường chiếm 5 - 7% GDP và phần lớn được sử dụng để phát triển các khu công nghiệp, các công trình giao thông, thuỷ lợi lớn. Một số quyết định đầu tư còn thiếu chính xác, bố trí vốn hàng năm vẫn còn dàn trải, một số dự án thực hiện chồng chéo, mang tính cạnh tranh với các khu vực khác hơn là bổ sung, hỗ trợ cho khu vực kinh tế này phát triển, công tác quản lý chi đầu tư không gắn với chủ sử dụng vốn đầu tư nên gây nhiều lãng phí. Hệ số huy động tài sản cố định thường chỉ đạt 60%, một số công trình có công nghệ lạc hậu, nhiều dự án mới đưa vào sử dụng đã xuống cấp. Vốn đầu tư trực tiếp của NSNN vào lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn đã tăng từ 11,5% tổng vốn đầu tư phát triển của NSNN giai đoạn 1993 - 1995 lên gần 20% trong giai đoạn 1996 - 1999, nhưng vẫn thấp xa so với nhu cầu phát triển và giải quyết việc làm cho một khu vực đóng góp tới 40% GDP và chiếm tới 70% lực lượng lao động của nền kinh tế quốc dân. Sự phát triển trì trệ của hệ thống hạ tầng kinh tế - xã hội ở nông thôn đang là cản trở lớn cho quá trình CNH - HĐH nông thôn, phát triển các làng nghề truyền thống, các ngành dịch vụ nông nghiệp, ảnh hưởng lớn tới quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động và tạo thêm việc làm ở nông thôn. Trong cơ cấu chi tiêu thường xuyên của NSNN, chi cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo tăng từ 12% tổng chi thường xuyên năm 1990 lên tới 15% trong những năm gần đây, thể hiện rõ nét nhận thức về tầm quan trọng của công tác giáo dục - đào tạo đối với sự phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên hơn 70% tổng quỹ này được dùng chi trả lương, mặc dù mức lương trong các ngành này chưa phải là cao. Đến nay, chỉ có khoảng 16% lực lượng lao động đã qua đào tạo, còn lại hầu như không có chuyên môn nghiệp vụ, đặc biệt là đối với lực lượng lao động ở nông thôn thì hầu như không được qua đào tạo. Cơ cấu và tỷ lệ đào tạo ngành nghề theo trình độ chuyên môn bất hợp lý. Tỷ lệ công nhân kỹ thuật có băng cấp rất thấp ( thấp hơn tỷ lệ đào tạo cao đẳng và đại học ), thậm chí có hướng giảm sút dẫn đến tình trạng thừa thầy thiếu thợ. Ở những thành phố lớn, lực lượng lao động được đào tạo chiếm tỷ lệ cao thì cũng là nơi có tỷ lệ thất nghiệp lớn: Hà Nội là 10,3%; TP Hồ Chí Minh là 7,04%; Hải Phòng: 8,11%; Đồng Nai: 6,64%; Đà Nẵng: 6,64%; Nam Định: 9,36%; Thái Bình: 9,24%; Quảng Ninh: 9,33%... Sức ép giải quyết việc làm ngày càng lớn do tốc độ bình quân lực lượng lao động tăng khoảng 2,95%/ năm, mỗi năm lực lượng lao động được bổ sung khoảng trên 1 triệu người, cùng với số người thất nghiệp chưa được giải quyết việc làm từ các năm trước (năm1996 khoảng 0,7 triệu người, từ năm 1997 đến nay mỗi năm khoảng trên 1 triệu người) và số lao động dôi ra do sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế (CNH - HĐH nông thôn, sắp xếp lại doanh nghiệp...) Bảng 3: Tỷ lệ thất nghệp tại thành phố và nông thôn (1996 - 1999). 1996 1997 1998 1999 Thành phố 5,88% 6,01% 6,85% 7,4% Nông thôn 27,65% 25,47% 27,6% 29% Nguồn: Tạp chí Tài chính. Khoản chi y tế trong chi thường xuyên của NSNN có một ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo sức khoẻ cho nhân dân và nâng cao chất lượng lao động. Theo giá trị thực tế thì phần chi này đã tăng gấp đôi so với năm 1990, nhưng nếu xét theo tỷ lệ cơ cấu trong các khoản chi tiêu thường xuyên của NSNN thì ít có sự thay đổi và có chiều hướng giảm nhẹ, thường ở mức 6 - 7% tổng chi thường xuyên. Chi thường xuyên của NSNN cho dân số và kế hoạch hoá (KHH) gia đình tăng hơn 4,5 lần