Đề tài Một số giải pháp tăng cường thu hút và sử dụng vốn ODA ở Việt Nam giai đoạn 2001 - 2005

ác phương tiện vệ sinh môi trường ở một số thành phố của Việt Nam. Giải ngân của các tổ chức thuộc Liên Hợp Quốc gần như ổn định trong năm 1999-2000 ở mức 52-53 triệu USD. Trong số các tổ chức này, UNDP với các nguồn kinh phí trong phạm vi quản lý của mình vẫn là nhà tài trợ lớn nhất, theo sát UNDP là UNICEF và WFP với lượng kinh phí giải ngân của mỗi tổ chức này trong năm 2000 là 11-12 triệu USD. Mức giải ngân của UNDP sau một vài năm bị giảm sút đã lại tăng hơn gấp đôi. ODA do các tổ chức thuộc Liên Hợp Quốc cung cấp chủ yếu dưới hình thức viện trợ không hoàn lại thuần tuý để phục vụ cho các dự án hỗ trợ kỹ thuật .Ngành y tế nhận được nhiều ODA (14,3 triệu USD) hơn hẳn so với các ngành khác đặc biệt là từ WTO, UNFPA và UNICEF. Lượng kinh phí này được chi cho các chương trình như tiêm chủng mở rộng, sức khoẻ và dược liệu quốc gia, chăm sóc sức khoẻ ban đầu và dinh dưỡng, tăng cường sức khoẻ sinh sản và sức khoẻ bà mẹ. Một lượng kinh phí đáng kể cũng được đầu tư cho các hoạt động chuẩn bị phòng chống thiên tai, xây dựng thể chế, giáo dục phát triển nông thôn và Quỹ Môi trường toàn cầu (GEF). Trong năm 2000, Pháp, Đức, Ôts-xtrây-lia, Thuỵ Điển, Đan Mạch và Cộng đồng Châu Âu nằm trong nhóm 10 nhà tài trợ lớn nhất cho Việt Nam. Phần lớn trong số 71 triệu USD do Pháp tài trợ được chi cho các lĩnh vực công nghiệp, phát triển con người, thông tin liên lạc và cơ sở hạ tầng. Hai khoản giải ngân lớn nhất, chiếm tới 1/4 tổng mức giải ngân trong năm 2000, dành cho các nhà máy đường Quảng Ngãi và nhà máy đường ở Tây Ninh. Đầu tư cho phát triển nông thôn tăng gần gấp đôi tới khoảng 1/4 tổng mức giải ngân. Trong khi đó, tỷ trọng lớn nhất (hơn 30%) tiếp tục được đầu tư cho cơ sở hạ tầng thuộc các ngành năng lượng, giao thông vận tải, phát triển đô thị, nước sạch và vệ sinh môi trường. Đức giải ngân khoảng 51 triệu USD chủ yếu tập trung vào công nghiệp, y tế và nông nghiệp. Mức đầu tư cho ngành năng lượng tăng nhiều nhất, song vẫn chiếm tỷ lệ chưa đến 10% tổng mức giải ngân của Đức. Trong năm 2000, mức giải ngân của Ôts-xtrây-lia tăng 1/4 lên tới 48 triệu USD dưới hình thức viện trợ không hoàn lại thuần tuý, và tập trung cho phát triển nguồn nhân lực, giao thông vận tải và y tế. Cộng đồng các tổ chức phi chính phủ (NGO) quốc tế ở Việt Nam cung cấp những khoản kinh phí tài trợ lớn. Tuy nhiên những khoản tài trợ này chỉ được phản ánh một phần trong con số tổng mức ODA vì cơ sở dữ liệu ODA của UNDP chỉ tổng hợp những dự án có kinh phí từ 50.000 USD trở lên mà được các nhà tài trợ song phương và đa phương thực hiện và gửi số liệu cho UNDP. Theo ước tính của Trung tâm dữ liệu NGO, tổng mức viện trợ của các tổ chức NGO quốc tế trong năm 2000 vào khoảng 82 triệuUSD, tương tự như năm 1999. Các tổ chức này mang đến cho Việt Nam những bài học quan trọng và các phương pháp thực tiễn rút ra từ kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt trong các chương trình xoá đói giảm nghèo ở cấp huyện và xã. 5.Đánh giá ODA theo vùng, lãnh thổ. Phần này phân tích tình hình phân bổ ODA theo vùng lãnh thổ ở Việt Nam. Để thực hiện việc phân tích các dự án được chia thành ba loại (i) các dự án ở cấp “trung ương/quốc gia”, tức là các dự án ODA do Chính phủ Trung ương thực hiện về nguyên tắc nhằm phục vụ cho lợi ích của quốc gia (như các khoản vay để hỗ trợ cán cân thanh toán vì mục đích chung); (ii) các dự án “toàn quốc”, tức là các dự án ODA được thực hiện trên phạm vi toàn quốc, chứ không riêng cho tỉnh nào (như các chươnng trình quốc gia về tiêm chủng mở rộng); và (iii) các dự án cấp “tỉnh”, tức là các dự án ODA được phân bổ cho các tỉnh cụ thể, trong đó có ba thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và Hải Phòng. Với trọng tâm chú ý vào loại thứ ba, phần này phân tích cách thức phân bổ ODA cho các tỉnh và thành phố. Kết quả phân tích được trình bày ở biểu đồ sau. Nguồn:Báo cáo điều tra ODA của UNDP Có thể rút ra bốn kết luận trên cơ sở phân tích sự phân bổ ODA theo vùng lãnh thổ. Thứ nhất, tỷ trọng ODA đầu tư cho các dự án cấp tỉnh - là loại hình dự án phổ biến - đã tăng đáng kể. Vào năm 1995, các dự án ODA “Trung ương/quốc gia” và “toàn quốc” chiếm khoảng 70% tổng mức giải ngân, nhưng tình hình trong năm 2000 hoàn toàn đảo ngược với tỷ trọng ODA đầu tư cho các dự án ODA cấp tỉnh là 70%. Điều đó cho thấy xu thế phân bổ nguồn vốn ODA cho các tỉnh ngày càng tăng, có nghĩa là viện trợ phát triển ngày càng được đầu tư nhiều hơn cho các dự án cấp tỉnh. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là việc thực hiện và quản lý ODA cũng được phân cấp cho các tỉnh. Mặc dù trong những năm qua một số bước quan trọng đã được triển khai trong lĩnh vực này, song tiến trình ODA chủ yếu vẫn mang tính tập trung. Điều đó dường như phù hợp với xu hướng tăng cường phân cấp các khoản chi tiêu công cộng. Mặc dù quyền hạn chi phối các quyết định chi tiêu chủ yếu vẫn thuộc về cấp Trung ương, song cấp địa phương đã được trao vai trò lớn trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng trong thập kỷ vừa qua (theo kết quả kiểm điểm chi tiêu công cộng năm 2000). Thứ hai tổng nguồn vốn ODA trong 5 năm qua tăng lên đã mang lại lợi ích cho tất cả các vùng, tuy không cùng mức độ như nhau. Vùng núi phía Bắc được hưởng lợi hơn nhiều so với tỷ lệ tăng ODA nói chung. Đặc biệt trong năm 2000, mức giải ngân đã tăng vọt do các khoản đầu tư cho nhà máy điện Phả Lại, giờ đây đã nhận được 281 triệu USD. Tổng cộng trong các năm 1996-2000, Đồng bằng sông Hồng được xếp ở vị trí cao nhất về mức giải ngân ODA. Ngược lại, Tây Nguyên có mức đầu tư ODA thấp nhất trong năm 2000 cũng như trong toàn bộ giai đoạn nói trên. Để hỗ trợ quản lý ảnh hưởng của lũ lụt ở Đồng bằng sông Cửu Long, tình hình phân bổ ODA theo vùng lãnh thổ thay đổi trong năm 2000 và có khả năng thay đổi trong những năm sau đó. Mục tiêu cuối cùng của viện trợ phát triển là nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân, trong ba năm qua sự chênh lệch giữa các vùng đã phần nào tăng lên. Trên thực tế người dân ở vùng núi phía Bắc và Đồng bằng sông Hồng được thụ hưởng nguồn vốn ODA cao hơn đáng kể so với trường hợp ODA được phân bổ dựa trên số dân, do vậy có mức ODA tính theo đầu người khá cao.