Đề tài Cân đối ngân sách nhà nước - Thực trạng và hướng hoàn thiện

tế phát triển, khơi dậy các tiềm năng kinh tế và phân bổ có hiệu quả các nguồn lực xã hội. Bên cạnh đó cũng cần thực hiện các chính sách điều chỉnh quan hệ phân phối nguồn lực tài chính nhà nước như: tăng thuế, cắt giảm chi tiêu, phát hành tiền, vay nợ. Do vậy khi áp dụng các biện pháp xử lý bội chi ngân sách nhà nước này, Nhà nước cần phải dựa vào bối cảnh kinh tế- xã hội thực tại của đất nước, vận dụng một cách linh hoạt sao cho phát huy những mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực, để mang lại kết quả tốt nhất tạo điều kiện cho ngân sách nhà nước được cân đối ổn định. Tăng các khoản thu, chủ yếu là tăng thuế: Biện pháp này có khả năng bù đắp và giảm bội chi ngân sách nhà nước. Có hai cách để tăng thuế: Một là, tăng thuế suất. Hai là, mỡ rộng, nuôi dưỡng nguồn thu và chống thất thu thuế.Tuy nhiên đây không phải là những giải pháp cơ bản để xử lý bội chi ngân sách nhà nước, bỡi lẽ nếu tăng thuế không hợp lý sẽ dẫn đến giá cả hàng hóa tăng, gây ảnh hưởng lớn đến đời sống và sản xuất của người dân, nghiêm trọng hơn sẽ làm mất động lực kinh doanh của các doanh nghiệp, làm mất đi khả năng cạnh tranh của nền kinh tế nước ta đối với các nước. Tăng thuế về mặt lý thuyết có thể tăng thu ngay, nhưng trên thực tế vấn đề này có đảm bảo tính khả thi hay không còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: Hiệu quả hoạt động của hệ thống quản lý thu, hiệu suất của từng sắc thuế như thế nào, khả năng kinh tế của quốc gia,…Nếu thuế tăng cao sẽ dẫn đến trốn thuế, không kích thích kinh tế phát triển. Vì vậy biện pháp này tương đối khó thực hiện và phải triển khai trong thời gian dài, có sự phối hợp đồng bộ giữa các cấp các ngành để đảm bảo sự công bằng về nghĩa vụ đóng góp của mỗi người dân. Thiết lập chính sách chi hiệu quả và cắt giảm chi ngân sách nhà nước: Bên cạnh biện pháp tăng thuế một cách hợp lý, chính phủ cần phải thiết lập một chính sách chi ngân sách nhà nước hiệu quả và tiến tới cắt giảm chi ngân sách nhà nước và tăng cường tiết kiệm. Đây là giải pháp mang tính tình thế nhưng vô cùng quan trọng đối với mỗi quốc gia khi xãy ra bội chi ngân sách nhà nước. Việc cắt giảm bội chi ngân sách nhà nước chỉ phát huy tác dụng khi nhà nước cắt giảm những khoản chi tiêu lãng phí, bất hợp lý, các khoản chi bao cấp cho xã hội và doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước cần triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư và chi thường xuyên của ngân sách nhà nước, tức là chỉ đầu tư vào những dự án mang tính chủ đạo, hiệu quả nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội đã đề ra, còn những dự án chưa và không có hiệu quả thì phải cắt giảm và thậm chí không đầu tư. Đồng thời cũng phải tiến hành cắt giảm những khoản chi thường xuyên của các cơ quan nhà nước nếu những khoản chi này không hiệu quả và chưa cần thiết. Phát hành tiền: Xử lý bội chi ngân sách nhà nước thông qua phát hành tiền và đưa ra lưu thông sẽ giúp chô chính phủ huy động nhanh nguồn vốn để cân đối ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, giải pháp này có thể gây ra lạm phát nếu nhà nước phát hành quá nhiều tiền để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, sẽ gây ra những vấn đề khó khăn cho nền kinh tế sau này như: Kinh tế tăng trưởng nóng, không cân đối với khả năng tài chính hiện tại của đất nước,… Nhưng nếu phát hành tiền ở mức hợp lý, phù hợp với diễn biến của nền kinh tế và sử dụng tiền đó có hiệu quả thì sẽ không làm tăng lạm phát, không gây tác động xấu đến nền kinh tế mà sẽ góp phần khắc phục tình trạng bội chi ngân sách nhà nước, thúc đẩy kinh tế phát triển và đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước. Vay nợ: Nhà nước tiến hành vay nợ theo hai cách để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, bao gồm: + Vay nợ trong nước: Chính phủ phát hành trái phiếu trên thị trường tài chính trong nước để tiến hành vay nợ. Biện pháp này dễ triển khai thực hiện và giúp chính phủ tránh được những ảnh hưởng từ bên ngoài. Tuy nhiên nguồn vay mang lại cho ngân sách nhà nước là không lớn vì chỉ tiết kiệm trong khu vực tư. + Vay nợ nước ngoài: Bao gồm nguồn vốn do chính phủ phát hành trái phiếu trên thị trường tài chính quốc tế và nguồn vốn ODA. Nhà nước sẽ phụ thuộc nhiều vào đối tác cho vay, chịu sự ràng buộc áp đặt bởi nhiều điều kiện từ phía chủ thể này và nếu vay trong thời hạn dài sẽ tăng các khoản nợ nước ngoài đặt gánh nặng cho vấn đề tài chính ở nước ta. Do vậy, vay trong nước hay vay nước ngoài đều phải trả nợ gốc và cả lãi, càng vay thì gánh nặng về nợ sẽ càng tăng. Nếu về lâu dài sử dụng biện pháp vay nợ để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước thì sẽ gây nhiều áp lực cho chính phủ về nợ và ảnh hưởng nghiêm trọng đến vấn đề cân đối ngân sách nhà nước, ngân sách nhà nước khó đạt mức cân bằng. Qua đó ta thấy bội chi ngân sách nhà nước có mối quan hệ mật thiết với vấn đề cân đối ngân sách nhà nước. Nếu bội chi ngân sách nhà nước xãy ra, tức là chi lớn hơn thu ngân sách nhà nước làm cho ngân sách bị thiếu hụt, mất cân đối và nhà nước tìm cách khắc phục bội chi ngân sách nhà nước cũng chính là tìm cách đưa ngân sách nhà nước về trạng thái cân đối giữa nguồn thu và nguồn chi. Bội chi ngân sách nhà nước được xử lý tốt và được đảm bảo ở mức hợp lý sẽ góp phần quan trọng vào cân đối ngân sách nhà nước và thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội phát triển đất nước. Tóm lại, Cân đối ngân sách nhà nước là vấn đề cần thiết phải được đảm bảo thực hiện của quốc gia, vì nó tác động rất lớn đến sự phát triển, bền vững đối với kinh tế xã hội của quốc gia đó.Do vậy để thực hiện tốt quá trình cân đối ngân sách nhà nước, phải dựa trên các nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước để đảm bảo cân đối đạt hiệu quả, phải xác định được nội dung chính trong cân đối ngân sách nhà nước chính là sự cân đối về các khoản thu và các khoản chi trong cơ cấu ngân sách nhà nước. Từ đó có những hoạch định rỏ ràng về các vấn đề thu chi ngân sách nhà nước trong năm tài khóa nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế xã hội đã đề ra trong năm đó. Bên cạnh đó, Nhà nước cần có sự phân cấp về quyền hạn, nhiệm vụ và lợi ích giữa các cấp ngân sách với nhau để tạo sự công bằng và thúc đẩy mỗi cấp ngân sách phát huy được ưu thế của mình góp phần vào việc cân đối ngân sách ở cấp mình quản lý và ngân sách nhà