so với năm 1990 và theo cơ cấu trong các khoản chi thường xuyên cũng tăng từ 0,3% trong năm 1991 lên 0,7% trong các năm gần đây. Khoản chi này đã giúp giảm tỷ lệ sinh hàng năm của cả nước từ 2% năm 1995 xuống còn 1,7% năm 1999, hạn chế sự gia tăng nguồn lao động và giảm bớt sự khó khăn cho việc giải quyết công ăn việc làm trong tương lai. Chi đầu tư phát triển của khu vực doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) trong thời gian qua vẫn rất lớn, thường chiếm 13 - 14% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, trong khi khu vực này chỉ giải quyết được khoảng 10% tổng lực lượng lao động xã hội. Tuy nhiên, khoản chi này có ý nghĩa rất lớn đối với vấn đề việc làm, nó góp phần không nhỏ trong việc giảm sức ép giải quyết việc làm, đặc biệt là với lực lượng lao động đã qua đào tạo. Hơn nữa, khoản chi này còn giúp kinh tế quốc doanh phát huy được vai trò chủ đạo của mình đối với nền kinh tế và kích thích các khu vực kinh tế khác của nền kinh tế phát triển mạnh mẽ hơn, vì khoản chi này thường được đầu tư hình thành các tập đoàn xí nghiệp lớn với công nghệ kỹ thuật hiện đại, làm đầu tầu thúc đẩy nền kinh tế quốc dân hội nhập nhanh với nền kinh tế Thế giới, hoặc đầu tư vào các cơ sở hạ tầng tạo tiền đề chi các khu vực kinh tế phát triển, hoặc giải quyết những vấn đề kinh tế - xã hội nóng bỏng nhằm giúp nền kinh tế phát triển bền vững. Từ năm 1992, để giải quyết các vấn đề bức xúc của nền kinh tế chuyển đổi, Chính phủ đã sử dụng các chương trình mục tiêu quốc gia (các quỹ ngoài ngân sách và các quỹ được NSNN hỗ trợ) như: xoá đói, giảm nghèo; giải quyết việc làm; hỗ trợ phát triển sản xuất; định canh định cư; di dân lên vùng kinh tế mới, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc; trồng rừng vùng ngập mặn ven biển và bãi bồi ven sông; nước sạch và vệ sinh môi trường; phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn... Một trong những mục tiêu quan trọng của các chương trình mục tiêu quốc gia này là giải quyết công ăn việc làm cho người lao động. Tuy nhiên, do số lượng các chương trình mục tiêu quốc gia tương đối nhiều (có năm đến trên 20 công trình) nên nguồn vốn bị phân tán nhỏ lẻ, các mục tiêu và các nội dung của các chương trình còn chồng chéo, thậm chí còn có những trùng lặp với các hoạt động thường xuyên của các bộ, các ngành, còn thiếu sự quản lý tập trung thống nhất của một cơ quan điều phối chung ... hiệu quả của các chương trình này còn chưa cao. Mặt khác do hầu hết các chương trình này được thực hiện phân tán trên một địa bàn rộng lớn, cần có sự phối hợp của nhiều cơ quan, ban ngành ở Trung ương và các địa phương, có liên quan đến nhiều chính sách kinh tế - xã hội, lại thiếu các quy chế quản lý chặt chẽ nên sử dụng còn lãng phí, sử dụng sai mục đích, gây thất thoát nhiều vốn. Thậm chí, chi phí quản lý bình quân của các chương trình mục tiêu quốc gia còn chiếm khoảng 8% tổng số vốn của chương trình. Đây là một khoản chi không nhỏ khi hàng năm NSNN dành ra khoảng 20% tổng số vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung của Nhà nước để thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và từ năm 1992 tới nay, NSNN đã đầu tư hơn 10.000 tỷ đồng cho các chương trình này. Một xu hướng mới đang hình thành trong chi NSNN: chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn tập trung của Nhà nước đang được dành chủ yếu cho xây dựng hạ tầng cơ sở và những khu vực khó hoặc không thu hồi được vốn. Đây là một xu hướng tích cực, phù hợp với thực tế nước ta, cần được củng cố và tăng cường trong giai đoạn tới. 4. XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. Để xử lý bội chi NSNN, tuỳ theo bối cảnh mỗi quốc gia, người ta có thể sử dụng 1, 2 thậm chí cả 4 loại biện pháp như: phát hành tiền; vay trong nước hoặc vay nước ngoài; tăng thuế hoặc tăng các nguồn thu khác của Chính phủ; cắt giảm chỉ tiêu, kể cả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. 