Đề tài Đổi mới cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý, nâng cao hiệu lực hành chính nhà nước cấp xã

tế tư nhân, cá nhân chính quyền xã không đứng ra sản xuất – kinhdoanh cũng như không can thiệp vào hoạt động kinh doanh của các đơn vị kinh tế. Chính quyền xã có nhiệm vụ quả lý chủ yếu về mặt hành chính, hộ tịch, trật tự an toàn xã hội, giữ gìn pháp chế về mặt đời sống xã hội trong xã. Chính quyên cấp xã có một vị trí quan trọng trong hệ thống chính quyền ba cấp ở nước ta, nối liền trực tiếp chính quyền với nhân dân. Một bộ máy nhà nước mạnh và có hiệu lực phải dựa trên chính quyền cấp cơ sở mạnh. Hội đồng nhân dân xã phảit thực sự là người đại biểu cho nhân dân ở cơ sở. Uỷ ban nhân dân xã phải có đủ năng lực , hiệu lực ở cơ sở, xử lý kịp thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân. Hơn bao giờ hết chính quyền cơ sở thẻ hiện trực tiếp hiệu lực quản lý của nhà nước, quyền làm chủ của nhân dân thể hiện bản chất và tính ưu việt của chế độ . 2. Vị trí của chính quyền cấp xã đối với nền hành chính quốc gia. Chính quyền cơ sở quản lý mọi mặt công tác hành chính nhà nước ở cơ sở nhằm đảm bảo cho hiến pháp, pháp luật được tôn trọng và chấp hành nghêm chỉnh ở cơ sở; đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân lao động ; đảm bảo quyền hợp pháp cũng như nghĩa vụ của công dân ; chăm lo đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân trong xã, động viên mọi công dân làm tròn mọi nghĩa vụ đối với nhà nước. Xây dựng và thực hiện các phần quy hoạch và kế hoạch trong phạm vi nhiệm vụ và khả năng của xã như :sự nghiệp giáo dục , văn hoá, y tế, xã hội, sản xuất và thị trường, chăm lo đời sống, quản lý ngân sách xã, làm nghĩa vụ đối với nhà nước và đối với cấp trên;trực tiếp xây dựng và quản lý những công trình công cộng phục vụ sự phát triển kinh tế- xã hội trên địa bàn cơ sở. Quản lý hành chính nhà nước ở cơ sở là quản ký hộ tịch trật tự an tòan xãhội ,quản ký hành chính –kinh tế đối với các hộ đơn vị sản xuất –kinh doanh cơ bản và các tổ chức hợp tác ; quản lý ngân sách xã. Với tư cách là chính quyền nhà nước ở địa phương , Hội đồng nhân dân,Uỷ ban nhân dân xã có quyền giám sát, kiểm tra cáchoạt động kinh tế, văn hoá xã hội trong phạm vi xã của mọi đơn vị, mọi thành phần kinh tế để đảm bảo chính sách,pháp luật, giữ gìn pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền lợi chung của nhà nước và quyền lợi chung của nhân dân trong xã. II. Sự Tất yếu khách quan phải đổi mới cơ cấu bộ máy chính quyến cấp xã. 1.sự tất yếu khách quan phải đổi mới cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã. Việt nam trong những năm đổi mới, bước đầu đã đạt được những thành tựu rất quan trọng, vượt qua nhiều khó khăn, thử thách ổn định và phát triển kinh tế- xã hội, giữ vững và tăng cường chính trị đưa đất nước cơ bản ra khỏi tình trạng hủng hoảng.Theo số liệu của ngân hàng thế giới thì nhịp độ phát triển kinh tế (GDP) của Việt Nam trong giai đoạn đổi mới tăng bình quân 8,2% (1991- 1995) sản xuất công nghiệp tăng 13,3%, sản xuất nông nghiệp tăng 4,5%, kim ngạch xuất khẩu tăng 20% lạm phát giảm từ 67,1% (1991) xuống 14,4% (1994) và 12,7% (1995). Thực hiện chính sách mở cửa, Việt Nam đã phát triển mạnh mẽ quan hệ đối ngoại, mở rộng sự hợp tác nhiều mặt với các nước nhất là các nước trong khu vực và các nước công nghiệp phát triển, tham gia vào tổ chức asean với tư cách là một thành viên đầy đủ (1995), bình thường hoá quan hệ với Mỹ sau nhiều năm đối đầu tính đến nay, tổng số vốn đăng ký của các dự án đầu tư nước ngoài lên đến khoảng 18 tỷ USD. Với những thành tựu đạt được bước đầu về kinh tế và chính trị đã tạo ra những tiền đề đưa đất nước sang một giai đoạn phát triển mới, khắc phục nguy cơ tụt hậu, đẩy mạnh công nghiệp hoá hiện hại hoá đất nước. Trong giai đoạn phát triển mới nền hành chính Việt Nam, tuy đã góp phần không nhỏ vào thực hiện công cuộc đổi mới nhưng còn nhiều mặt non yếu. Chưa thích hợp với những thay đổi nhanh chóng do thị trường gây ra. Bộ máy nhà nước còn quá cồng kềnh, hiệu quả hoạt động chưa cao nặng nề về quan liêu cựa quyền, năng lực, phẩm chất các bộ phận công chức chưa tương xứng với những yêu cầu của nhiệm vụ trong giai đoạn mới… Trước tình hình đó, với tiêu đề “ Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính”. Cải cách hành chính nhà nước ta, phải tiến hành đồng thời trên cả ba mặt (1). Cải cách thể chế hành chính; (2). Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực hiệu quả; (3)Cải cách công vụ, nâng cao năng lực và làm sạch đội ngũ cán bộ, công chức . Vì vậy, việc đổi mới tổ chức cơ cấu bộ máy quản lý , nâng cao hiệu lực hành chính nhà nước ở xã là thực sự khách quan tất yếu tác động lớn đến sự phát triển kinh tế và chính trị của đất nước. Bởi vì, hệ thống cấu trúc hành chính lãnh thổ nước ta theo quy định tại điều 118 hiến pháp năm 1992 bao gồm 4 cấp: cấp trung ương, cấp tỉnh( Bao gồm các tỉnh và các thành phố trực thuộc trung ương); Cấp huyện ( Huyện, quận, các thành phố, thị xã thuộc tỉnh); Cấp xã ( Bao gồm các xã, phường và thị trấn ). Trong hệ thống tổ chức hành chính bốn cấp này, xã là đơn vị hành chính thấp nhất có vai trò vị trí đặc biệt quan trọng. Không chỉ trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội của cộng đồng dân cư và chủ thể người dân trong địa bàn. chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ “ cấp xã là cấp gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”. 2. Mục tiêu của việc đổi mới cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã. Cơ quan hành chính cấp xã là cấp tổ chức thực hiện và là cấp cơ sở của nền hành chính nhà nước cơ cấu tổ chức của bộ máy hành chính cấp xã không chỉ xây dựng dựa trên chức năng nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước của cấp này, mà cần tính tới số lượng, trình độ, kinh nghiệp, kĩ năng của đội ngũ cán bộ sẵn có. Chức năng, nhiệm vụ các bộ phận cấu thành về mặt tổ chức bộ máy hành chính cấp xã gắn với nhiệm vụ của mỗi cá nhân trong tổ chức này. xuất phát từ những yêu cầu khách quan, để tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, ít đầu mối, thực hiện nghiêm túc nguyên tắc tập trung dân chủ công khai hoá các hoạt động: giải quyết nhanh, nhạy, kịp thời, hợp tình hợp lý, có hiệu quả nhiệm vụ chính trị, cải cách tổ chức bộ máy cơ quan hành chính cấp xã nhằm mục tiêu: Chức năng của bộ máy hành chính phù hợp, đáp ứng những yêu cầu của chức năng