ở miền Đông Nam Bộ, trong đó có Thành phố Hồ Chí Minh, mức giải ngân ODA cân đối hơn với số dân ở mỗi nơi. ở tất cả các vùng khác của Việt Nam, đặc biệt là Đồng bằng sông Cửu Long, mức ODA tính theo đầu người đều thấp hơn so với trung bình quốc gia (hơn 14 USD). Thứ tư, hoàn toàn có thể lý giải cho sự chênh lệch về ODA tính theo đầu người giữa các vùng của Việt Nam nếu sự phân bổ các khoản ODA được giải ngân theo vùng lãnh thổ phù hợp với sự phân bổ của tình trạng nghèo đói trên toàn quốc. Theo kết qủa của cuộc điều tra mức sống ở Việt Nam lần thứ hai trong năm 1997/1998, sử dụng chuẩn nghèo dựa trên các khoản chi về lương thực và phi lương thực, tỷ lệ nghèo ở Việt Nam nằm trong khoảng 30-45% hay trung bình là 37%. Gần 2/3 người nghèo Việt Nam sống ở ba khu vực: vùng núi phía Bắc (gần 8 triệu người, tương đương 28%), Đồng bằng sông Cửu Long (hơn 6 triệu người, tương đương 21%) và duyên hải Bắc Trung bộ (5 triệu người, tương đương với 18%). Qua phân tích tình hình thực hiện ODA ở trên ta thấy việc thực hiện ODA trong thời gian qua đã có những kết quả bước đầu phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội Việt Nam, đã đạt được một số mục tiêu của Chính phủ đề ra, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, góp phần xoá đói giảm nghèo, nâng cao trình độ dân trí. 6.Các vấn đề trong thực hiện vốn ODA . Tuy việc thực hiện các dự án ODA tại Việt Nam đã được cải thiện nhiều sau 8 năm tiếp nhận, vẫn còn tồn tại nhiều bất cập gây ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng của dự án, cụ thể : 6.1.Công tác tái định cư và giải phóng mặt bằng (GPMB) bị chậm. Đây là vấn đề phổ biến mà các dự án có cấu phần xây dựng cơ bản thường gặp phải, đặc biệt trong các ngành giao thông, thuỷ lợi, điện, cấp thoát nước. Việc tái định cư bắt buộc để giải phóng mặt bằng luôn là vấn đề nhạy cảm. Hơn nữa, do những hạn chế của nghị định 22/CP về đền bù, tái định cư nên phần lớn việc GPMB ở các dự án đều bị chậm nhiều so với dự kiến. 6.2.Thiếu vốn đối ứng cho các dự án ODA. Điều này thường không xảy ra với các dự án mà vốn đối ứng được lấy trực tiếp từ ngân sách trung ương mà tập trung chủ yếu tại các dự án phải cân đối nguồn vốn này từ ngân sách các cơ quan cấp Bộ và cấp tỉnh. Theo một tổng kết gần đây, trong năm 2000, số dự án thiếu vốn đối ứng tại các tỉnh là: Nghệ An : 5 dự án Hải Phòng : 4 dự án Bình Thuận : 2 dự án Phú Thọ : 2 dự án Bộ Lao động - Thương binh và xã hội : 4 dự án Uỷ ban Quốc gia Dân số và KHHGĐ :1 dự án. Việc thiếu vốn đối ứng đặc biệt dễ xảy ra với các dự án chi theo phương thức hành chính sự nghiệp. Lý do của điều này một phần là vì chỉ tiêu kế hoạch vốn hành chính sự nghiệp đối với các dự án ODA này (cả vốn trong nước và ngoài nước) từ trước đến nay chưa được giao nên thường bị động và chi phối bởi tổng định mức giá trị chi hành chính sự nghiệp đối với các Bộ, tỉnh. 6.3.Khác biệt trong quy trình và thủ tục dự án của phía Việt Nam và các nhà tài trợ. Sự thiếu hài hoà này, đặc biệt tại các khâu thẩm định, phê duyệt hay đấu thầu là nguyên nhân không nhỏ dẫn đến việc làm chậm tiến độ thực hiện các dự án. Trên thực tế, đối với các dự án đầu tư trong thời gian qua, rất ít dự án hoàn thành đúng tiến độ. 6.4.Vấn đề của các ban quản lý dự án (BQLDA): Có nhiều lý do dẫn đến sự hoạt động thiếu hiệu quả của các ban quản lý dự án: Thiếu ổn định về nhân sự bộ máy, năng lực hạn chế của các cán bộ trong BQLDA (về trình độ ngoại ngữ, chuyên môn), những bất cập trong cách thức và cơ cấu tổ chức cũng như hoạt động của BQLDA, ví dụ liên quan đến điều lệ, qui chế hoạt động và định mức lương, chi tiêu của các đơn vị này. III.Đánh giá tình hình quản lý nhà nước về ODA. Với nhận thức rằng ODA là một trong những nguồn lực bên ngoài có ý nghĩa quan trọng, Chính phủ Việt Nam đã luôn dành một sự quan tâm lớn cho công tác sử dụng và quản lý nguồn lực này. Ngay từ hội nghị đầu tiên các nhà tài trợ dành cho Việt Nam (tháng 11 năm 1993), Chính phủ Việt Nam đã tuyên bố quan điểm của mình về vấn đề quản lý và sử dụng ODA: “Điều quan trọng là các nguồn vốn bên ngoài phải được sử dụng có hiệu quả. Chính phủ nhận trách nhiệm điều phối và sử dụng viện trợ nước ngoài, với nhận thức sâu sắc rằng nhân dân Việt Nam sẽ là người gánh chịu cái giá phải trả cho sự thất bại nếu nguồn vốn này không được sử dụng có hiệu quả “(1). 1.Chính sách liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ODA. Trước năm 1993, việc quản lý và sử dụng ODA được điều tiết bởi từng quyết định riêng lẻ của Thủ tướng Chính phủ đối với từng chương trình, dự án ODA và nhà tài trợ cụ thể. Cách điều hành này đã không thể đáp ứng được yêu cầu quản lý ODA tronng tình hình mới. Do đó từ 1994 đến nay Chính phủ đã ban hành hàng loạt các văn bản pháp quy để quản lý ODA. 1.1.Nghị định 20/CP. Năm 1993, khi bắt đầu tiếp nhận ODA, Chính phủ Việt Nam đã có các cam kết với cộng đồng tài trợ quốc tế về trách nhiệm quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn lực này, trước hết bằng việc xây dựng và áp dụng một khung pháp luật cho hoạt động thu hút và tiếp nhận ODA. Ngày 15/3/1994 Chính phủ ban hành nghị định 20/CP về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA là biểu hiện đầu tiên để thể hiện cam kết nói trên. Trong một bối cảnh hoàn toàn mới mẻ, Nghị định 20/CP không tránh khỏi sự đơn giản và sơ lược đối với thực tế tiếp nhận ODA không ngừng biến đổi và trở nên ngày một đa dạng và phức tạp hơn. 1.2 .Nghị định 87/CP . Sau 3 năm thi hành, 20/CP tỏ rõ không đủ để đáp ứng với yêu cầu quản lý trong tình hình mới và do vậy 87/CP ra đời vào ngày 5/8/1997. Điểm khác nhau căn bản của Nghị định này so với 20/CP ra đời trước đó thể hiện ở các điểm: (i) Quy định một cách cụ thể trách nhiệm, chức năng, quyền hạn của các Bộ, ngành có tham gia quản lý điều hành vốn ODA, đặc biệt là 5 cơ quan tham mưu như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Văn phòng Chính phủ. (ii) Có sự phân cấp mạnh trong quá trình thẩm định, phê duyệt các dự ánODA. Giao trách nhiệm nhiều hơn cho các Bộ, các địa phương trong quá trình xây dựng, phê duyệt, thẩm định dự án. (iii) Giảm bớt một cách đáng kể các thủ tục, đẩy nhanh hơn quá trình tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA, nhất là các dự án đầu tư. (iv) Đảm bảo thống nhất được nội dungvới các văn bản có liên quan. Nhất là các văn bản trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện, Nghị định 87/CP cũng bộc lộ một số vấn đề tồn tại và cần được chỉnh sửa, đó là : Trong Nghị định có quy định 8 Bộ tham gia quản lý Nhà nước nguồn vốn ODA (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính,Bộ Ngoại giao, Văn phòng Chính phủ,Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tư pháp, Bộ Thương mại, Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường ). Có ý kiến cho rằng cần mở rộng hơn nữa trách nhiệm ,nghĩa vụ và quyền hạn của các cơ quan nói trên. Tránh tình trạng nhiều đơn vị quản lý mà vẫn lỏng lẻo, chậm chạp. Sự phân cấp phê duyệt dự án như hiện nay có còn phù hợp nữa hay không? Chính phủ phê duyệt những dự án từ mức 500.000 USD trở lên đối với viện trợ không hoàn lại có nhỏ quá không ? Có phải trong Nghị định chỉ chú trọng nhiều về những khâu đầu như kêu gọi, chuẩn bị dự án, thẩm định, trình duyệt.. và coi nhẹ khâu kiểm tra, theo dõi, đánh giá dự án? Để kiểm tra chặt chẽ hơn nữa chế độ báo cáo hiện nay của các chủ dự án, của các cơ quan chủ quản thì cần quy định những gì? Có công cụ gì để chế tài ? Một số đơn vị sử dụng vốn ODA cho rằng các quy định Việt Nam và phía nước ngoài về trình tự, thủ tục xét duyệt dự án vẫn còn rườm rà, phải qua nhiều bước, nhiều cấp xét duyệt nên giai đoạn chuẩn bị dự án thường tốn nhiều thời gian (1,5 đến 3 năm). Bên cạnh đó, việc cải cách thủ tục hành chính ở các cơ quan Nhà nước chậm được đổi mới, thiếu triệt để nên ở mỗi bước đều có thể bị chậm trễ, đặc biệt là các bước thẩm định và phê duyệt nghiên cứu khả thi, phê duyệt để triển khai các hạng mức sử dụng vốn dư sau đấu thầu. Đề nghị tiếp tục cải tiến về thủ tục và trình tự giải ngân cho các dự án ODA sao cho phù hợp với thông lệ quốc tế là trong vòng 56 ngày. Hiện nay trình tự thủ tục và thanh toán còn rườm rà tốn nhiều thời gian. Đã có một số nhà thầu yêu cầu chủ dự án thanh toán trả chậm, điều này gây khó khăn lớn cho chủ dự án và thiệt hại cho Nhà nước. Đối với các dự án do phải chờ phê duyệt bổ sung giá trị hợp đồng nên một số khôi lượng đã hoàn thành không giải ngân được gây khó khăn cho các nhà thầu. Xem xét thêm về cơ chế cho vay lại (Quyết định số 02/2000/QĐ-BTC của Bộ tài chính). Nếu lãi xuất ưu đãi trong trường hợp cho vay bằng ngoại tệ được tính bằnh 2/3 lãi xuất thương mại tham chiếu tại thời điểm ký hiệp định cộng với phí nước ngoài (nếu có) và phí dịch vụ cho vay lại thì sẽ rất khó khăn đối với các chủ dự án trong tình hình hiện nay. Nguồn vốn để lập đề cương, xây dựng báo cáo tiền khả thi, khả thi cho các dự án ODA hiện nay hầu như không được cấp. Nguồn kinh phí này có hay không còn tuỳ thuộc vào mức độ “linh hoạt” của các cơ quan chủ quản, các chủ dự án. Quản lý dự án là một nghề có tính chuyên nghiệp cao, đòi hỏi cán bộ phải có phẩm chất và chuyên môn nhất định. Nhưng thực tế hiện nay có không ít dự án, cán bộ làm công tác này có sự điều độngthay đổi rất nhiều thậm chí rất tuỳ tiện, điều này làm cho phía nước ngoài khó hiểu và bất bình. Vẫn có nhiều ý kiến đề nghị miễn thuế (nhập khẩu, VAT,..) đối với các dự án ODA. 1.3.Nghị định 17/CP. Với 8 chương, 46 điều, Nghị định 17/CP ngày 4/5/01 về Việc Ban hành Quy chế Quản lý và Sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) (có hiệu lực từ 19/05/01 thay thế nghị định 87/CP, đã đề cập một cách tương đối chi tiết toàn bộ quá trình từ thu hút, vận động, đến thực hiện và theo dõi, đánh giá các chương trình, dự án ODA. Nét mới ở nghị định so với Nghị định 87/CP thể hiện ở một số điểm: (1) Có sự điều chỉnh lại thứ tự ưu tiên các lĩnh vực sử dụng ODA với định hướng ưu tiên cao nhất là xoá đói giảm nghèo, nông nghiệp và phát triển nông thôn, đặc biệt tại các vùng nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa (Điều 3.1.a,3.2.a) (2) Tăng cường phân cấp phê duyệt dự án trên cơ sở xác định rõ trách nhiệm của các bên liên quan nhằm đảm bảo việc quản lý nhà nước chặt chẽ nguồn vốn ODA. Cụ thể, mức phê duyệt của thủ trưởng các cơ quan chủ quảnđối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật được nâng từ dưới 500.000 USD lên dưới 1000.000 USD. (Mức phê duyệt các dự án đầu tư được điều chỉnh theo Nghịđịnh 52/CP). Quy chế cũng quy định rằng những người có thẩm quyền phê duyệt này “phải căn cứ vào các lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA và căn cứ vào hiệu quả kinh tế-xã hội của chương trình, dự án ODA, danh mục chương trình, dự án ODA đã được chính phủ phê duyệt và chịu trách nhiệm cá nhân về quyết định của mình” (Điều 20.2). (3) Ban chuẩn bị chương trình, dự án ODA và Ban quản lý dự án ODA được quy định cụ thể về tổ chức, trách nhiệm và quyền hạn. Điều 13 Quy chế về Ban chuẩn bị chương trình, dự án ODA đã quy định một loạt các nhiệm vụ cho Ban này trong đó bao gồm việc nghiên cứu các quy định của phía Việt Nam và bên tài trợ về quá trình chuẩn bị ,thực hiện chương trịnh dự án và lập kế hoạch chuẩn bị chương trình, dự án ODA trình cơ quan chủ quản phê duyệt. Những nội dung trên nếu được thực hiện tốt sẽ có tác động tích cực tới tiến độ triển khai các chương trình, dự án ODA và khắc phục một trong những nguyên nhân lớn gây chậm trễ cho việc tiến hành các dự án hiện nay. (4) Đồng bộ hoá với các văn bản quy phạm pháp luật khác có tính đặc thù của dự án ODA . Ví dụ, tại giai đoạn thẩm định dự án, trong quy chế có quy định rằng “ trong quá trình thẩm định, cơ quan chủ trì tổ chức thẩm định phải xem xét các nội dung đẫ thoả thuận với Nhà tài trợ, ý kiến thẩm định của nhà tài trợ hoặc đại diện của Nhà tài trợ, ý kiến đồng thuận hoặc ý kiến khác nhau giữa các bên phải được phản ánh trong báo cáo thẩm định” (điều 18.6) hoặc trong quá trình chuẩn bị dự án, Quy chế quy định rằng ngoài các nội dung bắt buộc theo quy chế quản lý đầu tư và xây dựng hiện hành, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi các chương trình, dự án ODA đầu tư phải có thêm nội dung mang tính chất đặc thù của chương trình, dự án có sử dụng vốn ODA như “ lý do sử dụng vốn ODA,thế mạnh của Nhà tài trợ về công nghệ, kinh nghiệm quản lý, tư vấn chính sách thuộc lĩnh vực được tài trợ hoặc đánh giá các điều kiện ràng buộc theo quy định của Nhà tài trợ đối với chương trình, dự án ODA”. (5) So với Nghị định 87/CP, Nghị định 17/CP đã bổ sung thêm các quy định về vốn bao gồm vốn chuẩn bị chương trình,dự án ODA (điều 5.12.a và 12), vốn đối ứng chuẩn bị thực hiện chương trình, dự án ODA (điều 5.12.b và 26), vốn ứng trước để thực hiện chương trình,dự án ODA (điều 27) làm cơ sở cho việc lên kế hoạch và giải ngân nguồn vốn đối ứng cần thiết cho dựa án. Việc thể chế hoá các quy định liên quan đến các loại vốn này vào trong Nghị định mới thực chất là tạo cơ sở pháp lý cho việc xác định nguồn, lập kế hoạch và giải ngân các nguồn vốn này từ các nguồn thích hợp đã được đưa vào kế hoạch, kể cả từ Ngân sách nhà nước, tránh tình trạng nhiều dự án vì thiếu hoặc gặp khó khăn về vốn đối ứng của phía Việt Nam mà bị chậm trễ so với tiến độ. (6) Bổ sung thêm các nhiệm vụ có tính chất quản lý vĩ mô cho các cơ quan quản lý nhà nước về vốn ODA.