nước nói chung. Đồng thời nhà nước cũng phải tăng cường hoạt động giảm sát của mình đối với ngân sách nhà nước, từ đó đưa ra những biện pháp xử lý bội chi ngân sách nhà nước phù hợp với tình hình kinh tế- xã hội của đất nước góp phần thực hiện cân đối ngân sách nhà nước. Chương III: Thực trạng cân đối ngân sách nhà nước ở Việt Nam từ khi chuyển đổi sang cơ chế thị thị trường cho đến nay và hướng hoàn thiện 3.1 Thực trạng cân đối ngân sách nhà nước ở một số nước trên thế giới và ở Việt Nam 3.1.1 Cân đối ngân sách ở một số nước trên thế giới Cân đối ngân sách nhà nước là vấn đề không chỉ đặt ra ở Việt Nam mà ở hầu hết các nước trên thế giới, đặc biệt là những nước có nền kinh tế phát triển. Vì cân đối ngân sách có mối liên hệ mật thiết với sự ổn định và tăng trưởng nền kinh tế- xã hội của một quốc gia. Điển hình như: Mỹ, Nhật, Trung Quốc,… là những nước có nền kinh tế phát triển hàng đầu thế giới, thu nhập bình quân đầu người đạt mức khá cao, vấn đề an sinh xã hội được đảm bảo tốt. Một trong những nhân tố tạo nên sự thành công của các nước này, chính là họ có một ngân sách nhà nước ổn định và thặng dư. Mặc dù hiện tại do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng và suy thoái kinh tế, dẫn đến ngân sách nhà nước của Nhật, Mỹ bị thâm hụt nghiêm trọng nhưng trong quá khứ họ đã làm được điều mà các quốc gia khác không dễ gì thực hiện, đó là duy trì một tình trạng ngân sách ổn định và thặng dư trong nhiều năm thúc đẩy kinh tế phát triển nhanh chóng. Với tiềm lực là những quốc gia phát triển mạnh về kinh tế và có nền công nghiệp hàng đầu, trong thời gian sắp tới họ sẽ có những chính sách phù hợp để giải quyết vấn đề thâm hụt ngân sách. Cân đối ngân sách nhà nước ở Mỹ: Từ sau cuộc khủng hoảng kinh tế (1929- 1933) đến cuối những năm 60 kinh tế Mỹ phát triển một cách nhanh chóng. Mỹ đã vân dụng học thuyết của Keynes để phục hồi kinh tế, kiểm soát thu chi ngân sách một cách triệt để với việc chính phủ tăng chi tiêu công cộng và đầu tư cho kinh tế phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nước. Tính trung bình năm 1950- 1958 tỷ lệ chi kinh tế trong tổng chi ngân sách chiếm 13%- 15%. Đến những năm 70 và 80 nền kinh tế Mỹ lại rơi vào tình trạng suy thoái, chính phủ Mỹ đã thực hiện nhiều chính sách như: cải cách thuế để đảm bảo nguồn thu trong ngân sách, cải cách chi tiêu ngân sách phù hợp điều kiện kinh tế- xã hội. Tuy nền kinh tế Mỹ ở giai đoạn này dần được phục hồi, nhưng tình trạng thâm hụt ngân sách vẫn tăng ở những năm 1980, 1990, 1995. Do đó, Mỹ đã kiên quyết giảm bội chi ngân sách và hướng tới chiến lược thăng dư ngân sách trong thời gian tới nhằm tăng cường tài chính quốc gia, đáp ứng tốt các vấn đề về an sinh xã hội. Trong 4 năm (1998-2001), Mỹ đã đạt mức thặng dư ngân sách là 127 tỷ USD. Nhưng kể từ khi Tổng thống Bush lên nắm chính quyền thì ngân sách nhà nước của Mỹ đã có nhiều biến động. Từ một ngân sách thặng dư đã chuyển sang thâm hụt ngân sách chỉ một năm sau đó. Bỡi lẽ, Mỹ đã chi khá nhiều ngân sách khắc phục hậu quả của cuôc khủng bố vào tháng 9/ 2001, trong khi đó lại cắt giảm thuế từ việc thừa hưởng nguồn thặng dư ngân sách. Những năm tiếp theo Mỹ lại chi quá nhiều cho các cuộc chiến tranh ở Irắc và Ápganixtan, vẫn duy trì chính sách cắt giảm thuế đã góp phần đẩy nhanh mức thâm hụt ngân sách lên đến 413 tỷ USD vào năm 2004 và mức kỷ lục 454,8 USD năm 2008 và ước tính thâm hụt ngân sách có thể lên đến 482 tỷ USD năm 2009 Xem: www.asset.vn . Mỹ đang đối mặt với ngân sách thâm hụt khá lớn và suy thoái kinh tế nghiêm trọng, theo nhận định của các nhà chính trị Mỹ thời gian tới tình trạng thâm hụt ngân sách nhà nước vẫn có thể tăng mạnh, do Mỹ phải chi hỗ trợ nhiều để đưa đất nước thoát khỏi suy thoái. Để giải quyết tình trạng thâm hụt ngân sách đang diễn ra, Tổng thống Mỹ Barack Obama đã đưa ra một số biện pháp như: cắt giảm chi phí chiến tranh bằng cách rút bớt quân tại Iraq, chấm dứt chính sách miễn thuế tạm thời đối với những người có thu nhập từ 250.000 USD/năm trở lên, sắp xếp lại bộ máy chính phủ,…và thực hiện gói kích cầu để phục hồi kinh tế. Ông Obama nhấn mạnh: "Nước Mỹ phải làm tất cả những gì có thể để khống chế thâm hụt ngân sách khi nền kinh tế bắt đầu phục hồi" Xem: . Với những giải pháp trên, ngân sách Mỹ có thể sẽ khắc phục được tình trạng thâm hụt, dần trở lại cân đối và tiến tới thặng dự Cân đối ngân sách nhà nước ở Nhật Bản: Sau chiến tranh thế giới thứ hai, Nhật Bản đã thực hiện nhiều chính sách để khôi phục kinh tế, khắc phục hậu quả nặng nề của chiến tranh và theo đuổi một ngân sách cân đối, ổn định. Nhật đã gia tăng tiết kiệm trong chi tiêu dùng, đầu tư phát triển kinh tế, giảm chi phí cho quân sự . Nhìn chung, Chính phủ duy trì được một ngân sách cân bằng cho đến giữa những năm 1960 với các chính sách thắt chặt tài chính và mở rộng tiền tệ. Tuy nhiên đến năm 1965- 1966, nguồn thu ngân sách giảm sút, chính phủ Nhật Bản đã thành lập ngân sách bổ sung bằng việc phát hành trái phiếu để bù đắp sự thiếu hụt nguồn thu, đảm bảo cho ngân sách cân đối và phục hồi tình trạng suy thoái của nền kinh tế. Nền kinh tế Nhật Bản trong những năm 70, 80, 90 biến động liên tục, từ suy thoái đến tăng trưởng rồi trở lại suy thoái. Vì vậy, vấn đề ngân sách nhà nước cũng không ổn định, chính phủ Nhật Bản đã thực hiện nhiều chính sách như: phát hành trái phiếu để bù đắp thiếu hụt, kiềm chế chi tiêu, tăng chi đầu tư, cắt giảm thuế để kích cầu,…Để đảm bảo nguồn tài chính cho nhà nước. Hiện nay, kinh tế Nhật Bản đang rơi vào tình trạng suy thoái, chính phủ đã có những điều chỉnh về ngân sách để giải quyết sự suy thoái nghiêm trọng đang diễn ra. Theo Kyodo, Chính phủ Nhật Bản vừa thông qua một ngân sách cao kỷ lục tới 88.500 tỷ Yên (980 tỷ USD) dành cho tài khóa 2009 (bắt đầu từ tháng 4/2009), tăng 6,6% so với ngân sách tài khóa 2008, bao gồm việc cắt giảm thuế, hoàn thuế xuất khẩu, giảm viện trợ nước ngoài và làm nợ công tăng, các đợt phát hành trái phiếu chính phủ của Nhật Bản sẽ tăng 31,3% so với tài khóa 2008 lên 33.290 tỷ yên để bù đắp cho nguồn thu thuế dự kiến sụt giảm Xem: . Với những giải pháp nêu trên, trong thời gian sắp tới Nhật Bản có thể là nước sẽ thoát khỏi suy thoái kinh tế sớm nhất thế giới và không ảnh hưởng đến sự thăng bằng ngân sách ở nước này. Cân đối ngân sách nhà nước ở Trung Quốc: Trung Quốc bắt đầu chuyển đổi nền kinh tế từ năm 1978. Cho đến nay, mô hình kinh tế của Trung Quốc chuyển dần từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế hàng hóa có kế hoạch, rồi lại tiếp tục chuyển sang nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa mang màu sắc Trung Quốc. Cùng với sự chuyển biến mô hình kinh tế, cuộc cải cách nền tài chính Trung Quốc cũng đi theo các mô hình đó. Về cơ bản, là từ chỗ điều tiết trực tiếp và điều tiết vi mô về tài chính đã chuyển đổi thành điều tiết gián tiếp và điều tiết vĩ mô về tài chính Xem: . Trong đó chính phủ đặc biệt chú trọng đến vấn đề cân đối ngân sách trong phân cấp giữa chính quyền trung ưong và chính quyền địa phương. Trước cải cách, cân đối ngân sách nhà nước Trung Quốc có đặc trưng là tập trung cao độ nguồn tài chính vào ngân sách trung ương để thực hiện chính sách kế hoạch hóa tập trung và thực hiện bao cấp cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Từ năm 1980 trở đi, chính sách ngân sách và thuế đã được thi hành một cách nhất quán, linh hoạt theo hướng kiềm chế quy mô thâm hụt của ngân sách quốc gia. . Mức thâm hụt ngân sách đã giảm từ 5,1% GDP trong năm 1979 xuống còn 1,2% GDP trong năm 1981. Trong cải cách, chính phủ đã bắt đầu phân chia nguồn thu cho địa phương nhằm tăng cường quyền tự chủ cho địa phương trong việc cân đối ngân sách, thực hiện cơ chế khoán ngân sách. Từ năm 1994, Chính phủ đã chấm dứt tình trạng vay tiền ngân sách, thay vào đó sử dụng phương pháp phát hành trái phiếu các loại. Theo Luật Ngân sách quốc gia có hiệu lực thi hành từ 1/1/1995, hệ thống ngân sách của Trung quốc được chia thành 5 cấp theo kết cấu cấp chính quyền. Ngân sách của từng cấp sau khi được phê chuẩn không được phép sửa đổi, điều chỉnh. Ngân sách của các cấp chính quyền địa phương phải thực hiện nguyên tắc lường thu để chi, cân đối thu - chi, không được để bội chi ngân sách. Các cấp chính quyền không được phép phát hành trái phiếu, không được phép chiếm dụng hoặc giữ lại vốn của ngân sách cấp trên, đồng thời có nhiệm vụ thu nộp ngân sách cấp trên kịp thời, đầy đủ. Một việc làm chưa từng có trong thực tiễn kinh tế thế giới là Chính phủ cắt giảm tỷ lệ nguồn thu thuế từ 30% GDP năm 1979 xuống còn 10,3% GDP năm 1996. Tuy nhiên, Việc giảm các nguồn thu không làm mất cân đối ngân sách, do các khoản chi NSNN được cắt giảm với tốc độ nhanh hơn, từ mức 36,4% GDP năm 1979 xuống 11,5% năm 1996. Xét về cơ cấu chi thì các khoản chi của Chính phủ Trung ương giảm mạnh từ 20,7%GDP năm 1979 xuống còn 3,8% năm 1996; chi tiêu của chính quyền địa phương giảm với tốc độ ít hơn từ 15,7% GDP xuống còn 8,3% GDP. Điều này cũng thể hiện sự phân cấp quản lý ngày càng nhiều cho các cấp chính quyền địa phương. Để có thể giảm chi tiêu của NSNN phải nói tới vai trò của tài chính trong việc thực hiện chính sách lao động và xã hội Xem:  . Tóm lại, Trung Quốc đã rất thành công trong việc cải cách nền tài chính quốc gia, đặc biệt vấn đề cân đối ngân sách nhà nước được quan tâm đúng mức tạo tiền đề cho sự phát triền kinh tế của Trung Quốc trong thời gian vừa qua. Hiện tại do phải đối mặt với tình hình suy thoái kinh tế, con số thâm hụt ngân sách của Trung Quốc lên đến 950 tỷ NDT, chiếm 3,1% trong tổng GDP của năm 2008. 3.1.2 Cân đối ngân sách nhà nước ở Việt Nam từ khi chuyển đổi sang cơ chế thị trường đến nay. 3.1.2.1 Tác động của tình hình kinh tế xã hội đến vấn đề cân đối ngân sách nhà nước trong thời gian vừa qua. Từ khi Đảng và NHà nước chủ trương chuyển đổi sang cơ chế thị trường định hướng XHCN, đặc biệt từ năm 1991 cho đến nay nền kinh tế xã hội đã có những chuyển biến rỏ rệt như: mỡ rộng các quan hệ quốc tế; tăng cường sự viện trợ của nước ngoài; thu hút các nhà đầu tư nước ngoài vào Việt Nam; khơi dậy sự năng động và tiềm lực kinh tế của Việt Nam; phát triển khoa học, kỹ thuật, công nghệ và con người; tăng cường các vấn đề về an sainh xã hội; nâng cao đời sống của người dân,…tác động mạnh mẽ đến vấn đề cân đối ngân sách nhà nước ở nước ta. Về kinh tế: Sau hơn 20 năm thực hiện đổi mới, tốc độ tăng trưởng GDP của Việt Nam đã tăng lên liên tục. Nếu như trong giai đoạn đầu đổi mới (1986 - 1990), GDP chỉ đạt mức tăng trưởng bình quân 4,4%/năm, thì trong 5 năm tiếp theo (1991 - 1995), tăng trưởng GDP bình quân là 8,2%, cao hơn so với kế hoạch đề ra là 5,5% - 6,5%, và thuộc vào loại cao trong số các nước đang phát triển. Trong giai đoạn 1996 - 2000, tốc độ tăng GDP bình quân của Việt Nam là 6,9%, tuy có thấp hơn nửa đầu thập niên 90 thế kỷ XX do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ châu á, nhưng vẫn vào loại cao trong khu vực. Song bước vào năm 2001 tình hình lại có nhiều chuyển biến tốt, tốc độ tăng GDP của Việt Nam là 6,9%, năm 2002: 7%, năm 2003: 7,3%, năm 2004: 7,7%, năm 2005: 7,5%, năm 2006: 8,2% và năm 2007: 8,5%. So với các nước trong khu vực, Việt Nam đứng vào hàng các quốc gia có tốc độ tăng trưởng rất cao Xem: . Về xã hội: Trước thời kỳ đổi mới, phần lớn dân số nước ta sống bằng nghề nông, Việt Nam bị đánh giá là một đất nước nghèo nàn, lạc hậu, với mức thu nhập bình quân đầu người rất thấp và có nhiều người trong diện nghèo đói. Đường lối đổi mới và chính sách hội nhập kinh tế quốc tế đã tạo ra nhiều cơ hội việc làm cho người lao động, dẫn đến nâng cao thu nhập cho người dân. Năm 1991 thu nhập bình quân đầu người được cải thiện ở mức 122,5 USD/người, tăng lên 400 USD/người năm 2000 và 637,3 USD/người năm 2005. Con số này đã đạt được 820 USD/người năm 2007. Bên cạnh đó, số hộ giàu tăng lên và số hộ nghèo giảm xuống. Tỷ lệ nghèo đói giảm mạnh từ 58% năm 1993 giảm còn 37% năm 1998 tiếp tục giảm còn 28% năm 2004 và còn lại mức thấp 18,1% năm 2006 Xem: . Đời sống của người dân được cải thiện, các vấn đề an sinh xã hội được đảm bảo hơn. Nước ta đã đạt được những thành tựu nỗi bật trong thời gian vừa qua, đưa Việt Nam từ một nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu, yếu kém chuyển dần sang cơ cấu kinh tế mới theo hướng công nghiệp hóa -hiện đại hóa. Để đạt được những kết quả trên, Nhà nước đã thực hiện đồng bộ nhiều chính sách phát triển kinh tế- xã hội với sự hổ trợ đắc lực của ngân sách nhà nước. Ngược lại, khi nền kinh tế xã- hội phát triển sẽ đảm bảo tốt nguồn thu vào ngân sách giúp nhà nước thực hiện các khoản chi cho các mục tiêu ngân sách đề ra, tạo điều kiện cho ngân sách nhà nước ở trạng thái cân bằng, ổn định. Trong mối tương quan giữa nền kinh tế- xã hội phát triển bền vững sẽ là cầu nối hữu hiệu để chính phủ thực hiện cân đối ngân sách nhà nước đạt hiệu quả. Tuy nhiên, những biến động mạnh mẽ của nền