Để hiến pháp giữ vai trò tối thượng trong đời sống xã hội

Tóm tắt: Nói tới Hiến pháp là nói tới một tập hợp các nguyên tắc và quy tắc cao nhất trong sinh hoạt chính trị, pháp lý của một cộng đồng chính trị. Để Hiến pháp luôn giữ vai trò tối thượng trong đời sống xã hội, cần thiết phải nghiên cứu hai mảng vấn đề lớn về Hiến pháp, đó là: (i) sự tự xác định của Hiến pháp; và (ii) vấn đề thi hành Hiến pháp đó. Ngô Huy Cương* * PGS.TS. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. Abstract The Constitution is known as a set of the highest principles and rules in the political and legal life of a community in the political aspect. It is is necessary to study two broad areas of the Constitution: (i) the self-determination of the Constitution; and (ii) the enforcement of the Constitution so that the Constitution is to provide ultimate authority in social activities. Thông tin bài viết: Từ khóa: tính tối thượng của Hiến pháp, thi hành Hiến pháp, bảo hiến Lịch sử bài viết: Nhận bài : 12/09/2018 Biên tập : 20/09/2018 Duyệt bài : 27/09/2018 Article Infomation: Keywords: ultimate authority of Constitution; enforcement of Constitution; Constitution Reviews Article History: Received : 12 Sep. 2018 Edited : 20 Sep. 2018 Approved : 27 Sep. 2018 ĐỂ HIẾN PHÁP GIỮ VAI TRÒ TỐI THƯỢNG TRONG ĐỜI SỐNG XÃ HỘI 1. Sự tự xác định của Hiến pháp Hiến pháp không thể có vai trò tối thượng khi bản thân nó không tự xác định rõ ràng vai trò như vậy trong sinh hoạt chính trị, pháp lý của đất nước. Mặc dù về mặt lý thuyết, Hiến pháp bao gồm các nguyên tắc và quy tắc cao nhất trong sinh hoạt chính trị, pháp lý của một cộng đồng chính trị, nhưng trong ý tưởng xây dựng nó, cũng như từ việc lựa chọn mô hình xây dựng cho tới việc thiết kế các nguyên tắc, quy tắc cụ thể trong đó có thể có sự xê dịch xa rời khỏi lý thuyết. Hiến pháp của các nước trên thế giới có thể được phân chia thành các loại như sau: (1) Hiến pháp như một cơ cấu mềm của chính quyền mà tại đó các chi tiết tiến triển thông qua tập quán và sự tu sửa tiếp sau (Hiến pháp Hoa Kỳ là một điển hình); NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 18(370) T9/2018 (2) Hiến pháp như một bộ luật nhà nước mà tại đó quyền lực của các định chế chính trị và mối quan hệ giữa các định chế này với nhau được quy định với những chi tiết được cân nhắc khá kỹ lưỡng (Hiến pháp của các nước Tây Âu như Pháp, Đức là điển hình); (3) Hiến pháp như bản tuyên ngôn cách mạng mà tại đó công bố chương trình biến đổi xã hội sâu rộng (Hiến pháp các nước XHCN là điển hình); (4) Hiến pháp như những ý tưởng cách mạng mà tại đó hình ảnh mong ước về thế giới được tô điểm hơn là hiện thực (Hiến pháp của nhiều nước trong thế giới thứ ba là điển hình); (5) Hiến pháp như nguồn gốc cổ của quyền lực (Hiến pháp Anh và Hiến pháp Israel là điển hình1. Có lẽ các Hiến pháp theo loại thứ nhất và thứ hai được xây dựng để thi hành trong thực tiễn. Hiến pháp theo loại thứ năm đã được thi hành trong thực tiễn lịch sử và được kế tục ở hiện tại và tương lai. Còn các Hiến pháp theo loại thứ ba và thứ tư rất giàu chất thơ, mang đầy tính dự báo hay mong ước về một xã hội trong tương lai, do đó khó có thể đưa vào thực tiễn một cách phù hợp. Thông thường Hiến pháp có chức năng phân bổ trách nhiệm pháp lý, xác định các giới hạn của chính quyền và thiết 1 Rod Hague, Martin Harrop and Shaun Breslin (1993), Political Science – A Comparative Introduction, St. Martin’s Press, New York, p. 262. 