Đề tài Gắn kết vấn đề môi trường vào công tác lập kế hoạch nhằm phát triển bền vững tại Việt Nam - Thực tiễn và pháp luật điều chỉnh

tế, đô thị lớn trong vùng. Đầu mối hàng hải quốc tế là cụm cảng Cái Lân và Hải Phòng cùng với các cảng chuyên dùng của địa phương khác tạo thành cụm cảng hỗ trợ nhau với các chức năng chính”. Ở miền Trung: “Chuẩn bị hình thành đầu mối giao lưu kinh tế lớn từ Đà Nẵng đến Chu Lai, tập trung nghiên cứu xây dựng cảng Đà Nẵng là cảng trung tâm miền Trung có khối lượng thông qua 1-2 triệu tấn/năm vào năm 2000 và 6 triệu tấn/năm vào năm 2010”. Ở miền Nam: “Xây dựng Cảng Sài Gòn và các cảng biển khác trên sông Sài Gòn (Bến Nghé, Tân Thuận) phục vụ cho tàu đến 2 vạn DWT. Cảng Vũng Tàu - Thị Vải là cảng nước sâu cho tàu 3-5 vạn tấn. Cảng trên sông Mê-kông với trung tâm là Cần Thơ”. Những dự án to lớn trên đây được nêu lên một cách gần như “đương nhiên” về môi trường - sinh thái, chưa thấy được những băn khoăn mà lẽ ra phải có ở những tính toán kinh tế - tài chính về môi trường, chẳng hạn, cảng Cái Lân ảnh hưởng đến mức nào tới cảnh quan và nguồn du lịch của Hạ Long? Những chỉ số tăng trưởng trên sẽ tác động như thế nào đến môi trường? Như vậy, có thể thấy rằng các cơ quan/chuyên gia môi trường còn ít tham gia vào việc lập quy hoạch, kế hoạch phát triển cũng như vào việc thẩm định các quy hoạch, kế hoạch đó (ví dụ, đối với bản Quy hoạch phát triển điện 1996-2000, Tổng công ty điện lực là một trong những cơ quan thẩm định quan trọng, và vì vậy, khả năng “thiên vị” cho những kịch bản “nhiều điện” và “ít môi trường” là rất lớn). Tóm lại: Những cân nhắc môi trường chưa được thể hiện rõ trong quá trình ra quyết định về kinh tế - xã hội. Các vấn đề như tài nguyên thiên nhiên là nguồn lực hữu hạn cần bảo vệ, tiết kiệm; môi trường sinh thái là yếu tố quan hệ chặt chẽ với phát triển kinh tếđều chưa được xem xét một cách tổng thể trong quá trình lập kế hoạch kinh tế - xã hội hoặc xây dựng các dự án phát triển. Chưa có sự gắn kết chặt chẽ, hữu cơ giữa các chiến lược và chính sách về phát triển kinh tế với chiến lược và chính sách về bảo vệ môi trường. Hai quá trình lập kế hoạch: về kinh tế và môi trường, vẫn triển khai theo hai hướng riêng, theo quy trình hoặc khuôn khổ riêng, ít có trao đổi hoặc gắn kết với nhau. Đó là nguyên nhân của tình trạng tồn tại hai quá trình song song, tách rời nhau: quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế và quá trình lập kế hoạch bảo vệ môi trường sinh thái. Một khi triết lý về bền vững sinh thái, “thân môi trường” chưa thấm sâu vào tư duy của các nhà tạo lập chính sách, một khi các “nhà môi trường” còn chưa được tham gia đầy đủ vào công tác kế hoạch hóa, thì nỗ lực gắn kết môi trường vào kế hoạch sẽ chưa được thực hiện, mặc dù Việt Nam mong muốn các yếu tố môi trường phải được thể hiện trong kế hoạch phát triển. 3. YÊU CẦU ĐIỀU CHỈNH BẰNG PHÁP LUẬT Việc giải quyết vấn đề môi trường trong lập kế hoạch phát triển ở Việt Nam yêu cầu những biện pháp tổng hợp và dài hạn. Mọi cấp, ngành, địa phương đều có các cách tiếp cận riêng nhằm tìm ra những giải pháp thích hợp. Đó có thể là các biện pháp kinh tế, tài chính, biện pháp khoa học, biện pháp xã hộiTôn trọng tự nhiên, quan tâm đến môi trường trong từng kế hoạch, hành động phải trở thành nguyên tắc chung, trước nhất của con người và phải được nhìn nhận dưới mọi góc độ. Tuy nhiên, đứng trước thực trạng cấp bách như hiện nay ở Việt Nam, chúng ta cần những biện pháp mạnh mẽ hơn nữa, bền vững hơn nữa. Và trong số các biện pháp khẩn cấp và hiệu quả đó thì pháp luật là công cụ được quan tâm và ưu tiên hàng đầu. Việc xây dựng một cơ chế pháp lý hữu hiệu được xem là giải pháp quan trọng cho vấn đề gắn kết môi trường vào công tác kế hoạch hóa. Sở dĩ có thể nói như vậy vì pháp luật là công cụ quản lý xã hội hiệu quả nhất, với nhiều ưu thế nổi bật so với các biện pháp khác, trong đó đặc biệt phải kể đến tính phổ cập và khả năng thực thi rộng rãi bằng các biện pháp cưỡng chế đặc trưng. Pháp luật được áp dụng thống nhất trên toàn lãnh thổ, nhờ vào cơ chế này, công tác gắn kết môi trường vào kế hoạch hóa sẽ được áp dụng một cách đồng bộ, được triển khai trên phạm vi rộng lớn nhất có thể. Hơn nữa, quyền lực nhà nước chính là sự đảm bảo lớn nhất cho việc thực thi những quy định đã đề ra, và sự phối kết hợp hài hòa giữa các cấp, các ngành, các địa phương - một yêu cầu không thể thiếu của các hoạt động môi trường và lập kế hoạch - sẽ được thực hiện, bởi tính hệ thống của pháp luật. Như vậy, pháp luật là công cụ đắc lực góp phần phát huy sức mạnh nhận thức của các nhà hoạch định chính sách cũng như của mọi tầng lớp nhân dân nhằm bảo vệ môi trường và áp đặt những nguyên tắc của sự phát triển bền vững vào cuộc sống. Đảm bảo hòa nhập các cân nhắc môi trường vào quá trình lập kế hoạch không thể thiếu sự điều chỉnh của pháp luật. Song, câu hỏi hiện nay là liệu Việt Nam đã có một khung pháp luật hữu hiệu đảm bảo lồng ghép những quan tâm về môi trường vào quá trình ra quyết định phát triển hay chưa? Để trả lời, chương III của luận văn sẽ được dành để tìm hiểu cơ chế pháp lý điều chỉnh vấn đề này. Tuy nhiên, như chúng ta đã biết, pháp luật luôn điều chỉnh một quan hệ xã hội bằng những quy định khác nhau, dưới nhiều góc độ và khía cạnh. Do khuôn khổ của một luận văn tốt nghiệp đại học cũng như do yêu cầu của đề tài, luận văn tập trung vào bốn vấn đề, đó là: Thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lập kế hoạch phát triển . Thu hút sự tham gia của các bên liên quan vào quá trình lập kế hoạch. Về công tác ĐTM đối với quy hoạch, kế hoạch phát triển. Giải quyết xung đột trong quá trình lập kế hoạch phát triển Sở dĩ luận văn đề cập đến bốn vấn đề trên (mà chúng ta sẽ thấy rõ hơn vai trò quan trọng và chủ chốt trong những phần sau) bởi đây là những vấn đề có ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả điều chỉnh của pháp luật đối với việc gắn kết môi trường vào lập kế hoạch phát triển. CHƯƠNG III CƠ CHẾ PHÁP LÝ ĐẢM BẢO GẮN KẾT MÔI TRƯỜNG VÀO CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN Ở VIỆT NAM 1. THẨM QUYỀN CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN Trong lập kế hoạch phát triển, điều quan trọng trước tiên là phải đảm bảo sự phân cấp, trao quyền hợp lý. Điều này tạo nên hiệu quả không những của các kế hoạch phát triển mà còn của những xem xét môi trường trong các kế hoạch ấy. 1.1. Thành