Đề tài Một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam

các ràng buộc này rất chặt chẽ đối với nước nhận. Ví dụ, Nhật Bản quy định vốn ODA của Nhật đều được thực hiền bằng đồng yên Nhật. Vốn ODA mang yếu tố chính trị: các nước viện trợ nói chung đều không quên dành được lợi ích cho mình vừa gây ảnh hưởng chính trị vừa thực hiện xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ tư vấn vào nước tiếp nhận viện trợ. Chẳng hạn, Bỉ, Đức và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng hóa dịch vụ của nước mình. Canada yêu cầu 65%. Kể từ khi ra đời cho đến nay, viện trợ luôn chứa đựng hai mục tiêu cùng tồn tại song song. Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng trưởng bền vững và giảm nghèo ở các nước đang phát triển. Mục tiêu thứ hai là tăng cường vị thế chính trị của các nước tài trợ. Các nước phát triển sử dụng ODA như một công cujchinhs trị, xác định vị thế và ảnh hưởng của mình tại các nước và khu vực tiếp nhận ODA.Ví dụ, Nhật Bản hiện là nhà tài trợ hàng đầu thế giới và cũng là nhà tài trợ đã sử dụng ODA như một công cụ đa năng về chính trị và kinh tế. ODA của Nhật không chỉ mang lại lợi ích cho nước nhận mà còn mang lại lợi ích cho chính họ. Trong những năm cuối thập kỷ 90, khi phải đối phó với những suy thoái nặng nề trong khu vực, Nhật Bản đã quyết định trợ giúp tài chính rất lớn cho các nước Đông Nam Á là nơi chiếm tỷ trọng tương đối lớn về mậu dịch và đầu tư của Nhạt Bản. Nhật đã giành 15 tỷ USD tiền mặt cho các nhu cầu vốn ngắn hạn chủ yếu là lãi suất thấp và tính bằng đồng yên, và giành 15 tỷ cho mậu dịch và đẩu tư có nhân nhượng trong vòng 3 năm. Các khoản cho vay tính bằng đồng yên và gắn với những dự án có các công ty Nhật tham gia. Thứ ba, ODA là nguồn vốn có khả năng gây nợ Khi tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA do tính chất ưu đãi nên gánh nặng nợ thường chưa xuất hiện. Một số nước do không sử dụng hiệu quả ODA có thể tạo nên sự tăng trưởng nhất thời nhưng sau một thời gian lại lâm vào vòng nợ nần do không có khả năng trả nợ.Vấn đề ở chỗ là vốn ODA không có khả năng đầu tư trực tiếp cho sản xuất, nhất là cho xuất khẩu trong khi việc trả nợ lại dựa vào xuất khẩu thu ngoại tệ. Do đó, trong khi hoạch định chính sách sử dụng ODA phải phối hợp với các nguồn vốn để tăng cường sức mạn kinh tế và khả năng xuất khẩu. 1.1.3. Điều kiện để nhận được ODA Vốn ODA chỉ giành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vì mục tiêu phát triển. Có hai điều kiện cơ bản nhất để các nước đang và chậm phát triển có thể nhận được ODA là: Điều kiện thứ nhất, tổng sản phẩm quốc nội (GDP) bình quân đầu người thấp. Nước có GDP bình quân đầu người càng thấp thì thường được tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay với lãi suất thấp và thời gian ưu đãi càng lớn. Điều kiện thứ hai, mục tiêu sử dụng vốn ODA của các nước này phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp và bên nhận ODA. Thông thường các nước cung cấp ODA đều có những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan taamhay có khả năng kỹ thuật và tư vấn. Đồng thời, đối tượng ưu tiên của các nước cung cấp ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể. Vì vậy, nắm bắt được xu hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức cung cấp ODA là rất cần thiết. 1.2. VAI TRÒ CỦA ODA ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN 1.2.1. Viện trợ tài chính ở các nước đang phát triển có cơ chế quản lý tốt sẽ giúp tăng trưởng nhanh hơn, giảm tình trạng nghèo đói và đạt được các chỉ tiêu xã hội. Trên thực tế, một số nước nhận nhiều viện trợ mà thu nhập giảm trong khi một số nước nhận ít viện trợ mà thu nhập lại tăng. Nhưng nếu chỉ xét đến sự phân biệt giữa các nước có cơ chế quản lý tốt và cơ chế quản lý tồi thì đối với các nước có cơ chế quản lý tồi, dù số tiền viện trợ là bao nhiêu thì tăng trưởng vẫn thấp, thậm chí còn âm. Đối với các nước có cơ chế quản lý tốt, khi viện trợ tăng lên 1% GDP thì tốc độ tăng trưởng tăng lên 0,5%. Ngoài ra, viện trợ còn góp phần làm giảm đói nghèo. Theo các chuyên gia về ODA, bình quân ở các nước đang phát triển, thu nhập đầu người tăng 1% đã dẫn đến tỷ lệ đói nghèo giảm xuống 2%. Nói cách khác, ở các nước có cơ chế quản lý tốt, khi viện trợ tăng lên 1% GDP thực tế thì sẽ giảm 1% tỷ lệ đói nghèo. Và ở các nước có cơ chế quản lý tốt, tăng 10 tỷ USD viện trợ mỗi năm sẽ cứu được 25 triệu người thoát khỏi cảnh nghèo đói. Viện trợ tác động đến tăng trưởng, từ đó tác động đến mục đích nâng cao mức sống. Tăng trưởng không loại bỏ đói nghèo nhưng rõ ràng tăng trưởng có tác động lớn đến cải thiện các chỉ tiêu xã hội. Nếu một nước có cơ chế quản lý tốt thì khi viện trợ tăng lên 1% GDP sẽ làm giảm tỷ lệ tử vong ở trẻ em xuống 0,9%. Điều đó có nghĩa là các chỉ tiêu xã hội có quan hệ chặt chẽ với thu nhập bình quân đầu người, hay nói cách khác nó có quan hệ chặt chẽ với viện trợ. 1.2.2. Viện trợ thúc đẩy đầu tư Các nước đang phát triển là những nước rất cần vốn cho đầu tư phát triển, và viện trợ ODA chính là một hình thức bổ sung cho nguồn vốn trong nước. Trong điều kiện nguồn vốn trong nước còn hạn hẹp thì nguồn vốn nước ngoài có tầm quan trọng đặc biệt. Nguồn vốn ODA thường được các nước đang phát triển đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, xây dựng đường giao thong, phát triển ngành năng lượng,… Vì đây là những ngành cần phải đầu tư lớn, thu hồi vốn chậm nên tư nhân không có khả năng đầu tư. Viện trợ còn thúc đẩy thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI và phát triển nguồn nhân lực. Nhờ có viện trợ mà nước nhận tài trợ với cơ chế quản lý tốt sẽ tạo ra được cơ sở kinh tế hạ tầng vững chắc, giao thong thuận tiện, hệ thống pháp luật ổn định. Viện trợ là sự chuẩn bị cho vốn đầu tư trực tiếp được thu hút vào, là điều kiện cho FDI được sử dụng một cách hiệu quả. Mặt khác viện trợ còn giúp những nước đang phát triển tiếp thu nhưng thành tựu khoa học kỹ thuật hiện đại, trình độ quản lý tiên tiến, kỹ năng chuyên môn cao. Đây chính là lợi ích căn bản, lâu dài của các quốc gia nhận tài trợ. Viện trợ thúc đẩy đầu tư tư nhân. Ở những nước có cơ chế quản lý tốt thì viện trợ nước ngoài khkoong thay thế cho đầu tư tư nhân mà đóng vai trò như là nam châm hút đầu tư tư nhân theo tỷ lệ xấp xỉ 2 USD trên 1 USD viện trợ.