2 Ronald I. Cheffins, Patricia A. Johnson, The Revised Canadian Constitution – Politics as Law, McGraw-Hill Ryerson Limited, Toronto, Montreal, New York, Auckland, Bogota, Cairo, Guatemala, Hamburg, Lisbon, London, Madrid, Mexico, New Delhi, Panama, Paris, San Juan, Sao Paulo, Singapore, Sydney, Tokio, 1986, p. 3. 3 David Beatty, Constitutional Law in Theory and Practice, University of Toronto Press, Toronto, Buffalo, London, 1995, p. 3. 4 Ronald I. Cheffins, Patricia A. Johnson, The Revised Canadian Constitution – Politics as Law, McGraw-Hill Ryerson Limited, Toronto, Montreal, New York, Auckland, Bogota, Cairo, Guatemala, Hamburg, Lisbon, London, Madrid, Mexico, New Delhi, Panama, Paris, San Juan, Sao Paulo, Singapore, Sydney, Tokio, 1986, p. 3. 5 Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình luật hiến pháp của nước tư bản, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2001, tr. 12 có nói tới thuật ngữ Hiến pháp xã hội. lập các quy trình mà chính quyền nhất thiết phải theo trước khi có thể được thực hiện các chức năng của mình2. Nói cách khác, các Hiến pháp được hiểu một cách phổ biến là tất cả chúng nói về chính quyền, những định chế nào bao gồm trong đó, các định chế đó được tổ chức như thế nào, và quyền lực gì chúng sử dụng3. Do đó, Hiến pháp có ba nhiệm vụ chủ yếu: thứ nhất, quy định về việc tạo lập các tổ chức nền tảng và các định chế công quyền; thứ hai, xác định quyền lực được nắm giữ bởi mỗi định chế công và, trong một vài lĩnh vực, xác định các mối quan hệ giữa các định chế công với nhau; thứ ba, quy định quy trình mà luật được làm ra, và đồng thời quy định các giới hạn đối với các quyền lực được thực thi bởi nhân viên của các định chế công4. Tuy nhiên, Hiến pháp của các nước XHCN thường được xem là Hiến pháp xã hội mà tại đó các vấn đề tương lai của một nền kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường được quy định. Các bản Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam thuộc phân loại thứ ba, rất gần gũi với một bản tuyên ngôn cách mạng mà ở Việt Nam có nhiều người gọi là “Hiến pháp xã hội”5. Hiến pháp xã hội có những nguyên tắc, quy tắc rất khó có thể thực hiện tại nhiều thời điểm cụ thể, mang bóng dáng của những định hướng thực hiện trong những thời điểm NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 18(370) T9/2018 hội đủ các điều kiện nhất định. Chẳng hạn khoản 1 Điều 58 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước, xã hội đầu tư phát triển sự nghiệp bảo vệ, chăm sóc sức khỏe của Nhân dân, thực hiện bảo hiểm y tế toàn dân, có chính sách ưu tiên chăm sóc sức khoẻ cho đồng bào dân tộc thiểu số, đồng bào ở miền núi, hải đảo và vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn”. Việc tự gây khó khăn cho thi hành của Hiến pháp trong thực tiễn ắt hẳn dẫn tới việc thực tiễn sẽ phải tìm một lối đi riêng của nó. Một khi thực tiễn phần nào đó có một lối đi riêng thì chắc hẳn tính tối thượng của Hiến pháp không thể không bị ảnh hưởng. Do đó việc lựa chọn loại Hiến pháp để xây dựng là một yếu tố quan trọng trong sự tự xác định tính tối