Đây là các chức năng có tính hướng dẫn và hỗ trợ các cơ quan, các cấp trong quá trình vận động, thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA,như chức năng biên soạn và hướng dẫn thực hiện các tài liệu nghiệp vụ cho quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA đối với các nội dung công việc mà ngành mình quản lý. (7) Theo dõi, đánh giá chương trình, dự án ODA.Khắc phục khâu yếu trong công tác theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA trước đây, Nghị định 17/2001/ NĐ-CP đã có riêng một chương VI với 4 Điều qui định về chế độ báo cáo, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan liên quan cũng như của Ban quản lý chươnng trình, dự án ODA trong công tác này. Đây là bước tiến đáng kể so với các Nghị định 20/CP và 87/CP trước đây. 1.4.Về quản lý đầu tư và xây dựng Chính phủ đã ban hành Nghị định 52/99/CP. Ngày 8/7/1999 Chính phủ đã ban hành Nghị định 52/1999/NĐ-CP về Quy chế quản lý đàu tư và xây dựng. Tuy thời gian thực hiện chưa nhiều, song có thể thấy Nghị định này đã chỉnh sửa được một số nội dung chủ yếu sau: Đã sửa đổi cơ chế bao cấp trong phương thức quản lý nguồn vốn đầu tư. Trước đây tất cả mọi nguồn vốn đầu tư của Nhà nước (cấp phát ngân sách, vốn tín dụng đầu tư Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp, vốn huy động từ nguồn vốn khác, vốn tín dụng thương mại) đều được quản lý như nguồn vốn cấp phát từ ngân sách nhà nước. Điều này đã không phát huy được các nguồn lực kinh tế - xã hội cho đầu tư phát triển. Do đó quy chế đã sửa đổi phương thức quản lý các nguồn vốn đầu tư theo tính chất của từnh loại vốn và theo quy mô của dự án nhằm phát huy quyền tự chủ sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp đối với các dự án Nhóm B, C sử dụng vốn tín dụng thương mại và vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp. Từ đó dẫn đến việc sửa đổi phân cấp quyết định đầu tư; phân cấp quyết định quá trình thực hiện đầu tư và đưa dự án vào khai thác sử dụng phù hợp với tinhs chất của từng loại nguồn vốn. Quy định nhiều giải pháp tăng cường quản lý các khâu thiết yếu trong đầu tư và xây dựng (như đã nêu trên) nhằm chống thất thoát vốn đầu tư và đảm bảo hiệu quả đầu tư của dự án đặc biệt là các giải pháp quản lý về công tác giám định đầu tư (trong đó giám định cả nội dung quyết định đầu tư...) và giải pháp quản lý thiết kế xây dựng công trình không được trái với mục tiêu đầu tư và trái vơí ý tưởng, nội dung cơ bản của thiết kế sơ bộ cũng không được trái với tiêu chuẩn kỹ thuật và cấp công trình đã được phê duyệt trong quyết định đầu tư nhằm khắc phục các nguyên nhân chi phí vượt tôngr mức đầu tư trong những năm qua. Giảm nhiều thủ tục hành chính trong các khâu của quá trình đầu tư và xây dựng từ việc phân cấp uỷ quyền đầu tư, thực hiện đầu tư dẫn đến giảm nhẹ các thủ tục trình duyệt qua nhiều cấp, nhiều cửa, đồng thời sửa đổi các thủ tục lập dự án, thẩm định phê duyệt dự án, thiết kế, tổng dự toán, đấu thầu, cấp phép xây dựng... như đã nêu trên. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện, Nghị định 52/1999/NĐ-CP cần phải hoàn thiện thêm. 1.5 Nghị định 88/98/NĐ-CP về quy chế đấu thầu. Về quy chế đấu thầu .Nghị định này đã đạt được: -Phạm vi và đối tượng áp dụng rộng rãi và bao quát hơn. -Yêu cầu về tổ chuyên gia được nâng lên một mức được xác định rõ chức năng và quyên hạn. Quy định rõ thời hạn cho các khâu chính thuộc quá trình đấu thầu. Phương pháp đánh giá rõ ràng, phân biệt đánh giá định tính và định lượng. Tách chức năng quản lý Nhà nước về đấu thầu và tổ chức thực hiện đấu thầu với những quy định trách nhiệm rõ ràng. Có qui trình riêng, đơn giản cho gói thầu quy mô nhỏ (mua sắm hàng hoá, xây lắp dưới 2 tỷ đồng ). Tuy nhiên để thực hiện Nghị định này, các Bộ , nghành phải có những hướng dẫn cụ thể với các nội dung liên quan : -Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì ban hành Hường dẫn chung thực hiện quy chế đấu thầu. Bộ Tài chính chủ trì hướng dẫn tổ chức đấu thầu với các dự án mua sắm của các cơ quan Nhà nước, lực lượng vũ trang, đoàn thể doanh nghiệp nhà nước . Bộ Lao động Thương binh và Xã hội chủ trì hướng dẫn về nội dung chi phí tư vấn trong nước, lương chuyên gia trong nước làm theo hợp đồng với nhà thầu nước ngoài trúng thầu tại Việt Nam. Bộ Tư pháp chủ trì hướng dẫn xử lý các vi phạm Quy chế đấu thầu. Bộ xây dựng chủ trì nghiên cứu và trình Thủ tướng Chính phủ dự thảo Quy định về ưu đãi nhà thầu trong nước. Đến nay, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã hoàn thành dự thảo Thông tư hướng dẫn trên tinh thần quán triệt ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Bộ Tài chính và Xây dựng đã có dự thảo lần 1 để lấy ý kiến các cơ quan. 2.Công tác quản lý ODA trong thực tế. 2.1.Chính phủ coi trọng chỉ đạo công tác quản lý và điều hành thực hiện ODA thông qua các văn bản điều hành kịp thời. Cùng với việc ban hành các văn bản pháp luật, Chính phủ ban hành kèm theo các văn bản hỗ trợ nhằm khắc phục những han chế của các văn bản pháp luật trên. Vấn đề quản lý vốn ODA, thuế và thủ tục giải ngân được quy định trong các văn bản: Nghị định 87/1997/NĐ-CP của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Thông tư 15/1997/TT/BKH ngày 24/10/1997 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thực hiện Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. - Thông tư 18/TC/TCĐN ngày 5/3/1999 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc quản lý sử dụng vốn vay nước ngoài của Chính phủ; Luật Ngân sách Nhà nước, ban hành ngày 20/3/1996; Quyết định 72/1999/QĐ/BTC ngày 9/7/1999 của Bộ Tài chính về ban hành Quy chế, sử dụng và quản lý quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài; Thông tư số 22/1999/TC-BTC ngày 26/2/1999 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý tài chính nhà nước đối với nguồn viện trợ không hoàn lại; Thông tư liên bộ Tài chính - Ngân hàng số 09/TC-NH ngày 20/6/1994 về việc vay của các tổ chức tín dụng quốc tế; Quyết định số 28/1999/QĐ-TTg ngày 23/2/1999 