Đề tài Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách nhà nước tới các địa phương

nh của Chính phủ cho một số doanh nghiệp vay nợ nước ngoài cũng cần được cân nhắc khi xác định tổng mức nợ công, nhằm đánh giá một cách đầy đủ và toàn diện bức tranh NSNN. Những nguyên nhân của những hạn chế yếu kém trong công tác phân bổ ngân sách Thực tế phân tích như trên cho thấy, chất lượng phân bổ ngân sách hiện nay của trung ương và các địa phương còn hạn chế. Trước hết, do các cấp, các ngành chưa xây dựng được chương trình đầu tư công để xác định thứ tự ưu tiên của từng công trình, dự án được đầu tư bằng ngân sách nhà nước; Chưa xác định được thứ tự ưu tiên đầu tư dẫn đến phân bổ ngân sách còn mang tính chủ quan. Trong báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 2004, các tổ chức tư vấn đã khuyến nghị Chính phủ và các địa phương cần sớm xây dựng chương trình đầu tư công khi xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006-2010 để làm căn cứ phân bổ ngân sách có hiệu quả hơn. Tuy vậy, đến nay rất ít địa phương thực hiện tốt khuyến nghị này. Vì thế, tình trạng chủ quan trong phân bổ ngân sách nhà nước ở các cấp là không thể tránh khỏi. Phương pháp quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào cũng dẫn đến những bất cập trong phân bổ, quản lý và đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước. Theo cách quản lý này, chi tiêu ngân sách chỉ mới chú trọng đến các khoản mục đầu vào (chẳng hạn, xây dựng được bao nhiêu cây cầu, bao nhiêu km đường bộ) ít quan tâm đến đầu ra, kết quả (như có bao nhiêu người dân, bao nhiêu thôn, xã được cải thiện điều kiện sản xuất kinh doanh và đi lại). Điều này buộc chính quyền các cấp, các cơ quan chức năng trước hết phải quan tâm đánh giá các nhân tố đầu vào được mua sắm trong giới hạn ngân sách đã phân bổ, hơn là xem xét cải thiện kết quả thực hiện từ nguồn ngân sách đã chi tiêu. Bên cạnh đó, khuôn khổ phân bổ ngân sách không trùng với khuôn khổ kế hoạch phát triển KT - XH. Kế hoạch KT - XH được lập 5 năm, trong khi theo Luật Ngân sách nhà nước, dự toán ngân sách được lập hàng năm, chưa kể đến việc kế hoạch KT - XH và phương án phân bổ ngân sách được các cơ quan dân cử quyết định cùng một lúc. Điều đó, xét về mặt khoa học, một mặt không có đầy đủ căn cứ để phân bổ ngân sách; Mặt khác, việc phân bổ ngân sách nhà nước theo cách làm này dễ dẫn đến tách rời mục tiêu phát triển KT - XH 5 năm với số ngân sách được phân bổ hàng năm. Cùng với đó là trách nhiệm giải trình và tính minh bạch về ngân sách chưa cao. Sau đây là một số nguyên nhân giải thích cho tình trạng trên: Cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền bất hợp lý, tính hình thức còn phổ biến, tổ chức hệ thống chính quyền địa phương cồng kềnh kém hiệu quả Việt Nam có diện tích 332.000 km2 và dân số khoảng 86 triệu người (lớn hơn 2/3 dân số nước Nhật, bằng 4 lần dân số Úc), bộ máy chính quyền chia làm 4 cấp, và hiện có 65 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, khoảng 631 đơn vị cấp huyện và 14000 đơn vị cấp phường xã. Trong khi đó ở Nhật Bản diện tích là 377000 km2, dân số vào khoảng 120 triệu dân, nhưng chỉ có 3 cấp chính quyền: chính quyền trung ương, chính quyền cấp tỉnh, và chính quyền cấp cơ sở gồm 47 tỉnh, và 3190 cấp cơ sở. Ở Úc, diện tích là 7.680.000 km2 , dân số 20 triệu dân. Bộ máy nhà nước được chia làm 3 cấp: cấp liên bang, tiểu bang gồm 6 tiểu bang và hai vùng lãnh thổ, đơn vị cấp cơ sở, có 720 cơ sở gồm có thành phố, phường xã, thị trấn. So sánh những con số trên, có thể thấy bộ máy nhà nước ta quá cồng kềnh và manh mún. Khuôn khổ pháp lý còn nhiều bất cập, việc tuân thủ pháp luật chưa nghiêm, công tác quản lý ngân sách phân bổ còn lỏng lẻo, định mức phân bổ dự toán chi ngân sách nhà nước và căn cứ lập dự toán chưa cụ thể chưa phù hợp với thực tế của địa phương. Minh bạch, công khai tài chính và ngân sách đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính bền vững tài chính. Minh bạch, và công khai ngân sách tạo điều kiện cho công tác giám sát của các cơ quan, tổ chức xã hội cộng đồng về việc phân bổ và chi tiêu các nguồn lực công, tăng cường hiệu quả công tác quản lý taic chính và ngân sách. Thêm nữa, pháp luật chưa phân định rõ ràng chức năng nhiệm vụ và quyền hạn trong quản lý kinh tế xã hội và quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền. Sự phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương chưa đồng bộ chưa rõ ràng, chưa có hướng dẫn cụ thể cho việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền địa phương. Luật ngân sách hiện nay quy định hệ thống 4 cấp ngân sách, mỗi cấp xác định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể rõ ràng hơn, từ đó có thể phân bổ ngân sách nhà nước rõ ràng hơn. Xét hai biểu đồ sau: Biểu đồ 3: Thu NSNN và NSĐP trong 3 năm từ 2004 đến 2007 Đơn vị: nghìn tỷ đồng Nguồn: bộ tài chính 2008 Biểu đồ 4: Chi NSNN, NSTW và NSĐP từ 2004 đến 2006 Đơn vị: nghìn tỷ đống Nguồn: bộ tài chính 2008 Từ hai biểu đồ trên ta thấy mặc dù cả thu và chi NSNN nói chung và ngân sách địa phương nói riêng đều tăng qua các năm từ năm 2004 đến 2007, nhưng tốc độ tăng thu ngân sách địa phương cũng như tốc độ tăng chi ngân sách địa phương đều chậm hơn, tỷ trọng thu chi ngân sách địa phương trong tổng thu chi ngân sách quốc gia dường như không tăng, tính trung bình khoảng trên dưới 1/2 tổng ngân sách nhà nước. Điều này nói lên: chính quyền trung ương vẫn nắm cơ bản về tài chính và sự phân cấp về ngân sách chưa tương xứng với phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế xã hội. Nếu đem so sánh với Nhật Bản, ta thấy, Nhật Bản thu ngân sách về trung ương tới 2/3 tổng thu ngân sách, nhưng chi ngân sách của chính quyền trung ương chỉ chiếm 1/3 tổng chi ngân sách, chi tiêu của địa phương chiếm tới 2/3 tổng thu quốc gia. Như vậy chính quyền trung ương Nhật Bản nắm phần lớn nguồn thu như là công cụ để chủ động trong điều tiết nền kinh tế cho mình hơn là giữ cho mình cả quyền chi tiêu tất cả các nguồn thu đó. Đây cũng là một kinh nghiệm đáng để cho Việt Nam tham khảo. 2.3 Hệ thống ngân sách mang tính lồng ghép, quy trình ngân sách chưa hợp lý Tính lồng ghép là một hạn chế có tính chất đặc thù của hệ thống ngân sách Việt Nam. Đó là ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Sự lồng ghép này nói lên tính phức tạp trong hệ thống ngân sách của Việt Nam. Theo quy định của Quốc hội, quyết định dự toán và phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nước bao gồm cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương bao gồm cả ngân sách cấp mình và ngân sách cấp huyện, tương tự HĐND cấp huyện quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương bao gồm cả ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Sự lồng ghép này làm cho khối lượng công việc, thời gian cần thiết cho công tác lập dự toán, quyết toán ngân sách nhiều hơn. Địa phương phải chờ Quốc hội thông qua NSNN bao gồm cả ngân sách của từng địa phương rồi mới triển khai và phê chuẩn cái trung ương đã quyết làm cho ít nhiều vai trò của chính quyền cấp tỉnh trong công tác lập và quyết định dự toán phân bổ ngân sách địa phương còn mang tính hình thức. Điều này là bất hợp lý trong quy trình phân bổ ngân sách nhà nước hiện nay. Mặt khác, do hệ thống ngân sách có tính lồng ghép nên quá trình lập dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước thực hiện từ cấp xã lên và quá trình phân bổ NSNN được thực hiện từ trên xuống. Với thời gian hạn chế như đã nêu trong quy trình lập và phân bổ ngân sách ở trên thường xảy ra tình trạng: hoặc là công tác lập, tổng hợp quyết định dự toán, quyết định phân giao dự toán và quyết toán NSNN diễn ra chậm, không đáp ứng được yêu cầu về thời gian mà luật NSNN đã quy định; hoặc là đáp ứng được về thời gian theo quy định nhưng không đảm bảo được chất lượng. Qua thực tế kiểm tra, tình trạng trên xảy ra là khá phổ biến. Nhiều tỉnh phân bố ngân sách ở cấp xã thường phải chậm sang quý I thay vì hoàn thành trước 31/12 của năm trước. Hơn nữa, chỉ sau khi có Nghị quyết của Quốc hội, Bộ Tài chính mới trình thủ tướng chính phủ giao tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu chung, giao bổ sung cân đối ngân sách và số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh. Các tỉnh tiếp tục phân bổ và giao dự toán cho các huyện trực thuộc và các đơn vị cấp dưới Và như vậy, việc phân bổ và giao dự toán ngân sách phải khớp đúng với dự toán ngân sách cấp trên đã được cấp trên phê duyệt. Mức độ gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội với kế hoạch ngân sách nhà nước còn thấp Mức độ gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội với kế hoạch ngân sách địa phương có ảnh hưởng lớn tới hiệu quả công tác quản lý và điều hành ngân sách được phân bổ ở địa phương. NSNN không phải là vô tận, trong khi nhu cầu sử dụng NSNN lại vô cùng lớn. Do vậy, chúng ta mới phải tiến hành phân bổ NSNN và việc phân bổ ngân sách phải dựa trên việc xác định các ưu tiên phát triển kinh tế xã hội; đồng thời, việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội cũng phải dựa vào các khả năng nguồn lực sẵn có. Điều này ảnh hưởng đến chất lượng của dự toán ngân sách cũng như hiệu quả phân bổ và sử dụng ngân sách. Hàng năm kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương do Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì xây dựng, còn Sở Tài chính chủ trì xây dựng tổng dự toán ngân sách địa phương. Việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và xây dựng dự toán ngân sách địa phương được tiến hành đồng thời bởi hai cơ quan trên. Nên sự phối hợp giữa hai cơ quan có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng của dự toán ngân sách cũng như hiệu quả phân bổ và sử dụng ngân sách. Sự hạn chế về mức gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và kế hoạch ngân sách đã dẫn đến tình trạng như: kế hoạch phát triển kinh tế xã hội vượt quá khả năng cho phép của ngân sách, tình trạng đầu tư dàn trải manh mún ở các địa phương. Do tình trạng phổ biến là việc lập kế hoạch ngân sách hàng năm không gắn với kế hoạch ngân sách trung hạn, dài hạn về phát triển kinh tế xã hội của mỗi địa phương nên chưa phát huy được hết vai trò của ngân sách. Việc xây dựng dự toán chi ngân sách theo phương pháp truyền thống là dựa vào đầu vào mà không dựa vào kết quả đầu ra dẫn đến việc dự toán ngân sách chưa gắn với nhu cầu phát triển với những ưu tiên đáng có của địa phương và kết quả là hiệu quả sử dụng ngân sách được phân bổ chưa cao. Phân bổ ngân sách không dựa trên tổng số chi, nguồn thu và mức bổ sung mà phân bổ ngân sách lại chủ yếu dựa vào kinh nghiệm của các địa phương. Trung ương giao chỉ tiêu thu ngân sách của năm sau tăng so với thu ngân sách của năm trước 20%. Mức giao tăng thu như vậy đối với một số tỉnh, thành phố có điều kiện kinh tế lại là quá thấp, trong khi đó với các tỉnh vùng sâu vùng xa lại quả là một bài toán khó. Điều này là không hợp lý. Qua những phân tích đánh giá ở trên có thể rút ra kết luận, kể từ khi có luật ngân sách nhà nước, công tác phân bổ ngân sách tới các địa phương được nâng lên rõ rệt. Tuy nhiên hiệu quả công tác quản lý điều hành phân bổ ngân sách ở các địa phương vẫn chưa hiệu quả do những yếu kém, hạn chế kể trên. Công tác giám sát phân bổn ngân sách tới các địa phương cũng như việc sử dụng ngân sách được phân bổ ở các địa phương hiện nay còn chưa chặt chẽ Công cụ phục vụ hoạt động giám sát của NSNN ở các địa phương là cơ quan kiểm toán nhà nước. Kiểm toán là công cụ quan trọng và hữu hiệu hỗ trợ công tác kiểm tra giám sát các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các hoạt động về ngân sách nhà nước như lập dự toán ngân sách, thực hiện ngân sách, và quyết toán phân bổ ngân sách. Các báo cáo đánh giá kết quả thực, khái quát, và có chất lượng của cơ quan kiểm toán cùng với hoạt động giám sát ở địa phương là cơ sở đảm bảo nâng cao hiệu quả công tác quản lý ngân sách nhà nước được phân bổ cho địa phương. Nhưng hiện nay công tác kiểm toán mới chỉ được thực hiện ở giai đoạn quyết toán ngân sách, nghĩa là kiểm toán những sự việc đã xảy ra rồi. Thực tế cho thấy nhiều sai phạm gây ra hậu quả nghiêm trọng, lãng phí lớn về tiền bạc của hà nước được kiểm toán phát hiện thì tổn thất lớn đã xảy ra. Từ lý do này, thiết nghĩ công tác kiểm toán cần thực hiện ngay từ khâu lập dự toán phân bổ ngân sách để giảm thiểu những hạng mục thu chi không đúng pháp luật, đảm bảo dự toán ngân sách địa phương được xây dựng sát với nhu cầu và tiềm năng thực tế của mỗi địa phương. Chương III: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác phân bổ tới các địa phương hiện nay Một số quan điểm phát huy vai trò của NSNN 1. Quan điểm phát huy vai trò của NSNN trong việc phân bổ hợp lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực cho thực hiện công bằng xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta, việc phối hợp hài hòa giữa vai trò của NSNN với vai trò của thị trường vừa là đòi hỏi tất yếu khách quan của thời đại vừa là thực tiễn của nền kinh tế Việt Nam. Phù hợp với bản chất và chức năng của một nhà nước pháp quyền Xã hôi chủ nghĩa, việc phát huy vai trò NSNN ở nước ở nước ta không những phải nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế mà còn phải đồng thời bảo đảm nguồn tài chính để duy trì hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước, bảo đảm an ninh quốc phòng, công bằng xã hội. Phát huy vai trò của NSNN phải giải quyết tốt nhất mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, kết cấu NSNN vừa phải đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW vừa tăng cường tính chủ động của NSĐP. Ngân sách trung ương phải đủ nguồn để chi những khoản chi liên quan đến tầm vĩ mô của cả nước hoặc của nhiều địa phương, những khoản chi mang tính chiến lược, bảo đảm công bằng xã hội và phát triển chung của cả nước. NSĐP chủ động chi cho các khoản chi trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của địa phương diễn ra trên địa bàn. Vì thế phát huy vai trò NSNN thông qua hiệu quả phân bổ và sử dụng NSNN, bảo đảm sự công bằng bình đẳng giữa các địa phương, lấy việc nâng cao mức sống và chất lượng sống của người dân là mục tiêu và cơ sở nền tảng lâu dài cho việc phát huy vai trò của NSNN. 2. Đảm bảo nguyên tắc tập trung thống nhất trong quản lý điều hành phân bổ ngân sách nhà nước, phát huy vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, đặt lợi ích của toàn dân, toàn xã hội lên trên lợi ích của cá nhân hay lợi ích cục bộ của một số ít địa phương đơn lẻ. Phân bổ ngân sách nhưng vẫn phải đảm bảo tính chủ đạo của ngân sách trung ương (NSTW), NSTW có giữ vai trò chủ đạo thì chính quyền trung ương mới thực hiện, triển khai được các nhiệm vụ chiến lược mang tính quốc gia như an ninh, quốc phòng, ngoại giao và nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội cho cả nước. Ở tầm vĩ mô, NSNN có nhiệm vụ quan trọng là điều hòa cân đối vốn bổ sung ngân sách cho những tỉnh còn khó khăn, tạo cơ sở ban đầu để những địa phương này vượt qua khó khăn vươn lên phát triển. Đây là một nhiệm vụ quan trọng nếu không có bổ sung từ trung ương, những tỉnh này khó có điều kiện phát triển kinh tế, khoảng cách với các tỉnh khác sẽ ngày càng tăng, dẫn đến mục tiêu phát triển bền vững và cân bằng sự phát triển giữa các vùng miền của Đảng và Nhà nước khó có thể đạt được. 2. Một số quan điểm nhằm giúp các địa phương sử dụng ngân sách nhà nước tới địa phương tốt hơn 2.1 Tăng cường tính tự chủ và tự quản của địa phương Tăng cường tính tự chủ, tự quản là tăng cường tính chủ động về mọi mặt cho địa phương, những gì mà địa phương có thể làm tốt hơn và chỉ để địa phương chủ động những gì nằm trong tầm kiểm soát, giám sát được của trung ương. Đây là một yêu cầu hết sức quan trọng vì nền kinh tế thị trường đòi hỏi sự năng động, kịp thời của tất cả các thành phần kinh tế lẫn cơ quan chính quyền nhà nước. Các nguồn lực xã hội, các thế mạnh so sánh của từng địa phương được phát huy một cách triệt để. Và như vậy, các cơ chế quan liêu, bao cấp, cấp trên bao cấp dưới không còn phù hợp nữa mà chỉ kìm hãm sự phát triển. Kìm hãm sự phát huy thế mạnh của các địa phương. Nếu ngân sách quá tập trung về trung ương, rồi trung ương lại phải trực tiếp tham gia quản lý điều hành ngân sách phân bổ cho địa phương. Vô hình dung, dòng ngân sách lại phải đi vòng lên trung ương rồi quay trở lại địa phương, gây tốn kém công sức trong quá trình quản lý ngân sách phân bổ cho địa phương, tạo cơ chế xin cho và kẽ hở cho tham nhũng phát triển. Hơn nữa, quyết định phân bổ bao nhiêu thì vừa cho mỗi địa phương quả thực là câu hỏi mà không phải lúc nào trung ương cũng có được câu trả lời chuẩn. Địa phương thì muốn xin được bổ sung càng nhiều càng tốt trong khi trung ương khó có thể nắm bắt hết được nhu cầu thực tế của từng địa phương. Dẫn đến tình trạng tỉnh cần thực sự thì chưa chắc nhận được đủ trong khi có tỉnh lại nhận được nhiều hơn mức bổ sung họ cần. Hiện nay khi bàn về việc phân bổ ngân sách nhà nước tại các phiên họp thường kỳ của Quốc hội, hầu hết các đại biểu Quốc hội đều kêu địa phương mình được phân quá ít và muốn nhận thêm nhiều nữa. Tuy nhiên, đã đến lúc lãnh đạo các địa phương phải ý thức hơn nữa về vai trò chủ động, sáng tạo của mình trong xử lý nguồn thu, chi ngân sách. Tuy nhiên, cần phải phân bổ ngân sách theo một phương cách nào đó đảm bảo sự công bằng đối với mọi đối tượng, nhằm thu hẹp khoảng cách giàu nghèo. Có ý kiến cho rằng "Cơ chế của nhà nước phải làm thế nào để có được một củ cà rốt dành cho một số địa phương khó khăn. Hãy dành một tỷ lệ ngân sách nhất định cho các vùng khó khăn để họ lập trung tâm công nghiệp, cải thiện chính sách đầu tư". 2.2 Phát huy tốt các nguồn lực cho địa phương phát triển kinh tế xã hội Đây là yêu cầu không kém phần quan trọng vì NSNN của chúng ta còn quá khiêm tốn, trong khi nhu cầu nguồn lực cho phát triển kinh tế xã hội lại vô cùng lớn. Ngoài NSNN còn có 3 nguồn lực lớn có thể phục vụ đắc lực cho phát triển kinh tế xã hội đó là: đầu tư trong nước, đầu tư nước ngoài, và ODA. Để phát huy được nguồn vốn đầu tư trong và ngoài nước, nhà nước phải tạo được mội sân chơi bình đẳng cho mọi thành phần kinh tế và phải có những chính sách ưu đãi hơn các nước trong khu vực. Nếu thu hút tốt được nguồn đầu tư trong và ngoài nước, thì ngoài việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội còn tạo điều kiện tăng thu NSNN từ nguồn thu thuế. Đối với nguồn vốn ODA, nguồn vốn vay ưu đãi từ các tổ chức nước ngoài rất cần thiết cho phát triển kinh tế. Hiện nay, Việt Nam là quốc gia có nhiều thuận lợi trong việc vay vốn ODA. Mặc dù vậy cũng cần phải nhớ rằng dù có ưu đãi thì đây cũng là những khoản vay phải trả. Do vậy chúng ta cần phải cân nhắc trước khi quyết định mỗi khoản vay từi nguồn ODA. Đặc biệt cần phải hết sức thận trọng khi khoản ODA được thực hiện dưới hình thức các trang thiết bị kỹ thuật, vì những khoản ODA có thể biến nước ta thành nươc tiêu thụ thiết bị lạc hậu, chất lượng kém, hiệu quả không cao. Ngoài ra, vấn đề quản lý các khoản ODA cũng là một vấn đề không đơn giản. Theo quy định của pháp luật, mọi khoản ODA đều tính vào ngân sách nhà nước, do vậy việc chi tiêu đều phải tuân thủ quy định của luật NSNN và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan. 