thượng của Hiến pháp. Khi nói tới Hiến pháp là nói tới mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Trong khi Nhà nước có chủ quyền và áp đặt sự cai trị của mình lên toàn bộ dân chúng trong một cộng đồng chính trị nhất định, thì Hiến pháp mang bản chất giới hạn quyền lực của chính quyền (Nhà nước). Do vậy, nói tới tính tối thượng của Hiến pháp là nói tới sự lệ thuộc của chính quyền vào Hiến pháp hay nói tới mối quan hệ giữa Hiến pháp và chính quyền theo một nghĩa nào đó. Tuy nhiên, sự lệ thuộc của chính quyền vào Hiến pháp chưa đủ để Hiến pháp giữ vai trò tối thượng bởi nó có thể không bao quát được toàn bộ xã hội mà chỉ có thể chi phối khu vực công. Nếu quyền lực công không tác động được 6 Joseph L. Klesner, Comparative Politics - An Introduction, McGraw- Hill Education, USA, 2014, p. 65. 7 Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science - A Comparative Introduction, St. Martin’s Press, New York, 1992, pp. 16 - 17. 8 Nguyên văn: “authority is power ckoaked in legitimacy or rightfulness”. Andrew Heywood, Key Concepts in Politics, St. Martin’s Press LLC, New York, USA, 2000, p. 15. 9 Joseph L. Klesner, Comparative Politics – An Introduction, McGraw- Hill Education, USA, 2014, p. 47. 10 Andrew Heywood, Key Concepts in Politics, St. Martin’s Press LLC, New York, USA, 2000, p. 29. tới xã hội như mong muốn hay theo định hướng có sẵn thì ắt hẳn chính quyền phải tìm con đường riêng để thi hành quyền lực của nó. Hệ quả không thể khác hơn là vai trò của Hiến pháp bị sụt giảm. Các nhà chính trị học và các luật gia đều quan niệm tính chính đáng hay tính hợp pháp (legitimacy) là yếu tố trung tâm của mối quan hệ giữa chính quyền và dân chúng6. Sức mạnh cưỡng chế (coercive power) được xem là một hình thức cai trị kém hiệu quả hơn so với quyền uy (authority). Và quyền uy chỉ tồn tại khi người bị trị ý thức được quyền ra mệnh lệnh của người cai trị, chấp nhận quyền này cùng với nghĩa vụ tuân thủ mệnh lệnh đó7. Rõ ràng quyền uy trong trường hợp này chỉ có được khi sự cai trị là hợp pháp hay chính đáng. Vì vậy, quyền uy được quan niệm là quyền lực được bao trùm bởi tính chính đáng hay tính hợp pháp8. Cho tới nay người ta khẳng định quản trị được xây dựng trên tính hợp pháp hay tính chính đáng có thể ổn định và bền vững hơn được xây dựng trên sự ép buộc đơn thuần9. Legistimacy (tính chính đáng hay tính hợp pháp) là một thuật ngữ chính trị học có nguồn gốc Latin (legitimare) với nghĩa là tuyên bố tính hợp pháp và nay có nghĩa tổng quát là tính hợp pháp10. Max Weber cho rằng, tính chính đáng hay tính hợp pháp ngụ ý về việc Nhà nước có quyền sử dụng bạo lực hoặc ủy quyền cho người khác sử dụng nó, và tính chính đáng hay tính hợp pháp chính trị có được từ lòng tin của những NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 18(370) T9/2018 người bị cai trị11. Ông đã căn cứ vào nguồn gốc của tính hợp pháp và tính chính đáng để chia quyền uy thành ba loại: (1) quyền uy truyền thống (traditional authority) có nguồn gốc từ lịch sử và tập quán; (2) quyền uy có uy tín (charismatic authority) có nguồn gốc từ quyền lực nhân cách; và (3) quyền uy do lẽ phải hợp pháp (legal - rational authority) có nguồn gốc từ một khuôn khổ các quy tắc pháp lý trang trọng12. Từ đó có thể thấy, quyền uy tại