Đối với các nước quản lý tốt thì viện trợ góp phần củng cố niềm tin cho khu vực tư nhân và hỗ trợ các dịch vụ công cộng. Viện trợ tăng với quy mô 1% GDP sẽ lam tăng đầu tư tư nhân lên 1,9% GDP. 1.2.3. Viện trợ giúp các nước đang phát triển cải thiện thể chế và chính sách kinh tế. Cải thiện thể chế và chính sách kinh tế ở các nước đang phát triển là chìa khóa để tạo bước nhảy vọt về lượn trong thúc đẩy tăng trưởng, tức là góp phần làm giảm đói nghèo. Mặt khác, viện trợ có thể nuôi dưỡng cải cách. Khi các nước mong muốn cải cách thì viện trợ nước ngoài có thể đóng góp những nỗ lực cần thiết như hỗ trợ thử nghiệm cải cách, trình diễn thí điểm, tạo đà và phổ biến các bài học kinh nghiệm. Những nước mà ở đó chính phủ thực hiện những chính sách vững chắc phân bổ hợp lý các khoản chi tiêu và cung cấp dịch vụ có hiệu quả cao thì hiệu quả chung của viện trợ là lớn. Ngược lại, ở những nước mà chính phủ và nhà tài trợ không đòng nhất quan điểm trong việc chi tiêu, hiệu quả lại thấp thì các nhà tài trợ cho rằng cách tốt nhất là giảm viện trợ và tăng cường hỗ trợ cho việc hoạch định chính sách và xây dựng thể chế cho đến khi các nhà tài trợ thấy rằng giá trị thực của các dự án la ở chỗ thể chế và chính sách được củng cố, cải thiện việc cung cấp dịch vụ xã hội. Việc tạo ra được kiến thức với sự trợ giúp của viện trợ sẽ dẫn tới sự cải thiện trong một số ngành cụ thể trong khi một phần tài chính của viện trợ sẽ mở rộng các dịch vụ công cộng nói chung. Cơ chế quản lý tốt, ổn định kinh tế vĩ mô, Nhà nước pháp quyền và hạn chế tham nhũng sẽ dẫn đến tăng trưởng và giảm đói nghèo. Qua các nghiên cứu của các chuyên gia có thể thấy khó có thể nhận ra mối quan hệ giữa viện trợ mà các nước nhận được với trình độ chính sách của họ. Tuy không có mối quan hệ về lượng giữa viện trợ và chất lượng chính sách của nước nhận viện trợ nhưng trong một số trường hợp viện trợ vẫn có thể góp phần cải cách, thông qua các điều kiện đặt ra hoặc thông qua việc phổ biến ý tưởng mới. Tóm lai, viện trợ đã và đang có hiệu quả. Tuy nhiên, nguồn vốn ODA chỉ phát huy hết vai trò của nó khi có một cơ chế quản lý tốt, một thể chế lành mạnh và một môi trường chính trị hoàn thiện. Nếu không chẳng những ODA phông phát huy vai trò của nó mà còn đem lại gánh nặng nợ nần cho đất nước. Việt Nam là một nước đang phát triển, hiện đang mong muốn nhận được nhiều nguồn ODA và quản lý sử dụng ODA thật hiệu quả phục vụ cho phát triển đất nước. Việt Nam cần nhận thức rõ được vai trò của ODA, các điều kiện để ODA phát huy vai trò của nó để từng bước hoàn thiện công tác thu hút, quản lý và sử dụng ODA. CHƯƠNG II THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA 2.1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH HUY ĐỘNG VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA 2.1.1. Cơ chế chính sách và khuôn khổ thể chế 2.1.1.1. Cơ chế chính sách. Từ sau năm 1986, Việt Nam bắt đầu thực hiện việc chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế từ cơ chế tập trung sang cơ chế thị trường. Là một nước nông nghiệp lạc hậu với thu nhập đầu người thấp, tích luỹ nội bộ nền kinh tế còn hạn chế, để đạt được mục tiêu đề ra về phát triển kinh tế xã hội, nhu cầu vốn của nước ta rất lớn, đặc biệt là các nguồn vốn từ nước ngoài trong đó có nguồn vốn ODA.Văn kiện đại hội Đảng 8 đã chỉ rõ: “ Tranh thủ thu hút nguồn tài trợ phát triển chính thức đa phương và song phương, tập trung chủ yếu cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, nâng cao trình độ khoa học công nghệ và quản lý, đồng thời dành một phần vốn tín dụng đầu tư cho các ngành nông- lâm ngư nghiệp, sản xuất hàng tiêu dùng, ưu tiên dành viện trợ không hoàn lại cho những vùng chậm phát triển, các dự án sử dụng vốn vay phải có phương án trả nợ vững chắc, xác định rõ trách nhiệm trả nợ, không được gây thêm gánh nặng nợ nần không trả được. Phải sử dụng nguồn vốn ODA có hiệu quả và có kiểm tra, quản lý chặt chẽ chống lãng phí tiêu cực". Nhờ thực hiện chính sách đa phương hoá, đa dạng hóa các quan hệ đối ngoại, kể từ năm 1993 Việt Nam đã chính thức lập quan hệ ngoại giao và tiếp nhận được nhiều nguồn ODA từ các quốc gia, các tổ chức Quốc tế trên thế giới. Khối lượng ODA vào Việt Nam không ngừng tăng lên qua các năm. Trong giai đoạn 1996-2000 mục tiêu đặt ra về vận động nguồn vốn ODA cam kết là trên 10 tỷ USD Trong quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA, để có thể khai thác triệt để thế mạnh của ODA cũng như hạn chế những tác động xấu do ODA mang laị, Đảng và nhà nước ta đã đưa ra hệ thống các quan điểm về quản lý và sử dụng ODA. Hệ thống các quan điểm của Đảng và nhà nước về quản lý và sử dụng ODA. Quan điểm 1: ODA là một nguồn ngân sách. Việc điều phối quản lý và sử dụng ODA cho có hiệu quả thuộc quyền hạn của Chính phủ và phải phù hợp với các thủ tục quản lý ngân sách hiện hành. Quan điểm 2: Tranh thủ các nguồn vốn ODA không gắn với các ràng buộc về chính trị, phù hợp với chủ trương đa phương hoá đa dạng hoá, quan hệ kinh tế đối ngoại ở Việt Nam. Quan điểm 3: Phối hợp sử dụng ODA cùng với nguồn vốn FDI và các nguồn vốn trong nước khác. Quan điểm 4: Ưu tiên sử dụng ODA để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cường thể chế. Quan điểm 5: Đầu tư vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế có trọng tâm trọng điểm. Quan điểm 6: Ưu tiên bố trí viện trợ không hoàn lại cho các dự án văn hóa xã hội ở miền núi, vùng sâu vùng xa trên cơ sở định hướng chung và các quan điểm, mục tiêu của việc thu hút và quản lý sử dụng ODA. Tại hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ năm 1996, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra ba định hướng ưu tiên trong giai đoạn 1996-2000 nhằm kêu gọi sự chú ý của các nhà tài trợ như sau: - Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội. - Đào tạo nguồn nhân lực, phát triển thể chế - Chuyển giao công nghệ. Với ba hướng ưu tiên nói trên, nguồn ODA đã và sẽ sử dụng để trợ giúp thực hiện 11 chương trình phát triển kinh tế xã hội đề ra trong kế hoạch 5 năm 1996-2000, tập trung vào một số lĩnh vực như sau: Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn: Đây là một lĩnh vực ưu tiên đầu tư chính của Việt Nam. Các lĩnh vực ưu tiên để phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn theo hướng công nghiệp hoá, giải quyết các vấn đề đời sống xã hội, việc làm, xoá đói giảm nghèo... và xây dựng hạ tầng cơ sở nông thôn. • Trong lĩnh vực công nghiệp: Việt Nam là một nước kém phát triển, đặc biệt là về công