3. Những kiến nghị và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách tới địa phương Các quốc gia trên thế giới đều được phân chia tổ chức thành các đơn vị hành chính từ cao xuống thấp, từ trung ương xuống địa phương. Việt Nam hiện có 65 tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương, đi liền với 65 đơn vị chính quyền cấp tỉnh. Mỗi tỉnh thường có đặc thù riêng về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, đặc điểm và trình độ phát triển kinh tế văn hóa xã hội, Chính sự khác biệt này đòi hỏi chính sách đối với từng địa phương nói chung và chính sách về ngân sách đối với từng địa phương nói riêng cần tạo sự linh hoạt để địa phương có thể phát huy tối đa trong việc tự chủ trong vấn đề ngân sách. Ngân sách địa phương là nguồn tài chính quan trọng, là điều kiện vật chất để chính quyền địa phương chi cho các khoản mục kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng đảm bảo các hoạt động của bộ máy nhà nước của địa phương. Tuy nhiên không thể không kể đến sự hỗ trợ đáng kể cho ngân sách địa phương từ ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước cấp cho địa phương chủ yếu sử dụng cho các khoản chi đầu tư, hỗ trợ phát triển, các chương trình mục tiêu quốc gia phục vụ cho mục tiêu dài hạn của đất nước. Sau đây là một số giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách tới các địa phương Khắc phục tính lồng ghép trong công tác quản lý điều hành NSNN Theo quy định hiện hành, Quốc hội quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm tổng mức thu và tổng mức chi của cả trung ương và địa phương chi tiết theo từng lĩnh vực. Thủ tướng chính phủ giao dự toán thu chi ngân sách cho các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương, và hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán phân bổ ngân sách cho các địa phương bao gồm cả ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện, như vậy có thể thấy có sự chồng chéo về thẩm quyền. Nếu kỳ họp cuối năm vào tháng 10 hàng năm, quốc hội quyết định dự toán NSNN, sau đó tại kỳ họp của mình hội đồng nhân dân của địa phương lại quyết định dự toán ngân sách của địa phương, cái mà trung ương đã quyết định giao cho địa phương trước đó. Như vậy có sự lặp lại hình thức của địa phương, nên chăng quốc hội chỉ thông qua báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán phân bổ NSNN bao gồm cả ngân sách địa phương, quyết định thông qua báo cáo tổng hợp dự toán ngân sách trung ương phân bổ ngân sách trung ương và quyết toán ngân sách trung ương chi tiết cho từng bộ, từng cơ quan trung ương, quyết định bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách trung ương nếu cần. Đổi mới công tác quản lý điều hành, quyết toán và phân bổ ngân sách nhà nước Đây là giải pháp rất quan trọng, trong những năm gần đây, sự phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền địa phương chưa được đẩy mạnh. Tạo cho chính quyền cấp tỉnh quyết định ngân sách một cách thực chất, tránh hình thức và thực hiện chủ chương phân cấp tài chính về ngân sách. Tăng cường phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Phân cấp sẽ tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho địa phương trong việc xác định những vấn đề hiện nay mà địa phương đang gặp phải, từ đó kiến nghị để có được sự phân bổ ngân sách hiệu quả nhất tránh tình trạng lãng phí trong việc sử dụng ngân sách từ trung ương. Từ đó địa phương sẽ năng động hơn trong việc phát huy nguồn lực tại chỗ, tạo tiền đề cho sản xuất cũng như phúc lợi xã hội Cần rà soát các nhiệm vụ kinh tế xã hội, các nguồn thu, các khoản chi, để có sự thống nhất giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương, nếu nhiệm vụ nào, nguồn thu nào, khoản chi nào mà cấp địa phương có thể làm tốt hơn thì nên chuyển cho cấp đó thực hiện. Từ đó giảm bớt các khoản chi không cần thiết của NSNN cho các địa phương, nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước. Uỷ ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội đã có kiến nghị đối với Chính phủ cần tăng cường công tác xét duyệt phân bổ và quyết toán NSNN, kịp thời loại bỏ các khoản chi sai quy định ra khỏi quyết toán ngân sách, đồng thời kiểm tra, hướng dẫn chính quyền địa phương xem xét phê chuẩn quyết toán theo đúng quy định của Luật NSNN. Rà soát, phân loại các khoản nợ đọng về thuế, có các biện pháp xử lý dứt điểm các khoản nợ kéo dài không có khả năng thu hồi; thực hiện thu về cho NSNN những khoản nợ đọng có thể thu được, chấn chỉnh công tác quản lý thu thuế theo Luật Quản lý thuế để khoản nợ về thuế giảm xuống ở mức thấp nhất Nghiên cứu kéo dài hơn nữa thời gian lập, quyết định và phân bổ dự toán ngân sách Bố trí đủ thời gian cho các công đoạn của quy trình lập dự toán, phân bổ ngân sách cũng như đảm bảo quĩ thời gian cần thiết để cấp địa phương có đủ thời gian nghiên cứu thẩm định, thảo luận kỹ lưỡng về dự toán ngân sách địa phương. Như ở Malaysia được bắt đầu từ tháng 1 năm trước, Hàn Quốc bắt đầu quy trình ngân sách từ tháng 3 năm trước, Thái Lan từ tháng 2, còn Việt Nam bắt đầu từ 31 tháng 5. Do đặc điểm hệ thống ngân sách của Việt Nam mang tính lồng ghép, cấp dưới chỉ bắt đầu quá trình quyết định dự toán phân bổ ngân sách sau khi cấp trên đã hoàn thành, quá trình này phải thông qua khâu trung gian mới đến được đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách nên công tác quản lý điều hành ngân sách trước và sau phân bổ gặp rất nhiều khó khăn. Nên chăng công tác lập dự toán phân bổ ngân sách nên bắt đầu sớm hơn. Quy trình ngân sách chưa tạo thế chủ động cho địa phương. Để khắc phục tình hình này, đề nghị quốc hội cần ban hành nghị quyết xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm sau tại kỳ họp giữa năm trên cơ sở đó chính phủ chỉ đạo việc lập dự toán ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách địa phương sớm hơn. Như vậy có điều kiện tăng thời gian cho các chính quyền địa phương nghiên cứu thấm tra chuẩn bị về ý kiến ngân sách địa phương và phương án phân bổ ngân sách của địa phương mình. Đổi mới công tác quản lý phân bổ ngân sách theo kiểu kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn. Quản lý ngân sách dựa theo kết quả đầu ra gắn với các chiến lược trung hạn đang được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới như Úc, NewZealand, Anh, Mỹ, Pháp, Thụy Điển, Thái Lan, Malaysia. Hàn Quốc, trong đó điểm khác biệt là phương pháp