quản lý hành chính nhà nước ở cấp này và không ngừng nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công, từ chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu quản lý để tổ chức bộ máy quản lý tương ứng. Mỗi bộ phận chuyên môn chức năng chuyên môn trong bộ máy quản lý hành chính chức năng kép: tham mưu cho Uỷ ban nhân dân thực hiện vai trò ra quyết định và phục vụ Uỷ ban nhân dân thực hiện vai trò hành chính. Là một thành tố cơ bản nằm trong một chính thể tổ chức và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cấp xã, về mục tiêu hành chính bộ máy phải hoàn chỉnh và chỉ huy lãnh đạo thống nhất. Phân định rõ phạm vi trách nhiệm trong quản lý phân cấp rành mạch, rõ ràng nhiệm vụ và thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước đối với cấp xã. Thống nhất giữa chức năng nhiệm vụ và quyền hạn làba yếu tố tạo điều kiện cho nhau. Nếu chỉ có nhiệm vụ mà không có trách nhiệm ( nhiệm vụ) đểđi tới chỗ lạm dụng quyền lực, không làm hết trách nhiệm. Trong tổ chức quản lý hành chính phải đỉnh rõ chức năng nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm, quan hệ trên-dưới,ngang-dọc cho cả tổ chức cho từng bộ phận cá nhân. tăng cường tính chuyên môn chuyên nghiệp hoá các chức danh do yêu cầu của nhiệm vụ chính trị lâu dài thiết thực quy định. Tăng hiệu quả kinh tế và hiệu quả hành chính. Tổ chức bộ máy hành chính cấp xã phải tinh giảm tiết kiệm hiệu lực và hiệu quả kinh tế xã hội. Chương 2 Một số vấn đề đặt ra trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã nước ta hiện nay 1. Những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở xã. 1.1 vị trí của hội đồng nhân dân trong hoạt động thực tiễn. Hiến pháp, luật tổ chức HĐND và UBND khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. trên cơ sở quy định của hiến pháp và pháp luật,pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã xác định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn. Với các nhiệm vụ quyền hạn trong các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, an ninh, quốc phòng, thực hiện chính sách dân tộc và tôn giáo, lĩnh vực thi hành pháp luật, lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương, lĩnh vực giám sát, Hội đồng nhân dân xã về mặt hình thức pháp lý, có khá nhiều quyền quyết định. Nhưng trên thực tế Hội đồng nhân dân xã vẫn không khẳng định được vị trí của mình trong hoạt động thực tiễn và thực chất vẫn là cơ quan nặng về hình thức và không thực quyền. điều này được thể hiện rõ nét về các phương diện: - Về tổ chức: Hội đồng nhân dân không có cơ cấu tổ chức thính hợp, đủ khả năng về điều kiện để thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ và quyền hạn của mình( Hội đồng nhân dân xã mặc dù có đủ chủ tịch, phó chủ tịch HĐND nhưng lại không được hình thành bộ phận thường trực HĐND, không có các ban HĐND như ở cấp huyện và cấp tỉnh). - Về hoạt động: Hoạt động của Hội đồng nhân dân xã là các kỳ họp theo luật Hội đồng nhân dân họp thường lệ mỗi năm hai kỳ. Hội đồng nhân dân xã tuy cũng họp hai kỳ theo luật định nhưng mỗi lần thường là một ngày. với kỳ họp chỉ kéo dài trong một ngày, với các thủ tục khai mạc và bế mạc có tính chất hình thức nhưng lại chiếm nhiều thời gian, do vậy thời gian dành để các đại biểu thảo luận các vấn đề thuộc chương trình nghị sự của kỳ họp lại rất ít.Do vậy, chất lượng các kỳ họp chung là hạn chế và hình thức. - Qua khảo sát thực tế cho thấy, Hội đồng nhân dân xã thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định nhưng về thực chất là thảo luận và quyết dịnh các vấn đề mà đảng Uỷ đã thảo luận và quyết định. Nhiều nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã là sự viết lại nghị quyết của đảng Uỷ. - Uy tín và ảnh hưởng của Hội đồng nhân dân xã trong đời sống làng xã khá thấp. Kết quả khảo sát “ Hệ thống chính trị cấp xã nhìn từ góc độ người dân chỉ ra rằng, giữa ba thiết chế trong hệ thống chính trị là HĐND, UBND xã và đảng Uỷ xã, người dân tỏ ra gần gũi nhất đối với UBND. Còn đối với HĐND một tổ chức có chức năng nhiệm vụ quan trọng là đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích người dân trong làng, xã thì dân chúng lại quan hệ ít. 1.2. Uỷ ban nhân dân tính chấp hành và tính chất hành chính. Đối với Uỷ ban nhân dân tính chấp hành và tính chất hành chính không được cụ thể do vậy, trong mỗi quan hệ với Hội đồng nhân dân xã, Uỷ ban nhân dân xã gần như nắm quyền chủ động. Tính chất hình thức của các nghị quyết do HĐND xã thông qua đã không tạo ra được các cơ sở thực tiễn đối với việc chấp hành của Uỷ ban nhân dân. sự yếu kém trong tổ chức và hoạt động cỉa Hội đồng nhân dân xã đã đặt Hội đồng nhân dân xã về thực chất lệ thuộc vào Uỷ ban nhân dân, khả năng kiểm soát của Hội đồng nhân dân xã đối với hoạt động của Uỷ ban nhân dân là rất hạn chế. Mặt khác, với tính chất là cơ quan hành chính nhà nước ở xã Uỷ ban nhân dân lại hoạt động gần như là một cơ quan thụ động, chủ yếu làm theo các chỉ thị, mệnh lệnh của cấp trên. tính chất hành chính nhà nước ở đơn vị cơ sở như đã đòi hỏi cơ quan hành chính nhà nước phải được tổ chức có tính gọn nhẹ, linh hoạt, đủ khả năng ứng phó kịp thời các tình huống quản lý. Nhưng luật tổ chức HĐND, UBND địa phương lại quy định UBND là một tổ chức tập thể, hoạt động theo chế độ Uỷ ban là chủ yếu. Tính chất hội đồng trong tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã đã tiếp tục biến cơ quan này thành một loại cơ quan nghị bàn, họp, thảo luận nhiều mà hoạt động cụ thể là ít, kém hiệu quả và không kịp thời. Điều đáng báo động là ở chỗ vai trò, trách nhiệm cá nhân của các chức vụ trong cơ cấu tổ chức Uỷ ban nhân dân do không được xác định rõ nên rất khó khăn xủ lý trách nhiệm cán bộ các hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn kém hiệu quả, gây ra nhiều tiêu cực dẫn đến bất bình trong quần chúng. Sự đùn đẩy trách nhiệm vẫn còn là hiện tượng phổ biên trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở nhiều xã. Nghiên cứu thực trạng các quy định của pháp luật nước ta về chính quyền địa phương cho thấy chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương từ tỉnh, huyện,xã đều còn chung chung thiếu định lượng định tính cho các cấp chính quỳền. Chính quyền cấp xã về mặt hình thức pháp lý, quyền hạn và trách nhiệm dường như rất nhiều nhưng hầu hết lại không xác định cụ thể. đặc biệt chưa có sự phân biệt giữa hai nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cơ sở