các nước có nền cộng hòa có được từ Hiến pháp - một khuôn khổ các nguyên tắc và các quy tắc được tạo lập ra một cách trang trọng. Vì vậy quan niệm về Hiến pháp và quy trình xây dựng Hiến pháp là hai yếu tố quan trọng trong các yếu tố cần có để cấp tính hợp pháp hay tính chính đáng cho chính quyền. Trước hết, Hiến pháp phải được xem là một văn bản thống nhất ý chí của toàn dân trao quyền lực cho chính quyền, ban tính hợp pháp hay tính chính đáng cho chính quyền. Từ đó, quyền lập hiến phải là quyền của nhân dân và phải được thể hiện qua quy trình lập hiến. Bàn về cách viết một bản Hiến pháp, David Beatty cho rằng: “nếu một Hiến pháp được thiết kế theo cách rất cụ thể, dành ít chỗ cho việc giải thích - nếu nó được viết theo kiểu quy chế của một thành phố hoặc một đạo luật về thuế thu nhập - thì nó không thể cung cấp cho Nhà nước sự ổn định và tính chính đáng về đạo đức mà nó cần tới”13. Chỉ dẫn này cho thấy, Hiến pháp cần phải được thi hành và cách thức thi hành như thế nào. Bởi Hiến pháp là đạo luật gốc, phải tồn tại 11 Xem Joseph L. Klesner, Comparative Politics – An Introduction, McGraw- Hill Education, USA, 2014, p. 46 - 47. 12 Xem Andrew Heywood, Key Concepts in Politics, St. Martin’s Press LLC, New York, USA, 2000, p. 29. 13 David Beatty, Constitutional Law in Theory and Practice, University of Toronto Press, Toronto, Buffalo, London, 1995, p. 8. 14 Xem Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science – A Comparative Introduction, St. Martin’s Press, New York, 1992, p. 282. lâu dài hơn các đạo luật khác trong khi đời sống xã hội luôn luôn biến động, cho nên để thi hành, Hiến pháp phải dành nhiều chỗ cho sự giải thích và phải được giải thích phù hợp với hoàn cảnh của xã hội đương thời nhằm bảo đảm cho tính chính đáng và sự ổn định của chính quyền. Vì thế Hughes (Chánh án Tòa án Tối cao của Hoa Kỳ) đã lưu ý rằng: “Chúng ta sống dưới Hiến pháp. Nhưng Hiến pháp là những gì mà các thẩm phán nói về nó”14. Qua đó có thể thấy, cơ chế kiểm hiến có một ý nghĩa quan trọng không chỉ thể hiện Hiến pháp là một đạo luật, mà còn bảo đảm cho sự thi hành và tính tối thượng của Hiến pháp. Khi Hiến pháp không được kiểm soát việc thi hành hoặc không được thi hành thì xem như Hiến pháp đó không có vai trò tối thượng trong đời sống xã hội. Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam chưa tạo lập ra một cơ chế bảo hiến có hiệu quả thực. Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý” và giao trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp như sau: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định” (khoản 2 Điều 119). Thế nhưng trên thực tế, cho tới nay chúng ta vẫn chưa xây dựng được cơ chế bảo vệ Hiến pháp một cách hữu hiệu. Đây là một vấn đề cần sớm được nghiên cứu, bổ sung hoàn thiện trong thời gian tới. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 18(370) T9/2018 2. Vấn đề thi hành Hiến pháp Hiến pháp dù tự xác định vai trò tối thượng của mình nhưng chỉ trở nên tối thượng thật sự khi được thi hành đúng và đầy đủ, có nghĩa là sự tự xác định của Hiến pháp là điều kiện cần, và vấn đề thi hành Hiến pháp đó là điều kiện đủ. Thông thường sau khi Hiến pháp được thông qua, cộng đồng chính trị phải tổ chức thi hành Hiến pháp đó. Việc tổ chức thi hành này phải được xét tới ít nhất mấy vấn đề sau: (1) căn cứ triển khai việc thi hành; (2) cơ chế thi hành; (3) những biện pháp chủ yếu bảo đảm thi hành; và (4) chế tài liên quan tới các vi phạm trong việc tổ chức thi hành. Cùng ngày thông qua Hiến pháp năm 2013, ngày 28/11/2013, Quốc hội Việt Nam đã ra Nghị quyết số 64/2013/QH 13 quy định một số điểm thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Nội dung Nghị quyết này còn có một số bất cập sau: Thứ nhất, Nghị quyết chưa đề cập đầy đủ các vấn đề cần thiết trong việc tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp mặc dù thời gian soạn thảo và thông qua Hiến pháp khá dài; Thứ hai, Nghị quyết không quy định cơ quan đầu mối tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp tập trung mà dàn đều cho các cơ quan trong tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp (Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và các cơ quan hữu quan khác), trong khi các cơ quan này đều là các cơ quan phải thi hành Hiến pháp; Thứ ba, Nghị quyết không đề cập tới Quốc hội, trong khi Quốc hội là một định chế chính trị quan trọng phải thi hành Hiến pháp trong toàn bộ các hoạt động của mình; Thứ tư, Nghị quyết không đưa ra được bất kỳ biện pháp chủ yếu nào bảo đảm thi hành Hiến pháp và bất kỳ chế tài nào liên quan tới vi phạm việc tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp. Có thể nói rằng, Nghị quyết số 64/2013/QH 2013 quy định về cơ chế tự tổ chức thi hành Hiến pháp tại mỗi thiết chế nhà nước mà chưa làm rõ mối quan hệ giữa chúng. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy, khi thông qua Hiến pháp mới, các nước thường ban hành kèm theo một đạo luật Hiến pháp (có hiệu lực tương tự Hiến pháp) để tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp đó. Năm 2006 Cộng hòa Serbia đã ban hành một đạo luật mang tên “Luật Hiến pháp về việc thi hành Hiến pháp của Cộng hòa Serbia” (The Constitutional Law on Implementation of the Constitution of the Republic of Serbia). Điều 1 Luật này quy định: “Hiến pháp Cộng hòa Serbia (sau đây gọi là Hiến pháp) được áp dụng kể từ ngày được công bố bởi Quốc hội, trừ khi được quy định khác trong Luật này đối với việc áp dụng các quy định cụ thể trong đó”. Điều luật này cho thấy: (1) Hiến pháp không phải là văn bản duy nhất có hiệu lực pháp lý cao nhất; (2) các điều khoản của Hiến pháp được áp dụng trực tiếp trong đời sống xã hội; (3) hiệu lực về thời gian của Hiến pháp được quy định rõ ràng và có những ngoại lệ cũng được xác định cụ thể; và (4) vai trò quan trọng của đạo luật Hiến pháp là tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp. Vai trò của đạo luật Hiến pháp này còn được thể hiện trong quy định của Điều 2 Luật này như sau: “Các cơ quan, tổ chức và thực thể cộng hòa phải tiếp tục công việc của mình cho tới khi được thành lập hoặc được bầu phù hợp với Hiến pháp hoặc được quy định khác bởi Luật này”. Năm 2010, Kenya công bố Hiến NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 18(370) T9/2018 pháp mới, đồng thời ban hành một đạo luật mang tên “Luật về Ủy hội thi hành Hiến pháp, 2010” (the Commission for the Implementation of the Constitution Act, 2010). Thực chất đạo luật này thiết lập cơ chế thi hành Hiến pháp năm 2010. Điều 4 của Luật này quy định như sau: “Các