tựu Thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch đã được quy định rõ ràng trong nhiều văn bản pháp luật. Cụ thể: Bộ KHĐT tổ chức nghiên cứu xây dựng chiến lược và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội theo ngành, vùng lãnh thổ; tổng hợp các nguồn lực của cả nước (kể cả các nguồn lực từ nước ngoài) để xây dựng trình Chính phủ các kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn hạn về phát triển kinh tế - xã hội của cả nước; hướng dẫn các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây dựng và cân đối tổng hợp kế hoạch (kể cả kế hoạch thu hút vốn đầu tư nước ngoài) phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, ngành kinh tế và vùng lãnh thổ đã được phê duyệt; thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực chiến lược phát triển, chính sách kinh tế, quy hoạch và kế hoạch hóa phát triển kinh tế - xã hội, hỗ trợ phát triển và hợp tác đầu tư (Điều 2 - Nghị định số 75/CP ngày 1/11/1995 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Bộ KHĐT). Các Bộ ngành trình Chính phủ chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển cũng như các chương trình, dự án về ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước (Điều 6 - Nghị định số 15/CP ngày 2/3/1993 về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ). Mặt khác, Nghị quyết Trung ương 3 - Khóa VIII tháng 6/1997 đã chủ trương: “Trên cơ sở đảm bảo sự quản lý thống nhất của Trung ương về thể chế, về chiến lược và quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành và toàn bộ nền kinh tế quốc dân, cần phân cấp đúng mức và rành mạch trách nhiệm và thẩm quyền hành chính, nhằm tạo điều kiện và thúc đẩy chính quyền địa phương phát huy tính chủ động, khai thác mọi tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương”. Trên thực tế, trước khi có Nghị quyết trên, chính quyền địa phương đã có thẩm quyền nhất định, và sau đó, thẩm quyền này tiếp tục được quy định cụ thể hơn: Nghị định số 91/CP (ngày 17/8/1994) ban hành Điều lệ quản lý quy hoạch đô thị: Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt đồ án quy hoạch chung các đô thị loại I, loại II, và các đồ án quy hoạch xây dựng đô thị khác khi xét thấy cần thiết (do Bộ Xây dựng lập). UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phê duyệt các đồ án quy hoạch xây dựng đô thị còn lại thuộc địa phương mình (do UBND các thành phố thuộc tỉnh, thị xã và huyện trình duyệt) (Điều 10). Nghị định số 52/CP (ngày 8/7/1999; được sửa đổi, bổ sung một số điều bằng Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000) ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng: UBND cấp tỉnh quản lý các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch xây dựng đô thị và vùng nông thôn thuộc địa phương theo phân cấp của Chính phủ (Bộ KHĐT quản lý dự án quy hoạch tổng thể vùng, liên tỉnh) (Điều 8), nhưng Bộ KHĐT là cơ quan thẩm định cuối cùng các loại dự án quy hoạch trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (Điều 1 - Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ban hành ngày 5/5/2000 sửa đổi và bổ sung Nghị định số 52/CP). Nghị định số 68/2001/NĐ-CP (ban hành ngày 1/10/2001) về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai: UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; UBND xã, phường, thị trấn lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của địa phương mình (Tổng cục Địa chính chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của cả nước; Bộ Quốc phòng, Bộ Công an lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai vào mục đích quốc phòng, an ninh) (Điều 2). Như vậy, phân cấp lập kế hoạch ở nước ta đã phần nào thực hiện được nguyên tắc: Cấp lập kế hoạch phù hợp nhất phải là cấp gần nhất với hoạt động phát triển và sử dụng tài nguyên trên địa bàn đó (trên thực tế, cấp này vẫn chưa hoàn toàn là cấp cơ sở); vì đó là cấp có thể hiểu rõ nhất tác động về mặt môi trường của các lựa chọn phát triển và cũng là cấp có thể điều phối kế hoạch và hành động của các ngành diễn ra tại địa phương. Cùng với nhiệm vụ xây dựng và tổ chức thực hiện các quy hoạch đó, chính quyền địa phương cũng được giao một nguồn ngân sách nhất định theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước (ban hành ngày 20/3/1996) và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật ngân sách Nhà nước (ban hành ngày 20/5/1998). Điều này tạo cho chính quyền địa phương có quyền chủ động hơn và đảm bảo có thể thực thi việc lồng ghép môi trường vào các quy hoạch một cách hiệu quả hơn. Cùng với quyền hạn được giao trong công tác lập kế hoạch, sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng là không thể thiếu nhằm đảm bảo sử dụng một cách bền vững tài nguyên, không chỉ vì lợi ích của một ngành, một vùng. Tuy nhận thức về vấn đề này là còn tương đối mới mẻ ở Việt Nam nhưng chúng ta cũng đã có những kết quả nhất định. Ngoài chức năng điều hòa, phối hợp của Bộ KHĐT, quản lý tài nguyên nước được xem là một lĩnh vực mà ở đó việc bảo tồn và sử dụng tài nguyên nước đã có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý ngành và địa phương liên quan. Việt Nam đã thành lập Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước tại Quyết định số 67/QĐ-TTg ngày 15/6/2000 của Thủ tướng Chính phủ, theo đó, Hội đồng này có trách nhiệm tư vấn giúp Chính phủ về chiến lược, chính sách tài nguyên nước quốc gia. Hội đồng bao gồm các thành viên của các Bộ chủ chốt có liên quan như Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Thủy sản; Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường; Bộ KHĐT Tuy vậy, trên thực tế, những quy định về phân cấp, trao quyền cho các cơ quan nhà nước và trách nhiệm phối hợp của các cơ quan này vẫn còn có những hạn chế nhất định. 1.2. Tồn tại Hiện nay, mối quan hệ giữa phân cấp lập kế hoạch phát triển và kế hoạch ngân sách vẫn còn bất cập nên những ưu điểm chúng ta vừa phân tích còn chưa phát huy được hết sức mạnh trên thực tế. Luật Ngân sách Nhà nước đã xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước quản lý ngân sách ở 4 cấp: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Trong khi đó, chưa có một văn bản pháp luật nào về lập kế hoạch phát triển điều chỉnh mối quan hệ kế hoạch và hoạt động của các cơ quan kế hoạch ở 4 cấp tương ứng. Hay nói một cách khác, cấp huyện và cấp xã đã được phân cấp về quản lý ngân sách nhưng lại chưa được coi là