là quản lý nhà nước và quyền tự quản cơ sở. Chính sự lẫn lộn giữa quyền hạn, nhiệm vụ giữa quản lý nhà nước và tự quản ở cơ sở đã không phát huy được vai trò của chính quyền cơ sử về phương diện quản lý nhà nước và phương diện tự quản. điều này đã đẩy không ít chính quyền cơ sở vào tình trạng đối với cấp trên thì đối phó, thực hiện nhiệm vụ cốt cho song chuyện, báo cáo sai sự thật; đối với dân chúng trong làng xã thì quan liêu cựa quyền, xa rời nhân và khi có điều kiện thì tham ô bòn rút sự đóng góp của dân để trục lợi cá nhân. 1.3 Sự xuất hiện chức danh trưởng thôn. Sự xuất hiện chức danh“trưởng thôn” ở các xã cũng đang làm biến đổi khá lớn các mối quan hệ giữa các yếu tố trong hệ thống chính trị ở cơ sở, đặc biệt mối quan hệ giữa chính quyền ỏ cơ sở với dân chúng. Thôn, ấp bản là một khu vực được hình thành theo địa lý tự nhiên và truyền thống văn hoá trong cộng đồng làng,xã Việt Nam. Trưởng thôn chịu một số trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ quan trọng trong phạn vi do Uỷ ban nhân dân xã giao. Thôn, ấp bản không phải là một cấp chính quyền nhà nước. Từ khi có chức danh trưởng thôn thì việc truyền đạt các chính sách chủ trương của Đảng và pháp luật của nhà nước đã nhanh chóng xuống tới dân và thực hiện các nhiệm vụ chính quyền đề ra được kịp thời hơn có hiệu quả hơn. Trong thời gian vừa qua, các xã đã biết phát huy tác dụng của trưởng thôn để giúp cho việc quản lý nhà nước ở thôn bản tốt hơn. hàng tháng trưởng thôn định kỳ báo cáo công tác cho UBND xã và phải chịu trách nhiệm trước UBND xã về công tác được xã giao. Trưởng thôn được tham gia các cuộc họp do cấp trên triệu tập và phối hợp với đoàn thể trong dịa bàn xã cũng như các thành viên UBND xã được phân công theo dõi cụm thôn, áp bản để hoàn thành tốt các công việc được giao. Nhưng do chưa có những văn bản cụ thể quy định các mối quan hệ giữa trưởng thôn và UBND xã nên hoạt động của trưởng thôn, ấp bản còn lúng túng. Việc truyền đạt chủ trương, chính sách của đảng, pháp luật của nhà nước có nhanh gọn hơn , nhưng do trình độ hiểu biết và tiếp cận văn bản còn hạn chế nên việc truyền đạt rất khó khăn. tiêu chuẩn, chế độ của trưởng thôn theo quy định của nghị định chính phủ, các chức danh khác trong đó có trưởng thôn là 80 nghìn đồng/ tháng. Với số phụ cấp ít như vậy nên các trưởng thôn ngoài phần công việc được giao còn phải tham gia sản xuất để đảm bảo đời sống nên chất lượng công việc không cao. Trong việc xử lý công việc được giao, một số trưởng thôn do chưa được tập huấn, bồi dưỡng nên việc phối hợp với các đoàn thể quần chúng để giải quyết một số việc cụ thể còn lúng túng, chưa phát huy được sức mạnh tổng hợp của hệ thống chính trị trên địa bàn thôn xóm. Điều quan trọng cần được lưu ý là vị trị trí của trưởng thôn và hoạt động của trưởng thôn ngoài các tác dụng tích cực vẫn đang đặt ra những bất cập trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. điều này được thể hiện ở các xu hướng sau: - Chính quyền xã có thiên hướng dồn các công việc có liên quan đến dân chúng xuống các trưởng thôn, biến trưởng thôn thành nơi gánh chịu các nhiệm vụ vốn theo luật thuộc trách nhiệm của chính quyền xã. xu hướng này có nguy cơ biến chính quỳên xã thành một chính quyền cấp trung gian, xa dần nhân dân, cán bộ xã trở nên quan liêu, thôn trở thành một cấp quản lý hành chính “Bất đắc dĩ” một đơn vị cơ sở mơ hồ về địa vị pháp lý.trưởng thôn , từ người đại diện dân chúng ,do dân bầu lên được thực hiện một số nhiệm vụ và nhu cầu tự quản cộng đồng ,trở thành người đại diện cho chính quyền xã thực hiện các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. - Sự đùn đẩy các công việc từ cấp xã xuống trưởng thôn buộc các trưởng thôn phải đầu tư nhiều thời gian và công sức cho công việc chung của thôn xóm trong lúc các trưởng thôn lại được hưởng rất ít các chế độ đãi ngộ từ phía nhà nước, không giống như cán bộ cấp xã. “Tình trạng người làm nhiều hưởng ít” đã tạo nên không ít sự so đo của một số trưởng thôn về chế độ đãi ngộ. Hơn nữa, nguy cơ “hành chính hoá” thôn tạo hình ảnh thôn như một cấp hành chính cơ sở đã tạo ra tâm lý đòi quyền lợi của một số trưởng thôn, thậm chí một số vị đứng đầu các bộ phận thuộc các thiết chế trong hệ thống chính trị cơ sở như chi bộ, chi hội phụ nữ,chi đoàn thanh niên, cựu chiến binh cũng mong muốn được hưởng chế độ đãi ngộ từ ngân sách nhà nước. - Những bất cập này cần được xem xét giải mã trong các nỗ lực xây dựng một mô hình tổ chức khôn hợp lý để vừa đảm bảo nêu cao trách nhiệm của chính quyền cơ sở, vừa đảmbảo phát huy tốt các tiềm năng tự quản công cộng. 1.4. Chính quyền xã làmột cấp chính quyền hoàn chỉnh nhưng lại chưa thật sự là một cấp ngân sách đầy đủ. -Do vậy, trên thực tế chính quyền xã hoạt động trên cơ sở chế độ tài chính công không tương thích. Tuy luật ngân sách nhà nước đã quy định chính quyền xã có ngân sách được phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi nhưng nguồn thu không tạo khả năng thúc đẩy nỗ lực của chính quyền xã nhằm hoàn thiện tình trạng ngân sách. Sự bao cấp có tính bình quân của nhà nước đối với ngân sách xã đã có tạo tâm lý “chờ đợi” được cấp phát ở không ít chính quyền cơ sở. Do vậy, ở những nơi có điều kiện kinh tế tốt, lẫn nhữnh nơi ít có điều kiện phát triển kinh tế, chính quyền xã chưa thực sự chủ động phát huy nội lực, tạo điều kiện để nhân dân phát huy sản xuất kinh doanh, tăng nguồn thu cho ngân sách xã theo phương thức “làm nhiều hưởng nhiều làm ít hưởng ít”. Tính không hoàn chỉnh về cấp ngân sách của chính quyền cơ sở ,sự yếu kém về tổ chức bộ máy và năng lực cán bộ làm cho công tác điều hành ngân sách xã lúng túng và khó khăn. cho đến nay theo Bộ tài chính mới khoảng 20% số xã tự cân đối tài chính, 40% xã cân đối được một phần và 40% gần như phải lệ thuộc hoàn toàn nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên. mặc dù nguồn kinh phí quản lý ( chi thường xuyên ) được phân bổ cho xã bình quân 300 triệu đồng cho 17 đến 25 định biên. đây là số kinh phí không nhỏ nhưng do quá nhiều chức danh được cán bộ, các nghành bố trí thêm nên nguồn kinh phí bị chi trả phân tán giàn trải. Trên 80% ngân sách xã dùng chi trả các khoản sinh hoạt phí, các khoản phụ cấp (từ 20 đến 370 nghin đồng/người 1 tháng). Do vậy, tình trạng ngân xã luôn căng thẳng, không có khả năng giải quyết các nhiệm vụ thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn. 1.5. Tình trạng bất cập trong tổ chức