4.1. Vay để bù đắp thâm hụt NSNN. Vay để bù đắp thâm hụt NSNN bao gồm vay trong nước và vay nước ngoài. Để vay được tiền, chính phủ phải đa dạng hoá các hình thức vay ( tín phiếu, trái phiếu, công trái...), đồng thời phải thực hiện nhiều biện pháp để tăng mức độ hấp dẫn cho người vay như tăng lãi suất, mở rộng ưu đãi về thuế thu nhập. Các biện pháp thu hút tiền vay của Chính phủ và các ngân hàng càng có lãi suất hấp dẫn thì càng tạo ra luồn tiền vốn dịch chuyển từ các khu vực doanh nghiệp và dân cư sang hệ thống tài chính ngân hàng mà không chảy vào sản xuất kinh doanh. Do đó, vay trong nước để bù đắp thâm hụt ngân sách luôn luôn chứa đựng nguy cơ kìm hãm các hoạt động sản xuất kinh doanh. Mục tiêu chấn hưng kinh tế cuả Chính phủ thông qua con đường phát hành trái phiếu, tín phiếu bị chính bản thân giải pháp này cản trở từ ngay trong nguồn gốc. Nhưng vay trong nước lại dễ triển khai và giúp chính phủ tránh được ảnh hưởng hoặc o ép từ bên ngoài. Chính vì thế nguy cơ tuỳ tiện khi vay và sử dụng vốn vay là điều khó tránh khỏi, cần hết sức được chú trọng. Vay ngoài nước phụ thuộc vào đối tác cho vay, thường được thực hiện dưới hình thức vay qua các hiệp định song phương kể cả ODA và vay trên thị trường tài chính quốc tế. Dù thế nào, vay nước ngoài cũng chịu sự ràng buộc của nhiều điều kiện vay áp đặt từ nước cho vay. Vay nước ngoài phụ thuộc rất nhiều vào uy tín và khả năng trả nợ của nền kinh tế, nhưng không xâm hại đến nguồn vốn trong nước dành cho đầu tư, lại thường có khối lượng đáng kể, có thời hạn đủ dài để vốn vay phát huy hiệu quả. Do đó, cần quan tâm đúng mức đến biện pháp vay nước ngoài để bù đắp bội chi. Nhưng dẫu thiếu vốn, chúng ta cũng cần cảnh giác với các khoản vay tưởng như quá dễ, đồng thời phải chú trọng đến những điều kiện bắt buộc ta sử dụng có hiệu quả vốn vay và khả năng trả nợ trong tương lai. Song lẽ, dù vay trong hay ngoài nước cũng đều phải tính đến “hiệu ứng tuyết lăn” của nó. Khi đi vay, lúc mới phát hành tín phiếu, trái phiếu, số vốn vay ban đầu còn nhỏ, nhưng các khoản lãi phải trả và các khoản nợ gốc đáo hạn sẽ tăng lên theo năm tháng “tảng tuyết nợ nần” mỗi ngày một phình to trông thấy. Thời hạn vay càng ngắn, khoản phải trả khi đến hạn kể cả gốc và lãi, càng nhiều, hiệu ứng tuyết lăn càng hoành hành dữ. Như vậy, càng tăng cường đi vay, Chính phủ càng chất thêm gánh nặng nợ và khi nợ nần càng tăng thì quyền lực tài chính lại càng giảm. Bảng 4: Thâm hụt và các biện pháp bù đắp thâm hụt NSNN 1991 - 1999. Đơn vị 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 T. hụt NSNN so với GDP % 2,4 3,0 6,5 4,9 4,2 3,1 4,2 3,8 4,9 Phát hành tiền để bù đắp % 4,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Vay trong nước để bù đắp % 25,0 60,0 52,3 71,4 71,4 45,2 52,4 52,6 51,6 Vay nước ngoài để bù đắp % 70,8 40,0 47,7 28,6 28,6 54,8 47,6 47,4 48,4 Nguồn: Kho bạc Nhà nước. 4.2. Phát hành tiền để bù đắp bội chi NSNN. Biện pháp này có nhược điểm lớn là chứa đựng nguy cơ lạm phát tác động tiêu cực đến mọi mặt đời sống chính trị, kinh tế, xã hội. Kinh nghiệm chua xót về việc phát hành tiền quá dễ dãi để bù đắp bội chi ngân sách gây ra lạm phát cao trong thập kỷ 80 đã