cấp xây dựng và thực hiện kế hoạch. Điều đó sẽ ảnh hưởng đến tính tự chủ của những cấp cơ sở này. Và vì một số lý do khác nhau, trong đó có lý do thiếu kiến thức của cơ quan cấp trên trong công tác quy hoạch về những ưu thế và động lực của địa phương, đã dẫn đến những quyết định quy hoạch kém hiệu quả, và hậu quả là lãng phí tài nguyên cũng như các hậu quả môi trường khác. Có thể minh họa bởi việc quy hoạch các khu công nghiệp: đến tháng 7 năm 2001, theo quy hoạch, trên cả nước có đến gần 70 khu công nghiệp tập trung và khu chế xuất, nhưng diện tích lấp đầy trên thực tế theo ước tính cũng chỉ đạt khoảng 10%. Số còn lại phải chờ đợi thời cơ và cũng không biết đến bao giờ mới đưa vào khai thác, trong khi đó, đất đai là tài sản cố định có giá trị lớn và khả năng sinh lợi nhanh. Trong những trường hợp này, các nhà kế hoạch địa phương đã có thể có những ưu tiên phát triển khác nhau dựa trên hiểu biết đầy đủ hơn về tiềm năng kinh tế địa phương và các nguồn lực khác. Mặt khác, như ở các phần trên đã phân tích, vấn đề môi trường trong công tác lập kế hoạch chỉ có thể được giải quyết triệt để nếu có sự tham gia cộng tác giữa các ngành và địa phương, giữa các nhà lập kế hoạch phát triển ở các cơ quan quản lý khác nhau cũng như các nhà lập kế hoạch phát triển ở các khu vực có biên giới lãnh thổ kề nhau. Tuy nhiên, hệ thống lập kế hoạch theo ngành, theo địa phương và vùng lãnh thổ vẫn chưa được liên kết và phối hợp chặt chẽ với nhau. Các quy định của pháp luật còn tản mạn, chưa quy định cụ thể trách nhiệm phối hợp của các cơ quan, thậm chí, ngay cả khi đã có quy định thì việc thực hiện vẫn còn nhiều vấn đề đáng bàn. Cũng trong lĩnh vực quản lý tài nguyên nước, mặc dù Luật tài nguyên nước được thông qua từ tháng 5 năm 1998 đã quy định: “Việc bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng, chống, và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra phải tuân theo quy hoạch lưu vực sông đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm tính hệ thống của lưu vực sông, không chia cắt theo địa giới hành chính” (Điều 5), nhưng đến tận tháng 4 năm 2001, một số Ban Quy hoạch lưu vực sông mới được thành lập (sông Mê Kông, Đồng Nai, sông Hồng và sông Thái Bình). Điều đó có nghĩa là suốt một thời gian dài, ngay cả khi đã được luật pháp quy định, việc quy hoạch và quản lý một nguồn tài nguyên quan trọng cũng vẫn chưa được quan tâm. Hơn nữa, chức năng lập quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực còn trùng lắp với chức năng tổng hợp, cân đối; xây dựng quy hoạch, kế hoạch chung của Bộ KHĐT (như Nghị định số 75/CP và Nghị định số 15/CP đã trích dẫn). 1.3. Đề xuất Điều cần thiết trước tiên là đổi mới quan hệ giữa ngành kế hoạch và ngành tài chính: Việc phân cấp kế hoạch giữa trung ương và địa phương cần phù hợp với phân cấp ngân sách và nên áp dụng nguyên tắc sau: kế hoạch phát triển của địa phương trước hết do chính quyền địa phương cấp hành chính tương ứng quyết định, Trung ương chỉ tập trung thực hiện những mục tiêu có tính hệ thống, cân đối, mà các cấp chính quyền địa phương không thể thực hiện được. Nguyên tắc chủ đạo trong phân cấp là “cấp nào thấp nhất, có đầy đủ thông tin nhất thì tiến hành giải quyết các vấn đề ngay tại cấp đó”. Việc gì chính quyền cấp dưới không thể thực hiện được, do tính chất của công việc, thì mới chuyển lên cấp trên. Khi đó, môi trường sẽ được quy hoạch và sử dụng theo cách hợp lý nhất với mục tiêu phát triển bền vững kinh tế - xã hội địa phương, vì lợi ích của chính địa phương. Hơn nữa, việc phân cấp luôn phải đi kèm với việc quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền. Xuất phát từ thực tế, khi các vấn đề suy thoái và ô nhiễm môi trường làm bùng lên các khiếu kiện hoặc các xung đột thì cơ quan quản lý môi trường cấp tỉnh mới bắt đầu chú ý và yêu cầu chính quyền cơ sở thực thi trách nhiệm, và con số được chỉ ra là hơn 90% các vụ khiếu kiện của công dân về môi trường ở các tỉnh đều liên quan trực tiếp đến trách nhiệm quản lý của cấp cơ sở. Một vấn đề quan trọng khác là cần có văn bản quy định về sự phối hợp chặt chẽ ngay từ những khâu ban đầu trong lập quy hoạch, kế hoạch để sớm đem lại những hiệu quả kinh tế - xã hội và bảo vệ được môi trường một cách tối ưu. 2. THU HÚT SỰ THAM GIA CỦA CÁC BÊN LIÊN QUAN VÀO QUÁ TRÌNH LẬP KẾ HOẠCH Nguyên tắc “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã được nêu nhiều lần trong các văn kiện và chính sách của Đảng và Nhà nước. Nguyên tắc này đảm bảo phát huy quyền của mọi tổ chức xã hội và cá nhân trong việc tham gia các công việc của Nhà nước, và điều đó cũng đảm bảo cho lợi ích của chính họ khi họ tham gia đóng góp ý kiến vào các quy hoạch, kế hoạch. Các bên liên quan, trong đó đặc biệt phải kể đến cộng đồng địa phương, là những người sẽ có thể bị ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp bởi việc thực hiện các kế hoạch và dự án phát triển. Hơn nữa, thông thường họ là những người có kiến thức và kinh nghiệm về những vấn đề môi trường ảnh hưởng tới họ và tới sự phát triển trên địa bàn của họ. Do vậy, việc thu hút sự tham gia của họ vào quá trình lập quy hoạch là một yếu tố dẫn đến các quyết định tốt hơn về phát triển. Rõ ràng, sự thành công của một chương trình, kế hoạch phát triển, trong đó có vấn đề môi trường, sẽ phụ thuộc vào sự tham gia tích cực của các bên liên quan - những người hưởng lợi sau cùng các kết quả của chương trình. Sự tham gia của họ là cần thiết để đảm bảo tính bền vững tối đa của các kết quả. Những người có “quyền lợi” trong một khu vực (các bên liên quan) thông thường sẽ nhận thức được các vấn đề và chủ điểm môi trường đang gây ra tác động bất lợi tới đời sống hàng ngày của họ. Ngoài chức năng tư vấn, hoạt động này còn có tác dụng gây sức ép về mặt xã hội, buộc các nhà lập kế hoạch phải cải thiện các chương trình, chính sách. Và như vậy, một chương trình tham vấn cộng đồng sẽ hỗ trợ rất nhiều cho việc xác định các vấn đề, các tiềm năng và (có thể là) các giải pháp cho một kế hoạch phát triển. 