kinh tế toàn cầu từ cuối năm 2007 đã tác động mạnh mẽ đến nền kinh tế- xã hội của Việt Nam, gây ra sự bất ổn cho nền tài chính của đất nước, đặc biệt sẽ khó khăn hơn trong quá trình cân đối ngân sách nhà nước. Nền kinh tế Mỹ, Nhật đang suy thoái nghiêm trọng là một trong những nguyên nhân làm giảm nguồn thu vào ngân sách nhà nước trong thời gian sắp tới. Vì các nước này sẽ tiến hành giảm và có thể cắt giảm ODA đối với nước ta, thuế xuất nhập khẩu có thể bị thất thu lớn từ hai đối tác trên,…Bên cạnh đó, cơn sốt về gía dầu trên thế giới đã gây ra những bất ổn trên thị trường hàng hóa buộc chính phủ phải chi hỗ trợ khá lớn từ ngân sách nhà nước, khủng hoảng tài chính, lạm phát đang diễn ra,…Những vấn đề trên đã tác động trực tiếp đến các khoản thu chi ngân sách nhà nước và vấn đề cân đối ngân sách nhà ở nước ta. 3.1.2.2 Thực trạng cân đối ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn (1991-1996) trước khi có Luật ngân sách nhà nước Giai đoạn đầu của thời kỳ đổi mới, vấn đề cân đối ngân sách nhà nước luôn được chính phủ quan tam thực hiện. Trong Nghị Quyết của Quốc hội khóa 8, kỳ họp thứ 10 ngày 26/12/1991 đã đưa ra quan điểm và yêu cầu trong cân đối ngân sách nhà nước là: “Thu trong nước phải đảm bảo các khoản chi thường xuyên và trả nợ”. Việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi và vấn đề chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách để thực hiện cân đối trong hệ thống ngân sách nhà nước được quy định trong Quyết Định 186/HĐBT ngày 27/11/1989 và Quyết Định 168/HĐBT ngày 19/5/1992 của HĐBT. Trong giai đoạn này, thực trạng cân đối ngân sách bao gồm những vấn đề sau: tình hình thu chi ngân sách nhà nước, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và bội chi ngân sách nhà nước. 3.1.2.2.1 Tình hình thu chi ngân sách nhà nước - Về thu ngân sách nhà nước: Nhà nước đã có những cải cách trong hoạt động thu ngân sách nhà nước để đảm bảo nguồn thu trong giai đoạn này như:cải cách bộ máy hành thu thuế đánh dấu bằng sự ra đời của Tổng cục thuế thống nhất hoạt động từ trung ương xuống địa phương, hình thành hệ thống thuế áp dụng thống nhất cho các thành phần kinh tế,… Trong giai đoạn này, thu ngân sách nhà nước đã đạt kết quả cao. Xét về tốc độ tăng thu NSNN, các năm 1990, 1991, 1992 tốc độ tăng thu năm sau cao hơn năm trước, năm 1992 tốc độ tăng thu tăng 98,1% so với năm 1991. Xét về quy mô, thu NSNN so với tổng GDP tăng từ 13,8% GDP năm 1991 lên đến đỉnh cao 23,3% GDP năm 1995. Bình quân 5 năm (1991- 1995) thu NSNN đạt 20,5 % GDP Xem: Bùi Đường Nghiêu, Đổi mới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 2001-2010, NXB Tài Chính 2000, Trang 28. . Trong đó số thu thuế, phí và lệ phí chiếm hơn 90% tổng thu NSNN. Tuy nhiên, thu trong nước trong tổng thu NSNN có xu hướng giảm dần từ 86,77% năm 1991 xuống còn 73,77% năm 1996. Đạt được nguồn thu nêu trên là do trong giai đoạn này chính phủ đã “cỡi trói” và giải phong sức sản xuất cho mọi thành phần kinh tế, các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, thương mại, đầu tư đang rầm rộ và sôi động. Ngoài ra, thời điểm này những tấn dầu thô đầu tiên được xuất khẩu đã góp phần không nhỏ vào nguồn thu ngân sách nhà nước. - Về chi ngân sách nhà nước: Nguồn thu ngày một ổn định và theo chiều hướng tăng lên. Vì vậy, chính phủ cũng đã điều chỉnh cơ chế chi ngân sách phù hợp đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước được cải thiện. Trong Nghị Quyết Quốc hội khóa 8, kỳ họp thứ 10 ngày 26/ 12/1991 nêu rỏ: “Nhà nước tập trung trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và các cơ sở then chốt của nền kinh tế”. Chiến lược chi tiêu NSNN trong giai đoạn này tập trung vốn cho xây dựng kết cấu hạ tầng và những khu vực then chốt của nền kinh tế, quan điểm này rất phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội hiện tại của nước ta. Bên cạnh đó Nhà nước còn từng bước cắt giảm những khoản chi mang tính bao cấp, bao biện, không thuộc chức năng và nhiệm vụ của NSNN như: một số nội dung chi trong sự nghiệp y tế, giáo dục,… để giảm gánh nặng cho NSNN, thực hiện cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước nhằm giảm các khoản chi bao cấp cho loại doanh nghiệp này như: bao cấp qua cấp vốn đầu tư xây dựng cơ bản, mua máy móc thiết bị, bù lỗ, bù chênh lệch giá,… Chi NSNN trong giai đoạn này đã đạt được những kết quả như sau: Về quy mô, năm 1990 tổng chi NSNN chiếm 20,5% GDP đến năm 1991 giảm xuống chỉ còn 15,9% GDP, sau đó đột ngột tăng lên 30% GDP vào năm 1993. Từ năm 1994, đặc biệt sau năm 1995 tổng chi NSNN so với GDP lien tục giảm. Mức chi bình quân thực tế giai đoạn (1991-1995) đạt 24,5% GDP. Về tốc độ chi NSNN, tăng mạnh vào các năm 1992 tăng 100% so với năm 1991, năm 1993 NSNN cũng đạt tốc độ tăng chi cao tăng 69% so với năm 1992 Xem: . Tuy đã có những chuyển hướng tích cực trong hoạt động chi NSNN nhưng NSNN vẫn chưa khắc phục được tình trạng phân phối và sử dụng nguồn lực phân tán, dàn trãi, lãng phí, mục tiêu chi cho đầu tư phát triển được đề cao nhưng phải xếp hang sau mục tiêu kiềm chế lạm phát. Nhìn chung, tình hình thu chi NSNN trong giai đoạn này là tích cực, phù hợp với xu hướng tăng trưởng kinh tế của nước ta. Tuy tốc độ tăng chi có cao hơn tốc độ tăng thu nhưng cân đối NSNN tiến gần tới chỉ tiêu mà Quốc hội đề ra: “Thu trong nước phải đảm bảo các khoản chi thường xuyên và trả nợ”. 3.1.2.2.2 Về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Trong giai đoạn này, hệ thống phân cấp ngân sách nhà nước mang tính tập trung hóa cao, quyền quyết định mọi khoản thu đều tập trung vào chính quyền trung ương, đồng thời ngân sách trung ương đảm nhận phần lớn các khoản chi NSNN. Bình quân cả giai đoạn này NSTW chi phối khoản 66% tổng chi NSNN, còn NSĐP khoản 34% tổng chi NSNN. NSĐP được phân cấp quản lý và thực hiện một số nhu cầu chi gắn với nhiệm vụ của chính quyền địa phương, chủ yếu là quản lý hành chính Nhà nước trên địa bàn địa phương. Theo đó, địa phương được phân định một số khoản thu cố định từ thuế nông nghiệp và thuế doanh thu, là hai khoản thu điều tiết giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Trong quá trình sử dụng ngân sách, địa phương phải tự đảm bảo cân đối giữa thu và chi, không chi vuợt khả năng của NSNN. Trong trường hợp NSĐP thu không đủ chi và không tìm ra biện pháp giải quyết để tự cân đối, thì có thể tạm vay từ quỹ dự trữ tài chính. Việc phân định như vậy, là phù hợp với năng lực, trình độ quản lý