và hoạt động. Tình trạng bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền nói riêng là hậu quả của nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan. Về mặt khách quan, nông thôn Việt Nam vẫn chưa vượt qua tình trạng lạc hậu về kinh tế, văn hoá, xã hội. Gánh nặng của hậu quả chiến tranh và cơ chế kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp trước đây vẫn còn chi phối các mặt đời sống nông thôn. sự lúng túng của kinh tế nông thôn trước các quy luật của kinh tế thị trường đang làm cho đời sồng của hàng triệu nông dân ngày càng khó khăn. con đường và các giải pháp phát triển kinh tế nông thôn trong xu thế phát triển kinh tế thị trường chưa được xác định cụ thể và nhất quá. Trong bối cảnh như vậy chính quyền cơ sơ tất yếu rất khó khăn thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Mặt khác, tính chất đặc điểm truyền thống của làng xã Việt Nam với các phong tục tập quán “đất lề quen thói” các quan hệ phức tạp về dòng họ, về lợi ích cũng đã tác động không ít đến cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở cơ sở nói chung và chính quyền xã nói riêng. Tuy nhiên, trong sự yếu kém, bất cập của chính quyền cơ sở ở nông thôn, các nguyên nhân chủ quan là cơ bản. Các nguyên nhân chủ quan của tình trạng nay có thể được tìm hiểu và phân tích trên nhiều góc độ và phương diện. Nhưng tập trung lại có thể khái quát ở những nguyên nhân sau: a- Cho đến nay, trong khoa học pháp lý về tổ chức nhà nước chúng ta vẫn chưa có một nhận thức đầy đủ, khoa học và đúng đấn về khái niệm chính quyền cơ sở. Do vậy, trong nhận thức và trong thực tiễn chính quyền cơ sở được quan niệm là chính quyền thấp nhất, là “cấp dưới” của các cấp chính quyền địa phương khác.Là cấp dưới nên chính quyền cơ sở một mật nhận được sự lãnh đạo từ cấp tỉnh, cấp huyện mật khác trở thành nơi phải gánh chịu mọi nghĩa vụ, trách nhiệm quản lý nhà nước, vốn theo các quy định của pháp luật là thuộc trách nhiệm của cấp tỉnh hay cấp huyện. Quan niệm cơ sở là nơi mọi đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước được thực hiện, là địa chỉ đến của các chủ trương và giải pháp đổi mới hay cải cách đã dẫn đến quan niệm chính quyền cơ sở là công cụ của chính quyền cấp trên có nghĩa vụ thực hiện không chỉ các chỉ thị, mệnh lệnh của cấp trên mà cả nghĩa vụ, trách nhiệm và công việc của cấp trên. trong thực tế, không ít các cơ quan nhà nước ở Trung ương, ở tỉnh, huyện, quan niệm chính quyền cơ sở là “cái phiễu” thu, hứng các công việc từ cấp trên để triển khai, giải quyết bằng các phương tiện, sức lực ở cơ sở. Chính vì thế, không ít chính quyền ở cơ sở lại rơi vào tình trạng “trăm dâu đổ đầu tằm”, là nơi mà tất cả các cấp đều ngó tới, là công cụ mà các cấp đều sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ, chức trách của mình. Công việc vì thế mọi lúc, mọi nơi đều dồn xuống cơ sở, yêu cầu cơ sở giải quyết, còn không ít cơ quan cấp trên chỉ đạo, kiểm tra qua quýt, ngồi đợi kết quả bao cáo và ghi nhận thành tích. Chính quyền cơ sở với bộ máy tổ chức có hạn, đội ngũ cán bộ hạn chế về nhiều phương diện, một ngân sách không có khả năng tựcân đối lại phải hứng chịu gánh nặng của các hoạt động nhằm thực hiện chỉ thị, mệnh lệnh và cả trách nhiệm cấp trên nên khó có thể hoà thành được nhiệm vụ một cách thực tế và hiệu quả. b- Trong lịch sử xây dựng và phát triển chính quyền làng xã của các cộng đồng người Việt trước đây, tính chất tự quản luôn được khẳng định và phát huy. Tuy nhiên mô hình tổ chức chính quyền cơ sở địa phương nói chung và chính quyền cơ sở địa phương nói riêng đều ít tập trung vào tính tự quản. về phương diện nhận thức chính quyền cấp trên đều chỉ nhấn mạnh đến vai trò quản lý hành chính nhà nước của chính quyền cơ sở, xem chính quyền cơ sở là công cụ thực thi quyền lực nhà nước ở địa bàn cơ sở. Do vậy, Hội đồng nhân dân xã vẫn tiếp tục được khẳng định là cơ quan quyền lực ở địa phương, chứ không phải là cơ quan tự quản ở cơ sở. Do chỉ nhấn mạnh đến việc thực thi công quyền của bộ máy chính quyền xã, trong nhận thức suy nghĩ của dân chúng làng xã, chính quyền xã là bộ máy công cụ nhà nước cấp trên được lập ra để quản lý họ. Họ xem chính quyền xã là hình ảnh thu nhỏ của nhà nước, chứ không phải là phương thức để dân chúng thựchiện tự quản cộng đồng. Trong tầm sâu nhận thức, người dân vẫn chưa thật sự nhìn nhận chính quyền xã mà đại diện là Hội đồng nhân dân do chính họ bầu ra là một bộ máy thật sự của dân, do dân, vì dân. Họ vẫn xem sự quan hệ với chính quyền là việc bất đắc dĩ, khi phải đến Uỷ ban nhân dân để xin được giải quyết các công việc có liên quan đến họ và đặc biệt đến để xin phép được sử dụng các quyền mà theo pháp luật vốn là quyền đương nhiên của họ. Những “barie” tâm lý vẫn đang cản trở sự tin tưởng của dân chúng trong làng xã đối với bọ máy chính quyền làm cho sự gắn bó, ủng hộ của dân chúng đối với bộ máy chính quyền cơ sở ở nông thôn trở nên hình thức. đặc biệt trong các điều kiện hiện nay, khi bộ máy chính quyền ở một số nơi đang trong tình trạng quan liêu hoá nặng, một số cán bộ cơ sở dã trở thành các ông “quan cách mạng” với nhiều căn bệnh tham ô, tham nhũng, hách dịch, cửa quyền thì sự ủng hộ của dân chúng đối với chính quyền càng trở nên báo động. Một khi chính quyền chưa thật sự là của dân, chưa thật sự trong lòng dân thì không thể là một chính quyền mạnh, dẫu rằng về lý thuyết nhà nước ta với các cấp chính quyền luôn được nhấn mạnh là của dân, do dân, vì dân. c- Về phương diện pháp luật, có thể thấy rằng, toàn bộ hệ thống chính quyền địa phương các cấp hiện nay ở nước ta đều đag đượctổ chức và hoạt đoọng trên một cơ sở pháp lý thiếu cụ thể cả về định tính. Các quy định pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương chưa được đổi mới, đã không tạo được các hành lang pháp lý phù hợp cho chính quyền cơ sở ở nông thôn hoạt động. Thật ra sự lúng túng kém hiệu quả của chính quyền địa phương nói chung, của chính quyền cơ sở ở nông thôn nói riêng có nguồn gốc từ các bất cập trong bản thân pháp luật về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Các bất cập này dễ dàng nhận thấy trong các quy định của pháp luật hiện hành và có thể khái quát ở các điểm sau: - Không có các đạo luật cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phương đã nhất thể hoá tính chất, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, chức năng ở chính quyền địa phương các cấp. đối với chính quyền cơ sở sự