cho chúng ta những bài học quý giá. Từ 1/4/1990 thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính (người chịu trách nhiệm về bội chi NSNN) độc lập với NHNN (người chịu trách nhiệm phát hành tiền và lưu thông) là một cuộc cách mạng về cơ cấu nhằm tách chức năng quản lý quỹ ngân sách Nhà nước ra khỏi chức năng phát hành tiền, trách được tình trạng mang tiền túi nọ bỏ vào túi kia. Cơ chế đó đã đóng góp có kết quả vào việc kiềm chế bội chi và lạm phát trong thập kỷ vừa qua. Từ 1991, Nhà nước thực hiện vay để trang trải thâm hụt ngân sách, không phát hành tiền mà thay thế bằng phát hành tín phiếu KBNN để bù đắp bội chi. Bảng 5: Tình hình phát hành tín phiếu, trái phiếu kho bạc thời kỳ 1991 - 1998. 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Tổng số nợ mới phát hành 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Tổng số trả nợ 49% 51% 70% 88% 94% 230% 32% 81% Trong đó: - Trả nợ gốc - Trả nợ lãi 43,4% 42,4% 59,3% 78,1% 85,7% 193,3% 29,1% 71,5% 6,0% 8,2% 10,2% 10,2% 7,8% 37,0% 3,4% 9,7% Số thực huy động 51% 49% 30% 12% 6% -130% 68% 19% 4.3. Bù đắp thâm hụt NSNN bằng biện pháp tăng thuế. Laffer, nhà kinh tế học Mỹ, hồi thập kỷ 70 đã đồ thị hoá 2 tác động trái ngược nhau của việc tăng thuế thu nhập tuỳ theo mức thuế suất áp dụng khi còn ở trong vùng có thể chịu đựng được, tăng thuế suất thuế thu nhập sẽ làm tăng nguồn thu NSNN, đồng thời còn kích thích các đối tượng nộp thuế phát triển mở mang các hoạt động kinh tế, tăng khả năng sinh lời, còn lại phần thặng dư cho mình. Trong trường hợp này, tăng thuế thu nhập có tác dụng kích thích tăng trưởng kinh tế. Nhưng khi vượt qua giới hạn chịu đựng của nền kinh tế, tăng thuế suất trực thu sẽ chỉ có tác dụng làm giảm nguồn thu từ thuế của ngân sách, thúc đẩy chốn lậu thuế kìm hãm hoặc không kích thích hoạt động kinh tế. Tăng thuế là giải pháp không mấy dễ áp dụng và tốn kém. Tăng thuế có khả thi hay không còn phụ thuộc vào sức chịu đựng của nền kinh tế, phụ thuộc vào hiệu quả làm việc của hệ thống thu, phụ thuộc vào hiệu suất của từng sắc thuế. Trong thời kỳ kinh tế suy thoái, hoạt động kinh tế mờ nhạt thì tăng thuế không những không khả thi mà còn cản trở hoạt động sản xuất kinh doanh, trực tiếp làm tăng số lượng nợ đọng thuế của các doanh nghiệp, đẩy các doanh nghiệp vào tình trạng tài chính không lành mạnh và làm giảm nguồn thu ngân sách. 4.4. Cắt giảm chi tiêu nhằm giảm thâm hụt NSNN. Cắt giảm chi tiêu với hy vọng giảm tổng chi nhằm giảm bội chi ngân sách là biện pháp “tiêu cực” xét theo góc độ kinh tế học, bởi vì chính phủ sẽ cắt giảm chi thường xuyên bao gồm cả chi lương, chi mua sắm trang, thiết bị cho bộ máy quản lý hành chính và thậm chí sẽ trì hoãn hoặc cắt giảm chi đầu tư phát triển. Đối với nền kinh tế nước ta còn nhiều những công việc cần làm ngay giúp cho kinh tế phát triển như: các chương trình cải thiện cơ sở hạ tầng giao thông, vận tải, xây dựng mạng lưới đường cao tốc Bắc - Nam, hoàn thiện hệ thống giao thông nông thôn, triển khai hiện đại hoá, một chiều hoá và điện khí hoá đường sắt Bắc - Nam, làm giảm chi phí vận chuyển, tăng khả năng lưu thông, từ đó tăng khả năng cạnh tranh cho hàng hoá của ta. Dù trước mắt, ngân sách có thiếu hụt cũng phải tìm tiền chi cho những việc đó để kích thích nền kinh tế và nuôi dưỡng nguồn thu trong tương lai. Mỗi một giải pháp bù đắp thâm hụt ngân sách đều có ưu điểm và nhược điểm của nó. Không một giải pháp nào chỉ có toàn ưu điểm, cũng không tồn tại một giải pháp nào chỉ có toàn nhược điểm. Do vậy, cần phối hợp sử dụng đồng thời các giải pháp