còn nhiều hạn chế của địa phương và trong điều kiện chuyển đổi còn nhiều khó khăn của đất nước. Nhưng việc phân cấp quản lý NSNN trong giai đoạn này cũng còn nhiều bất cập, chính phủ thường xuyên điều chỉnh tỷ lệ các khoản thu điều tiết giữa NSTW và NSĐP, một số khoản thu có năm thu để lại cho địa phương sử dụng có năm lại thu về NSTW (thu cấp quyền sử dụng đất), nhiệm vụ chi của từng cấp cũng thường xuyên thay đổi (chi cho bộ máy viện kiểm sát nhân dân) là nhiệm của NSTW có năm lại do địa phương thực hiện. Điều này dẫn đến sự bất ổn, thiếu minh bạch, không cụ thể hóa trong việc quản lý cũng như phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách nhà nước. 3.1.2.2.3 Về bội chi ngân sách nhà nước Bước vào giai đoạn từ năm 1991-1995, tình hình đất nước đã có nhiều chuyển biến tích cực, sản xuất và lưu thông hàng hoá đã có động lực mới, tình trạng thiếu lương thực đã được giải quyết căn bản. Cơ cấu chi NSNN đã dần dần thay đổi theo hướng tích cực. Nguồn thu trong nước đã đủ cho chi thường xuyên, tình trạng đi vay hoặc dựa vào phát hành tiền cho chi thường xuyên đã chấm dứt. Trong giai đoạn này, chi đúng đối tượng, có hiệu quả, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội được đặt ra. Nhờ những giải pháp trên, số thâm hụt NSNN đã giảm dần qua từng năm và được bù đắp bằng vay của dân và vay nước ngoài, từ năm 1992 Nhà nước đã có những quy định về việc chấm dứt phát hành tiền trực tiếp để bù đắp bội chi. Trong giai đoạn từ năm 1991-1995, tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP chỉ ở mức 1,4% đến 4,17% (1991: 1,4%, 1992:1,5%, 1993: 3,9%, 1994: 2,2% và năm 1995 là 4,17%) Xem: Lê Quốc Lý, “Bội chi NSNN trong mối quan hệ với lạm phát ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Tài Chính số 10/2008, Trang . Như vậy, có thể thấy bội chi NSNN trong những năm 1991-1995 là rất thấp được khống chế ở mức chấp nhận được là 2,63%, thể hiện chính sách thắt chặt chi tiêu của Chính phủ trong thời kỳ này. Nhìn chung, thực trang cân đối NSNN ở Việt Nam trong giai đoạn này đã có nhiều chuyển biến tích cực. Nhà nước đã có nhiều nổ lực trong việc đổi mới chính sách quản lý và cân đối NSNN để cải thiện khai thác nguồn thu và phân bổ nguồn lực Quốc gia, thúc đẩy kinh tế phát triển. So với giai đoạn trước, cân đối NSNN ở giai đoạn này đạt được kết quả rất khả quan như: nguồn thu vào NSNN gia tăng, chi tiêu tiết kiệm và hợp lý hơn, có sự cân đối giữa nguồn thu và nhệm vụ chi, bội chi giảm và duy trì ở mức chấp nhận được,…Tuy vậy, cân đối NSNN trong giai đoạn này cũng còn nhiều hạn chế như: cải cách thuế vẫn còn nhiều bất cập, hệ thống thuế chồng chéo, phức tạp gây khó khăn cho công tác hành thu và quản lý thuế; vay bù đắp bội chi NSNN chỉ chú trọng giải quyết nhu cầu chi; các nguồn thu và nhiệm vụ chi phân cấp cho chính quyền địa phương không ổn định hạn chế khả năng chủ động của NSĐP khi cân đối ngân sách cấp mình, Nhà nước vẫn chưa xóa bỏ hết các khoản chi bao cấp dẫn đến lãng phí nguồn lực tài chính của đất nước. 3.1.2.2 Thực trạng cân đối ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn từ khi có Luật ngân sách nhà nước cho đến nay Với những thay đổi mạnh mẽ trong thời kỳ đầu chuyển đổi sang cơ chế kinh tế thị trường, nước ta cũng đã đạt được những kết quả khả quan cũng như những khuyết điểm còn tồn đọng trong cân đối NSNN. Yêu cầu đặt ra cần có một hệ thống văn bản luật điều chỉnh, quy định rỏ ràng hơn đảm bảo tính hiệu quả và minh bạch khi thực hiện cân đối NSNN, thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển bền vững. Vì vậy, ngày 20/03/1996 Quốc hội khóa 9, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật ngân sách nhà nước và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997. Cùng thời điểm đó, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật NSNN cũng được Chính phủ và Bộ tài chính đưa ra để vận dụng thực hiện. Để phù hợp hơn với thực tế và các luật thuế mới ( thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế gía trị gia tăng) ngày 20/5/1998 Luật NSNN đã được sữa đổi, bổ sung. Đến năm 2002, đất nước bước vào giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế và tiến tới gia nhập WTO nên Luật NSNN cần phải sửa đổi theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế, với các cam kết quốc tế về thuế quan, đồng thời phải đảm bảo được nguồn thu NSNN để có thể chủ động và linh hoạt trong cân đối NSNN. Do vậy, trong kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa 11 đã thông qua Luật NSNN sửa đổi, bổ sung ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2004. 3.1.2.2.3 Thực trạng phân cấp quản lý NSNN để thực hiện cân đối NSNN trong hệ thống NSNN 3.1.2.2.3.1 Vấn đề phân định nhiệm vụ chi và nguồn thu NSNN Luật NSNN đã xử lý một cách căn bản quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, quan hệ giữa NSTW và NSĐP. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể, khá rỏ rang. Trong đó NSTW giử vai trò chủ đạo, đảm bảo các nhiệm vụ chiến lược, có quy mô toàn quốc. Còn NSĐP ngày càng được mỡ rộng quyền tự chủ hơn trong khai thác các nguồn thu tại chổ và chủ động bố trí chi tiêu hợp lý. Từ những chính sách đúng đắn được thể chế bằng luật và pháp lệnh mà nguồn thu ngân sách ở các tỉnh, thành đã tăng lên một cách bền vững. Kết quả là NSĐP từ chổ chioeems 34% tổng chi NSNN giai đoạn 1991- 1996 đã tăng lên 45% giai đoạn 1997- 2006. Điều này tạo nền tảng cơ bản cho địa phương chủ động nhằm cân đối ngân sách tích cực hơn. Qua phân cấp NSNN , nguồn thu của các địa phương đã được tăng lên rỏ rệt. Nếu trước đây thu NSĐP chỉ chiếm 20%-22%/tổng thu NSNN thì nay đã chiếm ở mức 42%-44% trên tổng thu NSNN Xem: Lê Quốc Lý, “Phân cấp tài chính cho chính quyền địa phương trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tê”, Tạp chí nghiên cứu tài chính kế toán số 12/2008, Trang 8. . Để đạt được kết quả nêu trên, là cả một sự nổ lực về cân đối nguồn lực phù hợp phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội. Việc sửa đổi Luật NSNN đã đánh một bước tiến đáng kể trong việc tăng cường năng lực khai thác, huy động các nguồn lực tài chính qua NSNN. Với việc sửa đổi hệ thống phân cấp NSNN, theo đó trao quyền tự chủ nhiều hơn cho chính quyền địa phương, nguồn thu NSNN đã được các cấp chính quyền địa phương quan tâm nhiều hơn so với trước. Quy định về ổn định NSĐP theo tỷ lệ % phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3- 5 năm, đã tạo điều kiện cho các địa phương