phân biệt giữa xã, phường, thị trấn và mô hình tổ chức, nhiệm vụ,chức năng chưa có sự phân biệt rõ ràng. -Nhiều chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở chưa có sự định hướng và địng tính cụ thể. Quyền hạn của chính quyền địa phương trong việc thực thi quyền lực nhà nước trên địa bàn và trong lĩnh vực thực hiện quyền tự quản cộng đồng dân cư vẫn còn lẫn lộn, gây lúng túng cho chính quyền trong thực tiễn hoạt động. -Nhiều tổ chức trong hệ thống chính trị ở cơ sở chưa phát huy được vai trò, vị trí của mình trong cuộc sống làng, xã. đảng uỷ xã lúng túng trong nội dung hoạt động, phương thức lãnh đạo chính quyền. Do vậy, có nơi Đảng uỷ bao biện làm thay chính quyền, lại không ít nơi vai trò lãnh đạo của Đảng uỷ bị lu mờ trước vai trò của chính quyền. Sự yếu kém trong vai trò lãnh đạo của Đảng uỷ đã không tạo điều kiện để nâng cao khả năng hoạt động của chính quyền. Đặc biệt các tổ chức chính trị, xã hội ở xã như mặt trận tổ quốc, đoàn thanh niên, phụ nữ, hội nông dân được tổ chứ hoạt động theo khuôn theo lối “hành chính” và hầu như đã “hành chính hoá” lệ thuộc vào chính quyền mất khả năng kiểm tra, giám sát hoạt động của chính quyền. Vai trò đại diện cho quyền lợi của các hội viên, tập hợp quần chúng thực hành dân chủ ở cơ sử của các tổ chức chính trị xã hội nhiều nơi bị lu mờ. Do vậy, khả năng tập hợp quần chúng bị hạn chế. Quần chúng ít quan tâm đến tổ chức hội của mình, và xem các tổ chức chính trị-xã hội ở cơ sở là “ công cụ của chính quyền”. Do vậy, các tổ chức chính trị-xã hội ở nômg thôn, ở một số nơi đã góp phần tạo ra sự cồng kềnh của bộ máy, tăng mức độ quan liêu hoá bộ máy chính quyền, làm cho chi phí hành chính ở cơ sở tăng lên nhưng hiệu quả hoạt động lại không tương xứng. Bản thân một số tổ chức chính trị xã hội ở cơ sở lại không có khả năng tái hợp quần chúng, thiếu sự gắn bó, sâu sắc với quần chúng. Vì vậy, không đủ khả năng thực hiện cầu nối giữa quần chúng và chính quyền. Thực tiễn hoạt động củamột số tổ chức chính trị xã hội cơ sở ở nông thôn cho thấy, đối với quần chúng, một số tổ chức không đóng được vai trò đại diện, đối với chính quyền lại không làm được nhân tố gắn kết chính quyền với nhân dân, góp phần nâng cao uy tín của chính quyền trong nhân dân cũng như đảm bảo sự kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của chính quyền trong các mặt của cuộc sống làng xã. Chính vì vậy sự yếu kém trong tổ chức và hoạt động của một số tổ chức chính trị xã hội ở cơ sở cũng chính là nguyên nhân tạo ra sự yếu kém của chính quyền cơ sở ở không ít vùng nông thôn. d- Sự yếu kém của không ít chính quyềncơ sở ở nông thôn còn có nguyên nhân trực tiếp từ sự nghèo nàn, thiếu thốn các điều kiện tối thiểu cần thiết cho hoạt động công quyền trên địa bàn cơ sở. Chương 3 Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã 1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. 1.1. Cải cách mô hình tổ chức và hoạt động phải được xem là khâu cải cách trọng tâm. Thực tiễn cải cách bộ máy nhà nước mấy năm qua cho thấy, các nghiên cứu lý luận,tổng kết thực tiễn và các giải pháp cải cách mới được tập trung, ưu tiên cho bộ máy chính quyền trung ương, hướng vào các thiết chế quyền lực quan trọng như: Quốc hội, Chính phủ. Trong lúc đó vấn đề cải cách chính quyền địa phương tuy đã được đặt ra nhưng cũng chỉ mới dừng lại ở những quan điểm chung về chính quyền địa phương mà chưa thực sự đi vào sâu từng cấp chính quyền cụ thể. Đặc biệt vấn đề tổ chức và hoạt động của cấp chính quyền cơ sở vẫn chưa thật sự được chú ý và thực tế nếu được đề cập thì cũng mới dưới dạng một sự lưu ý nào đó chưa thật sự rõ nét. Về phương diện lý luận cũng như thực tiễn,nếu như cách thức tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương quyết định tính chất và mô hình chỉnh thể của một quốc gia, thì cách thức tổ chức, thực thi quyền lực ở cơ sở quyết định hiệu quả và sức mạnh của nhà nước. Chính quyền cơ sở với các đặc điểm của mình luôn là hình ảnh cụ thể của nhà nước trong nhận thức và trong mắt mỗi người dân. Do vậy, cần phải điều chỉnh lại trọng tâm của các giải pháp cải cách bộ máy nhà nước, cần hướng cải cách mạnh mẽ xuống cơ sở, xem chính quyền cơ sở là một trong những khâu trọng yếu của chiến lược cải cách. Để từ đó tập trung sự nghiên cứu, các đầu tư và quyết tâm vào việc tìm kiếm các mô hình tổ chức chính quyền cơ sở và tổ chức triển khai mô hình ấy trên thực tế. 1.2. Mô hình cải cách chính quền cơ sở cần được nghiên cứu, xây dựng trên cơ sở quán triệt hai nguyên tắc. Đảm bảo quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện thốnh nhất, thông suốt từ trung ương đến tận cơ sở (phường, xã) và nguyên tắc tự quản ở cơ sở. Đối với nguyên tắc đảm bảo quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện thống nhất và thông suốt, đòi hỏi tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở cần được tổ chức sao cho mọi đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước đảm bảo thi hành thống nhất và nhất quán trên phạm vi toàn lãnh thổ và trên từng địa bàn cơ sở.ở ý nghĩa này chính quyền cơ sở phải được tổ chức với tính cách là một cơ quan công quyền ,thay mặt cho quyền lực nhà nước để thực thi các nhiệm vụ, chức năng thẩm quyền của nhà nước trên địa bàn cơ sở .chính quyền cơ sở là cấp chính quyền cuối cùng, có trách nhiệm tổ chức thực hiện mọi quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên trên cơ sở luật nhà nước .trong ý nghĩa này, luật pháp nhà nước là cơ sở cho mọi hành động của chính quyền cơ sở chứ không phải là “các hương ước lệ làng”theo kiểu “phép vua thua lệ làng” như đã từng diễn ra trong thực tế lịch sử. Nguyên tắc tự quản ở cơ sở , cũng là mọt yếu tố quan trọng chi phối việc tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. Theo tinh thần của nguyên tắc này, chính quyền cơ sở cần được quan niệm là một hình thức tổ chức thực hiện tự quản của dân chúng .Điều này có nghĩa là việc tổ chức chính quyền cơ sở cần phải tính đến các đặc điểm, truyền thống làng xã Việt Nam . cách thức tổ chức chính quyền cơ sở ở làng xã Việt Nam trong lịch sử đều rất chú trọng đến yếu tố tự quản của làng xã . 1.3.