2.1. Thành tựu Để thu hút sự tham gia của cộng đồng và của các bên liên quan vào quá trình lập kế hoạch, trước tiên, chúng ta cần đảm bảo việc thông tin tới họ. Đáp ứng đòi hỏi này, Điều 6 - Hiến pháp 1992 ghi nhận quyền được thông tin của người dân. Tiếp theo đó, nhiều văn bản pháp luật khác cũng có quy định về vấn đề chia sẻ thông tin giữa cơ quan nhà nước và nhân dân. Ở đây, việc thông tin, hay chia sẻ thông tin, được hiểu là một cơ chế thông tin hai chiều, tức là người dân có quyền nhận thông tin từ phía cơ quan chức năng, và ngược lại, họ cũng có quyền cung cấp thông tin cho các cơ quan đó. Khuyến khích sự tham gia của cộng đồng và các bên liên quan vào quá trình lập kế hoạch nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động này, chúng ta cần cung cấp thông tin về các quy hoạch, kế hoạch và cả những thông tin môi trường. Chỉ như vậy mới có thể tăng cường đóng góp của quần chúng về những mục tiêu môi trường trong các kế hoạch đề ra. Thực hiện nguyên tắc “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị định, trong đó Nghị định số 29/1998/NĐ-CP (ngày 11/5/1998) về Quy chế dân chủ ở xã được xem là cơ sở pháp lý tăng cường sự tham gia của cộng đồng ở cấp địa phương. Quy chế phân biệt bốn mức độ tham gia khác nhau của người dân là: chia sẻ thông tin, tham khảo ý kiến, tham dự vào việc ra quyết định và giám sát, theo dõi. Liên quan đến lập kế hoạch, Điều 4 yêu cầu chính quyền địa phương có trách nhiệm thông tin kịp thời và công khai để nhân dân biết về chính sách, quy hoạch, kế hoạch của xã. Tuy nhiên, việc thông tin này sẽ không có tác dụng nếu như nó không đi kèm với những biện pháp đảm bảo việc bàn bạc và tham gia ý kiến của cán bộ, nhân dân. Vì vậy mà Quy chế có quy định các phương thức thực hiện (về cả phía cơ quan nhà nước và cả phía người dân) như hình thức văn bản, tổ chức họp, biểu quyết công khai hay bỏ phiếu Nghị định số 52/1999/NĐ-CP (ngày 8/7/1999) về Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng cũng yêu cầu có sự tham gia của cộng đồng dân cư: Các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển chuyên ngành và quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn khi nghiên cứu xây dựng phải lấy ý kiến rộng rãi của các Bộ, ngành, địa phương liên quan. Quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn khi nghiên cứu lập dự án phải công bố công khai và trưng cầu ý kiến của nhân dân và Hội đồng nhân dân sống trên vùng quy hoạch. Dự án quy hoạch xây dựng (cả quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết) đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt phải được công bố công khai, thường xuyên tại cơ quan chính quyền các cấp và nơi công cộng trong vùng quy hoạch để nhân dân thực hiện và kiểm tra thực hiện (Điều 8). Điều 16 - Nghị định số 68/2001/NĐ-CP về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cũng quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: “Sau thời hạn 30 ngày, kể từ ngày quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt, cơ quan địa chính có trách nhiệm công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai và việc sử dụng đất của các dự án đầu tư tại cơ quan địa chính cấp tỉnh, cấp huyện và UBND cấp xã”. Cũng cần nêu thêm ở đây một quy định khác, thể hiện nhận thức đúng đắn về sự tham gia của nhân dân vào các kế hoạch phát triển, đó là việc nhân dân có thể được tham gia vào Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM và cấp giấy phép môi trường: “Thành phần Hội đồng () có thể có đại diện của các tổ chức xã hội và đại diện cho nhân dân địa phương” (Điều 2 - Quy chế tổ chức và hoạt động của Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM và cấp giấy phép môi trường, ban hành kèm theo Quyết định số 1806-QĐ/Mtg ngày 31/12/1994 của Bộ trưởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường). Tuy người dân mới chỉ được tham gia quyết định ở giai đoạn cuối của việc lập kế hoạch (giai đoạn thẩm định), và mới chỉ dừng ở khả năng “có thể” chứ không phải là trong mọi trường hợp. Song đây chính là một quy định mang tính chất “mở” và thể hiện tính phù hợp với thực tế hiện nay ở nước ta. Dù họ có thể tham gia, đóng góp ý kiến, nhưng trực tiếp đánh giá báo cáo ĐTM là một công việc có tính khoa học cao, đòi hỏi những hiểu biết sâu sắc về lĩnh vực môi trường cũng như các vấn đề khác có liên quan, do đó, cơ quan có thẩm quyền sẽ quyết định trong từng trường hợp cụ thể. Như vậy, dù việc bảo vệ môi trường đã trở thành trách nhiệm của Nhà nước, nhưng trước tiên đó phải là nghĩa vụ của mỗi công dân, người dân phải chủ động đối mặt với những vấn đề môi trường của mình. Và quyền được thông tin là một trong những tiền đề để họ có thể tham gia vào các công việc xã hội. Để quyền này có thể thực hiện được trên thực tế, người dân phải được thông tin và được tham gia vào những quyết định có khả năng gây ảnh hưởng đến môi trường. Những quy định của Chính phủ đã đáp ứng được những đòi hỏi này, công bố các kế hoạch công khai là một yêu cầu mang tính pháp lý, thậm chí có những quy hoạch cần sự tham gia của cộng đồng ngay từ khi nghiên cứu và cả sau khi đã được phê duyệt. Môi trường là của chung, sự quản lý và bảo vệ môi trường không thể chỉ được trao cho các nhà chức trách mà nó phải được chia sẻ bởi tất cả. Sự tham gia của cộng đồng nói chung và của các bên liên quan nói riêng được coi là một công cụ quan trọng để bảo vệ môi trường. Bên cạnh những nỗ lực của Chính phủ nhằm hiện thực hóa các quyền công dân đối với môi trường, pháp luật nhằm thu hút sự tham gia của các bên liên quan vào quá trình lập kế hoạch phát triển vẫn còn một số hạn chế nhất định. 2.2. Tồn tại Trên thực tế, mặc dầu đã có những quy định pháp luật khuyến khích công bố thông tin tới công chúng nhưng khó khăn trong việc truy nhập thông tin về đường lối, chính sách cũng như về các quy định của pháp luật và các kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước vẫn là một yếu tố cản trở lớn nhất việc tham gia của cộng đồng và người dân. Các công cụ trợ giúp cho cộng đồng dân cư có thể tham gia là còn thiếu, và thường là chưa có hướng dẫn cụ thể về việc làm thế nào để thực hiện được các nguyên tắc đã đề ra (cách thức, thời hạn thông tin). Đây có thể là lý do khiến các cơ quan nhà nước còn lúng túng trong việc cung cấp thông tin cho nhân dân, và cũng có thể trở thành tiền đề cho những tiêu cực, cho việc gây khó dễ cho người dân khi họ mong muốn có thông tin. Chính các quy định chung chung này là nguyên nhân của tình trạng thiếu thông tin của các bên liên quan nói riêng cũng như của dân cư nói chung, và do vậy, thực tế là thường không có đóng góp, hoặc đóng góp không đáng kể vào các kế hoạch, ngay cả đối với những vấn đề môi trường liên quan trực tiếp đến họ. Các ý kiến, khiếu kiện thường chỉ bùng lên khi hậu