yên tâm và tích cực trong việc huy động các nguồn thu trên địa bàn. Quy định cho phép địa phương được huy động các nguồn vốn tín dụng trong nước cho đầu tư với mức tối đa 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh, đã mỡ đường cho nhiều địa phương trong việc huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách để tham gia đầu tư cho các mục tiêu ngân sách. Kết quả đạt được là chỉ khoản 3 trong 2 năm đã chiếm 24,0% tổng vốn đầu tư từ NSNN. NSĐP ngày càng được hưởng nhiều nguồn thu hơn như: các khoản thu từ thuế tài nguyên môi trường được hưởng toàn bộ, hưởng khoản thu điều tiết từ thuế tiêu thụ đặc biệt,…đã đem lại kết quả đáng kể cho NSĐP. Nếu như từ năm 2003 trở về trước, cả nước chỉ có 5 địa phương có khả năng thu vượt chi và có điều tiết về NSTW, thì sau khi điều chỉnh lại Luật đến nay (dự toán NSNN năm 2009) đã có được 11 địa phương tự đảm bảo được ngân sách chi của mình mà không cần sự hổ trợ của NSTW. Những kết quả nêu trên đã góp phần quan trọng vào việc cân đối NSNN. 3.1.2.2.3.2 Vấn đề chuyển giao nguồn lực thông qua bổ sung cân đối cho các cấp NSNN Chính phủ sẽ quyết định chuyển giao nguồn lực thông qua bổ sung cân đối cho các địa phương khi tỷ lệ điều tiết nhỏ hơn 100%. Như vậy, việc bổ sung cân đối cho các tỉnh nghèo, đóng góp vào NSTW của các tỉnh giàu để thực hiện cân đối trong hệ thống NSNN dựa trên đánh giá mức độ chênh lệch giữa nguồn thu NSĐP và nhu cầu chi NSĐP. Nghĩa là NSTW sẽ cân đối thay cho NSĐP nếu xãy ra tình trạng thiếu hụt. Theo số liệu thống kê, trong giai đoạn 1996- 2003, cả nước có trên 60 tỉnh-thành, nhưng chỉ có 5 tỉnh, thành tự cân đối được ngân sách , còn lại trung ương phải cấp bổ sung. Từ năm 2004 trở đi , cùng với chính sách đẩy mạnh phi tập trung hóa trong quản lý NSNN, địa phương được mỡ rộng quyền tự chủ hơn. Nhờ vậy số địa phương tự cân đối được ngân sách tăng lên 15 địa phương. Tuy vậy, trong 49 địa phương không tự cân đối được ngân sách , giai đoạn 2004-2006, trung bình mỗi năm có tới 27 địa phương nhận bổ sung cân đối từ NSTW với mức bổ sung > 50% chi trong cân đối của NSĐP. Mặt khác, số bổ sung cho NSĐP chiếm bình quân khoảng 31% thu NSTW Xem: Dương Thị Bình Minh và Bùi Thị Mai Hoài, “Cân đối ngân sách nhà nước nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn”, Tạp chí tài chính tháng 10/2006, Trang 36. . Điều này gây ảnh hưởng rất lớn đến cân đối NSNN. Cơ chế NSTW cân đối thay cho NSĐP đã làm hạn chế tính công bằng giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN.Vấn đề cân đối NSNN không được phản ánh đúng thực tế, vì địa phương thường cố tình đánh giá thấp nguồn lực hơn thực tế để tạo ra sự linh hoạt chính mình trong phân bổ nguồn lực. Điều nầy ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính kỷ luật tài khóa tổng thể trong việc quyết định phan bổ nguồn lực và thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa. Thực tế cho thấy năm 1998, ngoại trừ Hà Nội và Hải Phòng, số thực thu và thực chi của các địa phương cao hơn nhiều so với dự toán: khoảng 20% ở Đồng bằng song Hồng và 43% ở Tp.HCM và các vùng phụ cận. Tính bình quân cho tất cả các tỉnh số thực chi vượt dự toán là 27%. Qua đó, NSĐP phương chưa thật sự phát huy được khả năng chủ động đang có của mình, chưa tích cực triệt để khai thác nguồn thu, chưa kê khai xác thực nguồn lực của địa mà còn trông chờ quá nhiều vào cơ chế bổ sung cân đối ngân sách của nhà nước.Chính phủ cần có những biện pháp xử lý các vấn đề còn tồn đọng nêu trên để vấn đề cân đối NSTW được đảm bảo hơn. 3.1.2.2.4 Bội chi ngân sách nhà nước Việt Nam kể từ khi có luật ngân sách nhà nước cho đến nay Trong những năm qua, nước ta đã kiểm được mức bội chi NSNN ở giới hạn cho phép (không quá 5% GDP/năm) và nguồn vay chủ yếu chi cho đầu tư phát triển, đây là một thành công đáng ghi nhận trong vấn đề kiểm soát bội chi NSNN ở nước ta. Giai đoạn từ năm 1997-2000, tình hình thu chi NSNN đã có nhiều chuyển biến tích cực, thu không những đủ chi cho thường xuyên mà còn dành một phần cho đầu tư phát triển. Vì vậy, thâm hụt NSNN được khống chế ở mức thấp. Tuy nhiên, do tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế, nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, NSNN phải chi nhiều thu ít dẫn đến bội chi NSNN trong giai đoạn này thay đổi liên tục, tỉ lệ bội chi NSNN ở mức từ 3,0% GDP năm 1996 lên đến 4,95% GDP năm 2000 (năm 1996 là 3,0%, năm 1997 là 4,05%, năm 1998 là 2,49%, năm 1999 là 4,37% năm 2000 là 4,95%). Đến giai đoạn từ năm 2001- 2007, bội chi NSNN được duy tì ở mức 5% GDP và thực hiện ở mức 4,9%-5% GDP (bao gồm cả tiền trả nợ gốc và không bao gồm các khoản chi ngoài dự toán Xem: . Còn theo lãnh đạo kiểm toán Nhà nước cho biết, mức bội chi NSNN năm 2008 là 62.200 tỷ đồng bằng 4,95% GDP. Đây là vấn đề rất đáng lo ngại để thực hiện cân đối NSNN, vì mức bội chi hàng năm không có chiều hướng giảm xuống và theo dự kiến bội chi NSNN năm 2009 có thể là 83.300 tỷ đồng tăng 31,8% năm 2008 Xem: . Với kết quả bội chi NSNN như trên, ta thấy chính phủ cũng đã có nhiều nỗ lực trong việc duy trì và đảm bảo bội chi NSNN ở mức chấp nhận được thúc đẩy kinh tế tăng trưởng. Trong xử lý bội chi NSNN, các nguyên tắc cân đối NSNN được tuân thủ nghiêm chỉnh, các biện pháp bù đắp bội chi theo quy định của luật được vân dụng một cách hiệu quả, Nhà nước đã chấm dứt hoàn toàn việc phát hành tiền trực tiếp để tài trợ bội chi NSNN, thay vào đó là tăng cường phát hành trái phiếu chính phủ và tận dụng nguồn vốn vay nước ngoài dưới hình thức ODA nhằm đảm bảo đủ nguồn lực tài chính để cân đối NSNN. Theo cách tính bội chi NSNN của Việt Nam, hàng năm mức bội chi ngân sách được công bố không vượt quá 5% GDP. Nhưng có những khoản chi như: chi cho công trình giao thông, thủy lợi và kiên cố hóa trường học thông qua trái phiếu chính phủ, công trái giáo dục lại để ngoài cân đối NSNN, vì vậy thực tế con số bội chi NSNN này lớn hơn 5%. Nếu xác định bội chi theo thông lệ quốc tế thì kể cả những khoản chi để ngoài ngân sách, bội chi NSNN Việt Nam bình quân giai đoạn 1997- 2007 đã vượt con số 5%. Qua đó, tính minh bạch trong cân đối NSNN chưa vân dụng triệt để khi xác định tỷ lệ bội chi NSNN. Bên cạnh đó, vấn đề bội chi NSNN trong thời gian cũng tồn đọng một số vấn đề mà chính phủ ta cần phải xem xét, cân nhắc để có những giải pháp tốt hơn khi xử lý bội chi NSNN trong những năm sắp tới như: số tiền vay đăc biệt là vay nước ngoài cho đầu tư phát triển chưa được quản lý chặt