này lấy tiêu thức kết quả đầu ra, dựa trên các ưu tiên theo mục tiêu trung hạn và dài hạn làm căn cứ chủ yếu để lập dự toán, xây dựng quy trình, kiểm tra giám sát kết quả sử dụng ngân sách. Đây là phương thức quản lý ngân sách tiên tiến, vì từ khi lập dự toán và phân bổ ngân sách chúng ta đã có thể biết từng khoản ngân sách sẽ được sử dụng vào việc gì, và kết quả cụ thể ra sao. Việt Nam hiện nay, công tác quản lý ngân sách theo quy trình truyền thống dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có ( đầu vào) và dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách. Theo đó các chế độ quản lý các định mức chi tiêu, mục lục ngân sách được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Hạn chế của phương pháp này là mức độ gắn kết giữa các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội rất thấp, phân bổ ngân sách dàn trải và chi tiêu ngân sách kém hiệu quả. Để áp dụng được mô hình này đòi hỏi mỗi địa phương phài xác định các ưu tiên, các trọng điểm chi tiêu trước khi thảo luận về ngân sách địa phương, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu và kết quả hoạt động, từ đó quyết định mức giới hạn ngân sách tổng thể thu chi và mức bội chi, trên cơ sở đó xây dựng một hệ thống ngân sách thống nhất, bao gồm ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư phản ánh chi phí cần thiết của các địa phương. Đổi mới quy trình xây dựng dự toán phân bổ ngân sách nhà nước dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn. Trước hết cần lưu ý rằng quy trình và phương pháp quản lý NSNN dựa theo kết quả đầu ra không tính toán, không lập dự toán ngắt đoạn theo từng năm mà thực hiện theo tính toán dự báo trong khoảng thời gian 3 năm. Trong đó kế hoạch ngân sách của năm đàu tiên (n+1) là dự toán sẽ được các cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn kèm theo dự toán ngân sách của một năm đó. Nhìn tổng quát, quy trình dự toán, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra gồm 3 giai đoạn: Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ kinh tế - tài chính trung hạn trên cơ sở xác lập chiến lược, chính sách, chỉ tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mô. Giai đoạn 2: Xây dựng các quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn, xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tổng thể. Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các bộ, ngành, lĩnh vực và địa phương. Việc xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn được tiến hành theo hai bước sau: 1. Xác định các chỉ tiêu tài chính. 2. Phân bổ nguồn lực ngân sách theo các ưu tiên chiến lược nhằm đạt được các chỉ tiêu kết quả điều tra, kinh phí được giới hạn trong khuôn khổ các chỉ tiêu tài chính. Việc phân bổ ngân sách gắn liền với ưu tiên chiến lược đòi hỏi chính phủ phải có quy định rõ ràng các ưu tiên, và đòi hỏi từng bộ, tỉnh phải xác định được các ưu tiên ngành, và các ưu tiên trọng điểm trước khi quyết định mức giới hạn ngân sách tổng thể. Sau đây là 7 bước chủ yếu khi thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn: Bước 1: dự báo khả năng nguồn lực dựa trên các dự báo kinh tế và dự báo tài chính gắn với bối cảnh kinh tế đó như thị trường, giá cẩ, nguồn thu thuế, phí, dầu thô Bước 2: Xây dựng các mức trần sơ bộ cho các bộ bằng cách phân chia tổng nguồn lực dự báo cho các lĩnh vực trên cơ sở ưu tiên cấp Chính phủ. Bước 3: Dự báo các nhu cầu chi tiêu trong lĩnh vực trong trung hạn trên cơ sở ưu tiên của chính phủ và nhu cầu đối với mỗi lĩnh vực. Việc xác định các ưu tiên lĩnh vực đòi hỏi Bộ, tỉnh phải thực hiện quá trình đánh giá lĩnh vực, qua đó sẽ: Đánh giá nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu và hành động của mình. Thống nhất xác định các hoạt động cần thiết để đạt được mục tiêu đề ra. Bước 4: tính toán của chính phủ và lựa chọn ưu tiên trong 3 năm gồm: Dự toán chi phí thực của các hoạt động (thường xuyên và cơ bản) Lựa chọn hoạt động được ưu tiên phù hợp với mức trần nguồn lực, xác định những hoạt động cần được tiếp tục, những hoạt động nên thu hẹp và nhứng hoạt động cần chấm dứt Bước 5: Thảo luận chính sách và xem xét lại mức trần lĩnh vực. Sau khi tiến hành đánh giá lĩnh vực, các Bộ, tỉnh sẽ trình bày trong cuộc thảo luận chính sách và bảo vệ các mức trần lĩnh vực trung hạn được đem ra xem xét. Nếu những công việc này cho thấy một số mục tiêu lĩnh vực không thể đạt được trong khuôn khổ các mức trần lĩnh vực thì có thể phải tiến hành tái phân bổ, điều chỉnh giữa các lĩnh vực. Bước 6: Soạn lập các dự toán ngân sách trung hạn 3 năm, các dự toán trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thể được sử dụng để xây dựng các dự toán 3 năm. Bước 7: Chính phủ thảo luận ngân sách, đánh giá, hoàn thiện và thông qua dự toán ngân sách 3 năm. Hệ thống lại hệ thống tiêu chí phân bổ ngân sách hiện nay cho phù hợp hơn Vậy câu hỏi đặt ra là: Tiêu chí nào đáp ứng tốt nhất yêu cầu thực tế đặt ra ? Đặt trong bối cảnh hoạt động phân bổ ngân sách, “công bằng, minh bạch” hàm ý việc phân chia vốn ngân sách phải rõ ràng, không thiên vị dựa trên cơ sở phương thức đúng đắn nhất, phải phù hợp với thực trạng và thỏa mãn hợp lý nhất nhu cầu các địa phương cũng như mục tiêu phát triển theo ngành, vùng, lãnh thổ. Điều này có nghĩa phải dựa trên một hệ thống tiêu chí có căn cứ khoa học không quá phức tạp, vừa có tính đại diện cao, vừa đơn giản lại dễ hiểu dễ vận dụng, dễ kiểm tra giám sát để khi thực hiện có thể hạn chế đến mức cao nhất những bất hợp lý, bất công bằng giữa các đối tượng thụ hưởng hay những kẽ hở mà các bên liên quan có thể lợi dụng vì nhiều mục đích khác nhau đồng thời cho phép lồng ghép với chính sách khuyến khích sử dụng nguồn vốn có hiệu quả và năng lực, trách nhiệm của đội ngũ cán bộ các cấp, các ngành từ trung ương đến địa phương. Xuất phát từ cách hiểu này, phương thức lựa chọn tiêu chí phân bổ vốn ngân sách nhà nước có thể được xác định theo trình tự như sau: Bước 1: Phân loại các tiêu chí hiện hành theo một số nhóm: Nhóm các tiêu chí dựa trên điều kiện địa lý – kinh tế: vị trí địa lý, diện tích, dân số, dân tộc; Nhóm các tiêu chí dựa trên chỉ số phát triển: thu nhập bình quân đầu người, tỷ lệ người biết đọc biết viết, số trẻ em trong độ tuổi đi học được đến trường, tỷ lệ học sinh phổ thông vào đại học hàng năm, số giường bệnh trên 1000 dân, số bệnh viện, trạm xá, trường học đạt chuẩn quốc gia, tỷ trọng thu ngân sách bình quân đầu người