quả bất lợi về môi trường của các dự án đã phát sinh. Hơn nữa, đa số các quy định thiên về việc buộc công bố công khai các kế hoạch, quy hoạch khi đã được phê duyệt (các quy định đã dẫn chiếu ở trên), nên mục đích, hiệu quả của công tác tham vấn cộng đồng là chưa cao, vì một sự thay đổi đôi khi đã trở thành quá muộn. Mặt khác, như trên đã nêu, bên cạnh việc thông tin về các quy hoạch, kế hoạch, việc cung cấp các thông tin môi trường là rất quan trọng để nâng cao hiệu quả các đóng góp về môi trường. Song, đáng tiếc là các quy định hiện nay mới chỉ dừng ở mức độ những quy định ban đầu, thường chỉ nêu chung chung về quyền được thông tin môi trường của người dân, về nghĩa vụ tuyên truyền, giáo dục môi trường của cơ quan nhà nướcnhư các quy định tại Luật Bảo vệ môi trường (các điều 6, 10, 25, 31, 33), Nghị định 175/CP hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường (các điều 4, 5, 7, 8), Luật Báo chí, Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nướcĐáng nói, như Điều 10 - Luật Bảo vệ môi trường có quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước “xác định khu vực bị ô nhiễm và thông báo cho nhân dân biết”. Như vậy, ở đây, nội dung của thông tin là rất hạn chế, cũng như việc chưa có kế hoạch cung cấp thông tin để nhân dân chủ động phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái môi trường, hay để có thêm cơ sở và dữ liệu đóng góp vào các kế hoạch phát triển. 2.3. Đề xuất Nhằm tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết đinh, cần thay đổi nhận thức về sự hiểu biết và năng lực của người dân. Trong xu hướng phân cấp, phân quyền cho địa phương, người dân ngày càng đóng một vai trò quan trọng vào quá trình ra quyết định ở cấp quản lý có tác động trực tiếp đến cuộc sống của họ. Muốn có sự tham gia đầy đủ của nhân dân cần cung cấp đầy đủ thông tin tới họ, mà một trong những giải pháp là khắc phục những tồn tại đã nêu của các văn bản pháp luật, trong đó lưu ý đến hoàn thiện các quy định về truyền thông môi trường. Mặt khác, việc tuyên truyền, phổ biến rộng rãi đến người dân về quyền được thông tin của họ cũng như về các thông tin khác liên quan đến quy hoạch, kế hoạch là rất quan trọng. Vậy nên, ngoài việc quy định trong các văn bản pháp luật còn cần sử dụng những phương pháp hữu hiệu khác (như hội thảo, đăng báo, phỏng vấn, triển lãm, họp với dân chúng) nhằm đảm bảo sự tham gia của họ. Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm thông tin tới người dân và phải chịu trách nhiệm về hoạt động này. Cần quy định cụ thể về cách thức công bố đến những người có liên quan (phương pháp sử dụng, thời gian, chế tài trong trường hợp không thực hiện đúng quy định, hoặc các biện pháp áp dụng đối với bản thân quy hoạch, kế hoạch đó nếu chúng không đảm bảo sự tham gia của các bên). Tham vấn cộng đồng cần thiết phải trở thành một quy định mang tính chất pháp lý, bắt buộc trong quá trình lập quy hoạch. Ngay trong quá trình xây dựng dự án quy hoạch, chủ dự án cần phối hợp với cơ quan quản lý đầu tư và cơ quan quản lý môi trường tham vấn ý kiến cộng đồng bằng các hình thức thích hợp, cộng đồng có thể giúp phát hiện những nguy cơ tiềm ẩn về mặt môi trường và trên cơ sở đó, chủ dự án quy hoạch có trách nhiệm sửa chữa, bổ sung vào bản dự thảo quy hoạch và báo cáo ĐTM trước khi trình duyệt. Khi đó, ĐTM, ngoài chức năng là một công cụ phân tích và lựa chọn đầu tư, còn có ý nghĩa trong việc thu hút và đảm bảo sự tham gia trao đổi, lấy ý kiến của cộng đồng. Ngoài ra cũng cần có văn bản luật về hiệp hội và tổ chức phi chính phủ nhằm tạo nên môi trường hỗ trợ cho quần chúng, cũng như tăng cường năng lực về tổ chức, nhân lực, tài lực cho cộng đồng dân cư để họ có thể tham gia có hiệu quả hơn. 3. VỀ CÔNG TÁC ĐTM ĐỐI VỚI QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN Nghĩa vụ cân nhắc trước khi hành động, quan tâm đến môi trường trong mọi quyết định, hành vi có khả năng tác động đến môi trường cần phải trở thành một nguyên tắc chủ đạo của ngành luật này. Chúng ta cần thay đổi tư duy kinh tế đơn giản về khả năng vận hành tốt của một dự án hay tính lợi nhuận của nó, tránh việc một công trình được đánh giá cao vì những lợi ích kinh tế trước mắt sau đó mới phát sinh những hậu quả hay những thảm họa về môi trường. Người ta tìm cách dự báo trước về những tác động cũng như những tác hại có thể xảy ra, và trong một số trường hợp, những dự báo này phải hết sức tinh vi, vì những thay đổi của cân bằng sinh thái có thể chỉ xuất hiện rất muộn sau đó. Vào những năm 70, ĐTM đã bắt đầu được xem như một công cụ hữu hiệu để đưa ra những dự báo, với mục đích: ngăn chặn nguy cơ hơn là khắc phục hậu quả. Và ĐTM ngày nay đã thực sự trở thành một công cụ đặc biệt quan trọng trong việc phòng ngừa, hạn chế và giảm thiểu những tác động gây ô nhiễm môi trường của một dự án đầu tư. Không một hoạt động phát triển nào của con người mang tính “trung lập” với thế giới tự nhiên. Những tác động của một dự án lên môi trường đã là đáng kể, những tác động môi trường của cả một quy hoạch hay kế hoạch lại càng quan trọng hơn. Do đó, đánh giá môi trường và kiểm soát phát triển phải được xem là bước đầu tiên trong quá trình xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên một địa bàn, vùng lãnh thổ hay một ngành cụ thể. Hiện nay, ở nước ta, ĐTM là công cụ pháp lý duy nhất để cân nhắc vấn đề môi trường trong quy hoạch, kế hoạch. Nó hình thành dựa trên nhận thức đầy đủ về giá trị môi trường và tài nguyên của địa bàn mà nhà lập kế hoạch mong muốn bảo vệ hay sử dụng chúng một cách lâu bền. 3.1. Thành tựu ĐTM, theo Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 được hiểu là “quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, công trình kinh tế, khoa học, kỹ thuật, y tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trường” (Khoản 11 - Điều 2). Ngay bản thân thuật ngữ “ĐTM” được sử dụng trong Luật Bảo vệ môi trường của Việt Nam đã thể hiện những tiến bộ nhất định. Theo thông lệ ở nhiều nước và theo các định nghĩa kinh điển, các nội dung quan trọng nhất của công việc ĐTM là xác định ảnh hưởng tích cực, tiêu cực lên môi trường của các yếu tố tác động của các hoạt động kinh tế - xã hội nhằm tìm ra các giải pháp giảm thiểu tác động tiêu cực. Vấn đề là ở chỗ, các nước thường coi yếu tố “tác động” nói trên chỉ là các hoạt động của các dự án sắp được thực hiện; còn Việt Nam thì coi “các yếu tố tác động” gồm