nghiệp. Việt Nam dự kiến dành một phần ODA để xây dựng các nguồn điện lớn, khôi phục và phát triển các trạm và hệ thống đường dây phân phối, nhất là ở các thành phố, thị xã, thị trấn. • Trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở: ODA đặc biệt được ưu tiên cho phát triển hạ tầng cơ sở, trước hết cho khôi phục và nâng cấp các tuyến trục đường quốc gia như quốc lộ 1, quốc lộ 5, quốc lộ 10... Phát triển giao thông nông thôn cũng được ưu tiên nhất là cho các tỉnh biên giới, miền núi, các tuyến đường đến các huyện xa xôi hẻo lánh. • Ưu tiên phát triển nhân lực và thể chế sẽ được thể hiện ở việc ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA cho giáo dục và đào tạo, bao gồm cả giáo dục phổ thông, dạy nghề và đại học, đặc biệt chú trọng nâng cao trình độ giáo viên và cải cách chương trình đại học, tăng cường trang thiết bị, đồ dùng dạy học. • Trong lĩnh vực văn hoá xã hội: Sẽ sử dụng ODA từ nhiều nguồn để trợ giúp thực hiện các chương trình chăm sóc sức khỏe ban đầu, chương trình dân số và kế hoạch hoá gia đình, chương trình tiêm chủng mở rộng... 2.1.1.2. Khuôn khổ thể chế. 2.1.1.2.1. Giai đoạn trước năm 1993 Trước 1993 Việt Nam chưa nối lại quan hệ với các tổ chức Quốc tế do Mỹ cấm vận và do quan niệm sai lầm cho rằng ODA là khoản cho không nên khối lượng ODA đến Việt Nam không lớn, hệ thống quản lý ODA chủ yếu là không có hiệu quả. Trong thời kỳ này, Văn phòng Chính phủ là cơ quan đầu mối quản lý ODA phối hợp với một số cơ quan khác như Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước, Bộ Tài chính Bộ Ngoại giao và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhưng chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan liên quan này chưa được xác định rõ ràng. Trong suốt thời gian này không có quy chế rõ ràng về đấu thầu, mua sắm và giải ngân. Các dự án ODA chủ yếu được thực hiện theo quy chế của từng nhà tài trợ cụ thể. 2.1.1.2.2. Giai đoạn sau năm 1993 Nếu như trước đây, mọi công việc trong lĩnh vực này áp dụng theo NĐ20/CP (Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng từ nguồn vốn ODA) và NĐ58/ CP ban hành quy chế vay và trả nợ nước ngoài thì hiện nay chủ yếu áp dụng NĐ52/ CP và NĐ12/ CP(Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng) và nghị định 17/2001/NĐ-CP(Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức). Về phía quốc tế, Liên hiệp quốc đã đặt vấn đề dành 0,7% GDP cho ODA đối với các nước phát triển. Như vậy nguồn ODA sẽ trở thành một số vốn khá lớn phải huy động và mục tiêu này rất khó đạt.Với Việt Nam càng khó khăn hơn vì hàng năm, chúng ta còn phải cân đối trong tổng số chi từ 3%-5% từ GDP để trả nợ nước ngoài. Sau 1993, Việt Nam đã chính thức nối lại quan hệ với nhiều tổ chức và Quốc gia trên thế giới đánh dấu một giai đoạn mới trong tài trợ phát triển chính thức đối với Việt Nam. Khối lượng ODA đến Việt Nam đã tăng nhanh lên nhanh chóng. Nhận thức đúng đắn về vai trò của ODA trong phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ đã quan tâm nhiều hơn đến việc xây dựng và hoàn thiện các chính sách để quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả. Nhiều văn bản pháp quy đã ra đời nhằm đưa ra những hướng dẫn về quy trình, thủ tục thực hiện và quản lý ODA làm rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc quản lý và sử dụng ODA. Nghị định 20/ CP tháng 3/1994 là lần đầu tiên Chính phủ Việt Nam đã thể chế hóa việc vận động thu hút và sử dụng ODA. Trong quá trình thực hiện Nghị định 20/CP đã tỏ ra còn nhiều mặt phải hoàn thiện như nâng cao trách nhiệm của từng bộ, tỉnh, thành phố, xác định rõ hơn nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý nhà nước, tạo điều kiện pháp lý thuận lợi hơn để lập quan hệ hợp tác lâu dài với các nhà tài trợ. Phù hợp với phương hướng trên, ngày 5/8/1997 Chính phủ Việt Nam ban hành Nghị định 87/CP thay thế Nghị định 20/CP về quy chế quản lý và sử dụng ODA. Trong nghị định 87/CP có ba nội dung cốt lõi được xác định rõ ràng đó là: • Chính phủ thống nhất quản lý ODA trên cơ sở chủ trương chính sách đối với nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thông qua quy hoạch về thu hút và sử dụng ODA, danh mục các chương trình và dự án ưu tiên sử dụng ODA. • Phân cấp cho các bộ, các tỉnh, thành phố phê duyệt một số loại dự án ODA tuỳ thuộc vào nội dung và quy mô của dự án. • Phân định rõ ràng nhiệm vụ của các cơ quan tổng hợp của Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW cũng như của các đơn vị thụ hưởng ODA trong quá trình thu hút và sử dụng nguồn lực này. Để phối hợp có hiệu quả và xử lý nhanh những vướng mắc của dự án ODA, tại điều 27 Nghị định 87/CP, chính phủ đã quyết định thành lập “ Ban công tác ODA” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư là trưởng ban. Đồng thời với việc ban hành các Nghị định nói trên, Chính phủ cũng đã ban hành các nghị định 92/CP và 93/CP nhằm bổ sung và hoàn chỉnh Nghị định 42/CP về quản lý đầu tư xây dựng và Nghị định 43/CP về công tác đấu thầu và xét thầu đã ban hành trước đây theo hướng phân cấp và đơn giản hoá thủ tục. 2.1.2. Tiếp nhận và sử dụng ODA tại Việt Nam 2.1.2.1. Thời kỳ trước năm 1993. Từ năm 1950, Việt Nam đã thiết lập quan hệ ngoại giao với các nước xã hội chủ nghĩa và đã nhận được nhiều khoản viện trợ, trong đó có nguồn vốn ODA. Trong những năm chiến tranh, nhân dân Việt Nam đã vượt qua những khó khăn, thiếu thốn và có đủ sức mạnh chiến thắng đế quốc Mỹ một phần cũng là nhờ vào những khoản viện trợ này. ODA vào Việt Nam từ 1976- 1990 là: - Các tổ chức thuộc hệ thống liên hiệp quốc 1,6 tỷ USD. - Liên Xô cũ và các nước Pháp,Úc, Đan Mạch , CHLB Đức, Hà Lan: 12,6tỷ RCN. Trong các nguồn viện trợ trên, nguồn viện trợ của Liên Xô đã giúp Việt Nam xây dựng một số công trình quan trọng mà cho đến nay vẫn phát huy hiệu quả như nhà máy thủy điện Hoà Bình, thủy điện Trị An, nhiệt điện Phả Lại, xi măng Bỉm Sơn, apatit Lao Cai, cầu Thăng Long… Tuy nhiên trong thời kỳ này viện trợ không mang lại tác dụng đáng kể. Là một nước nghèo nhất trên thế giới, quản lý kinh tế yếu kém, chế độ thương mại đóng cửa, nền kinh tế không có chỗ cho đầu tư tư nhân, thâm hụt ngân sách trầm trọng được bù đắp bằng việc in tiền dẫn đến siêu lạm phát trong những năm đầu thập kỷ 80 đã được các nhà tài trợ đánh giá là một môi trường khó khăn cho viện trợ. Điều đó được thể hiện qua bảng giải ngân ODA 1985-1992: 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 