Đổi mới quan niệm và nhận thức về chính quyền cơ sở trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta. Để có một quan niệm đầy đủ và phù hợp về chính quyền cơ sở cần thiết phải khắc phục quan niệm lâu nay xem chính quyền cơ sở chỉ thuần tuý là cấp chính quyền thấp nhất, là cấp dười trực thuộc của cấp huyện , cấp tỉnh, chịu sự lãnh đạo, điều hành trực tiếp của chính quyền cấp trên, có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ cấp trên giao phó theo đúng quan hệ quyền uy và phục tùng. Các quan niệm về chính quyền cơ sở như vậy vô hình chung đã biến chính quyền cơ sở thành cái “ cái phếu” thành công cụ giải quyết mọi vấn đề của cấp trên. Về thực chất,mối quan hệ giữa chính quyền cơ sở với các cấp chính quyền cấp trên rất phức tạp. Trong mối quan hệ hành chính- quyền lực, chính quyền cơ sở là chính quyền cấp dưới các cấp huyện, cấp tỉnh do vậy, có trách nhiệm phục tùngchính quyền cấp trên, thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước theo sự phân cấp của pháp luật, sự uỷ quyền của chính quyền cấp trên. Nhưng trong mối quan hệ dân chủ với tính cách là một cấp chính quyền đặc thù có phạm vi tự chủ xác định nhằm thực hiện quyền tự quản cộng đồng thì không thể xem chính quyền cơ sở là chính quyền cấp dưới của bất kì của một cấp chính quyền cấp trên nào. Trong ý nghĩa này, chính quyền cơ sở có vai trò và vị trí độc lập tương đối, có quyền tự quyết định các cộng việc của mình trong phậm vi quyền tự chủ theo luật định và nhu cầu của chế độ tự quản cộng đồng dân cư trên địa bàn. Như vậy, cần phải thấy rằng chính quyền cơ sở cần phải được tổ chức và hoạt động theo hai tư cách: cơ quan công quyền và cơ quan tổ chức thực hiện tự quản cộng đồng. Trong vai trò là cơ quan công quyền, chính quyền cơ sở là cơ quan chấp hành quyền lực nhà nước trên địa bàn, chịu sự lãnh đạo, kiểm tra của chính quyền cấp trên theo quan hệ quyền uy và phục tùng. Trong vai trò là tổ chức thực hiện quyền tự quản cộng đồng, chính quyền cơ sở là một cơ quan tự chủ độc lập, chịu trách nhiệm trước các cộng đồng dân cư và sự kiểm tra, giám sát của các cộng đồng này trong địa bàn. Với cách đặt vấn đề như vậy có thể quan niệm chính quyền cơ sở là một cấp chính quyền bao gồm cơ quan hành chính nhà nước mà cơe quan đại diện cho ý chí và lợi ích của nhân dân tại cơ sở,do nhân dân địa phương bầu ra, có chức năng thực hiện quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện quyền tự quản của các cộng đồng dân cư địa bàn. 1.4. Đa dạng mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. Chính quyền cở là một khái niệm khá chung, dùng để chỉ một cấp chính quyền trong một đơn vị hành chính – lãnh thổ vốn rất khác nhau về tính chất, đặc điểm chính trị, kinh tếm văn hoá, truyền thống dân cư . yêu cầu đặt ra là phải có mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở nông thôn cũng rất quán yêu cầu đa dạng hoá.Trong mô hình tổng quát cho chính quyền cơ sở ở nông thôn cần xây dựng cở ở từng loại xã, từng địa lý kinh tế, văn hoá và truyền thống nhất định.cơ sở để da dạng hoá mô hình chính quyền cơ sở ở nông thôn là loại các xã theo môtụ chỉ tiêu xác định , trong đó tiêu chí kinh tế cần được đặc biệt chú trọng . 1.5. Khẳng định cả trong nhận thức, quan điểm, cả trong quy định của pháp luật. Chính quyền cấp xã là chính quyền cơ sở, phải tổ chức và hoạt động đúng với vai trò , chức năng của chính quyền cơ sở. để khẳng định quan điểm này trên thực tiến , cần kiên quyết đấu tranh khắc phục xu hướng chính quyền xã tự mình thành một câps chính quyền trung gian, đẩy mạnh công việc, trách nhiệm xuống vai trưởng thôn. Vai trò của trưởng thôn cần được nhìn nhận như là một yếu tố đảm bảo sự liên hệ, gắn bó giữa chính quyền xã với nhân dân. tổ chức thôn cần được xây dựng và hoạt động trên nguyên tắc của chế độ tự quản cộng đồng mà chức năng chủ yếu là hỗ trợ, ví như hỗ trợ chính quyền xã trong nhiêmụ vụ quản lý nhà nước trên địa bàn, hôc trợ dân chúng trong việc thực hiện các quyền và lợi ích của họ thúc đẩy dân chủ và tự quản cộng đồng . Với cách đặt vấn đề như vậy, chính quyền xã, trong tư cách là chính quyền cơ sở, phải bám sát địa bàn, tự mình tổ chức thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước theo luật định. 1. 6. Nghiên cứu cải cách chế độ tài chính, ngân sách đối với chính quyền cơ sở ở nông thôn. Điều ý nghĩa quan trọng đảm bảo năng lực và điều kiện hoạt động của chính quyền xã là khả năng tự chủ về phương diện tài chính Ngân sách nhà nước dù có được tăng cường như thế nào đi chăng nữa cũng không thể và không đủ khả năng trang trải mọi chi phí tài chính ngày càng gia tăng của các chính quyền cơ sở .Do vậy, cần nghiên cứu các giải pháp cải cách chế độ tài chính công cho chính quyền cơ sở . Theo hướng giảm dần các khoản cấp từ ngân sách nhà nứơc, cấp trên, tăng dần khả năng tự cân đối thu chi tài chính cho chính quyền cơ sở,Theo đó cần mở rộng các khoản thu chi chính quyền cơ sở, với việc quy định các sắc thuế, các khoản thu phí được để lại 100% cho cơ sở , tăng tỷ lệ để lại xã từ các nguồn thuế nộp vào ngân sách cấp trên. Đặc biệt là cần mạnh dạn thực hiện chế độ khoán kinh phí hành chính cho chính quyền cơ sở, tạo thế chủ động cho cơ sở sử dụng nguồn kinh phí được cấp; đồng thời khuyến khích chính quyền cơ sở tích cực tìm kiếm các biện pháp thúc đẩy đầu tư, tổ chức sản xuất kinh doanh của các cá nhân, các đơn vị kinh tế nhỏ tại địa bàn để tăng cường nguồn thu ngân sách cơ sở . 2. Giải pháp đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền xã . 2.1. Nghiên cứu, xây dựng ban hành một đạo luật về chính quyền cơ sở. Tính đặc thù của cơ sở với các đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hoá, dân cư và sự phát triển lịch sử cùa các làng xã Vệt Nam đòi hỏi tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở phải có được các cơ sở pháp luật tương ứng nhằm thể chế hoá đựơc tính chất, vị trí nhiệm vụ, chức năng và cơ cấu tổ chức của chính quyền gắn bó trực tiếp với các cộng đồng dân cư trên địa bàn. Đạo luật về chính quyền cơ sở cụ thể hoá các quy định ncủa hiến pháp hiện hành về chính quyền địa phương, phù hợp với môi trường hoạt động ở cơ sở. Đồng thời đạo luật này cũng cần được xây dựng trên cơ sở các quan điểm đã được trình bày phần trên . Nội dung cơ bản của đạo luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở có thể bao quát các vấn đề sau : Tính chất của chính quyền cơ sở . Các nguyên tắc tổ chức, nhiệm vụ thẩm quyền của chính quyền cơ sở ở nông thôn (xã). Chế độ tài chính – ngân sách của chính quyền cơ sở 2.2 Quy định rõ chức năng cụ thể của chính quyền cơ sở. Chính quyền cơ sở tập trung thực hiện hai chức năng: Thực hiện quản lý nhà nước trên địa bàn ; Tổ chức thực hiện quyền tự quản của các