chức năng của Ủy hội là: (a) kiểm tra, tạo điều kiện dễ dàng, và giám sát sự phát triển của xây dựng luật và các thủ tục hành chính được yêu cầu thi hành Hiến pháp; (b) hợp tác với Tổng trưởng công tố và Ủy hội cải cách pháp luật Kenya chuẩn bị đệ trình Nghị viện vấn đề xây dựng luật được yêu cầu thi hành Hiến pháp; (c) tiến hành công việc cùng mỗi Ủy hội hiến pháp để bảo đảm rằng câu chữ và tinh thần của Hiến pháp được tôn trọng; (d) báo cáo Ủy ban đặc biệt của Nghị viện ba tháng một lần về - (i) tiến trình thi hành Hiến pháp; và (ii) bất kỳ trở ngại nào đối với việc thi hành Hiến pháp; (e) thực hiện các chức năng khác như vậy được quy định bởi Hiến pháp hoặc bất kỳ luật thành văn nào”. Khi một Hiến pháp mới được ban hành là bắt đầu của một quá trình phi hiến hóa các định chế chính trị cũ liên quan và các đạo luật hiện hành để tạo ra các định chế chính trị mới và làm các đạo luật mới phù hợp với Hiến pháp mới, hay làm hài hòa hóa một số đạo luật với Hiến pháp mới. Vì vậy, quá trình này và sự đòi hỏi việc thi hành Hiến pháp nghiêm chỉnh, thường xuyên trong tương lai phải cần tới các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp. Có thể có bốn biện pháp chủ yếu sau cần lưu ý: (1) biện pháp dân chủ trực tiếp; (2) biện pháp cấp quyền lực cần thiết cho cơ quan tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp mới; (3) biện pháp kiểm hiến; và (4) nâng cao trách nhiệm giải trình. Thông thường nhân dân (nguồn gốc của quyền lực) thông qua Hiến pháp trao quyền lực cho chính quyền, nhưng vẫn giữ lại quyền quyết trực tiếp một số vấn đề trọng yếu nhất của cộng đồng thông qua cơ chế trưng cầu dân ý hay phúc quyết toàn dân. Hiến pháp năm 2013 cũng có đề cập tới trưng cầu dân ý tại khoản 15 Điều 70, khoản 13 Điều 74, khoản 4 Điều 120. Tuy nhiên, quyền quyết định trực tiếp này hoàn toàn phụ thuộc vào Quốc hội và việc tổ chức của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Việc quyết định trực tiếp này có ý nghĩa vô cùng to lớn trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp đối với những vấn đề trọng yếu của đất nước. Khi có một định chế tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp mới thì việc cấp quyền lực cho tổ chức đó là một biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp không thể thiếu. Điều 5 Luật về Ủy hội thi hành Hiến pháp, 2010 của Kenya quy định như sau: “(1) Ủy hội phải có tất cả quyền lực tổng quát cần thiết cho việc thi hành các chức năng của Ủy hội theo Hiến pháp và đạo luật này. (2) Ít nhất năm thành viên của Ủy hội, bao gồm Chủ tịch, làm việc thường trực toàn thời gian”. Việc định ra một tổ chức triển khai thi hành và có quyền lực thực để thi hành Hiến pháp mới là rất quan trọng gắn liền với Hiến pháp. Nghị quyết số 64/2013/QH 2013 giao việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 cho từng thiết chế nhà nước mà chính các thiết chế này đang bị phi hiến hóa và phải thi hành Hiến pháp khi được tổ chức lại hay được làm hài hòa hóa lại với Hiến pháp. Ở đây, câu hỏi về tính hợp lý của Nghị quyết này chưa có câu trả lời. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 18(370) T9/2018 Biện pháp kiểm hiến thực sự chưa được chú ý trong Hiến pháp năm 2013 trong khi đây là một vấn đề trọng yếu của việc thi hành Hiến pháp. Hầu hết việc kiểm tra thi hành Hiến pháp năm 2013 được Hiến pháp giao cho các thiết chế nhà nước phải thi hành Hiến pháp, tiêu biểu là khoản 10 Điều 70 giao cho Quốc hội quyền bãi bỏ các văn bản của các định chế chính trị khác. Hiện nay, trong quản trị quốc gia, người ta chú ý tới trách nhiệm giải trình. Trách nhiệm giải trình được hiểu là những thủ tục yêu cầu những người có trách nhiệm và những người tìm kiếm sự ảnh hưởng tới họ phải tuân theo những quy tắc được thiết lập xác định những quy trình và những kết quả có thể chấp nhận được, và thể hiện rằng họ đã tuân theo những thủ tục đó15. Thực tế trách nhiệm giải trình đã được thực hành ở nhiều nước trên thế giới và đã phát huy tác dụng tốt. Có một nhận xét rằng: trách nhiệm giải trình là trung tâm của lý thuyết và thực tiễn của cả dân chủ và quản trị tốt hơn (better governance) mà đã thúc đẩy một cách rõ ràng sự phát triển kinh tế, xã hội và bảo đảm hòa bình, ổn định lâu dài cũng như nền dân chủ ở châu Phi16. Trách nhiệm giải trình làm giảm tới mức có thể sự lạm dụng quyền lực chính trị, đồng thời giúp việc trao quyền lực cho chính quyền phục vụ mục đích mà đòi hỏi một cách chính đáng hay hợp pháp chính quyền được bầu bằng con đường dân chủ phải theo đuổi17. Hiện nay, trách nhiệm giải trình có được nhắc đến tại Việt Nam trong các vấn đề liên quan tới quản lý nhà nước. Tuy nhiên, nó chưa được xem là một biện pháp 15 Michael Johnston, Good Governance: Rule of Law, Transparency, and Accountability, Colgate University, [ pan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan010193.pdf], p. 2. 16 Peter Burnell, The Relationship of Accountable Governance and Constitutional Implementation, with Reference to Africa, University of Warwick, England, [], p. 1. 17 Economic Commission for Africa, African Governance Report 2005 (Addis Ababa: ECA). bảo đảm thi hành Hiến pháp. Nghị quyết số 64/2013/QH 2013 không bao hàm quy định về chế tài đối với các vi phạm trong tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp. Những vi phạm này có nhiều loại khác nhau như: thi hành không đúng, không đầy đủ những yêu cầu của Hiến pháp; không thi hành; chậm thi hành... Thực tế vi phạm ở dạng không hành động là khá nhiều. Vấn đề được đặt ra là cơ chế nào và chế tài nào sẽ được áp dụng trong những trường hợp vi phạm như vậy. 3. Một số đề xuất, kiến nghị Để bảo đảm vai trò tối thượng của Hiến pháp trong đời sống xã hội Việt Nam, chúng tôi cho rằng: Thứ nhất, cần nhận thức đầy đủ bản chất của Hiến pháp là bản khế ước của nhân dân tạo lập nên cộng đồng chính trị của mình, cùng nhau trao quyền lực cho Nhà nước. Do vậy, cần nghiên cứu xây dựng một quy trình lập hiến thích hợp mà trong đó có phúc quyết toàn dân; Thứ hai, cần xây dựng một cơ chế kiểm hiến có hiệu quả để đảm bảo sự tuân thủ đầy đủ Hiến pháp, bảo đảm hiệu lực tối cao của Hiến pháp; Thứ tư, cần nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp, bổ sung việc ban hành một đạo luật đặc biệt về tổ chức thi hành Hiến pháp, có tính đến việc thiết lập một tổ chức thường trực có thời hạn, có quyền hạn và trách nhiệm tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp; Thứ năm, cần luật hóa trách nhiệm giải trình trong quản trị quốc gia■ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 18(370) T9/2018