cả các cơ sở sản xuất, kinh doanhđang hoạt động, nhằm có những biện pháp giảm thiểu ô nhiễm cho các cơ sở này. Việc đánh giá môi trường đối với những cơ sở này có thể trở thành tiền đề cho những dự án quy hoạch quan trọng nhằm cải thiện chất lượng sống của dân cư trong vùng. Rất nhiều dự án di dời các nhà máy, xí nghiệp, khu công nghiệpđã và đang được tiến hành từ những nghiên cứu này (khu công nghiệp Thượng đình là một ví dụ). Quá trình ĐTM còn cần thiết đề ra những “giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trường”, tức là “những hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch đẹp, cải thiện môi trường, bảo đảm cân bằng sinh thái, ngăn chặn, khắc phục các hậu quả xấu do con người và thiên nhiên gây ra cho môi trường, khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên” (Điều 1 - Luật Bảo vệ môi trường). Vấn đề quan trọng không phải chỉ là tìm cách giảm thiểu những tác hại có thể gây ra, mà phải tìm cách có thể hòa nhập những dự án vào tổng thể môi trường đó, dựa trên những tác động trực tiếp và gián tiếp, tức thời và tiềm ẩn, tác động mang tính chất cá nhân hay tập thể. Để cụ thể hóa về ĐTM được quy định trong luật, Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường đã điều chỉnh vấn đề ĐTM đối với dự án quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội như sau: Chủ đầu tư hoặc chủ quản dự án phải tiến hành ĐTM đối với các quy hoạch tổng thể phát triển vùng, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các quy hoạch đô thị, khu dân cư (Điều 9). Nội dung của ĐTM bao gồm: đánh giá hiện trạng môi trường tại địa bàn hoạt động của dự án hoặc cơ sở; đánh giá tác động xảy ra đối với môi trường do hoạt động của dự án hoặc cơ sở; kiến nghị các biện pháp xử lý về mặt môi trường (Điều 10). Như vậy, về nguyên tắc, mọi quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đều phải có quy trình ĐTM. Chỉ như vậy mới có thể đảm bảo được vấn đề môi trường trong phát triển, bởi ĐTM thực sự là một công cụ khoa học, kỹ thuật và pháp lý có hiệu quả cho công tác quản lý môi trường. Trong những năm gần đây, những quy định về việc xem xét môi trường trong các quyết định đầu tư cũng đã ngày càng cụ thể và chi tiết hơn. Việc cân nhắc về các yêu cầu môi trường trong từng dự án cụ thể cũng có thể cung cấp những thông tin quan trọng cho các nhà lập kế hoạch, tiếc là các quy định này phần lớn chưa được áp dụng cho các quy hoạch, kế hoạch tổng thể. Nghị định số 42/CP (ngày 16/7/1996) ban hành Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng chưa có quy định về vấn đề môi trường trong hoạt động phát triển. Nghị định số 92/CP (ngày 23/8/1997) sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 42/CP với quy định đưa nội dung về môi trường, nhưng mới chỉ dừng ở mức độ yêu cầu chỉ dẫn về môi trường sinh thái: “Khi lập hồ sơ nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi, chủ đầu tư có trách nhiệm và có quyền yêu cầu các cơ quan hữu quan của Nhà nước chỉ dẫn các vấn đề có liên quan đến dự án như quy hoạch xây dựng, đất đai, tài nguyên, nguồn nước, điện, giao thông, môi trường sinh thái, bảo vệ di tích văn hóa, lịch sử” (Điều 8). Nghị định số 52/CP (ngày 8/7/1999) thay thế hai Nghị định trên, với yêu cầu đưa các yếu tố môi trường vào kế hoạch đầu tư cụ thể hơn và tính bắt buộc cao hơn: vấn đề môi trường được xem xét ở tất cả sáu bước: (1) Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi; (2) Báo cáo nghiên cứu khả thi; (3) Thẩm định dự án; (4) Quyết định đầu tư; (5) Thẩm định thiết kế kỹ thuật; và (6) Phê duyệt thống kê kỹ thuật. Tất cả các giai đoạn này đều phải quan tâm đến các vấn đề như: địa điểm xây dựng, nhu cầu sử dụng đất, ảnh hưởng đến môi trường và các biện pháp hạn chế, bảo vệ môi trường(các điều 23, 24, 27, 30, 37, 38). Mặt khác, những quy định hướng dẫn ĐTM đối với các dự án cụ thể cũng đã được quy định khá chi tiết tại nhiều văn bản khác như: Thông tư số 1420/Mtg (ngày 26/11/1994) về hướng dẫn ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động, Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT (ngày 29/4/1998) về hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tưCũng phải nói thêm rằng, tuy Phụ lục I của Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT có xếp một số loại quy hoạch vào danh mục các dự án phải trình duyệt báo cáo ĐTM, song quy trình các giai đoạn của hướng dẫn lập báo cáo ĐTM theo Thông tư này lại không phù hợp với một dự án quy hoạch; vì vậy, quy định này còn thiếu tính thực tế khi áp dụng với một dự án quy hoạch. Như vậy, về mặt pháp lý, chúng ta đã có không ít văn bản về ĐTM, nhưng chủ yếu là đối với các dự án cụ thể. Dù nước ta là một trong những quốc gia tiên phong trong số các quốc gia đang phát triển lưu ý gắn liền ĐTM với quy hoạch và kế hoạch hóa phát triển, nhưng những yêu cầu này trên thực tế chưa đạt kết quả như mong muốn. 3.2. Tồn tại Một tồn tại dễ nhận thấy là hiện nay, Luật Bảo vệ môi trường mới chỉ hiểu khái niệm “môi trường” theo nghĩa hẹp, tức là mới chỉ nhìn nhận dưới góc độ môi trường tự nhiên: “Môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và yếu tố vật chất nhân tạo quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng tới đời sống, sản xuất, sự tồn tại, phát triển của con người và thiên nhiên” (Điều 1). Do vậy, mặc nhiên, về mặt pháp lý, ĐTM chỉ có nghĩa vụ nghiên cứu các tác động đến tự nhiên và tìm cách hạn chế những tác động tiêu cực của dự án đối với tự nhiên. Các đánh giá về mặt xã hội thường ít được nhắc đến. Điều này làm giảm vai trò và tác dụng của ĐTM, nhất là đối với ĐTM của các quy hoạch, kế hoạch. Các chính sách phát triển kinh tế - xã hội tổng thể có thể có những ảnh hưỏng to lớn đến đời sống xã hội ngoài việc tác động đến tự nhiên là môi trường sống của họ. Phát triển một ngành kinh tế hay một vùng lãnh thổ có thể cần thiết phải thay đổi các chính sách về định cư, tái định cư, về phát triển nguồn nhân lựcVì vậy, “môi trường” cần thiết phải được hiểu theo nghĩa rộng hơn khi nghiên cứu ĐTM. Mặt khác, mặc dù Chính phủ đã nỗ lực trong việc ban hành các văn bản cụ thể hóa quy định của Luật Bảo vệ môi trường, nhưng hiện nay vẫn chưa có văn bản quy định cụ thể về ĐTM đối với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, do vậy, chưa hình thành được một tiêu chí hướng dẫn và kiểm soát môi trường đối với những loại dự án này. Thực tế có thể có báo cáo ĐTM của một đề án quy hoạch nào đó, nhưng ĐTM hầu như mới chỉ được xem như một bước trong quy trình thẩm định, chưa được áp dụng như một công cụ lựa chọn các quyết định về kế hoạch và đầu tư, chưa phải là một bộ phận hợp thành của dự thảo quy hoạch. Việc chưa có hướng dẫn cụ thể khiến các nhà hoạch định chính sách còn lúng túng và thực tế còn bộc lộ một số yếu kém trong gắn kết vấn đề môi trường vào công tác lập kế hoạch, sự tập trung vào các quan tâm môi trường thường được chú ý ở cuối giai đoạn lập kế hoạch phát triển hơn là ở các giai đoạn ban đầu. Và hạn chế nảy sinh là đánh giá môi trường thường được thực hiện đối với một kế hoạch đã được soạn thảo và thông qua. Điều này sẽ là quá muộn cho ý định thay đổi các phương án phát triển nêu trong kế hoạch đó, hoặc nếu muốn thay đổi thì phải quay lại từ đầu quá trình lập kế hoạch. Cả hai khả năng này đều tốn kém và không hiệu quả. Ngoài ra, chúng ta còn thiếu các văn bản pháp quy mang tính chất chế tài để thực hiện lồng ghép vấn đề môi trường vào quy hoạch, kế hoạch. Các dự án tổng hợp loại này hầu như không bị đe dọa về mặt pháp lý ngay cả khi chúng không đạt yêu cầu về môi trường. Những tồn tại trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau, song có thể nói, nguyên nhân quan trọng nhất liên quan đến nhận thức của chúng ta: tầm quan trọng của môi trường như một yếu tố quyết định đến thành công của các kế hoạch phát triển chưa được nhận thức một cách nghiêm túc và đầy đủ. Vì vậy, về cơ bản, chúng ta phần lớn đi vào đánh giá các dự án riêng rẽ, trong khi các nước đi đầu trong ĐTM đã đi sâu vào đánh giá các dự án loại này từ những năm 70, 80. 3.3. Đề xuất Các tiêu chí hướng dẫn và kiểm soát môi trường phải trở thành một bộ phận hợp thành của kế hoạch cũng như quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Các tiêu chí này phải được sử dụng trong suốt quá trình lập kế hoạch nhằm giúp các nhà kế hoạch sàng lọc các phương án phát triển và đầu tư. Chúng phải được xây dựng trong khi chuẩn bị các kế hoạch kinh tế - xã hội và quy hoạch không gian. Do vậy, một văn bản pháp quy hướng dẫn đánh giá tác động môi trường đối với các đề án quy hoạch, kế hoạch là rất cần thiết. Trong đó cần thiết phải nêu rõ các nội dung cần tiến hành, các bước phải lồng ghép yếu tố môi trường vào công tác quy hoạch, các mục tiêu cần đạt được, cũng như quy định cụ thể về trách nhiệm phối hợp của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường với cơ quan lập kế hoạch. ĐTM các chính sách, các chương trình, kế hoạch được coi là ĐTM thế hệ 2, và còn được biết đến với cái tên ĐTM chiến lược. ĐTM loại này khác ĐTM cấp dự án rất nhiều về quy mô, nên cần thiết phải có một quy trình hợp lý được nghiên cứu bởi các nhà lập pháp cũng như các nhà khoa học. Việc xem xét các báo cáo ĐTM này phải được tiến hành trước hoặc song song với đề án quy hoạch; và dự án quy hoạch chỉ được phê duyệt khi các báo cáo này đã được phê duyệt. Để thực sự đạt được những mục đích của ĐTM, chúng ta cần đảm bảo nghiêm túc thực hiện những quy định đã đặt ra thông qua một cơ chế kiểm tra, giám sát. Đó có thể là cơ chế tự kiểm tra hoặc có sự giám sát của công chúng. Mỗi ngành cần tự tổ chức một cơ chế riêng phù hợp, nhưng vẫn cần có sự phối hợp giữa cơ quan quản lý đầu tư và cơ quan quản lý bảo vệ môi trường nhằm đôn đốc, kiểm tra, giám sát vấn đề môi trường và ĐTM trong quá trình xây dựng, thẩm định, phê duyệt dự án quy hoạch. Hoạt động này hướng tới mục đích buộc các cơ quan phải tự chịu trách nhiệm về việc lồng ghép môi trường trong quy trình lập kế hoạch và chương trình vận hành kế hoạch của mình. Ngoài ra, công tác ĐTM và các quyết định có liên quan cần được thông báo công khai để công chúng có thể bày tỏ những lo ngại của mình trước khi điều đó là quá muộn. Liên quan tới quyền tham gia của cộng đồng, chúng ta phải tạo điều kiện để họ không chỉ được phép tham gia vào giai đoạn cuối của quá trình, khi đề án quy hoạch, kế hoạch đã được chấp nhận. Tất nhiên, khi đó vẫn có thể có những sửa đổi nhưng sẽ là thỏa đáng hơn nếu họ được tham gia ngay từ giai đoạn đầu của quá trình khi mà việc thay đổi còn có thể dễ dàng hơn. Mặt khác, việc thông báo về những nghiên cứu này cũng sẽ chỉ mang tính hình thức và vô nghĩa nếu đó thuần túy là những báo cáo khoa học quá phức tạp, đòi hỏi một trình độ chuyên môn sâu sắc mới có thể hiểu được. Do đó, để đa số dân chúng có thể hiểu được, các nhà khoa học có thể tóm tắt hoặc phân tích chúng một cách phù hợp để công bố các kết quả. Tuy vậy, chúng ta vẫn cần các quy định mang tính chất chế tài trong trường hợp vi phạm hoặc không thực hiện những quy định của văn bản pháp quy của việc lồng ghép môi trường vào kế hoạch phát triển. Đó có thể là những vấn đề liên quan đến hiệu lực của dự thảo hoặc là trách nhiệm của những người thực hiện công tác lập ra bản dự thảo ấy. Những quy định trên đây sẽ thực sự phát huy hiệu quả nếu kỹ năng lồng ghép vấn đề môi trường trong công tác kế hoạch hóa phát triển của đội ngũ các nhà quy hoạch được nâng cao. Biện pháp tối ưu là mở các lớp tập huấn, các khóa đào tạo bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chương trình cũng như những người làm công tác thẩm định, kiểm tra, giám sát việc gắn kết môi trường vào các quyết định đầu tư. Năng lực của cơ quan quản lý môi trường, đặc biệt là ở địa phương cũng cần tăng cường. Bên cạnh đó, chúng ta cũng cần một khuôn khổ tài chính nhất định cho hoạt động môi trường trong phát triển. Chỉ khi đó, các quy định pháp lý mới được thực thi một cách có chất lượng. 