114 146,5 111 147,8 120 189,6 218,5 356 Tuy nhiên, trong thời kỳ 1989-1992, những giúp đỡ của các tổ chức tài chính thế giới cùng với sự nỗ lực của chính phủ Việt Nam đã tạo ra một sự cải cách nhanh và có tổ chức hệ thống. Viện trợ thời kỳ 1989-1992 chỉ tập trung chủ yếu vào tư vấn về chính sách và hỗ trợ kỹ thuật trong quá trình điều chỉnh và cải cách. Hỗ trợ tài chính quy mô lớn chỉ tới sau khi có một môi trường chính sách tốt ở Việt Nam. 2.1.2.2. Thời kỳ sau năm 1993. Sau năm 1993, khối lượng ODA đến Việt Nam đã tăng lên nhanh chóng do Việt Nam đã có những chính sách cải tiến kinh tế phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thế giới. Khối lượng ODA đến Việt Nam kể từ sau năm 1993 đến nay tăng dần qua các năm, điều đó cũng chứng tỏ sự ủng hộ của các nước, các tổ chức quốc tế đối với công cuộc cải cách kinh tế ở Việt Nam. Lượng ODA đến Việt Nam cam kết qua các năm thể hiện qua bảng dưới đây: 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20004 2005 2006 2007 2,7 2,1 2,4 2,4 2,5 2,8 3,46 3,5 3,75 4,45 Cơ cấu các nhà tài trợ cho Việt Nam: - Nhật Bản: 30%. - WB : 23%. - ADB : 17%. - Các nước và các tổ chức quốc tế khác: 30%. 2.1.2.3. Đánh giá hiệu quả công tác quản lý nguồn vốn ODA. Thực hiện nghị quyết của Bộ chính trị, trong thời gian qua, Chính Phủ Việt Nam đã không ngừng nỗ lực cải cách chính sách, hoàn thiện môi trường pháp lý để một mặt chính phủ quản lý được nguồn ODA và tập trung nguồn này cho các mục tiêu phát triển ưu tiên, mặt khác không cứng nhắc trong quản lý mà mở đường cho các sáng kiến và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý các cấp và những người thụ hưởng ODA. Nhờ chủ trương đúng đắn và thực hiện triệt để các chủ trương đường lối của Đảng mà Việt Nam đã có quan hệ với hầu hết các quốc gia trong nhóm DAC, OECD và các tổ chức tài chính chủ yếu, các quốc gia trên thế giới. Nỗ lực của chính phủ Việt Nam đã được cộng đồng quốc tế quan tâm và nhiệt tình ủng hộ. Mặc dù xu thế chung của ODA thế giới là giảm và có sự cạnh tranh gay gắt giữa các quốc gia trong việc thu hút ODA, lượng ODA cam kết đến Việt Nam vẫn liên tục tăng qua các năm. Nhờ kết hợp có hiệu quả nguồn nội lực trong nước và nguồn vốn bên ngoài mà trong những năm qua, nền kinh tế nước ta đã có những chuyển biến tích cực, đạt mức tăng trưởng khá cao và tương đối toàn diện, đưa đất nước ra khỏi khủng hoảng kinh tế xã hội và đi vào giai đoạn phát triển mới : giai đoạn công nghiệp hoá- hiện đại hoá. Trong khi nền kinh tế thế giới và các nước trong khu vực bị ảnh hưởng nặng nề bởi khủng hoảng tài chính tiền tệ, một số nước có tốc độ phát triển âm như Thái Lan : –8% năm 1998, Hàn Quốc: -7% thì Việt Nam vẫn đạt được tốc độ tăng trưởng năm 1998 là 5,8%. Đây thực sự là một kết quả đáng khích lệ, thể hiện thành công lớn của kinh tế Việt Nam. Mức giải ngân ODA là thước đo hiệu quả công tác quản lý và sử dụng ODA. Thời kỳ 1991-1998 chúng ta đã giải ngân được 5208 triệu USD, tốc độ giải ngân ngày càng nhanh, tỷ lệ giải ngân trong 3 năm 1996-1998 là 69%, nhanh hơn gấp hai lần thời kỳ 1991-1995 (31,2%). Tóm lại, việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA ở nước ta trong thời gian qua đạt hiệu quả khá cao. ODA tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của các địa phương và các vùng lãnh thổ, thu hút đầu tư nước ngoài FDI, tăng cường vốn đầu tư, cải thiện điều kiện sinh hoạt và chênh lệch giữa đô thị và nông thôn, vùng núi, vùng sâu, vùng xa, giúp xoá đói giảm nghèo. 2.1.2.4. Một số khó khăn và hạn chế trong quá trình quản lý nguồn vốn ODA. Nguồn vốn ODA đã góp phần không nhỏ vào phát triển kinh tế đất nước trong những năm vừa qua. Tuy nhiên, trong quá trình thu hút và sử dụng ODA vẫn còn một số khó khăn và hạn chế. Trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA gồm nhiều khâu công việc nên sự ách tắc của một khâu có thể gây ra phản ứng dây chuyền làm chậm trễ thời gian thực hiện dự án nhiều tháng, thậm chí nhiều năm. Giai đoạn xác định dự án: Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư giữ vai trò là cơ quan đầu mối. Tuy nhiên dự án của các cơ quan cấp dưới đưa lên thường sơ sài, thiếu luận cứ khoa học. Mặt khác, cũng là do các cơ quan đề xuất dự án không có kinh phí để chuẩn bị đề xuất hoặc đôi khi thiếu năng lực chuẩn bị đề xuất nên đề án đưa lên không đạt yêu cầu. Các cơ quan chính phủ phải tốn khá nhiều thời gian tìm hiểu, thảo luận để đi đến nhất trí. Đây cũng là một trong những khó khăn khi thương thuyết với các nhà tài trợ về danh mục dự án được tài trợ. Giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư: Giai đoạn này tuy có những quy định về việc chuẩn bị đầu tư nhưng do ngân sách hạn chế, nguồn kinh phí để chuẩn bị đầu tư hầu như không đủ, cộng với năng lực hạn chế dẫn đến việc chuẩn bị dự án của cơ quan có dự án rất thụ động, kém hiệu quả. Giai đoạn thẩm định dự án vốn vay: Điểm yếu của chúng ta trong khâu này là quá trình thẩm định, phê duyệt dự án nói chung và dự án ODA nói riêng thường kéo dài, quy trình thủ tục thiếu rõ ràng. Điều đó dẫn đến tình trạng chậm trễ kém chính xác trong xử lý vấn đề. Về nội dung thẩm định: Cho đến nay vẫn chưa có hướng dẫn thẩm định cụ thể, đặc biệt là những yêu cầu chặt chẽ về đánh giá tác động xã hội và môi trường đối với các loại dự án khác nhau, gây khó khăn cho quá trình thẩm đinh. Giai đoạn thực hiện dự án: Trong giai đoạn này, nhiều thủ tục hành chính rườm rà, quy định nhiêu khê phiền toái là một nguyên nhân gây khó khăn, chậm chạp cho việc triển khai công việc của ban quản lý dự án. Cơ chế tài chính trong nước: Đang tiếp tục được hoàn thiện. Tuy nhiên vẫn còn có những vướng mắc trong cơ chế chính sách, cho đến nay vẫn chưa có khung lãi suất và điều kiện cho vay lại đối với các dự án vốn vay. Về thủ tục xem xét và trình duyệt dự án: Còn phức tạp, nhiều cấp, nhất là khâu đấu thầu và chấm thầu. Đây cũng là nguyên nhân góp phần làm cản trở quá trình thực thi dự án, làm chậm tiến độ giải ngân. Bên cạnh đó, quyền hạn của các ban quản lý dự án chưa được xác định đầy đủ, dẫn đến việc các ban quản lý dự án thường bị động trong xử lý công việc, mất nhiều thời gian xin và phụ thuộc vào ý kiến cấp trên. Giai đoạn sau dự án: Là giai đoạn ít được quan tâm nhất trong chu trình quản lý dự án. Chính phủ Việt Nam vẫn chưa có văn bản nào quy định về các hoạt động sau dự án. Điều đó cũng làm ảnh hưởng trực tiếp đến kế hoạch đầu tư phát triển. 