về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài; Thông tư liên tịch Bộ Kế hoạch và Đầu tư - Tài chính số 04/1999/TTLT-BKH-BTC ngày 1/11/1999 về hướng dẫn thực hiện Quy chế quản lý và sử dụng nguồn viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài. Thông tư hướng dẫn liên Bộ Kế hoạch và Đầu tư - Tài chính số 81/1998/TTLT-BKH-BTC về việc hướng dẫn quy trình thủ tục và quản lý việc rút vốn đối với nguồn vốn ODA; Thông tư liên Bộ Kế hoạch và Đầu tư - Tài chính số 06/1998/TTLT-BKH-BTC ban hành ngày 14/8/1998 về Hướng dẫn cơ chế quản lý vốn đối ứng cho các chương trình, dự án sử dụng nguồn ODA. Thông tư số 82/1999/TT-BTC ban hành 30/6/1998 (thay thông tư số 11/1998/TT-BTC) về thuế đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA; Quyết định số 223/1999/QĐ-TTg của Chính phủ ban hành ngày 7/12/1999 về Thuế giái trị gia tăng đối với các dự án sử dụng nguồn vốn ODA; Thông tư số 142/1999/TT-BTC ban hành ngày 10/12/1999 về hướng dẫn thuế giá trị gia tăng đối với các dự án sử dụng nguồn vốn ODA. 2.2 Chính phủ chỉ đạo tăng cường công tác theo dõi, đánh giá tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA Hệ thống thông tin về ODA đang từng bước được hình thành theo hướng chuẩn hoá phục vụ cho công tác phân tích và đánh giá dự án. Tuy nhiên, công tác này mới được triển khai ở một số cơ quan tổng hợp và quản lý dự án, chưa phát triển thành một hệ thống thông tin bao quát được toàn bộ tiếp nhận và sử dụng ODA ở Việt Nam. Trong thời gian gần đây sự chia xẻ thông tin về ODA giữa các cơ quan Chính phủ, trong nội bộ cộng đồng tài trợ cũng như giữa các nhà tài trợ và các cơ quan của Chính phủ đã trở nên thường xuyên hơn, nhờ vậy tính xác thực và cập nhật của thông tin về ODA đã được cải thiện đáng kể. Để tăng cường công tác trao đổi thông tin, Bộ Kế hoạch &Đầu tư , đặc biệt là Vụ Kinh tế Đối ngoại đã xây dựng và phát hành bản tin ODA hàng quý và đang triển khai xây dựng trang WEB về ODA, tiến tới đưa trang WEB lên Internet. 2.3. Về hài hoà thủ tục giữa chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ: Tính đến nay có khoảng 23 quốc gia, 6 tổ chức quốc tế và liên chính phủ, 18 tổ chức quốc tế và khu vực cung cấp ODA cho Việt Nam. Mỗi nhà tài trợ có một quy trình thủ tục cung cấp ODA khác nhau và đều rất khác lạ đối với Việt Nam. Về phần mình, Chính phủ Việt Nam đã có những cố gắng để cải thiện cơ sở pháp lý, tạo môi trường thuận lợi hơn cho việc tiếp nhận và sử dụng hiệu quả ODA. Mặc dù vậy, vẫn còn những khác biệtvề thủ tục từ khâu chuẩn bị dự án đến khâu thẩm định phê duyệt dự án, các quy chế về đấu thầu mua sắm, di dân giải phóng mặt bằng và đền bù … đã dẫn đến những bất cập, chậm trễ trong quá trình thực hiện dự án. Phần lớn việc triển khai và thực hiện dự án vốn vay đều bị chậm trễ so với kế hoạch, tỷ lệ giải ngân thấp ảnh hưởng đến hiệu quả kinh tế và xã hội. Thực tiễn đã chứng minh rằngchuẩn bị dự án là giai đoạn quan trọng nhất trong cả một chu trình dự án, chất lượng đầu vào sẽ quyết định phần lớn kết quả thực hiện dự án. Dự án nào được chuẩn bị tốt thì việc thực hiện sẽ suôn sẻ, thuận lợi, tỷ lệ giải ngân sẽ cao và ngược lại. Vấn đề đặt ra ở đây là phải xác định rõ giai đoạn chuẩn bị dự án bao gồm những công việc gì. ở đây có những bất cập cần được giải quyết. Theo các quy định hiện hành về đầu tư xây dựng cơ bản của chính phủ thì sau khi xác định dự án sẽ tiến hành lập báo cáo tiền khả thi/ khả thi cho dự án. Theo các nhà tài trợ (WB, ADB) thì nội dung báo cáo tiền khả thi/ khả thi của chính phủ là căn cứ để đàm phán hiệp định vay vốn đối với dự án đầu tư cần bổ sung thêm các nội dung như kế hoạch tái định cư, hồ sơ mời thầu và kế hoạch đấu thầu, thiét kế kỹ thuật, thậm chí cả tổng dự toán và kế hoạch giải ngân. Nừu làm được như vậy thì khi dự án có hiệu lực thực hiện có thể tiến hành đấu thầu mua sắm được ngay, giảm thiểu thời gian trình và xét duyệt thường bị kéo dài gây chậm trễ cho việc thực thi dự án. Qúa trình phê duyệt một dự án vốn vaythuộc Nhóm A cũng có nhiều bất cập. Thủ tục xét duyệt bao gồm nhiều bước: nghiên cứu tiền khả thi/ khả thi, kế hoạch đấu thầu, kết quả xét thầu và liên quan đến nhiều bộ, ngành trước khi trình thủ tướng Chính phủ xem xét và phê duyệt. Quá trình này thưòng kéo dài bởi nhiều lý do như hồ sơ dự án chưa đầy đủ, nhiều bộ, ngành (cơ quan chịu trách tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ) còn băn khoăn về sự chưa thống nhất ý kiến giữa các cơ quan liên quan… Kết quả là dự án thường bị chậm trễ ngay từ khâu chuẩn bị và phê duyệt, ảnh hưởng đến kế hoạch đàm phán với các nhà tài trợ. Trong thời gian qua, do sức ép của lịch biểu đàm phán và thời hạn tài khoá, nhiều dự án được phê duyệt vội vàng, sau khi đàm phán và ký tắt hiệp định vay vốn, có những nội dung dự án vẫn chưa rõ ràng, chủ dự án phải giải trình để được phê duyệt mới được phép ký chính thức hiệp định vay vốn. Trong quá trình thực hiện dự án cũng có nhiều bất cập, ví dụ dự án có những thay đổi về nội dung, về vốn… thì cũng đều phải trải qua ngần ấy thủ tũcét duyệt. Mỗi một làn như thế lại làm dự án chậm trễ mất vài tháng, hậu quả tăng chi phí dự án (đặc biệt chi phí tư vấn), chậm tiến độ giải ngân. Mặt khác, những quy định của một số nhà tài trợ về giải phóng mặt bằng – tái định cư, về đấu thầu mua sắm còn khác với quy định của Chính phủ cũng như là những nguyên nhân dẫn đến sự chậm trễ trong quá trình thực hiện. Từ sự khác biệt về chính sách và thủ tục với các nhà tài trợ đó Chính phủ Việt Nam luôn cố gắng hài hoà chính sách và thủ tục. Hài hoà chính sách và thủ tục là một quá trình xây dựng và phát triển. Để tiệm cận sự hài hoà đòi hỏi các bên liên quan nếu có những bất đồng, lệch pha về chính sách ưu tiên và thủ tục cần phải ngồi lại với nhau cùng trao đổi tìm biện pháp khắc phụctheo tinh thần cùng hướng tới mục tiêu chung là chất lượng và hiệu quả. Xuất phát từ những vấn đề thực tiễn, Chính phủ Việt Nam luôn xem xét khả năng phối hợp giữa Chính phủ và nhà tài trợ trong các khâu xác định, lập dự án, thẩm định và phê duyệt dự án, tiến tới cùng áp dụng một hệ thống chuẩn mực chung về đầu thầu mua sắm và giải ngân; giám sát và theo dõi; kế toán và kiểm toán; chế độ báo cáo và đánh giá; cơ chế điều chỉnh và giải quyết những bất đồng… IV.