với những liều lượng hợp lý, phù hợp từng giai đoạn phát triển và bối cảnh nền kinh tế nhằm phát huy tối da tác dụng của mỗi giải pháp. KẾT LUẬN N gày nay, Nhà nước cùng với thị trường luôn cùng có mặt để khắc phục những khiếm khuyết và để phát huy điểm mạnh của nhau, bổ sung cho nhau để nâng cao hiệu quả chung của nền kinh tế. Nhà nước (bàn tay hữu hình) cùng với thị trường (bàn tay vô hình) đều hoàn toàn cần thiết cho nền kinh tế, cũng giống như việc vỗ tay thì phải vỗ bằng cả 2 bàn tay. Mức độ hiệu quả duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, điều hoà các cân đối lớn trong quá trình phát triển thể hiện vai trò của Nhà nước và NSNN trong nền kinh tế. Quan niệm đúng đắn về những vai trò đích thực của NSNN trong kinh tế thị trường sẽ cho phép xác lập và sử dụng có cơ sở khoa học, có hiệu quả công cụ NSNN trong điều hành kinh tế - xã hội. Mặc dù bối cảnh kinh tế thay đổi nhưng nếu nhận thức đúng và hội đủ những điều kiện cần thiết thì vẫn có thể xây dựng và triển khai các chính sách kích cầu qua NSNN có hiệu quả; vai trò thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều tiết kinh tế vĩ mô của NSNN càng được phát huy tác dụng. Với những vấn đề đang được đặt đối với nền tài chính quốc gia nói chung và NSNN nói riêng, chúng ta cần có những định hướng và giải pháp đổi mới hoàn thiện ngân sách Nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN thúc đẩy tăng trưởng và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Thứ nhất, Thu NSNN duy trì ở mức 20-22% GDP; chính sách thu ngân sách phải giải quyết tốt hơn nữa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội; đảm bảo nguồn lực tài chính để duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, giữ vững quốc phòng an ninh, điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế và thực hiện chính sách xã hội; đồng thời giải phóng nội lực tạo động lực thúc đẩy sản xuất kinh doanh phát triển; tăng sức cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước. Các giải pháp cụ thể là: - Từng bước mở rộng và khai thác nguồn thu cho ngân sách tăng cường chống thất thu ngân sách đặc biệt là thất thu thuế và phí. - Tiếp tục kiện toàn hệ thống chính sách thuế theo hướng giảm số lượng thuế suất, hạn chế ưu đãi và miễn giảm thuế, mở rộng phạm vi và đối tượng nộp thuế, thực hiện công bằng về thuế giữa các thành phần kinh tế, giữa các doanh nghiệp. Điều chỉnh cơ cấu các sắc thuế và thuế suất phù hợp với yêu cầu phát triển, hội nhập và thực hiện các cam kết quốc tế. Nâng dần tỷ trọng thuế trực thu theo những bước đi thích hợp, nghiên cứu triển khai áp dụng thuế thu nhập cá nhân và thuế tài sản. - Mở rộng hình thức thu nộp các khoản thu ngân sách Nhà Nước trực tiếp vào KBNN; đề cao vai trò kiểm tra thu ngân sách Nhà nước của cơ quan thuế, hải quan và KBNN. Thứ hai, Đổi mới và hoàn thiện cơ cấu chi NSNN phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội; phân bổ sử dụng NSNN phải cân nhắc phối hợp với nguồn lực tài chính của toàn xã hội để đảm bảo tính hiệu quả và tiết kiệm. Các giải pháp cụ thể là: - Trong thời gian tới, chi NSNN cần tập trung vào 3 mục tiêu lớn: Thứ nhất, đầu tư vào các công trình hạ tầng cơ sở không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp nhưng có vai trò quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và mở rộng thị trường. Thứ hai, hỗ trợ đầu tư để chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển dịch lao động theo hướng công nghiệp hoá - hiện đại hoá và khuyến khích xuất khẩu. Thứ ba, ưu tiên hợp lý chi NSNN cho giáo