2.2. MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN DẪN ĐẾN THÀNH CÔNG, HẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA VÀ BÀI HỌC RÚT RA 2.2.1. Nguyên nhân thành công - Chính phủ luôn coi trọng việc hoàn thiện môi trường pháp lý để quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA. - Việc chỉ đạo thực hiện ODA của chính phủ kịp thời và cụ thể như đảm bảo vốn đối ứng, vấn đề VAT đối với các chương trình, dự án ODA, nhờ vậy nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án đã được tháo gỡ. - Công tác theo dõi và đánh giá dự án ODA đã đạt được nhiều bước tiến bộ. Nghị định 17/2001/NĐ-CP đã tạo khuôn khổ pháp lý tổ chức hệ thống theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA từ các Bộ, Ngành trung ương tới các địa phương và các ban quản lý dự án. - Chính phủ đã phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ nhằm tăng cường quản lý ODA, làm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ để thúc đẩy tiến trình thực hiện các chương trình, dự án. 2.2.2. Nguyên nhân dẫn đến hạn chế Những nguyên nhân chung: Thứ nhất, Việt Nam chưa có kinh nghiệm trong việc tiếp nhận vốn ODA, nhất là việc thực hiện các thủ tục có liên quan tới đấu thầu, thanh toán, chế độ báo cáo định kỳ, bố trí vốn đối ứng kịp thời. Thứ hai, Công tác quản lý ODA còn bị chồng chéo, chưa tách bạch rõ trách nhiệm của các cấp làm giảm hiệu lực điều hành, quản lý vốn ODA. Thứ ba, mỗi nhà tài trợ lại có những qui định riêng và hầu như chưa hài lòng với những qui định của Việt Nam. Nhìn chung, các bước thực hiện dự án đều phải trình phía đối tác từng giai đoạn mất nhiều thời gian. Thứ tư, Việt Nam chịu ảnh hưởng nặng nề của thiên tai làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án. Thứ năm, Việt Nam chưa đáp ứng được yêu cầu của các nhà tài trợ. Nguyên nhân của việc giải ngân chậm: Một là, Thời gian lựa chọn dự án, phát triển dự án và thẩm định dự án thường kéo dài, đặc biệt là các thủ tục hành chính về phía Việt Nam. Hai là, Trình độ quản lý dự án, tư vấn dự án chung đặc biệt là phía Việt Nam còn chưa đáp ứng được yêu cầu, tính chuyên nghiệp của công chức Việt Nam còn thấp trong khi vai trò của các tổ chức tư vấn tư nhân và phi chính phủ thường không được chấp nhận. Ba là, Yêu cầu về vốn đối ứng của một số chương trình viện trợ chẳng những không có ý nghĩa như mong muốn mà còn gây trở ngại cho việc thúc đẩy thực hiện các dự án. Trên thực tế, phần lớn vốn đối ứng này đang trở thành gánh nặng cho ngân sách. Hơn nữa các vấn đề kỹ thuật để xác định tài sản làm vốn đối ứng, thủ tục chấp nhận vốn đối ứng thường rất phức tạp. Bốn là, Một phần lớn vốn ODA được chính phủ cấp cho các doanh nghiệp nhà nước thuộc khu vực sản xuất thay thế nhập khẩu dưới hình thức cho vay lại nhưng các dự án này lại thường được thẩm định một cách sơ sài, thời gian kéo dài nên hiệu suất thấp. Năm là, Phần lớn các dự án dành cho các dân tộc thiểu số thường không tính đến các khía cạnh xã hội và văn hoá của họ. Các dự án này thường không thất bại vì lý do kinh tế mà do khía cạnh xã hội và văn hoá. Vì vậy họ tham gia các dự án một cách thụ động và coi các khoản viện trợ như một thứ quà biếu không có giá trị phát triển. Sáu là,Sự thiếu minh bạch về luật pháp, sự thiếu công khai về thông tin trong hệ thống kế toán của Việt Nam và quốc tế, những thủ tục phức tạp về giải ngân của các nhà tài trợ và tình trạng tham nhũng, quan liêu đang ngày càng gia tăng ở Việt Nam cũng là những trở ngại lớn đối với việc giải ngân các nguồn tài trợ quốc tế tại Việt Nam. 2.2.3. Một số bài học rút ra Qua thực tế quản lý các dự án ODA chúng ta thấy rằng cần phải chú ý một số điểm sau: Một điều kiện tiên quyết để triển khai thành công dự án và giải ngân nhanh là phải tranh thủ được sự ủng hộ của người hưởng lợi và phương pháp tốt nhất để tranh thủ được sự ủng hộ của họ là tạo điều kiện và đưa họ tham gia vào dự án. Trong quá trình triển khai các dự án ODA, chủ dự án không những phải tuân thủ đầy đủ các qui định trong nước mà còn phaỉ tuân thủ các qui định của phía nhà tài trợ. Vì vậy việc triển khai các dự án này rất phức tạp. dự án cần được xây dựng và thiết kế cẩn thận để khi đã ký kết hiệp định vay vốn thì có thể triển khai được ngay. Một vấn đề khác là vấn đề vốn đối ứng. Vốn đối ứng cho các dự án chiếm một phần nhỏ trong tổng số vốn đầu tư nhưng lại là một phần không thể thiếu nếu muốn triển khai dự án. Về phía chính phủ, cần tiếp tục ưu tiên bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA. Về phía chủ đầu tư cần quan tâm lập kế hoạch vốn đối ứng chính xác và kịp thời trình các cơ quan tổng hợp xem xét và bố trí đầy đủ. Các dự án ODA sử dụng vốn nước ngoài nhưng ngân sách nhà nước phải trả lại sau này nên thực chất vẫn là chi tiêu từ ngân sách nhà nước. Vì vậy, phải sử dụng nguồn vốn này một cách có hiệu quả nhất. Các dự án ODA phải được xây dựng phù hợp với kế hoạch phát triển tổng thể của đất nước, của các ngành chủ quản và các đơn vị hưởng lợi. Do vậy, để tiếp tục có vốn đầu tư phát triển đất nước, Việt Nam cần có những biện pháp mạnh để cạnh tranh thu hút nguồn vốn ODA và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này. CHƯƠNG III MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA 3.1. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA RÚT RA ĐƯỢC TỪ MỘT SỐ NƯỚC Lịch sử của các nước trên thế giới đã chứng minh rất rõ rằng vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư là một trong những yếu tố quan trọng nhất tác động đến sự phát triển nói chung và tăng trưởng kinh tế nói riêng của mỗi quốc gia . Vốn đầu tư bao gồm: vốn trong nước, vốn thu hút từ nước ngoài (ODA, FDI) và các khoản tín dụng nhập khẩu. Đối với các nước nghèo, thu nhập thấp, khả năng tích luỹ nguồn vốn từ trong nước rất hạn chế thì nguồn vốn nước ngoài có ý nghĩa rất quan trọng . Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý và sử dụngODA của một số nước, ta thấy nổi lên các vấn đề đáng chú ý sau : 3.1.1. Xác định chiến lược sử dung ODA Xác định chiến lược sử dụng ODA là yêu cầu đầu tiên của công tác quản lý ODA. Việc xác định chiến lược sử dụng ODA đúng mục đích và không dẫn đến gánh nặng nợ nần cho các nước nhậntài trợ . Nhưng một số nước không quan tâm đến vấn đề này, khi nguồn viện trợ ODA ngày càng tăng thì việc lãng phí đầu tư tràn lan cũng có xu hướng ngày càng tăng, nhất là giai đoạn đầu của vốn vay, khi nghĩa vụ trả nợ gốc còn ẩn dấu sau thời gian ấn hạn . Họ đã không cân nhắc đến nhu cầu thực tế, đến khả năng hấp thụ ODA, khả năng trả nợ của đất nước mà đã xác định những dự án thiếu căn cứ khoa học và luận chứng kỹ thuật chưa chặt chẽ, dẫn đến tình trạng phiêu lưu trong sử dụng vốn .Vì thế điếu quan trọng trước hết đối với một số nước tiếp nhận ODA là cần xác định rõ chiến lược sử dụng ODA sao cho vừa phù hợp với tôn chỉ mục tiêu của nước viện trợ , vừa phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội nhằm phát huy thế mạnh , tiềm năng vốn có của đất nước ở từng giai đoạn phát triển . Một chiến lược ODA đúng đắn phải bao gồm các yếu tố sau: Một là : Nắm được nguyên tắc , bản châtý và điều kiện cấp viện trợ của các cấp viện trợ Hai là : Xác định lĩnh vực ưu tiên Ba là : Qui định mức vay và trả nợ hàng năm Bốn là : Chuẩn bị tốt cho dự án xin viện trợ 3.1.2. Vai trò quản lý của NN. Thực tế cho thấy hiệu quả của viện trợ phụ thuộc chủ yếu vào các chính sách và thể chế của các nước nhận viện trợ. Với các nước quản lý kinh tế tốt, viện trợ sẽ làm tăng đầu tư tư nhân , thúc đẩy tăng trưởng , đẩy nhanh quá trình giảm đói nghèo. Như vậy là có một mối quan hệ rất chặt chẽ giữa trình độ quản lý của Nhà nước với tác động của viện trợ .Những vấn đề được đa số các nước quan tâm đến là: - Tính chất bộ máy : Hầu hết ở các nước hàng năm tiếp nhận lượng ODA lớn đều có bộ máy có tính chất riêng đảm bảo thống nhất việc quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả .Việc tập trung quản lý ODA cũng cần phải kết hợp chặt chẽ giữa các bộ, ban, ngành , địa phương theo sự phân công trách nhiệm nhằm phát huy được tính hiệu lực của tổ chức. - Việc sử dụng ODAphải tuân thủ những nguyên tắc và những tiến trình cụ thể được qui định trong các bản pháp luật . Ngoài ra cần phải kiểm tra chặt chẽ việc chi tiêu và đánh giá tổng hợp của các nguồn vốn ODA .Với những điều trên , học tập những kinh nghiệm của các nước sẽ giúp VN sớm đi đến thành công hơn. 3.1.3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam. Kinh nghiệm của thế giới cũng như thực tế quản lý nguồn tài chính nước ngoài của nước ta trong những năm qua đã cho chúng ta nhiều bài học kinh nghiệm. Một là , ODA gắn liền với các điều kiện chính trị , ngoại trừ một số khoản có tính chất cứu trợ khẩn cấp , viện trợ của nước ngoài nhìn chung có thể được coi là "đầu ra" của một chính sách đối ngoại và việc thực hiện những mục tiêu của chính sách đối ngoại. Tuy nhiên bằng chính sách đối ngoại khôn khéo, các nước tiếp nhận viện trợ vẫn có thể đa phương hoá quan hệ hỗ trợ phát triển của mình , sử dụng có hiệu quả các nguồn ODA phục vụ cho các mục tiêu phát triển trong khi vẫn giữ được độc lập , tự chủ của đất nước. Hai là , phải coi trọng hiệu quả sử dụng ODA hơn là số lượng ODA được sử dụng . Với lượng ODA không đổi , tổng lợi ích sẽ cao hơn. Coi trọng hiệu quả hơn số lượng còn tránh cho nền kinh tế nguy cơ chịu đựng gánh nặng nợ nần nước ngoài. Ba là , tính chủ động của bên nhận viện trợ là yếu tố có tính chất quyết định đến thành công của việc sử dụng vốn ODA. Bốn là , vốn ODA là quan trọng nhưng vốn trong nước là quyết định . Đối với các nước đang phát triển, vốn ODA là vô cùng quan trọng nhưng nó chỉ là chất xúc tác cho các nước đang phát triển khai thác tiềm năng bên trong để phát triển . Vốn ODA không thể thay thế cho nguồn vốn trong nước vì : + Vốn ODA chỉ được sử dụng trong khu vực hạ tầng kinh tế xã hội , tức là chỉ gián tiếp tác động đến phát triển sức mạnh của một quốc gia . Điều này là tôn chỉ , là mục đích của các nhà tài trợ . + Vốn ODA chỉ được thực hiện theo mức khả năng hấp thụ của nền kinh tế trong nước, có nghĩa là nó phụ thuộc vào tích lũy nội bộ của nền kinh tế. + Vốn ODA gắn với khoản nợ nước ngoài của nền kinh tế, do vậy khi tính toán nhu cầu vay ODA càn phải tính đến khả năng trả nợ của nền kinh tế 3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA 3.2.1 Cần năng động trong nhận thức về ODA. Qua theo dõi thường xuyên tình hình hội đàm quốc tế thì các điều kiện đặt ra để giải ngân được vốn ODA đã gia tăng đáng kể . Trong tình hình đó việc nắm được các điều ước quốc tế mới ký kết và các thông lệ quốc tế trong hợp tác phát triển và tăng cường khả năng vận dụng nhuần nhuyễn các hiểu biết này để ký kết các hiệp địng vay vốn là cần thiết . Mục tiêu của công tác này là tạo điều kiện cho VN có quyền làm chủ và để được chủ động đề xuất và sử dụng vốn ODA. Cần phải thấy rằng ODA không phải là khoản cho không mà phải kèm theo nó là các điều kiện về kinh tế - chính trị .Mặt khác , chúng ta phải hoàn trả nợ cả gốc lẫn lãi. Vì vậy nếu sử dụng không hiệu quả có thể rơi vào tình trạng khủng hoảng , nợ nần. 3.2.2. Tiếp tục hoàn thiện hơn nữa chiến lược thu hút vốn và quản lý sử dụng ODA. Hiện nay xu hướng chung của các dự án có sự trợ giúp quốc tế đang đối diện với các thách thức không nhỏ và phải chuyển các trọng tâm nội dung sang một số xu thế mới là: có sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân và tăng cường tham gia quản lý của cộng đồng dân cư tại chỗ . Nếu chúng ta chưa chuẩn bị cho sự chuyển đổi này thì các nguồn vốn nước ngoài sẽ mau chóng tìm cách rút lui khi tình hình được đánh giá là không thuận lợi . Trong khi đó đầu tư của khu vực Nhà nước chiếm đại bộ phận trong cơ cấu đầu tư của quốc gia , từ 38%năm 1995 lên đến 53% năm 1998 và hiện nay còn cao hơn mức này . Vì vậy chọn hướng "tham gia của cộng đồng " cho các dự án ODA là tương đối thích hợp (ở dạng như dự án cơ sở hạ tầng nông thôn dựa vào cộng đồng mà chúng ta vừa ký kết mới WB vào tháng 6 năm 2001 vừa qua). Trước tình hình như vậy , các qui định của chính phủ nên được xem xét, điều chỉnh lại cho phù hợp trong việc triển khai các dự án ODA, bởi vì chúng có tác động hạn chế đến những tiềm năng nội lực của từng vùng và từng lĩnh vực được gắn với những yếu tố "dựa vào cộng đồng " ở qui mô rất nhỏ , chưa có những "sân chơi " riêng. 