Đánh giá chung về tình hình thu hút, sử dụng và quản lý ODA trong thời gian qua. Những thành tựu và nguyên nhân. Nguồn vốn ODA được sử dụng để thực hiện một số chơng trình, dự án trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đã góp phần quan trọng vào việc phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, trong đó có một số dự án đã hoàn thành và đang phát huy tích cực phục vụ sự nghiệp phát triển của nước ta. - Vốn ODA được thực hiện với quy mô lớn trong lĩnh vực năng lợng nh xây dựng các nhà máy điện lớn (Phú Mỹ 1, Phú Mỹ 2, Hàm Thuận - Đa Mi, Sông Hinh, Đa Nhim, Phả Lại 2, Trà Nóc...) có tổng công suất lắp đặt chiếm hơn 40% tổng công suất điện Việt Nam dự kiến phát triển trong 5 năm 1996 - 2000. Phát triển nguồn điện, hệ thống đờng dây tải điện và lới điện phân phối, các trạm biến thế cũng đợc quan tâm (khôi phục lới điện Hà Nội - Hải Phòng - Nam Định). - Nhiều công trình giao thông chủ chốt của nền kinh tế Việt Nam đợc thực hiện bằng nguồn vốn ODA nh Quốc lộ 1, Quốc lộ 5, Quốc lộ 18, xây dựng cầu Mỹ Thuận, xây dựng cảng nớc sâu Cái Lân, cải tạo cảng Hải Phòng, cảng Sài Gòn, nhiều cầu trên Quốc lộ 1A và đờng sắt Thống Nhất, phát triển giao thông nông thôn... - Phát triển nông nghiệp, nông thôn và miền núi thông qua các dự án phát triển sản xuất mía đường, cà phê, cao su; xây dựng các cảng cá tại các tỉnh ven biển; phát triển chăn nuôi và sản xuất sữa; thực hiện chơng trình xoá đói giảm nghèo và phát triển cơ sở hạ tầng ở nhiều tỉnh nghèo. Một số hệ thống thuỷ lợi lớn ở miền Bắc, miền Trung và miền Nam đang đợc khôi phục và phát triển; trồng rừng phòng hộ, rừng đầu nguồn, bảo vệ và tôn tạo các khu rừng tự nhiên, rừng ngập mặn... - Nguồn ODA không hoàn lại chủ yếu đã sử dụng để hỗ trợ các lĩnh vực y tế, xã hội, giáo dục và đào tạo theo các chơng trình quy mô toàn quốc nh phòng chống sốt rét, bướu cổ, ... chơng trình nước sạch nông thôn; tăng cường trang thiết bị cho các cơ sở y tế ở xã, huyện và tỉnh; đào tạo và đào tạo lại cán bộ về khoa học, kỹ thuật và quản lý, ngoại ngữ v.v... - Cải thiện việc cung cấp nước sinh hoạt tại các thành phố, thị xã và các vùng nông thôn, miền núi và một số dự án thoát nước, xử lý nước thải và rác thải sinh hoạt ở một số thành phố đang trong quá trình thực hiện. - Hỗ trợ ngân sách, phục vụ quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cải cách doanh nghiệp Nhà nước: đã được thực hiện thông qua chương trình giải ngân nhanh (các khoản tín dụng điều chỉnh cơ cấu kinh tế, điều chỉnh cơ cấu kinh tế mở rộng, phục hồi nông nghiệp (hợp phần tín dụng nông thôn), khoản vay chương trình tài chính; khoản vay chương trình nông nghiệp; viện trợ hàng hoá). Tốc độ giải ngân tuy chưa đạt kế hoạch và vẫn còn thấp so với các nước nhưng cũng đã tăng đáng kể qua các năm. Nguyên nhân đạt được kết quả trên là do: - Có sự phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ, đặc biệt là 3 đối tác lớn của Việt Nam là Ngân hàng thế giới, Ngân hàng phát triển châu á, Nhật Bản kể từ khâu hình thành, lựa chọn đến khâu thực hiện các chương trình, dự án ODA. - Mặt khác, bản thân các cơ quan quản lý phía Việt Nam cũng đã nghiên cứu và đưa ra được hàng loạt các biện pháp cải thiện đáng kể các thủ tục trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA trong đó có việc đẩy nhanh và rút ngắn thời gian có hiệu lực các khoản vay từ sau khi ký kết hiệp định. -Một số dự án lớn đã vượt qua được những khó khăn ban đầu trong giai đoạn thẩm định, giải phóng mặt bằng, xét thầu... để đi vào thực hiện. Đáng lưu ý là trong quý II năm 1998, Chính phủ đã có nhiều cố gắng để tháo gỡ các vấn đề vướng mắc gây chậm giải ngân, đặc biệt là việc Chính phủ đã cho phép bổ sung nguồn vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA có khả năng bị chậm thực hiện vì thiếu vốn đối ứng. Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ làm công tác dự án và quản lý dự án cũng không ngừng học hỏi nâng cao trình độ đáp ứng các yêu cầu cần thiết trong công tác quản lý và sử dụng vốn ODA vẫn còn đang mới mẻ này Các cơ quan quản lý chung như Bộ Kế hoạch và Đầu tư và đặc biệt là Vụ Kinh tế Đối ngoại đã có sáng kiến phát hành tờ tin ngắn về ODA nhằm cung cấp cho các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, các tỉnh, thành phố và các nhà tài trợ những thông tin và tư liệuvề việc thu hút và sử dụng ODA nhằm góp phần khắc phục sự thiéu vắng những thông tin cần thiết về ODA. Về phía chính phủ cũng có nhiều cố gắng lớn thể hiện bằng việc cho ra đời hàng loạt các Nghị định: 17/CP, 52/CP, 88/CP, 22/ CP thay thế các nghị định trước không còn phù hợp. Trong các nghị định này đã quy định một cách cụ thể trách nhiệm, chức năng, quyền hạn của các ngành có tham gia quản lý và điều hành vốn ODA, có sự phân cấp mạnh trong quá trình thẩm định, phê duyệt các dự án ODA, đồng thời giảm bớt một cách đáng kể các thủ tục bao cấp trong phương thức quản lý, thống nhất chính sách đền bù thiệt hại, đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng là một trong những nguyên nhân gây chậm trễ trong việc thực hiện dự án. Những hạn chế và nguyên nhân. Bên cạnh những kết quả bước đầu trong thu hút và sử dụng ODA như trình bày ở trên, Việt Nam có những mặt còn yếu kém trong việc tiếp thu nguồn lực này. Những yếu kém trong tiếp nhận ODA phản ánh qua mức giải ngân chưa đáp ứng yêu cầu. Mặc dù mức giải ngân ODA có xu hướng gia tăng hàng năm, song nhìn chung mức giải ngân ODA còn thấp so với yêu cầu của kế hoạch 5 năm 1996 - 2000, cũng như còn thấp so với mức giải ngân trung bình của khu vực. Mức giải ngân nguồn vốn vay ODA thấp gây ra 3 hậu quả bất lợi cho chính Việt Nam: Không thực hiện được đúng tiến độ đưa các công trình được tài trợ bằng ODA vào hoạt động sẽ ảnh hưởng tới tỷ lệ tăng trưởng kinh tế, giảm hiệu quả sử dụng vốn, ảnh hưởng xấu đến việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội trong 5 năm 1996 - 2000. Mặt khác tốc độ đầu tư công cộng chậm lại có thể ảnh hưởng đến thu hút đầu tư trực tiếp (FDI) trong tương lai. Trong thời gian qua vấn đề mức giải ngân ODA thấp luôn luôn là chủ đề thảo luận với nhiều nhà tài trợ song phương và đa phương nhằm tìm ra những nguyên nhân và vạch ra các giải pháp để khắc phục. Tuy không thể coi là cơ sở để giải thích cho mức giải ngân ODA còn thấp, song phải thừa nhận thực tế khách quan là Việt Nam vừa học, vừa làm trong môi trường ODA hoàn toàn mới với khoảng thời gian khá ngắn khoảng 7 năm từ cuối năm 1993 trở lại đây. Việc tồn tại các điểm vênh giữa các quy định, thủ tục trong và ngoài nước, sự khác nhau về quy trình, thủ tục giữa các nhà tài trợ cũng là những nguyên nhân