của địa phương so với tổng thu ngân sách bình quân đầu người của cả nước,; Nhóm các tiêu chí dựa trên khả năng cân đối thu – chi ngân sách: tỷ lệ tổng thu/tổng chi hoặc tổng thu/tổng chi hành chính sự nghiệp,; Nhóm các tiêu chí dựa trên định hướng ưu tiên trong chính sách phát triển hoặc an ninh quốc phòng (thành thị, đồng bằng, trung du, miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu – vùng xa, vùng dân tộc thiểu số,); Nhóm các tiêu chí dựa trên đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (chiến lược phát triển, quy hoạch, kế hoạch phát triển, tác động về mặt kinh tế - xã hội, khả năng sinh lợi, khả năng thu hồi vốn, mức độ gia tăng thu ngân sách hàng năm, suất đầu tư bình quân, mức độ thất thoát lãng phí,); Bước 2: Đánh giá và chọn ra một số tiêu chí đại diện nhất trên cơ sở mối quan hệ phản ánh qua lại giữa các tiêu chí. Ba tiêu chí được coi là có tính đại diện cao nhất đó là: Đặc điểm địa lý Mức thu ngân sách bình quân đầu người của địa phương so với mức thu ngân sách bình quân của cả nước Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển. Có thể coi đặc điểm địa lý là một tiêu chí đại diện, vì nó phản ánh tương đối đầy đủ thực trạng thuận lợi, khó khăn của các địa phương ( thành phố lớn, đồng bằng, trung du, miền núi,) cũng như những định hướng ưu tiên trong chủ trương, đường lối, chính sách ưu tiên, ưu tiên đầu tư phát triển của nhà nước hiện nay ( biên giới, hải đảo, vùng sâu vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, an ninh quốc phòng,). Ví dụ khi nhắc đến Cao Bằng, ai cũng biết ngay đó là một tỉnh vùng cao biên giới, quan trọng về an ninh quốc phòng, có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống, mọi điều kiện hạ tầng kinh tế - xã hội đều kém thuận lợi hơn so với Thái Bình – là một tỉnh thuộc đồng bằng Bắc Bộ nên đương nhiên thứ tự ưu tiên của Cao Bằng phải cao hơn Thái Bình. Mặt khác, hai tỉnh trên so với Hà Nội – một thành phố lớn và là Thủ đô của cả nước thì dứt khoát điều kiện kinh tế - xã hội, mức độ thuận lợi không thể tốt hơn nên thứ tự ưu tiên phải cao hơn Tương tự, mức thu ngân sách chia theo đầu người so với mức thu ngân sách tính theo đầu người của cả nước cũng là một tiêu chí hết sức đại diện vì nó phản ánh đầy đủ các yếu tố phát triển của mỗi địa phương: Tài nguyên, khoáng sản ( giàu tài nguyên thì hoạt động khai khoáng sẽ phát triển và mức thu từ hoạt động này sẽ cao), dân số ( càng đông thì mức thu ngân sách bình quân đầu người sẽ thấp hơn do đó cần ưu tiên cao hơn), thực trạng nghèo khó, mạng lưới giao thông, điện, nước, trình độ phát triển nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ, khả năng thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và trình độ phát triển y tế, giáo dục cơ sở hạ tầng, suất đầu tư (theo cách suy luận ngược, tức là trình độ phát triển cao cũng đồng nghĩa với hoạt động kinh tế phát triển và mức thu sẽ cao, mức thu thấp thì đương nhiên trình độ phát triển mọi mặt đều thấp). Chẳng hạn: Một tỉnh có mức thu ngân sách bình quân chỉ bằng 10% mức thu bình quân của cả nước thì không thể cho rằng đó là một tỉnh giàu có với điều kiện tự nhiên thuận lợi, thu hút được nhiều vốn đầu tư, có mạng lưới giao thông hiện đại, hệ thống trường học cao cấp hay hệ thống y tế giáo dục phát triển, nhất là khả năng trang trải nhu cầu đầu tư ( dù ở mức tối thiểu) đối với các lĩnh vực quan trọng và tất yếu phải đưa vào mức ưu tiên tương ứng trong quá trình phân bổ vốn đầu tư phát triển từ ngân sách. Trái lại, nếu một địa phương có mức thu ngân sách cao hơn nhiều lần mức thu bình quân của cả nước thì có thể khẳng định ngay là địa phương này có nhiều điều kiện phát triển tốt, như có trình độ và cơ sở kinh tế - xã hội cao, hay có nhiều nguồn thu, nhất là từ hệ thống các loại hình doanh nghiệp, hoặc có khả năng tích lũy, khả năng huy động vốn cao, có thể tự trang trải nhu cầu đầu tư và do đó không cần hoặc chỉ được hưởng phần phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước ở mức nhất định. Hơn nữa, nhận xét này hoàn toàn có minh chứng thông qua hệ thống số liệu hoặc phân tích tổng hợp đã được công bố. Sau hết, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển là tiêu chí động, được cập nhật đánh giá thường xuyên (định kỳ hàng năm) thông qua nhiều cách thức khác nhau và phải cần đến một số tiêu chí phụ hay tiểu tiêu chí. Sở dĩ cần lựa chọn tiêu chí này vì hiệu quả sử dụng vốn thường gắn với trách nhiệm, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý thuộc tất cả các cấp trung ương cũng như địa phương. Chỉ trên tinh thần trách nhiệm thực sự, sử dụng cán bộ có năng lực thực sự thì mới có phương án, chương trình, dự án đem lại hiệu quả hoặc mới có khả năng đánh giá tính hiệu quả của phương án hay chương dự án. Ngược lại, nếu thiếu năng lực, thiếu ý thức trách nhiệm hoặc thiện tâm không cao thì không thể có dự án tốt, phương án tốt. Hơn nữa, khi địa phương đề cao trách nhiệm thì đương nhiên sẽ hạn chế tình trạng nhũng nhiễu, vô trách nhiệm của đội ngũ cán bộ cấp trên, trước hết là cán bộ công tác phân bổ ngân sách. Vấn đề đặt ra là đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển như thế nào? Câu trả lời là: phương án sử dụng vốn đầu tư (quy hoạch, kế hoạch, chiến lược,), thứ tự ưu tiên lựa chọn đầu tư hay danh mục đầu tư (dự án án mang tính đột phá, tạo ra những tác động mạnh mẽ nhất đến một hoặc nhiều lĩnh vực đời sống xã hội của cả địa phương hay một địa bàn xác định), tiếp theo phải kể đến tiến độ thực hiện, tốc độ gia tăng thu nhập sau đầu tư (mức tăng thu ngân sách, mức độ thất thoát, tham nhũng, lãng phí trong đầu tư,). Tất cả những tiểu tiêu chí này hoàn toàn có thể định lượng được, đánh giá, cập nhập hàng năm. Trong số các tiểu tiêu chí này, cũng có thể chỉ cần lựa chọn 1 hoặc hai đại diện, chẳng hạn như mức tăng thu ngân sách bình quân đầu người của địa phương so với mức tăng bình quân chung của cả nước (càng cao càng tốt) và những phát hiện thất thoát, lãng phí được công bố trong năm (để cộng trừ vào kết quả phân loại). Đánh giá kết quả năm trước được sử dụng để phục vụ cho công tác đánh giá phân bổ vốn đầu tư cho năm sau hoặc giai đoạn tiếp theo. Nếu một địa phương được đánh giá là sử dụng vốn có hiệu quả thì năm sau hoặc giai đoạn tiếp theo sẽ được tiếp tục duy trì mức độ ưu tiên (thậm chí có thể tăng thêm hệ số ưu tiên), thể hiện bằng kết quả tổng vốn đầu tư phát triển được phân bổ cao hơn, trường hợp