3.2.3. Ưu tiên nguồn vốn hỗ trợ cho các khu vực nghèo đói . Trong quan hệ với các tổ chức phi chính phủ quôc tế , cần phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa chính phủ VN với các tổ chức phi chính phủ , hướng các nguồn viện trợ của họ tới các vùng nghèo nhất của VN như vùng Tây nguyên, vùng đồng bằng sông Cửu Long và các vùng nùi phìa bắc. Hiện nay một số nhà tài trợ vẫn có xu hướng cung cấp viện trợ cho Hà Nội hơn là các số vùng xa xôi , hẻo lánh và vùng nghèo đói của VN. Chính phủ cần có biện pháp cải thiện tình trạng này , chẳng hạn đưa ra các qui định đối với các hoạt động của họ theo khu vực địa lý , đưa ra các danh mục cho các chương trình , quốc gia về lĩnh vực xã hội như chương trình quốc gia về việc làm , về dân số và KHHGĐ, chương trình quốc gia về nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, chương trình quốc gia về phòng chống HIV/AIDS , danh mục các xã vùng nghèo đói của VN để kêu gọi sự chú ý của các nhà tài trợ . 3.2.4. Hoàn thiện môi trường pháp lý đối với quản lý ODA và quà trình phân công , phân cấp ra quyết định trong qui trình dự án Viện trợ nước ngoài có liên quan đến nhiều cơ quan , chức năng ở trong nước, trong suốt quá trình từ lúc vận động tài trợ cho đến khi hoàn tất cam kết hoàn trả cho nên thiết lập một cơ chế nhằm đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng thong suốt của cả hệ thống tổ chức liên quan đến viện trợ là một điều quan trọng . Về công tác quản lý , đầu tư xây dựng : Trong thời gian tới cần tiếp tục hoàn thiện nghị định 42/CP, 92/CP về qui chế đấu thầu . Nhưng cần qui định trách nhiệm rõ ràng hơn của từng cơ quan và các đon vị trong quá trình thẩm định và phê duyệt dự án , tăng cường trách nhiệm của từng cơ quan theo hướng giảm các thủ tục trình duyệt qua nhiều cấp . Tiếp tục hoàn thiện các nghị định trên tiến tới hài hòa độ "vênh" giữa các thủ tục về phía nhà tài trợ và phía VN , tránh làm phức tạp hoá chu trình thực hiện dự án ở VN. Thực tế hiện nay công tác thẩm định dự án ở nước ta còn thực hiện quá chậm . Có những dự án trình cấp trên phê duyệt đặc biệt là các dự án lâm nghiệp , nằm ở các bộ rất lâu mà không có hồi âm. Trong thời gian tới ,Chính phủ nên qui định rõ thời gian trả lời khâu thẩm định dự án ở các cơ quan cấp bộ , và các cơ quan thuộc chính phủ bố trí các cán bộ kiêm nhiệm để công tác thẩm định dự án được tiến hành nhanh hơn , chính xác hơn . Công tác tái định cư: Cũng cần được chú trong hơn nữa . Hạn chế lớn nhất của công tác tái định cư hiện nay là các qui định về đền bù thiệt hại về đất và các tài sản gắn liền với đất . Có nhiều dự án đã không quan tâm đến hỗ trợ ổn định cuộc sống , phương tiện sinh sống cho người tái định cư mà còn làm cho cuộc sống của họ khó khăn hơn trước khi giải tỏa . Số tiền đền bù có lớn cũng chỉ đủ để các hộ tạo lập tài sản, nhà cửa tại nơi ở mới chứ chưa tạo cho họ phương tiện sản xuất mang lại thu nhập tương đương với mức thu nhập cũ. Những bất hợp lý trong việc tái tạo các nguồn tài nguyên cho người dân thuộc vùng giải tỏa là điểm tồn tại mấu chốt trong công tác tái định cư hiện nay cần sớm được giải quyết . Trong thời gian tới cần phải có các qui định rõ ràng về qui trình lập và thẩm định kế hoạch tái định cư . Nên có kế hoạch giải tỏa đền bù người di dân một cách có hệ thống , tạo ra được sự phối hợp nhịp nhàng giữa nhà đầu tư với cộng đồng giải toả , giữa nhà đầu tư với chính quyền địa phương đặc biệt là giữa cộng đồng đầu tư với nơi tiếp nhận dân di cư . Để đảm bảo dự án đầu tư không tạo ra các sức ép về mặt xã hội khi giải tỏa thì chính sách tái định cư phải đảm bảo tương lai xã hội, đảm bảo ổn định cho các hộ di cư . Điều này đòi hỏi chính sách tái định cư phải bao hàm toàn bộ quá trình từ đền bù, di chuyển , tạo tài nguyên , phát triển sản xuất và nâng cao điều kiện sống cho các hộ dân cư chư không đơn thuần đưa ra một khoản đền bù mà rất khó xác định đã hợp lý hay chưa . Về cơ chế tài chính trong nước: Cơ chế tài chính đã dần dần được cải thiện , đã ban hành qui chế vốn đối ứng và qui trình thủ tục vốn đối với các dự án ODA .Tuy nhiên vẫn cần phải theo dõi chặt chẽ đảm bảo tín hiệu theo đúng qui trình , đồng thời tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh những bất cập mới nảy sinh . Vốn đối ứng cho các dự án ODA đều được bố trí từ ngân sách . Vấn đề là các cơ quan TW cũng như địa phương phải giải quyết như thế nào cho đủ vốn khi mà ngân sách NN còn hạn hẹp . Muốn giải quyết vấn đề này trước hết phải kiểm soát chặt chẽ việc lập kế hoạch cân đối nguồn vốn đối ứng để kịp thời đảm bảo vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA .Thứ hai vốn đối ứng cần được giao theo đúng địa chỉ của từng chương trình dự án cụ thể , không được tuỳ tiện giao cho các mục tiêu khác . Chính phủ cần kiểm soát chặt chẽ các cam kết của chính phủ trong các điều ước Quốc tế về ODA. Các cơ quan chủ quản và cơ quan thực hiện dự án đều phải cân đối với vốn đối ứng trong kế hoạch ngân sách hàng năm của mình . 3.2.5. Hoàn thiện hơn nữa công tác kế hoạch hoá. Trước đây, trên cơ sở kim ngạch viện trợ mới tiếp cận dự án , nay từ dự án mới tiếp cận viện trợ . Chính vì thế đã làm thay đổi vai trò của chính phủ và chủ dự án so với viện trợ . Chính phủ từ chỉ huy hoàn toàn chuyển sang hỗ trợ , thúc đẩy . Chủ dự án từ chỗ bị động , hành động hoàn toàn theo mệnh lệnh cấp trên thì nay đã có những quyền chủ động nhất định trong việc hoàn thành, thực hiện dự án .Như vậy cần phải có một qui hoạch tổng thể ODA nhằm tăng cường chất lượng đầu vào của công tác kế hoạch hoá đầu tư bằng vốn ODA. Qui hoạch nếu được Chính phủ thông qua sẽ là căn cứ pháp lý quan trọng nhất để cơ quan điều phối viện trợ, hình thành kế hoạch viện trợ. Cùng với công tác trên , việc tinh giảm bộ máy cồng kềnh trong quản lý để giải ngân đỡ phức tạp , có những chính sách ưu đãi thiết thực cho cơ sở là nội dung chính của các thông tư hướng dẫn thực hiện nghị định (17/2001/NĐ- CP, ngày 04/5/2001) của chính phủ về việc ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức . 3.2.6. Nâng cao công tác thông tin và theo dõi dự án ODA. Thông tin là yếu tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng ODA .Thông tin đầy đủ và chính xác sẽ là những căn cứ để cơ quan quản lý ra quyết định . Thời gian qua ở VN thông tin về ODA thường thiếu, không đầy đủ gây khó khăn rất nhiều cho các cơ quan chính phủ trong quản lý ODA. Cần khẩn trương thiét lập một hệ thống thông tin hữu hiệu về ODA, những thông tin đó phải thể hiện rõ vấn đề sau: - Chiến lược hành động, cơ sở hợp tác, quy trình thủ tục ODA của từng nhà tài trợ. Nêu những đặc điểm , nguyên tắc luật lệ của từng nhà đối tác viện trợ. - Các điều ước quốc tế về hợp tác phát triển , qui chế mà chính phủ ta đã kí kết với các nhà tài trợ để đảm bảo thi hành nhất quán các văn bản này. - Thông tin về cam kết ODA của các nhà tài trợ , định hướng ưu tiên chiến lược sử dụng ODA của chính phủ , tình hình giải ngân ODA theo nghành , vùng, lĩnh vực cụ thể. - Thông tin về hệ thống văn bản luật , các qui định , qui chế trong quản lý sử dụng ODA, các hướng dẫn về qui trình thủ tục đối với một dự án ODA cụ thể. 3.2.7. Tăng cường công tác kiểm tra , kiểm soát các dự án ODA. Kiểm tra, kiểm soát là khâu quan trọng không thể thiếu được trong quá trình quản lý và sử dụng ODA. Kiểm soát được thực hiện đầy đủ làm giảm tham nhũng , thực hiện tiết kiệm và tăng cường năng lực thực hiện dự án. Thông thường đối với các dự án đầu tư bằng vốn vay , các nhà tài trợ thường yêu cầu Chính phủ thuê chuyên gia tư vấn , phối hợp với các đối tác và người được hưởng thụ tiến hành đánh giá , giám sát dự án. Những công việc này chỉ được thực hiện trong giai đoạn thực hiện dự án hoàn thành. Trong thời gian tới , chính phủ cần quan tâm hơn nữa đến kiểm tra ,giám sát dự án ở giai đoạn sau dự án . Công tác kiểm tra , giám sát thực hiện đầy đủ góp phần làm tăng tính bền vững của dự án, tạo khả năng giải ngân nhanh và củng cố niềm tin của các nhà tài trợ đối với Việt Nam. Các đơn vị thực hiện vốn ODA cần phải thực hiện nghiêm chỉnh và thường xuyên báo cáo vốn đầu tư thực hiện và quyết toán vốn đầu tư khi dự án hoàn thành .Báo cáo quyết toán cần phải được kiểm toán để đảm bảo tính chính xác trước khi gửi đến các cơ quan chức năng thẩm tra phê duyệt quyết toán. 3.2.8. Tăng cường công tác đào tạo và điều phối bố trí cán bộ trong quản lý và sử dụng ODA. Đào tạo lại và bồi dưỡng lực lượng cán bộ quản lý, điều phối và sử dụng ODA là một biện pháp quan trọng nhằm hoàn thiện công tác điều phối, quản lý và sử dụng ODA hiện nay. Cần phải có một chương trình huấn luyện rộng rãi để tạo ra những thay đổi về nhận thức, thái độ và kỹ năng ở tất cả các cấp, tăng cường công tác quản lý nhà nước về ODA. Các cán bộ quản lý ODA phải có kiến thức đầy đủ về các mặt: - Các loại hình viện trợ có thể vận động và các chi phí có liên quan để hấp thụ viện trợ. - Chính sách và lợi ích của các nhà tài trợ. - Chu kỳ dự án, sự phối hợp giữa các cơ quan cũng như trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cơ quan ở từng giai đoạn của chu kỳ dự án. - Các kiến thức về kinh tế thị trường, phương pháp phân tích chính sách kinh tế phù hợp với cơ chế kinh tế mới. - Những kiến thức cơ bản về ngoại giao, luật pháp quốc tế, trình độ ngoại ngữ… Công tác điều phối bố trí cán bộ tham gia quản lý dự án ODA cũng cần phải xem xét lại. Việc bố trí lựa chọn các chuyên gia có trình độ để quản lý cho dự án là một yếu tố có tính chất quyết định cho thành công của dự án. Cán bộ được bố trí và các ban quản lý dự án phải đảm bảo là những người có năng lực thực sự, có trình độ chuyên môn được đào tạo chính quy đủ để điều phối và quản lý dự án. Trong quá trình thực hiện dự án, không nên thay thế nửa chừng các cán bộ chủ chốt của dự án, nhất là người quản lý điều hành vì làm như vậy sẽ dẫn đến tình trạng mất tính liên tục của dự án, đứt đoạn cho công tác thực thi dự án đúng tiến độ. Các cán bộ tham gia quản lý dự án cũng nên không ngừng học hỏi và tự đào tạo lại mình, bắt kịp nhu cầu chung của thời đại cũng như đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao. Trong công tác đào tạo và bố trí cán bộ, cần chú trọng hơn nữa tới việc đào tạo các cán bộ cấp tỉnh, thành phố. Hiện nay chính phủ đã thực hiện phân cấp quản lý các tỉnh, thành phố được tiến hành phê duyệt một số loại dự án ODA tùy thuộc vào nội dung và quy mô của dự án. Việc tăng cường công tác đào tạo và bố trí cán bộ ở các tỉnh, thành phố sẽ tạo điều kiện, tiền đề cho công tác quản lý và sử dụng ODA ở các dự án loại này có hiệu quả. KẾT LUẬN Qua việc phân tích thực trạng huy động, quản lý và sử dụng vốn ODA trong thời gian qua cho thấy rằng ODA có một vai trò quan trọng hỗ trợ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam và trên thực tế những chương trình, dự án sử dụng vốn ODA được thực hiện đã tập trung vào những lĩnh vực, ngành mà Việt Nam đang cần được hỗ trợ như: Đào tạo, phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ, xoá đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường… Đó là những lĩnh vực đầu tư có tính xúc tác vừa có tác dụng trước mắt đồng thời là cơ sở lâu dài cho sự nghiệp CNH, HĐH đất nước. Tính từ năm 1993 đến nay tổng số vốn ODA mà cộng đồng quốc tế đã cam kết dành cho Việt Nam lên tới 22,43 tỷ USD và có xu hướng tăng đều qua các năm. Tuy nhiên, đây chỉ là số vốn cam kết còn trên thực tế tính đến hết năm 2006 tốc độ giải ngân số vốn này mới chỉ đạt khoảng 49,2%. Nguyên nhân của thực trạng này do cả hai phía Việt Nam và các nhà tài trợ nhưng chủ yếu là từ phía Việt Nam. Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong việc sử dụng vốn ODA là: Nhận thức của chúng ta về nguồn vốn ODA còn thiếu đúng đắn, chưa có kinh nghiệm trong việc tiếp nhận ODA, công tác quản lý ODA còn bị chồng chéo, chưa rõ ràng v.v. Để tiếp tục thực hiện chính sách quản lý và sử dụng một cách có hiệu quả nguồn vốn ODA phục vụ cho chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong thời gian tới, cần lưu ý một số khía cạnh sau: ODA gắn liền với các điều kiện chính trị. Tuy nhiên bằng chính sách đối ngoại của mình chúng ta có thể đa phương hoá quan hệ hỗ trợ phát triển của mình, sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA phục vụ phát triển đất nước trong khi vẫn giữ vững được độc lập, tự chủ của đất nước. Chúng ta cần phải thể hiện được tính chủ động của mình trong việc sử dụng ODA, đặc biệt trong việc xây dựng, hình thành dự án, thẩm định các văn kiện dự án, hình thành cơ chế về quản lý điều hành, quản lý tài chính…Bài viết này đã đề cập và đi vào phân tích vai trò của vốn ODA đối với phát triển kinh tế Việt Nam, thực trạng huy động, quản lý và sử dụng vốn ODA và những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA ở Việt Nam. Tuy nhiên, do những hạn chế về khả năng phân tích cũng như nguồn tài liệu nên chưa thể phân tích một cách sâu sắc và đầy đủ về vấn đề. Sinh viên Hoàng Thanh Minh TÀI LIỆU THAM KHẢO 1) Giáo trình Kinh tế đầu tư – PGS.TS.Nguyễn Bạch Nguyệt,TS.Từ Quang Phương 2) Bộ Tài chính, Bulletin External Debt, 2007 3) Giáo trình ĐTNN & CGCN – Nguyễn Hồng Minh 4) Thời báo kinh tế Việt Nam, tạp chí thương mại,tạp chí nghiên cứu kinh tế 5) Báo điện tử www.vnexpress.net 6) Tổng cục thống kê www.gso.gov.vn MỤC LỤC