dục - đào tạo, nghiên cứu cơ bản và nghiên cứu triển khai ứng dụng khoa học công nghệ, xoá đói giảm nghèo. - Đảm bảo chế độ người có công với cách mạng và các đối tượng chính sách xã hội khác, cải thiện tiền lương đi đôi với cải cách hành chính và xã hội hoá một số nhiệm vụ thu ngân sách. - Tiếp tục nâng tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN, trong đó giảm vốn cấp phát và tăng vốn tín dụng Nhà nước lên khoảng 40 - 50% tổng chi đầu tư phát triển của ngân sách. Thứ ba, Duy trì bội chi NSNN ở mức hợp lý (không vượt quá 5% GDP), tăng cường phát hành trái phiếu chính phủ trung và dài hạn, đẩy nhanh tốc độ giải ngân ODA, tổng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ không vượt quá 12% tổng thu NSNN. Thứ tư, Tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý và điều hành NSNN. Cụ thể: - Hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước theo hướng tăng cường hơn nữa quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý và phân bổ ngân sách, tạo thế tự chủ hơn nữa cho ngân sách địa phương. - Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi NSNN làm cơ sở để xây dựng dự toán và kiểm tra, kiểm soát chi ngân sách một cách có hiệu quả. Cải tiến dần từng bước quy trình lập dự toán, thực hiện dự toán ngân sách theo hướng giảm bớt các đầu mối trung gian, tránh chồng chéo. Thực hiện nghiêm chỉnh chế độ công khai tài chính ở tất cả các cấp ngân sách và các đơn vị dự toán ngân sách. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO SÁCH Lý thuyết tài chính, Đại học Tài chính - Kế toán Hà Nội, Dương Đăng Chính, chủ biên (năm 2000), Nxb Tài chính, Hà Nội. Tài chính học, Đại học Tài chính - Kế toán Hà Nội, Trương Mộc Lâm, chủ biên (năm 1999), Nxb Tài chính, Hà Nội. Quản lý tài chính Nhà nước, Hồ Xuân Phương và Lê Văn Ái, đồng chủ biên, Nxb Tài chính, Hà Nội (năm 2000). Bùi Đường Nghiêu (năm 2000): Đổi mới chính sách tài khoá phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010, Nxb Tài chính, Hà Nội. J.E. Stiglitz (năm 1995): Kinh tế học công cộng, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội. TẠP CHÍ TC Tài chính. TC Nghiên cứu Kinh tế. TC Kinh tế và Phát triển. TC Kinh tế và Dự báo. TC Thương Mại. TC Thông tin Tài chính. MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU PHẦN THỨ NHẤT : LÝ LUẬN CHUNG VỀ NSNN VIỆT NAM. Khái niệm, đặc điểm và vai trò ngân sách Nhà nước. 1.1. Khái niệm và đặc điểm chung của NSNN. 1.2. Vai trò ngân sách Nhà nước trong kinh tế thị trường. Thu ngân sách Nhà nước. 2.1. Khái niệm và nội dung kinh tế của thu ngân sách Nhà nước. 2.2. Những nhân tố ảnh hưởng đến thu ngân sách Nhà nước. Chi ngân sách và vấn đề bội chi ngân sách Nhà nước. 3.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung kinh tế của chi NSNN. 3.2. Sử dụng ngân sách Nhà nước thúc đẩy tăng trưởng kinh tế: cơ sở khoa học và điều kiện áp dụng. 3.3. Bội chi ngân sách và giải pháp xử lý. PHẦN THỨ HAI : HIỆN TRẠNG SỬ DỤNG NSNN Ở VIỆT NAM. Tình hình NSNN Việt nam giai đoạn 1991 - 2000. Thực trạng nợ nước ngoài của Việt nam. 3. Sử dụng NSNN thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. 3.1. Về khả năng động viên GDP vào NSNN thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. 3.2. Thuế với vai trò kích thích tăng trưởng kinh tế. 3.3. Sử dụng NSNN trong đầu tư kinh tế và giải quyết việc làm. 4. Xử lý bội chi ngân sách Nhà nước. Vay để bù đắp thâm hụt NSNN. Phát hành tiền để bù đắp bội chi NSNN. Bù đắp thâm hụt NSNN bàng biện pháp tăng thuế. Cắt giảm chi tiêu nhằm giảm thâm hụt NSNN. KẾT LUẬN.