chẽ, chưa chú trọng đến mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên tạo áp lực bội chi ngân sách nhà nước (nhất là ngân sách địa phương), NSĐP vẫn có bội chi những mức bội chi này lại không được tính vào bội chi NSNN… 3.2 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 3.2.1 Thuận lợi, khó khăn trong cân đối NSNN và định hướng cân đối NSNN trong thời gian tới -Thuận lợi: Hệ thống chính trị ổn định, Đảng và Nhà nước có sự quan tâm đúng mức đến đề cân đối NSNN nhằm hướng tới một NSNN bền vững, ổn định làm điều kiện để thực hiện tốt các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội. Những quy định pháp luật về cân đối NSNN ngày càng hoàn thiện hơn giúp cho tiến trình thực hiện cân đối NSNN ngày càng thuận lợi hơn, với sự ra đời, sữa đổi và bổ sung của Luật NSNN. Hội nhập kinh tế quốc tế đã mỡ ra nhiều hướng phát triển cho nền kinh tế nước, thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam làm môi trường đầu tư được cải thiện, từ đó đã tạo ra sự tăng trưởng mạnh mẽ trong nguồn thu NSNN. Chính phủ đã chú trọng đến khai thác nguồn thu nội địa trong điều kiện nền kinh tế nhiều biến động. Nhà nước đã có những điều chỉnh về thuế, cơ chế thu chi khi tham gia vào WTO để vấn đề cân đối NSNN ngày được đảm bảo hơn. - Khó khăn: Bên cạnh những thuận lợi có được, nước ta cũng gắp nhiều khó khăn để cân đối NSNN trong thời gian sắp tới. Nguồn thu ngân sách nhà nước có thể không ổn định, chi têu NSNN có thể tăng lên, do đất nước đang bước vào thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế Nhà nước phải thực hiện các cam kết quốc tế về thuế quan, do ảnh hưởng từ những biến động và suy thoái của nền kinh tế thế giới nguồn ODA có thể bị sụt giảm, Nhà nước phải hỗ trợ nhiều cho nền kinh tế như: trợ gía xăng dầu, nông sản,…Năng lực và trình độ quản lý của bộ máy nhà nước còn nhiều yếu kém. Những vấn đề trên có thể là những trở ngại lớn để nước ta thực hiện cân đối NSNN. - Định hướng cân đối NSNN trong thời gian tới: Từ những thuân lợi và thách thức trong thời gian sắp tới, nước ta cần phải định hướng xây dựng và thực hiện cân đối NSNN bền vững đủ sức đương đầu với những bất ổn trong điều kiện hội nhập quốc tế. Nhà nước cần đánh giá và khai thác tốt nguồn thu, phân bổ và sử dụng nguồn lực hợp lý để đạt được các mục tiêu kinh tế- xã hội đề ra, thực hiện chi tiêu hợp lý tránh lãng phí, xử lý tốt vấn đề bội chi NSNN và những vấn đề còn bất cập của cơ chế phân cấp quản lý các cấp NSNN trong hệ thống NSNN. Đảm được các vấn đề nêu trên thì cân đối NSNN trong thời gian tới sẽ đạt được nhiều kết quả khả quan. 3.2.1 Tăng cường kiểm soát bội chi NSNN và biện pháp bù đắp bội chi NSNN đảm bảo vấn đề cân đối NSNN 3.2.1.1 Tăng cường công tác kiểm soát bội chi NSNN Chính phủ cần nâng cao vai trò, trách nhiệm của mình hơn nữa trong việc kiểm soát bội chi NSNN. Vì thực tế một trong những nguyên nhân dẫn đến vấn đề bội chi NSNN ( tức là thu vượt quá chi NSNN) là do sự yếu kém trong năng lực và trình độ quản lý của bộ máy nhà nước, không phát hiện và xử lý kịp thời những trường hợp vi phạm nguyên tắc và dự toán NSNN đã đề ra, nguồn vốn vay bù đắp bội chi chưa sử dụng hiệu quả. Vì vậy trong thời gian tới, Chính phủ cần tăng cường rà soát, cắt giảm những khoản chi tiêu NSNN chưa thật cần thiết và kém hiệu quả, từ đó có sự chuyển đổi linh hoạt trong chi tiêu NSNN để không làm mất cân đối NSNN, không lãng phí nguồn thu NSNN vào những hoạt động chi không cần thiết, không hiệu quả. Nhà nước phải kiểm soát chặt chẽ ngay từ khâu vay vốn để bù đắp bội chi và sử dụng cho đầu tư phát triển, duy trì mức bội chi cho phép hàng năm do Quốc hội quyết định. Bên cạnh đó, Nhà nước cần tạo điều kiện cho người dân tham gia giám sát, theo dỏi quá trình thực hiện nhiệm vụ ngân sách của các cấp, các ngành bằng cách Nhà nước phải cung cấp những thong chính xác, đầy đủ và kịp thời cho người dân biết qua các phương tiện truyền thanh, báo chí. Có sự phối hợp giám sát chặt chẽ này sẽ góp phần thúc đẩy tính minh bạch và trách nhiệm của người sử dụng và quản lý NSNN. Vấn đề vay nợ ở địa phương cũng phải được kiểm soát và quản lý hiệu quả hơn, không để tình trạng địa phương còn kết dư ngân sách mà vẫn tiếp tục đi vay nợ. Mục tiêu mà NSNN năm 2009 hướng tới là không cho bôi chi NSNN gia tăng mà kiềm chế và giảm xuống ở mức 4,8% GDP. Thực hiện tốt được các vấn đề nêu trên sẽ góp phần giảm bớt bội chi NSNN, giảm bớt gánh nặng về nợ cho Nhà nước và thực hiện tốt nhiệm vụ ngân sách đề ra. Để thực hiện tốt chức năng kiểm soát NSNN, Quốc hội cần phải chú trọng ngay từ khâu lập dự toán, cụ thể hóa từng khoản chi và phân chia nguồn thu hợp lý và trong khâu chấp hành và quyết toán NSNN cần có sự đồng tâm nhất trí cao của các Bộ, ngành và địa phương giám sát thực hiện dự toán đó. Bên cạnh đó cần thực hiện triệt để chính sách có thu mới có chi, không để bội chi NSNN tăng quá cao, nếu cần thiết nên giảm tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP dưới mức 5%, ở khoảng 3-4%, đây sẽ là mức bội chi NSNN tích cực thúc đẩy kinh tế tăng trưởng, phát triển. Đồng thời, tiến tới tiến tới tính toán cân đối các nguồn phát hành trái phiếu, công trái giáo dục một cách hiệu quả hơn, nếu chưa thật cần thiết hoặc chưa đủ thủ tục cắt giảm Tạp chí ngân hàng số 10/2008 . 3.2.1.2 Hoàn thiện biện pháp bù đắp bội chi NSNN đảm bảo cân đối NSNN Theo Luật NSNN năm 2002, biện pháp bù đắp bội chi NSNN là vay nợ (trong và ngoài nước). Đây là biện pháp mang lại hiệu quả cao nhưng không dẫn đến lạm phát và nhà nước có thể huy động các nguồn lực trong và ngoài nước để đảm bảo cân đối NSNN. Nhằm khắc phục những yếu kém còn tồn đọng trong thời gian tới cần có một số thay đổi về cách thức vay nợ và sử dụng nguồn vay này hợp lý hơn để vấn đề xử lý bội chi NSNN được đảm bảo theo những mục tiêu năm ngân sách đặt ra. Về hoạt động vay nợ trong nước: Để phù hợp với cơ chế chỉ bội chi cho đầu tư phát triển, cần giảm phát hành các loại trái phiếu chính phủ kỳ hạn 1 năm và 2 năm, thay vào đó là phát hành trái phiếu chính phủ 5 năm; 10 năm; 20 năm. Cũng cố và mỡ rộng thị trường trái phiếu chính phủ và thị trường trái phiếu chính quyền địa phương theo hướng nâng cao tính thanh khoản của thị trường, mỡ cữa thị trường trái phiếu thu hút nhà đầu tư nước ngoài vào đầu tư trên các lĩnh vực trái phiếu đồng hoàn thiện hệ thống thuế đánh vào thu nhập từ trái phiếu. Nhờ đó, Chính phủ sẽ linh hoạt hơn trong việc cân đối nhu cầu vay nợ để bù đắp