cộng đồng dân cư trên đại bàn. Việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn thể hiện tính chất công quyền của bộ máy chính quyền cơ sở. Đương nhiên chức năng quản lý của nhà nước của chính quyền cơ sở phải được cụ nthể hoá bởi các nhiệm vụ thẩm quyền cụ thể. Khẳng định chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn không có nghĩa là chính quyền cơ sở thực hiện mọi hoạt động liên quan đến quản lý nhà nước, làm thay ( Dù là chỉ thị, nhiệm vụ câps trên giao ) các nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền cấp trên. chính quyền cơ sở chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong đúng các chức năng quyền hạn và nhiệm vụ được quy định trong luật. Tổ chức thực hiện quyền tự quản của cộng đồng các dân cư trên địa bàn thể nhiện tính tự chủ của chính quyền cơ sở.Trong ý nghĩa này, chính quyền cơ sở một mặt được quyền tự chủ quyết định các vấn đề thuộc đời sống, kinh tế, văn hoá, xã hội của xã trong khuôn khổ các nhiệm vụ tự quản địa phương được pháp luật quy định. Mặt khác,chính quyền cơ sở là người tổ chức, hướng dẫn, tạo điều kiện để các cộng đồng dân cư tiến hành hoạt động tự quản. Ơ đây,chính quyền cơ sở không làm thay các tổ chức tự quản, mà đóng vai trò thúc đẩy hỗ trợ cho các tổ chức tự quản, tạo môi trường và điều kiện cho mỗi người dân trên địa bàn thực hiện các quyền tự do dân chủ của mình 2.3. Xác định cụ thể thẩm quyền, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở . Trên cơ sở hai chức năng của chính quyền cơ sở cần quy định 4 nhóm quyền và nghĩa vụ của chính quyền cơ sở . - Nhóm thứ nhất:Các nhiệm vụ, thẩm quyền do các cơ quan ( chính quyền) cấp trên uỷ quyền, nhóm quyền này là những quyền phát sinh từ thẩm quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên và thực chất là quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước cấp trên, tuy nhiên do nhiều lý do, các cơ quan nhà nước cấp trên không thể tự mình thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ nay , họ uỷ quyền cho chính quyền cơ sở thay mặt mình để thực hiện .Vấn đề đặt ra là sự uỷ quyền phải được quy định chặt chẽ trong luật và cần hướng dẫn sự giảm dần (uỷ quyền )cho chính quyền cơ sở, nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước cấp trên trong việc thực hiện trực tiếp các nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình theo đúng tinh thần luật định . - Nhóm trách nhiệm, nhiệm vụ phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan nhà nước, chính quyền cấp trên trong việc triển khai các hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn .ở nhóm này chính quyền cơ sở chỉ đóng vai trò hỗ trợ, giúp đỡ tạo điều kiện để các cơ quan nhà nước tiếp tục thực hiện các chức năng nhiệm vụ của họ . - Nhóm quyền hạn và trách nhiệm được phân cấp. Đây là nhóm quyền hạn quan trọng của chính quyền cơ sở, xác lập tính tự chủ của một cấp chính quyền vừa với tư cách một tổ chức công quyền vừa với tư cách là một tổ chức thực hiện tự quản cộng đồng trên địa bà. Việc phân quyền, phân cấp cần được xác định cụ thể về định tính, cả về định lượng trong từng lĩnh vực kinh tế, văn hoá,xã hội đối với từng mô hình cụ thể của chính quyền địa phương - Nhóm quyền hạn và trách nhiệm tổ chức cộng đồng trên địa bàn, với quyền hạn và trách nhiệm này chính quyền cơ sở cần được tổ chức và hoạt động trên cơ sở của chế độ tự quản đảm bảo tổ chức và phối hợp các hình thức tự quản của cộng đồng dân cư trên đại bàn, phát huy nội lực để giải quyết tốt các công việc có liên quan đến sự phát triển của công đồng. 2.4. Mô hình tổ chức và hoạt động củ bộ máy chính quyền xã. Bộ máy chính quyền xã gồm Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính xã, đóng vai trò cơ quan quản lý điều hành mọi hoạt động kinh tế – xã hội ở xã . Hội đồng nhân dân xã;Vai trò là cơ quan địa biểu có tính chất tự quản, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân xã , hoạt động của hội động nhân dân xã phải hướng mạnh vào việc thực hiện vai trò quản lý cộng đồng dân cư ở xã, phát huy được trên thực tế quyền và trách nhiệm của mình trong việc quyết định và giám sát thực hiện nhiệm vụ kinh tế xã hội cũng như giám sát mọi hoạt động của cơ quan hành chính xã. - Cần nguyên cứu điều chỉnh lại nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã theo hướng:cụ thể, rõ ràng. Sát với thực tế và phù hợp với vai trò mới của nó, giảm bớt nhiệm vụ chung chung không có tính khả thi như hiện nay. - Việc bầu cử Hội đồng nhân dân xã không nên nặng nề về cơ cấu(độ tuổi giới tính, thành phần )mà nên coi trọng thật sự tiêu chuẩn trình độ năng lực và ý thức trách nhiệm của đại biểu. Đồng thời cần phải bảo đảm sao cho mỗi thôn, lang, ấp, bản phải có ít nhất một đại biểu của mình trong Hội đồng nhân dân xã. Việc ấn định số lượng đại biểu cho từng xã không nên chỉ hoàn toàn phụ thuộc vào số dân mà phải tính đến các yếu tố về địa hình, số lượng thôn, làng,ấp …và có thể cao hơn hiện nay. Do đó không nên quy định khoảng cách tối đa, tối thiểu về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân xã mà tính theo phần trăm so với dân số và có tính đến số lượng thôn, bản, ấp của mỗi xã. - Đẩy mạnh và đổi mới hoạt động của các đại biểu và các nhóm địa biểu Hội đồng nhân dân trong việc chuẩn bị nội dung nghị quyết các kỳ họp, tiếp xúc cử tri trước và sau khi họp. Để nâng cao khả năng hoạt động của Hội đồng nhân dân xã cần được tổ chức với một cơ cấu thích hợp với mô hình : + Chủ tịch Hội đồng nhân dân (do bí thư đảng uỷ đảm nhiệm) + Phó chủ tịch hội đồng nhân dân, hợp thành bộ phận thường trực của Hội đồng nhân dân hoạt động thường xuyên. - Cần nghiên cứu thành lập các tiểu ban của Hội đồng nhân dân để có thể độc lập với bộ máy hành chính ở địa phương giúp Hội đồng nhân dân xã thực hiện tốt phẩm quyền của mình trên địa bàn. - Cơ quan hành chính xã: - Cơ quan hành chính xã có 2 chức năng :quản lý hành chính nhà nước và tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Mô hình tổ chức cơ quan hành chính xã có thể theo 2 phương án : Phương án 1; Tổ chức theo cơ chế thử trưởng hành chính : Chủ tịch xã(hay xã trưởng), 1 hoặc 2 phó chủ tịch(tuỳ theo loại xã ). Và bộ máy chuyên môn giúp việc. - Đứng đầu cơ quan hành chính xã là chủ tịch xã (xã trưởng ) do toàn dân bầu ra và được cấp trên phê duyệt, là người điều hành hành chính cao nhất của xã. - Giúp việc Chủ tịch xã có 1 hoặc 2 phó Chủ tịch xã, tuỳ theo quy mô và đặc điểm của mỗi