cản trở tốc độ giải ngân ODA. Qua tình hình thực hiện ODA trong thời gian qua, về phía Việt Nam có thể rút ra những nguyên nhân nổi cộm sau đây: - Về khách quan: Qui định về điều kiện tài trợ của các nhà tài trợ rất đa dạng, có khi phức tạp; Qui trình thực hiện dự án của các nước và các tổ chức tài trợ quốc tế và quy trình của Việt Nam có những điểm chưa phù hợp lẫn nhau; Có các khoản vay ràng buộc về phương thức mua sắm, đấu thầu, chọn tư vấn; Có nhiều dự án thực hiện trên địa bàn trải rộng (Các dự án dân số, y tế, giáo dục, cấp nước, giao thông nông thôn thường trải dài trong phạm vi từ 6 đến 18 tỉnh). Ngoài ra, gần đây còn có nguyên nhân do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ của các nước trong khu vực đã làm cho một số dự án gặp khó khăn do thiếu vốn và do việc ký vay bằng tiền tệ nhưng hợp đồng mua sắm hoặc xây dựng căn cứ theo giá tính bằng USD, quy ra bản tệ theo tỷ giá cố định. Khi đồng bản tệ bị mất giá nhà thầu bị lỗ vốn không thể tiếp tục thực hiện dự án theo cam kết. - Về chủ quan: Để triển khai thực hiện dự án theo cơ chế quản lý ODA đòi hỏi phải có sự đồng bộ trong tất cả các khâu của qui trình trong đó vai trò của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hết sức quan trọng từ khâu vận động ODA đến việc xét duyệt dự án, phân bổ vốn, đấu thầu và xét chọn nhà thầu, những khâu này là cơ sở để bắt đầu thực thi dự án. Tuy nhiên trên thực tế việc qui định trách nhiệm của từng Bộ, Ngành, Chủ dự án trong từng khâu chưa được rõ ràng chặt chẽ dẫn đền sự trùng chéo chức năng đồng thời từng Bộ, ngành chưa thấy được và cũng chưa làm hết được trách nhiệm của mình nên việc thưc hiện qui trình dự án bị ách tắc ở nhiều khâu. Bên cạnh nguyên nhân bao trùm trên, các yếu tố chính ảnh hưởng đến quá trình giải ngân là: Không thực hiện đúng chu trình dự án; Quá trình đấu thầu mua sắm kéo dài; Quá trình giải phóng mặt bằng chậm; Vốn đối ứng trong nước bố trí không đủ; Năng lực quản lý dự án của các Ban quản lý dự án còn hạn chế; Chính sách thuế đối với các dự án ODA còn chưa nhất quán; Quá trình làm thủ tục giải ngân chậm, cụ thể như sau: a. Việc lập thẩm định, phê duyệt dự án còn bị kéo dài: Nhiều hiệp định đã ký nhưng mới chỉ có tên dự án mà chưa hoàn thành báo cáo nghiên cứu khả thi, chưa hoàn chỉnh thủ tục để phê duyệt dự án đầu tư như các hiệp định vay của Nhật Bản (Tài khóa 1993), Pháp, ấn Độ, Đan Mạch, Thụy Sỹ do chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan tổng hợp và bộ chủ quản. Quá trình chuẩn bị lập, duyệt dự án không kịp thời thường mất từ 1 đến 3 năm, có dự án sau khi ký hiệp định lại thay đổi qui trình công nghệ (Dự án điện Phú Mỹ 1 vay OECF); Hay thay đổi mục tiêu dự án (Như dự án Cầu Bình Lợi vay OECF). Có một số dự án trong quá trình lập nghiên cứu khả thi thấy rằng không có hiệu quả lại chuyển sang dự án khác (Như dự án điện thoại nông thôn, nước khoáng Kim Bôi, điện Yaly vay của Pháp, máy nghiến sàng đá vay của Thái Lan). Một số dự án do thời gian chuẩn bị khá lâu nên đến khi thẩm định, phê duyệt thì nhiều hạng mục trong dự án đã lạc hậu so với tình hình mới. b. Quá trình đấu thầu mua sắm kéo dài: Nhìn chung việc tổ chức đấu thầu mua sắm và xây lắp thường bị kéo dài do Việc Nam mới bắt đầu làm quen với các nguyên tắc và điều kiện đấu thầu theo thông lệ quốc tế (Như dự án điện Phả Lại, điện Phú Mỹ vay của Nhật việc đấu thầu kéo dài hơn 2 năm) hoặc giá cả cao do buộc phải mua thiết bị từ các nước tài trợ nên chủ dự án không chấp nhận, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Chủ quan và các chủ dự án phải kéo dài thời gian đàm phán, thẩm định, ký hợp đồng (Thủy điện Sông Hinh vay của Thuỵ Điển, ấn Độ, Hàn Quốc) trong một số trường hợp phải chuyển đổi sang dự án khác (Vốn vay của Thái Lan, Trung Quốc ...). c. Chính sách và công tác đền bù giải phóng mặt bằng: Chính sách và công tác đền bù giải phóng mặt bằng đối với các công trình giao thông (Đặc biệt là các dự án sử dụng vốn vay của WB, ADB) khác với chính sách của Việt Nam nên quá trình thương lượng điều chỉnh chính sách để đi đến thống nhất kéo dài hơn 1 năm. Có những dự án đã có thống nhất về chính sách nhưng việc triển khai đền bù của các chủ dự án tiến hành chậm: Quốc lộ 1A, Quốc lộ số 5... d. Vốn đối ứng: Vốn đối ứng chiếm tỷ trọng thấp trong tổng số vốn đầu tư cho dự án nhưng lại ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án. Từ trước đến nay, việc kế hoạch hoá vốn đối ứng chưa làm tốt (Kể cả vốn cấp phát và vốn tín dụng). Do khâu lập dự toán của chủ dự án chưa phản ánh đủ hoặc không kịp thời hạn đưa vào kế hoạch ngân sách n2ăm nên việc bố trí vốn đối ứng thuộc ngân sách nhà nước của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ngay từ đầu năm chưa đủ, việc điều chỉnh bổ sung vốn đối ứng có khó khăn gây bị động cho Ngân sách Nhà nước. Đối với dự án thuộc diện vay lại của Ngân sách Nhà nước, chủ dự án không chủ động thu xếp nguồn vốn đối ứng. e. Năng lực của các Ban quản lý dự án: Nhìn chung các Ban quản lý dự án còn hạn chế về năng lực, trình độ, ngoại ngữ cũng như kinh nghiệm quản lý, khả năng phân tích, đàm phá hợp đồng cho nên quá trình xét thầu, ký kết các hợp đồng mua sắm, xây lắp kéo dài. f. Về chính sách thuế: Việc áp dụng thuế đối với các dự án ODA lâu nay chưa được nhất quán và phải xử lý từng trường hợp. g. Thủ tục giải ngân cho các dự án: Trước năm 1995 do mới tiếp cận công tác quản lý ODA với các thủ tục phức tạp của các nhà tài trợ, thủ tục đầu tư trong nước và trình độ, kinh nghiệm của cán bộ quản lý còn hạn chế nên khâu xét duyệt hồ sơ để rút vốn và luân chuyển chứng từ có chậm. Đến nay Bộ Tài chính đã ban hành Qui chế, theo đó thời gian xác nhận hồ sơ hợp lệ và làm thủ tục để rút vốn tối đa từ 5 đến 8 ngày. Tuy nhiên, tiến độ rút vốn phần lớn phụ thuộc vào tiến độ thực hiện các dự án và tập hợp đầy đủ hồ sơ rút vốn hợp lệ của các chủ dự án phải phù hợp với thoả thuận cam kết được các nhà tài trợ quốc tế chấp nhận (Thường nhà thầu lập hồ sơ thanh toán gửi cho tư vấn, sau 20 đến 26 ngày tư vấn mới xác nhận gửi cho chủ đầu tư; Chủ đầu tư xem xét và duyệt hồ sơ khoảng 10 ngày, có trường hợp hàng tháng sau đó bộ chứng từ mới được chuyển đến Bộ Tài chính để làm thủ tục rút vốn đối với phía nước ngoài). Ngoài ra còn có một số nguyên nhân khác gây chậm trễ cho việc triển khai dự án từ đó dẫn đến chậm giải ngân như thủ tục xin cấp giấy phép nhập khẩu thiết bị, thủ tục hải quan, xin cấp đất xây dựng văn phòng... Đối với một số dự án của ngành và địa phương, công tác thẩm định còn sơ sài, chưa thực sự tính toán chặt chẽ đến các khía cạnh hiệu quả kinh tế của dự án. V. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Để thực hiện có hiệu quả việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội cần thực hiện một số biện pháp sau đây: 1.Tiếp tục hoàn thiện hơn nữa chiến lược thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA. Như ta đã biết ODA là một nguồn vốn lớn có tác động đến phát triển kinh tế đất nước cả trước mắt và lâu dài. Bởi vậy việc huy động, quản lý và sử dụng ODA cần phải được tuân theo một chiến lược cụ thể. Nắm bắt kịp thời xu hướng diễn biến quốc tế có ảnh hưởng đến chính sách vay ODA để kịp thời điều chỉnh cho phù hợp. 2. Cải tiến, nâng cao hiệu quả của việc sử dụng khoản vay ODA Xác định dự án sử dụng vốn vay ODA: Đây là khâu quan trọng cần được quan tâm đúng mức. Việc sử dụng vốn vay ODA phải tính đến hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội: Đối với các dự án cho vay lại : cần sớm công bố khung lãi suất cho vay lại để các chủ dự án, các cơ quan quản lý có cơ sở xem xét và quyết định đầu tư. Các khung lãi suất cho vay lại cũng cần làm rõ mức độ theo các ngành và lĩnh vực theo chủ trương của nhà nước, khuyến khích sản xuất và nâng cao hiệu quả khoản vay ODA. Cần quy định rõ trách nhiệm của chủ dự án đối với khoản vay ODA. Đối với các chủ dự án không có khả năng trực tiếp hoàn vốn thì cần phải xem xét kỹ khả năng vốn trong nước và vốn vay ODA, công nghệ có mới được khi sử dụng vốn vay ODA; khả năng thực hiện dự án... và đặc biệt về trách nhiệm quản lý dự án ở các cấp. 3. Hoàn thiện môi trường pháp lý đối với quản lý ODA Cần sửa đổi, bổ sung Nghị định 87/Chính phủ về cơ chế quản lý nguồn vốn ODA và phân công, phân cấp ra quyết định cho phù hợp với tình hình hiện nay. Tiếp tục rà soát và hoàn thiện các văn bản liên quan nhằm giải quyết những trở ngại trong quá trình thực hiện dự án như vấn đề giải phóng mặt bằng. Khắc phục tình trạng chậm chễ trong quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án do sự khác nhau về thủ tục giữa Việt Nam và bên tài trợ, cần tổ chức nghiên cứu để làm hài hoà các thủ tục của hai bên. Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các ngành liên quan, giữa cơ quan quản lý và cơ quan thực hiện dự án để kịp thời nắm bắt và xử lý những vấn đề vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án. 4. Hoàn chỉnh các cơ chế về tài chính. Rà soát lại các thủ tục tài chính trong nước, đặc biệt là thủ tục rút vốn nhằm cải tiến thủ tục rút vốn theo hướng đơn giản hoá, hài hoà thủ tục giữa Việt Nam với các nhà tài trợ nhưng vẫn phải đảm bảo được quản lý nguồn vay ODA. Cải tiến chính sách thuế (nhập khẩu, VAT,...) đối với các dự án vay ODA. Điều hành, giám sát các Bộ, địa phương việc đảm bảo cân đối nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA, không để hiện tượng dự án ách tắc do thiếu vốn đối ứng. Đảm bảo nguồn vốn đối ứng để tiếp nhận khoản vay ODA khi quyết định đầu tư đối với tất cả các chương trình, dự án sử dụng vốn vay ODA, đều phải làm rõ khả năng đáp ứng nguồn vốn đối ứng. Nguồn vốn đối ứng phải được kế hoạch hoá và đảm bảo kịp thời cho việc thực hiện các dự án vay ODA. Tăng cường quản lý việc giải ngân vay ODA, quản lý nợ và trả nợ: Nhà nước quản lý thống nhất về khoản vay ODA, song cần làm rõ chức năng của các cơ quan tài chính, ngân hàng và các cơ quan liên quan khác từ việc rút vốn, ghi nợ, trả nợ ... 5. Nâng cao công tác thông tin và theo dõi dự án Tăng cường công tác trao đổi thông tin giữa các cơ quan liên quan từ cơ quan quản lý tới các Ban quản lý dự án. Thiết lập một thống thông tin hoàn chỉnh từ cấp cơ sở cho đến cấp trung ương để tạo điều kiện cho việc theo dõi và giám sát chặt chẽ quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA. Tiến hành đánh giá hiệu quả dự án để có những điều chỉnh kịp thời việc sử dụng khoản vay ODA. 6. Tăng cường công tác đào tạo Đào tạo, đào tạo lại và tăng cường năng lực quản lý và thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn vay ODA là một biện pháp quan trọng nhằm hoàn thiện công tác điều phối, quản lý và sử dụng ODA hiện nay. Tăng cường đào tạo và đào tạo lại cán bộ quản lý, cán bộ thực hiện các chương trình, dự án ODA đặc biệt là làm quen với thủ tục vay của các nhà tài trợ; nâng cao trình độ ngoại ngữ cho những cán bộ liên quan để đáp ứng yêu cầu công việc; tăng cường trang thiết bị, điều kiện làm việc... phục vụ cho quản lý và thực hiện dự án. 7. Các biện pháp chống tham nhũng Đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống tham nhũng một các thiết thực, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí bằng sự kết hợp các giải pháp đồng bộ. Đưa chế độ công khai hoá tài chính vào công tác kiểm tra, thanh tra, công tác kế toán, kiếm toán và nền nếp tạo điều kiện thực hiện quyền giám sát đối với cơ quan, công chức nhà nước. Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan hành chính và các cơ quan kiểm soát, toà sán trong việc phát hiện, điều tra, truy tố và xét xử tội phạm tham nhũng. Cải cách pháp luật và những thay đổi trong các quy định của mình nhằm thúc đẩy tính minh bạch và giảm bớt quy trình thủ tục hành chính. Cải cách các thủ tục hành chính bao gồm các yêu cầu về thời hạn hoàn thành, khuyến khích tính hiệu quả, nâng cao tiêu chuẩn đạo đức trong đội ngũ cán bộ công chức,.... Cải cách trong cơ cấu xã hội. Cải cách về tiền lương cán bộ công chức để vượt qua động cơ tham những tiềm ẩn... Tài liệu tham khảo 1.Báo cáo của Chính phủ Việt Nam tại Hội nghị nhóm tư vấn năm 1998, tháng 12 năm 1998. 2.Báo cáo tình hình thực hiện dự án ODA năm 1999, ngày 4 tháng 4 năm 2000. 3.Chương trình đầu tư công cộng (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) 4. Đánh giá viện trợ khi nào có tác dụng - khi nào không và tại sao - Báo cáo của Ngân hàng Thế giới ngày 18/05/1999. 5.Định hướng phát triển kinh tế - xã hội năm 1994 - 1995 và kế hoạch năm 1994, Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước , tháng 12 năm 1993. 6. Tổng quan Viện trợ phát triển chính thứcViệt Nam - Ernst van Koesveld Chuyên viên Kinh tế của Văn phòng UNDP 7. Báo cáo tóm tắt kế hoạch sử dụng nguồn vốn ODA thời kỳ 2001 – 2005 của Vụ Kinh tế Đối ngoại – Bộ Kế hoạch và Đầu tư. 8.Báo cáo tình hình ODA các năm 1999, 2000, 2001 của Vụ kinh tế Đối ngoại – Bộ Kế hoạch & Đầu tư