4. GIẢI QUYẾT XUNG ĐỘT TRONG QUÁ TRÌNH LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN Những xung đột về lợi ích phát triển, sử dụng tài nguyên và môi trường là vấn đề mới mẻ ở Việt Nam. Xung đột đã xuất hiện dưới các hình thức và với mức độ nghiêm trọng khác nhau, ngày càng trở thành những trở ngại cho việc đạt được mục tiêu phát triển quốc gia và địa phương. Một số xem xét xã hội học đã chỉ ra rằng những xung đột về lợi ích, tài nguyên và môi trường có thể xuất hiện ở hai cấp - trong quốc gia và giữa các quốc gia ở khu vực. Đó có thể là xung đột giữa các cơ quan quản lý nhà nước về lựa chọn mục tiêu phát triển (như giữa ngành than và ngành du lịch ở Hạ Long, giữa nuôi trồng thủy sản và bảo vệ khu rừng ngập mặn), giữa Nhà nước với cộng đồng dân cư, hoặc có thể là xung đột quyền lực của các quốc gia trước sự lựa chọn các lợi thế tài nguyên (trường hợp Trung Quốc xây dựng hàng loạt các nhà máy thủy điện trên thượng nguồn sông Mê kông, Thái Lan xây một số kênh dẫn nước vào Thái Lan từ sông Mê kông). Nguyên nhân của những xung đột này có thể xuất phát từ những nhận thức khác nhau về môi trường và cách xử sự với môi trường cũng như những bất bình đẳng trong sử dụng tài nguyên và môi trường. Tuy nhiên, hiện nay ở Việt Nam, chúng ta chưa có một cơ chế cụ thể để giải quyết một cách có hiệu quả những xung đột trên. Đây chính là một trong những yếu tố cản trở về mặt thể chế đối với phát triển bền vững ở Việt Nam. Việc giải quyết xung đột trong lập kế hoạch phát triển thường mang nặng tính chất bị động, “chữa cháy”, không có được một cơ chế giải quyết xung đột về cơ bản và lâu dài. Điều này thể hiện ở chỗ khi nào xuất hiện xung đột thì lúc đó cơ quan nhà nước mới tìm biện pháp khắc phục; và mọi việc thường đổ dồn lên vai Chính phủ, các địa phương và Bộ ngành không chủ động phối hợp giải quyết xung đột. Một số kiến nghị kiện toàn được đề nghị như sau: Hình thành khung hướng dẫn và kiểm soát môi trường được xây dựng ngay từ giai đoạn chuẩn bị lập kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng như trong các bước lập, thẩm định và phê duyệt các dự thảo này, nhằm loại trừ các xung đột có thể xảy ra. Khung hướng dẫn này sẽ tạo cơ sở cho việc xem xét các lựa chọn phương án phát triển trong quá trình xây dựng kế hoạch. Theo cách đó, những xung đột hiện có và tiềm ẩn về sử dụng tài nguyên sẽ được phát hiện và đề cập đến như là một bộ phận của quá trình lập kế hoạch. Trong quá trình xây dựng kế hoạch phải xác định đầy đủ các bên tham gia liên quan có tiềm năng tạo nên các xung đột (có thể coi đây là hoạt động dự báo xung đột), sau đó, cần xem xét, phân tích các lợi ích của các chủ thể này. Chính sách và kế hoạch phát triển phải kết hợp được hài hòa các lợi ích của các chủ thể có liên quan, làm gia tăng các khía cạnh tương đồng và làm giảm các khía cạnh mâu thuẫn. Các mâu thuẫn, xung đột, do đó sẽ có thể được giảm bớt một cách đáng kể. Đảm bảo điều kiện cho các chủ thể có liên quan tham gia ngay từ đầu vào quá trình xây dựng kế hoạch phát triển. Điều này sẽ hạn chế được rất nhiều xung đột có thể phát sinh. Và cũng cần thiết xây dựng một thiết chế đảm bảo cho việc giải quyết những xung đột bởi cơ quan địa phương gần nhất và hiểu biết nhất những vấn đề nảy sinh ở địa phương mình. Khi đó, các tổ chức và cá nhân bị tác động có thể tham gia một cách tích cực nhất vào quá trình giải quyết xung đột, đồng thời tránh được tình trạng tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, dồn hết trách nhiệm lên cơ quan chính phủ. KẾT LUẬN Việc nghiên cứu thực trạng và cơ chế pháp lý đảm bảo gắn kết môi trường vào công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam là một công việc hết sức thiết thực nhằm tìm ra những giải pháp hữu hiệu cho con đường phát triển bền vững ở nước ta. Vấn đề hòa nhập môi trường và phát triển phải được giải quyết với tất cả nỗ lực của các nhà khoa học và các nhà quản lý trên mọi lĩnh vực, bằng những chương trình hành động tổng hợp. Dưới góc độ pháp lý, việc lồng ghép những quan tâm về môi trường vào các chính sách, chương trình đầu tư đặt ra cho các nhà làm luật Việt Nam nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện pháp luật hết sức nặng nề. Qua nghiên cứu, một điều dễ nhận thấy là những quy định của pháp luật về vấn đề này vẫn còn yếu và còn thiếu, chưa đáp ứng được những đòi hỏi cấp bách của thực tế. Mặc dù chúng ta luôn phải đối mặt với những chương trình làm luật quá tải không tránh khỏi, dù còn nhiều khó khăn khách quan và chủ quan, song việc xây dựng pháp luật bảo vệ môi trường nói chung và pháp luật về gắn kết môi trường với kế hoạch hóa phát triển nói riêng là không thể trì hoãn. Và khó khăn hơn nữa là việc làm thế nào để đảm bảo thực thi pháp luật trên thực tế. Điều này phụ thuộc trước tiên vào tính phù hợp của các quy định được ban hành cũng như phụ thuộc vào chính ý thức của chúng ta. Với điều nhấn mạnh đó, tôi xin kết thúc luận văn của mình. Tuy đã rất cố gắng, nhưng do tính chất mới mẻ và phức tạp của đề tài cũng như do những hạn chế về trình độ nghiên cứu và tài liệu tham khảo, luận văn không tránh khỏi những thiếu sót nhất định; rất mong nhận được sự góp ý quý báu của các thầy cô và các bạn để luận văn được đầy đủ và hoàn thiện hơn. CHÚ THÍCH (1): Trích lời Giám đốc điều hành UNEP, Bà Elizabet Dowdeswell, tại Hội nghị Rio + 5. (2): Kết luận của WCED khi được thành lập, năm 1983. (3): Theo Ông Christopher Gregory Weeramantry, Phó Chủ tịch Tòa án quốc tế, trong một ý kiến liên quan đến một dự án giữa Hungari và Slovakia - Trích yếu tóm tắt các quyết định của Tòa án trong các vụ kiện liên quan đến môi trường. (4): Theo bài “Về một cách tiếp cận trong phát triển bền vững ở nước ta”, Tạp chí Bảo vệ môi trường, số đặc biệt năm 2001. (5): Kết luận của UNEP, theo Tạp chí Bảo vệ môi trường, số đặc biệt năm 2002. (6): Theo “Integrating environmental considerations into provincial and regional planning”, Vietnam Capacity 21 Project. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Tạp chí Bảo vệ môi trường, các số năm 1997, 2001, 2002. Tài liệu Dự án “Năng lực Việt Nam thế kỉ 21” - Bộ KHĐT và UNDP, tháng 6/1997. Tài liệu Dự án “Môi trường và Đầu tư” - Bộ KHĐT, UNDP và Cơ quan hợp tác và phát triển Thụy sỹ, tháng 7/2001. Tài liệu Hội thảo “Tiến tới phát triển bền vững tại Việt Nam” - Bộ KHĐT, tháng 3/2002. Tài liệu Hội thảo “Đánh giá 10 năm thực hiện phát triển bền vững ở Việt Nam” - Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường, tháng 6/2002. Việt Nam, phát triển bền vững: 10 năm nhìn lại và con đường phía trước - Cục Môi trường, tháng 6/2001. Chiến lược và quy hoạch phát triển đất nước bước vào thế kỷ XXI - Bộ KHĐT, tháng 9/2000. Quản lý môi trường đô thị và khu công nghiệp - GS.TSKH Phạm Ngọc Đăng, NXB Xây dựng, năm 2000. Quy hoạch các đô thị Việt Nam và những dự án phát triển đến sau năm 2000 - Tạp chí Kinh tế và Dự báo, Bộ KHĐT, (NXB Thống kê) năm 1997. Báo cáo đánh giá các khía cạnh môi trường các dự án quy hoạch tổng thể Hà Nội - Khoa Môi trường, Trường Đại học Khoa học tự nhiên, Đại học Quốc gia Hà Nội, tháng 12/1996. Giáo trình Luật Môi trường - Trường Đại học Luật Hà Nội, NXB Công an nhân dân, năm 1999. Cours de droit de l’environnement - Michelle Prieure, Edition Dalloz, 1991.