bội chi. Về hoạt động vay nợ nước ngoài: Vay nợ nước ngoài để bù đắp bội chi NSNN được thể hiện qua các khoản vay ưu đãi. Do vậy để tăng tính chủ động trong cân đối NSNN, Chính phủ cần làm hài hòa các thủ tục tiếp nhận các nguồn vốn ODA và tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các chương trình, dự án ODA giữa Việt Nam và các nhà tài trợ. Tuy vậy, cơ cấu vay lãi này là phải trả nợ nếu về lâu dài không kiểm soát tốt được bội chi NSNN sẽ tăng gánh năng về nợ cho chính phủ. Vì vậy, hoàn thiện các biện pháp vay nợ để thuận lợi hơn khi chính phủ thực hiện vay nợ bù đắp bội chi, chứ không khuyến khích tăng bội chi và tăng nhu cầu vay nợ lên. Nhà nước cần đảm bảo mức vay nợ trong nước chiếm tỷ trong lớn để giảm sự lệ thuộc vào nước ngoài, khai thác được nội lực. Trong thời gian sắp tới, cần phải xác định mối tương quan giữa vay nợ trong nước và vay nợ nước ngoài để đảm bảo bù đắp bội chi NSNN đạt hiệu quả nhất. Bên cạnh đó, cần phải nghiên cứu và tìm hiểu nguyên dẫn đến bội chi NSNN để từ đó lựa chọn những giải pháp cho phù hợp. Chính phủ có thể linh hoạt xử lý bội chi NSNN bằng cách cắt giảm những khoản chi tiêu bất hợp lý, không hiệu quả và phát triển nguồn thu để giảm bớt thâm hụt NSNN. Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm trong cách quản lý và sử dụng NSNN, tránh lãng phí và tham nhũng góp làm giảm bội chi NSNN đạt mục tiêu trong năm ngân sách. Chính phủ cần nghiên cứu thay đổi phương pháp xác định bội chi NSNN đầy đủ và toàn diện phù hợp với thông lệ quốc tế phản ánh đúng thực chất của bội chi NSNN. 3.2.2 Hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN để đảm bảo cân đối trong hệ thống NSNN Qua thực trạng phân cấp quản lý NSNN, vấn đề đáng chú ý gây nhiều bất cập làm ảnh hưởng đến sự cân đối tổng thể trong NSNN đó là: NSTW thực hiện cân đối thay cho NSĐP khi có thiếu hụt xãy ra ở địa phương. Sau những ưu điểm, cơ chế này đã tạo cho địa phương quá bị động và không đảm bảo tính trách nhiệm cũng như minh bạch trong quá trình sử dụng và quản lý nguồn lực tài chính ở địa phương. Vì vậy trong thời gian tới cần khắc phục tình trạng NSTW cân đối thay cho NSĐP trên cơ sở tăng tính chủ động và trách nhiệm của địa phương. + Mỡ rộng phân định nguồn thu và xác định rỏ ràng nhiệm vụ chi của từng cấp chính quyền phù hợp với chức năng và năng lực của từng cấp chính quyền địa phương Để tăng nguồn lực cho địa phương, nâng cao khả năng chủ động và tích cực trong khai thác nguồn thu nhằm giúp địa phương linh động hơn trong xử lý cân đối NSĐP mình giảm bớt sự lệ thuộc vào sự hổ trợ của NSTW, Chính phủ cần thay đổi và mỡ rộng cho địa phương một số nguồn thu gắn liền với kết quả tăng trưởng kinh tế trên địa bàn đó, theo hướng chuyển dần một số khoản thu điều tiết giữa trung ương và địa phương sang khoản thu địa phương được hưởng 100%, để kích thích địa phương nuôi dưỡng và khai thác tốt nguồn thu ở địa phương mình. Như đối với Thuế thu nhập cá nhân là khoản thu điều tiết giữa trung ương và địa phương, với mục đích nhà nước có thể thực hiện vai trò điều tiết thu nhập tạo công bằng cho xã hội, có thể chuyển sang nguồn thu 100% cho NSĐP, vì đây là nguồn thu phát sinh chủ yếu ở địa phương nếu địa phương được giữ lại hoàn toàn thì sẽ thúc đẩy địa phương quan tâm hơn, quản lý chặt chẽ nguồn thu này hơn và trong tương lai nguồn thu này sẽ mang lại hiệu quả cao hơn. Trong thực tế nguồn thu này chưa đạt hiệu quả cao, vì tình trạng trốn thuế vẫn còn xãy ra, kê khai thuế không đúng sự thật, gần đây với hiệu lực của Luật thuế thu nhập cá nhân mới vào năm 2009 vấn đề này sẽ được xử lý triệt để hơn. Bên cạnh đó, cần phải nâng tỷ lệ thu NSĐP trong NSNN lên để đảm báo tính chủ động của địa phương trong điều kiện hội kinh tế thì nên cho địa phương quyết định thuế suất của một số sắc thuế hoặc tự đặt ra sắc thuế riêng cho mình. Vì mỗi địa phương có điều kiện kinh tế- xã hội khác nhau, chính địa phương đó sẽ quản lý được vấn đề là mỗi loại thuế ứng với mức thuế suất bao nhiêu là khả thi và đạt mức thu hiệu quả nhất.Tuy nhiên, biện pháp này có vẽ không khả thi và chưa phù hợp với điều kiện nước ta hiện nay, vì năng lực và trình độ quản lý của chính quyền địa phương còn yếu kém. Nếu thực hiện không tốt sẽ gây ra nhiều bất cập hơn, làm giảm tính thống nhất trong quản lý, điều hành hệ thống thuế của cả nước, tạo sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phương. + Hoàn thiện cơ chế bổ sung cân đối NSNN nhằm khắc phục vấn đề NSĐP còn quá lệ thuộc vào sự hỗ trợ của NSTW, mà không linh động tận dụng khả năng vốn có của địa phương Nhà nước chỉ nên xem bổ sung cân đối NSNN là giải pháp cuối cùng khi địa phương đã nỗ lực hết mình trong khai thác nguồn thu, nhiệm vụ chi và nhu cầu chi là cần thiết không thể cắt giảm và tiết kiệm hơn nữa, mà địa phương không thể tự cân đối được. Có như vậy, mỗi địa phương mới phát huy tính chủ động và sáng tạo của mình trong khai thác và sử dụng nguồn lực của địa phương. Chính quyền địa phương sẽ không còn tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào sự hỗ trợ của ngân sách cấp trên nữa, thay vào đó sẽ tích cực hơn trong công tác giải quyết thiếu hụt NSĐP, giảm bớt gánh nặng cho NSNN. Bên cạnh đó, cần nâng cao trách nhiệm và tính minh bạch của mỗi địa phương trong việc kê khai và dự toán khả năng thu chi của địa phương một cách chính xác, để chính phủ có những giải pháp hợp lý bổ sung cân đối ngân sách cho mỗi địa phương. Để hoàn thiện cơ chế bổ sung cân đối NSNN ngày càng đạt hiệu quả hơn, Nhà nước ta cần quán triệt theo tinh thần không bổ sung cân đối toàn bộ những thiếu hụt của NSĐP, mà để lại một phần cho địa phương tự bù đắp để tăng cường tính trách nhiệm và khả năng chủ động cho địa phương. Việc xác định tỷ lệ bổ sung cân đối cho mỗi địa phương là khác nhau, có thể dựa vào điều kiện và tiềm lực kinh tế- xã hội của từng vùng mà điều chỉnh cho hợp lý. Hiện nay chính quyền địa phương có nhiều quyền tự chủ hơn trong việc huy động cũng như sử dụng nguồn lực tài chính, vì vậy việc để lại khoảng 10%-20% phần thiếu hụt cho NSĐP tự bù đắp là có tính khả thi cao, địa phương có thể thực hiện được bằng cách nuôi dưỡng, khai thác tốt nguồn thu, giảm những chi tiêu không hợp lý hoặc đi vay nợ theo luật định. Trong cơ chế bổ sung này, cần ưu tiên cho những địa phương có điều kiện kinh tế- xã hội khó khăn, yếu kém và thực hiện bổ sung có mục tiêu nhằm hỗ trợ địa phương phát huy được các thế mạnh và khắc phục được những yếu kém.