xã. phó Chủ tịch do chủ tịch lựa chọn giới thiệu, được sự thoả thuận của Hội đồng nhân dân và được cấp trên phê duyệt. - Nhiệm kỳ của Chủ tịch, phó chủ tịch là 5 năm nhưng dưới nhiệm kỳ thực hiện chế độ Hội đồng nhân dân bỏ phiếu tín nhiệm nếu trên 2/3 đại biểu Hội đồng nhân dân không tín nhiệm thì chủ tịch , phó chủ tịch phải từ chức . - Theo mô hình này cơ quan hành chính xã hoạt động theo cơ chế Thủ trưởng hành chính, không còn các uỷ ban như hiện nay. Phương án 2: Tổ chức theo cơ chế Uỷ ban hành chính (phương án quá độ:) - Uỷ ban hánh chính xã bao gồm chủ tịch 1-2 phó Chủ tịch và 2-3 uỷ viên uỷ ban. Tổng số thành viên uỷ ban nên từ 3-5 người (ít hơn hiện nay). - Uỷ ban hành chính làmn việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng nhưng giao quyền quyết định nhiều hơn (so với hiện nay) cho cá nhân chủ tịch Uỷ ban. - Các Uỷ viên uỷ ban trực tiếp đảm nhiệm một hoặc một số chức danh chuyên môn cụ thể, không nên phụ trách chung một số lĩnh vực chuyên môn như hiện nay. * Bộ máy chuyên môn giúp việc của chủ tịch có thể theo 2 phương án sau: Phương án 1: Không hình thành các ban chuyên môn mà chỉ là các cán bộ chuyên môn. Mỗi cán bộ chuyên môn đảm nhiệm một hoặc một số chức danh chuyên môn sau đây ( tuỳ theo khối lượng và quy mô của xã), Hướng chung nên bố trí kiêm nhiệm là chính : + Văn phòng + Thống kê + Tài chính- kế tóan . + Kế hoặc – kinh tế (nông ,lâm thuỷ công nghiệp , thương mại. Dịch vụ…) + Địa chính + Giao thông thuỷ lợi + Văn hoá - xã hội + Tư pháp + Công an (an ninh). + Quân sự . Số lượng cán bộ chuyên môn ở mỗi xã không nên quy định mà cũng có thể nhiều ít khác nhau tuỳ theo quy mô, đặc điểm của từng loại xã ( Dân số, địa bàn, độ phức tạp của nhiệm vụ…).Mức độ kiêm nhiệm nhiêu thay ít tuỳ thuộc vào từng loại xã và do Hội đồng nhân dân xã quyết định trên cơ sở khung quy định của chính phủ. Theo phương án này toàn bộ các cơ quan chuyên môn do Chủ tịch xã trực tiếp quản lý chỉ đạo Phương án 2: Thành lập 3 ban chuyên môn sau : 1. Ban kinh tế - tài chính thuộc ban này có các chức danh chuyên môn: Tài chính – kế toán , Kế hoặch – thống kê , nông – lâm – dịch vụ, giao thông – thuỷ lợi , địa chính 2 . Ban văn hoá -xã hội .Thuộc ban này là các chức danh chuyên môn: văn hoá - thông tin, lao động – thương binh xã hội, y tế – kế hoặch hoá gia đình, bưu điệ \n giáo dục mần non… Đứng đầu ban nay là phó Chủ tịch ( ở nhưng xã có 2 phó chủ tịch ). Những xã có 1 phó Chủ tịch thì do cán bộ làm trưởng ban. Số lượng cán bộ chuyên môn của ban từ 2-3 người, tuỳ theo quy mô, khối lượng nhiệm vụ. Một số chức danh có thể có bố trí kiêm nhiệm ngoài ra có thể hợp đồng thêm một số công việc cụ thể. 3. Ban nội chính. Ban nay có 4 –5 người do chủ tịch trực tiếp chỉ đạo gồm các chức danh chuyên môn: + Quân sự (xã đôị trưởng ). + An ninh (trưởng , phó công an ). + Tư pháp, hộ tịch . + Văn phòng ở ban này chức danh tư pháp có thể kiêm phó công an nếu quy mô xã không lớn . Theo phương án này số lượng cán bộ chuyên môn từ 7-11 người (không kể các phó chủ tịch). 2.5. Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở. Cần xác định cụ thể các chức danh của cán bộ hoạt động trong bộ máy chính quyền cơ sở theo đó có thể phân thành hai loại :Các chức danh do bầu và các chức danh chuyên môn. Đối với các chức danh bầu cử như chủ tịch, phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân , Chủ tịch xã là những chức danh gắn liền với địa phương, nhất thiết là những người sinh sống tại địa phương, gắn bó mật thiết tại địa phương các chức danh này do những người được bầu đảm nhiệm, nên không cố định do vậy họ không thể là công chức nhà nước. Đối với cán bộ chuyên môn : Đây là những cán bộ đảm đương các nhiệm vụ chuyên môn trong bộ máy hành chính xã, công việc của họ đòi hỏi phải có chuyên môn nghiệp vụ, phải được đào tạo cơ bản, làm việc ổn định lâu dài, không phụ thuộc vào nhiệm kỳ. Nếu có chế độ chính sách sử dụng, đãi ngộ như công chức thì mới có thể thu hút dược những người có chuyên môn nghiệp vụ làm việc lâu dài ở xã nhưng không phải là công chức hoặc có thể nghiên cứu để hình thành một loại công chức đặc thù của xã. Trước mắt nên nghiên cứu việc chuyển một số chức danh quan trọng, làm việc thường xuyên,đòi hỏi có chuyên môn sang chế độ công chức như các chức danh : Tài chính – kế toán, tư pháp, địa chính, văn phòng… Chẳng hạn.Tuy nhiên có thể đây là một loại công chức đặc thù (Công chức xã ) mà về chế độ, chính sách không hoàn toàn giống như công chức nhà nước. C. Kết luận Qua 15 năm đổi mới tổ chức bộ máy hành chính cấp xã đã có những mặt tiến bộ nhưng còn nhiều mặt tồn tại, yếu kém, bộ máy hành chính chưa gọn, hiệu lực hiệu quả, tổ chức bộ máy nhà nước cồng kềnh và chưa có sự thống nhất, chức năng, nhiệm cụ của tổ chức của các bộ phận của từng bộ phận trong bộ máy hành chínhcấp xã chưa được xác định rành mạch, ban chuyên môn với ban tư vấn chưa có sự phân biệt rõ về thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể và cá nhân, đội ngũ cán bộ chưa được nâng cao, còn nhiều hạn chế về năng lực trình độ. Trong những nguyên nhân của tình trạng trên, cónguyên nhân thể chế về mặt tổ chức chưa kịp thời thiếu đồng bộ và thống nhất. Qua đề tài đổi mới cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý và nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước cấp xã “ đã nêu lên được những thực trạng và đổi mưói giải pháp tổ chức và hoạt động của chính quyền xã . Từ đó góp phần vào thực tế quyết định đổi mới nền kinh tế nông thôn, đổi mới tổ chức hoạt động của hệ thống ứng dụng cơ sở đáp ứng yêu cầu của sự ổn định và phát triển đất nước với những tầm đòi hỏi cao hơn trước… Tài liệu tham khảo Giáo trình “ Hành chính học đại cương” nhà xuất bản chính trị quốc gia Hà Nội-1997.Giáo sư Đoàn Trọng Truyên chủ biên. Tạp Chí Nhà nước và Pháp Luật số 2/2002. Trang 3- 16. Tác giả Lê Minh Thông. Hiến pháp 1992. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ( sửa đổi ). Tạp chí Tổ chức nhà nước số 3/2002. Tác giả Nguyễn Hữu Tám. Tạp chí Thông tin lý luận số 5/1999- PTS. Võ Kim Sơn. Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 3/2002. Tạp chí Tổ chức nhà nước số 11/2000.Tác giả Nguyễn Đức Vân. Tạp chí Quản lý nhà nước. Tác giả Mạc Minh Sản- Học viện hành chính Quốc Gia. Tạp chí Quản lý nhà nước. Tác giả Nguyễn Ký- Ban nghiên cứu thủ tướng chính phủ. Tạp chí Quản lý nhà nước. Tác giả Vũ Đức Đán- Học viện hành chính Quốc Gia. Mục lục