ngược lại sẽ bị hạ mức ưu tiên và do đó tổng vốn đầu tư phát triển được hưởng sẽ thấp hơn. Đây chính là điểm ưu việt nổi trội khi sử dụng tiêu chí này vì vừa thực hiện yêu cầu khuyến khích nâng cao hiệu quả vốn đầu tư của nhà nước vừa góp phần nâng cao năng lực, tinh thần trách nhiệm của đội ngũ quản lý các cấp, cả cấp trung ương và địa phương. Bước 3: Lượng hóa các tiêu chí Như đã đề cập, việc lượng hóa tiêu chí nên thông qua hệ thống thang điểm nhiều nấc, làm sao phản ánh trung thực mức độ ưu tiên mà không tạo ra khoảng cách quá xa so với thực trạng của các đối tượng thụ hưởng. Theo nguyên tắc này và căn cứ vào các chỉ tiêu đánh gia hiện trạng chênh lệch về trình độ phát triển của các địa phương (về thu nhập bình quân, tỷ lệ hộ nghèo, thực trạng cơ sở hạ tầng, khả năng cân đối thu chi ngân sách, tỷ lệ mù chữ, số giường bệnh,), có lẽ phù hợp hơn cả là hệ thống thang điểm 5 nấc với số điểm tối đa là 10, tối thiểu là 2 áp dụng chung cho cả 3 tiêu chí (đã nêu ở bước 2) theo thứ tự là 10-8-6-4-2. Như thế, mức chênh lệch hệ số ưu tiên cao nhất là 5 lần, hoàn toàn tương ứng với các chỉ tiêu tính toán về chênh lệch trình độ phát triển giữa các vùng, miền, địa phương trong cả nước, đồng thời khoảng cách thứ tự ưu tiên là 2 cũng vừa phải, không quá lớn nên không tạo ra bất hợp lý lớn khi vận dụng. Chi tiết phân loại như sau: Với đặc điểm địa lý, dựa trên thực tế phân định địa giới hành chính thì hệ thống các tỉnh thành nước ta chỉ rơi vào một trong 5 trường hợp: Biên giới hải đảo; Trung du miền núi, Duyên hải đồng bằng, thành phố trực thuộc trung ương quy mô vừa; và thành phố lớn. Năm đặc điểm này tương ứng với thực trạng tương đối về thuận lợi, khó khăn và trình độ phát triển. Do vậy, chỉ cần xác định địa phương thuộc diện nào mà cho điểm theo thứ tự mức thang ưu tiên, chẳng hạn: Biên giới hải đảo: 10; Trung du miền núi: 8; Duyên hải đồng bằng: 6; thành phố trực thuộc trung ương quy mô vừa ( như Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ): 4; thành phố lớn ( Hà Nội và TP Hồ Chí Minh): 2. Với chỉ số phát triển, mức thu ngân sách bình quân đầu người phản ánh đầy đủ trình độ phát triển kinh tế - xã hội, mức độ khó khăn và khả năng tự cân đối nhu cầu đầu tư phát triển. Do đó, vấn đề ưu tiên chỉ dựa trên tỷ trọng thu ngân sách bình quân đầu người so với mức thu bình quân của cả nước, ví dụ: hệ số 10 – 8 – 6 – 4 – 2 sẽ tương ứng với tỷ lệ ≤ 15%, ≤ 30%, ≤ 60%, ≤ 100% và > 100%. Kết quả tính toán so sánh mức thu ngân sách bình quân đầu người giữa các địa phương cho thấy cách lựa chọn xếp hạng trên là phù hợp với tình hình thực tế, tương ứng với các tỉnh có trình độ phát triển quá thấp, thấp, trung bình hoặc khá, Hơn nữa, với những địa phương có trình độ phát triển khá thì điều kiện khai thác những nguồn vốn khác cũng thuận lợi hơn nhiều so với các địa phương khác (vốn, trái phiếu, vốn tư nhân,). Với hiệu quả của phương án sử dụng vốn đầu tư, trên cơ sở đánh giá chiến lược phát triển địa phương (hoặc quy hoạch phát triển, hay kế hoạch phát triển) trong đó đặc biệt chú trọng kết quả lựa chọn đầu tư – danh mục dự án dự kiến đầu tư, xếp theo thứ tự 10 – 8 – 6 – 4 – 2 để là cơ sở tính toán, tương ứng với các mức tốt, khá, trung bình, kém và rất kém. Xin lưu ý rằng việc đánh giá phải thực sự khách quan và trách nhiệm ( có thể lập Hội đồng đánh giá liên ngành do đại diện Bộ Kế hoạch và Đầu tư làm chủ tịch). Ngoài ra, đối với các mức tốt và khá được cộng thêm tối đa 2 điểm và mức kém, rất kém bị trừ đi tối đa 2 điểm. Có thể áp dụng mức đánh giá trung bình cho tất cả các trường hợp trong năm phân bổ đầu tiên, các năm tiếp theo sau khi đã có kết quả theo dõi, đánh giá cụ thể thì bắt đầu phân loại theo thứ tự ( bao gồm cả trừ hoặc cộng điểm khuyến khích). Tất cả các địa phương có đường biên giới đều được mức ưu tiên cao nhất, tiếp đó là các tỉnh trung du miền núi, đồng bằng duyên hải, thành phố trực thuộc trung ương quy mô vừa và cuối cùng là thành phố lớn. Tất cả các địa phương có tỷ lệ thu ngân sách bình quân đầu người ≤ 15% so với mức thu bình quân cả nước đều là những tỉnh nghèo nhất và xếp thứ tự ưu tiên cao nhất, sau đó là các mức ≤ 30%, ≤ 60%, ≤ 100%, và ≥ 100%. Trong năm đầu áp dụng tiêu chí mới, nếu kịp hội đủ những điều kiện cần thiết cho việc đánh giá phương án sử dụng vốn đầu tư (quy hoạch, chiến lược, kế hoạch phát triển) thì tất cả các địa phương đều đặt ở mức ưu tiên như nhau đối với hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Bắt đầu từ năm kế tiếp sẽ chính thức sử dụng kết quả đánh giá vào hoạt động đang phân bổ. Mọi phát hiện thất thoát lãng phí đều được công khai và địa phương nào để xảy ra tình trạng trên sẽ bị trừ điểm và hạ thấp chỉ tiêu vốn phân bổ cho năm sau. Bước 4: Vận dụng trong tính toán phân bổ vốn Trong khâu này, trước tiên cần tính được định mức phân bổ chung bằng cách xác định tổng dự toán hoặc tổng ngân sách chi đầu tư phát triển của giai đoạn, của năm tài chính xác định (ví dụ giai đoạn 2007 – 2010 và năm 2007), sau đó chia tổng số điểm thu được của từng địa phương theo các hệ số tiêu chí (Tổng vốn phân bổ/Tổng điểm = Định mức). Khi có được định mức chung rồi thì cần nhân với số điểm của từng địa phương là có ngay giá trị vốn đầu tư mà địa phương được phân bổ. Để minh họa, phần sau đây xin giới thiệu một kịch bản về cách thức đơn giản nhất vận dụng tiêu chí vào hoạt động tính toán phân bổ ngân sách Năm tài chính 2007 Tên địa phương Tiêu chí 1 Tiêu chí 2 Tiêu chí 3 Cộng trừ hiệu quả Tổng điểm Định mức Ngân sách được phân bổ Lai Châu 10 4 6 - 20 1.5 30.0 Điện Biên 8 6 8 1 23 1.5 34.5 Lào Cai 10 6 6 1 22 1.5 33.0 Yên Bái 8 4 8 21 1.5 31.5 - - - - Hà Nội 2 2 6 10 1.5 15.0 Bạc Liêu 6 8 6 20 1.5 30.0 Cà Mau 10 10 6 26 1.5 39.0 Tổngcộng 54 38 46 2 140 210.0 * Tên địa phương và số liệu chỉ mang tính chất minh họa Giả thiết tổng ngân sách phân bổ năm 2007 là 210 tỷ đồng, có 7 địa phương thuộc diện được phân bổ, tổng điểm của các địa phương theo thứ tự ưu tiên là 140 thì định mức phân bổ trung bình sẽ là 1.5 tỷ. Nếu muốn biết tỉnh Lai Châu được hưởng bao nhiêu chỉ cần lấy số điểm nhân với định mức, tức là 20 x 5= 30 tỷ, tương tự: Cà Mau: 26 x 1.5= 39 tỷ; tỉnh Yên Bái do có phương án đầu tư được đánh giá tốt nên được cộng thêm 1 điểm và tổng số điểm là 21 tương ứng với mức phân bổ 31.5 tỷ, Hà Nội là một thành phố lớn, có trình độ phát triển mọi mặt ở mức cao nhưng vẫn có những địa bàn khó khăn cần hỗ trợ đầu tư, do đó vẫn được hưởng một mức độ hỗ trợ tối thiểu từ ngân sách trung ương. Hơn nữa, vì mức thu ngân sách bình quân đầu người của Thủ đô lớn hơn mức thu bình quân của cả nước nên khi áp dụng tiêu chí, chỉ được xếp hệ số điểm tối thiểu và tương ứng với số vốn được phân bổ thấp hơn nhiều so với các địa phương khác (15 tỷ đồng). Năm tài chính 2008 Tên địa phương Tiêu chí 1 Tiêu chí 2 Tiêu chí 3 Cộng trừ hiệu quả Tổng điểm Định mức Ngân sách được phân bổ Lai Châu 10 4 6 - 20 1.5 30.0 Điện Biên 8 6 8 1 23 1.5 34.5 Lào Cai 10 6 6 22 1.5 33.0 Yên Bái 8 4 6 18 1.5 27.0 - - - - Hà Nội 2 2 6 10 1.5 15.0 Bạc Liêu 6 8 6 20 1.5 30.0 Cà Mau 10 10 8 1 29 1.5 43.5 Tổng cộng 54 38 46 2 140 210.0 * Tên địa phương và số liệu chỉ có tính chất minh họa Sang năm 2008, do đánh giá sử dụng vốn đầu tư ở mức trung bình nên Yên Bái vừa bị hạ 2 điểm ở tiêu chí 3 lại không được cộng điểm hiệu quả đầu tư nên chỉ được phân bổ 27 tỷ đồng vốn từ ngân sách. Trái lại, Cà Mau được thăng hạng do đánh giá sử dụng vốn ngân sách phân bổ hợp lý và được cộng thêm 1 điểm nên số tiền được phân bổ cũng cao hơn (từ 39 tỷ năm 2007 lên 43.5 tỷ). Chính sự chênh lệch khá lớn về giá trị vốn phân bổ nên hy vọng các tỉnh thành sẽ phát huy tinh thần trách nhiệm trong lựa chọn, quản lý các hạng mục trong địa phương mình sao cho có hiệu quả và muốn làm được điều này tất yếu phải chú trọng sử dụng người tài và không ngừng nâng cao năng lực cán bộ. Mặt khác, chỉ số gia tăng ngân sách hoặc kết luận thanh tra kiểm tra trong ký là một yếu tố quan trọng giúp phát hiện những gian lận sai sót trong đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ngân sách. Không thể cho rằng một địa phương sử dụng hiệu quả vốn ngân sách khi một trong số các hạng mục đầu tư ở địa phương từ nguồn vốn này bị phát hiện thất thoát lãng phí hay số dư ngân sách trên địa bàn không gia tăng, mức tăng âm hoặc thấp hơn nhiều mức tăng bình quân cả nước. Như vậy chỉ với 3 tiêu chí đại diện thông qua hệ số thang bậc thứ tự từ cao xuống thấp phản ánh tương đối khái quát thực trạng và năng lực phát triển của địa phương cùng một vài tiêu chí phụ, chúng ta có thể hoàn tất công tác phân chia “cái bánh” ngân sách một cách công bằng, minh bạch cho dù theo năm hay cả một giai đoạn phát triển, Một cách tổng quát, những tiêu chí này hoàn toàn có thể áp dụng chung cho công tác phân bổ vốn ngân sách của các chương trình mục tiêu quốc gia (kể cả các chương trình mục tiêu có sử dụng vốn ODA) hay các Bộ ngành hữu quan làm công tác quản lý phân bổ ngân sách. Khi đó phạm vi áp dụng rộng hay hẹp tùy thuộc vào cấp quản lý nhà nước có thẩm quyền. Hoàn thiện môi trường pháp lý, nâng cao hiệu quả công tác giám sát sử dụng ngân sách nhà nước Môi trường pháp lý là yếu tố quan trọng tạo điều kiện để các giải pháp hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách được thực thi. Để hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách thì phải tiếp tục hoàn thiện môi trường pháp lý, sửa đổi, hoàn thiện một số điều khoản của hiến pháp, luật có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của các cơ quan liên quan đến việc quản lý ngân sách nói chung và ngân sách được phân bổ tới các địa phương nói riêng. Kết luận Phân bổ NSNN phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội, của từng địa phương là một yêu cầu khách quan không chỉ với Việt Nam mà đối với tất cả các quốc gia trên thế giới. Nhiệm vụ của đề tài là nghiên cứu để hoàn thiện cả về mặt nhận thức lẫn lý luận cũng như tìm ra các giải pháp để quản lý và sử dụng ngân sách phân bổ tới địa phương. Chuyên đề đã nêu khái quát thực trạng phân bổ ngân sách của nước ta từ sau khi có luật ngân sách, những tác động tích cực, tiêu cực, những tồn tại cũng như những căn nguyên của những tồn tại đó. Đồng thời phân tích những bất cập của hệ thống chính sách chưa đồng bộ, mối quan hệ giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương trong lĩnh vực ngân sách chưa thúc đẩy tính chủ động, sáng tạo của địa phương và mang nặng tư duy tập trung bao cấp. Công tác phân bổ ngân sách còn lãng phí, dàn trải, thất thoát, chưa quan tâm đến hiệu quả. Những hạn chế đó đã ảnh hưởng đến công tác phân bổ ngân sách và sử dụng ngân sách được phân bổ của các địa phương. Đồng thời chuyên đề cũng chỉ ra một số kinh nghiệm của một số nước trong công tác phân bổ ngân sách của họ để so sánh với Việt Nam Trên cơ sở nhân thức lý luận, bài học kinh nghiệm tôi xin đề ra một số giải pháp hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách đã thành công ở các quốc gia phát triển cũng như đang phát triển tôi nhận thấy nó phù hợp với các điều kiện kinh tế xã hội va có thể áp dụng ở Việt Nam. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực cố gắng song đề tài vẫn còn nhiều hạn chế thiếu sót, rất mong nhận được sự góp ý để chuyên đề có chất lượng cao hơn. Danh mục tài liệu tham khảo Giáo trình “ Kinh tế phát triển”, nhà xuất bản trường Đại Học Kinh tế quốc dân Hà Nội. Giáo trình tài chính tiền tệ, học viện Tài chính. Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi năm 2002. Tạp chí nghiên cứu kinh tế Quyết định số 210/2006 của thủ tướng chính phủ về việc ban hành các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2007 – 2010. Giáo trình “ Tài chính công”, học viện Tài chính, nhà xuất bản Tài chính “Quản lý ngân sách nhà nước”_ PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng, nhà xuất bản Thống kê Các quy định mới về chế độ quản lý sử dụng ngân sách, tài sản nhà nước, Nhà xuất bản Tài chính Hướng dẫn quản lý sử dụng nguồn kinh phí ngân sách Nhà nước_ Bộ tài chính, nhà xuất bản Tài chính Lê Văn Ái (1992), Ngân sách nhà nước, nhà xuất bản Thống kê, Hà Nội Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Đánh giá chi tiêu công năm 2004 Tài chính địa phương, nhà xuất bản Tài chính Sổ tay kế hoạch năm 2007 Quyết toán chi ngân sách nhà nước, chi NSTW và chi NSĐP theo cơ cấu chi năm 2004 Quyết toán chi ngân sách nhà nước, chi NSTW và chi NSĐP theo cơ cấu chi năm 2005 Quyết toán chi ngân sách nhà nước, chi NSTW và chi NSĐP theo cơ cấu chi năm 2006 Quyết toán thu cân đối ngân sách nhà nước theo lĩnh vực năm 2004 Quyết toán thu cân đối ngân sách nhà nước theo lĩnh vực năm 2005 Quyết toán thu cân đối ngân sách nhà nước theo lĩnh vực năm 2007 Dự toán ngân sách nhà nước năm 2009 Tạp chí dự báo kinh tế Tạp chí nghiên cứu kinh tế số 21, năm 2008 Một số trang web: MỤC LỤC