Đề tài Nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam

và lượng hóa được như: việc làm do dự án tạo ra, đóng góp của dự án cho NSNN, cải thiện cán cân thanh toán, tăng năng suất cây trồng,... hoặc các đóng góp không lượng hóa được như: cải thiện môi trường sinh thái, giảm ô nhiễm môi trường, cải thiện đời sống người dân,... Nhưng nhìn chung, hiệu quả xã hội của dự án thường khó định lượng nên việc phân tích hiệu quả xã hội gắn liền với việc đánh giá tác động của dự án đến môi trường và xã hội. 1.1.2. Quan điểm về hiệu quả của các dự án đẩu tư công trong nông nghiệp và phát triển nông thôn Giống như các dự án đầu tư nói chung, tính hiệu quả của các dự án đầu tư công trong nông nghiệp- nông thôn cũng được xét trên 3 phương diện: hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Để nâng cao hiệu quả của dự án đầu tư cần phải xem xét trên cả 3 góc độ và cần làm rõ mối quan hệ giữa chúng. * Một là, theo quan điểm truyền thống, nói đến hiệu quả kinh tế tức là nói đến phần còn lại của kết quả sản xuất kinh doanh sau khi đã trừ chi phí. Nó được đo bằng các chi phí và lời lãi. Nhiều tác giả cho rằng, hiệu quả kinh tế được xem như là tỷ lệ giữa kết quả thu được với chi phí bỏ ra, hay ngược lại là chi phí trên một đơn vị sản phẩm hay giá trị sản phẩm; và ở đây đã có sự đánh đồng giữa hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế. Do vậy, quan điểm truyền thống này chưa thật hợp lý và chưa đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu trong đánh giá dự án đầu tư. - Thứ nhất, nó coi quá trình sản xuất kinh doanh trong trạng thái tĩnh, chỉ xem xét hiệu quả sau khi đã đầu tư. Trong khi đó hiệu quả là chỉ tiêu rất quan trọng không những cho phép chúng ta biết được kết quả đầu tư mà còn giúp chúng ta xem xét trước khi ra quyết định đầu tư tiếp, nên đầu tư bao nhiêu, và đến mức độ nào. - Thứ hai, nó không tính yếu tố thời gian khi tính toán thu và chi cho một hoạt động sản xuất kinh doanh nên kết quả tính toán theo quan điểm này chưa đầy đủ và chính xác. - Thứ ba, hiệu quả kinh tế theo quan điểm truyền thống chỉ bao gồm hai phạm trù cơ bản là thu và chi. Hai phạm trù này chủ yếu liên quan đến yếu tố tài chính đơn thuần như chi phí về vốn, lao động, thu về sản phẩm và giá cả. Trong khi đó, các hoạt động đầu tư và phát triển lại có những tác động không chỉ đơn thuần về mặt kinh tế mà còn cả các yếu tố khác nữa. Và có những phần thu lợi hoặc những khoản chi phí lúc đầu không hoặc khó lượng hoá được nhưng nó là những con số không phải là nhỏ thì lại không được phản ánh ở cách tính này. * Hai là, theo quan điểm hiện đại, nói đến hiệu quả kinh tế là phải xem xét trên tổ hợp các yếu tố sau: - Trạng thái động của mối quan hệ giữa đầu vào và đầu ra: về mối quan hệ này, cần phân biệt rõ ba phạm trù: hiệu quả kỹ thuật; hiệu quả phân bổ các nguồn lực và hiệu quả kinh tế . + Hiệu quả kỹ thuật là số sản phẩm (O) thu thêm trên một đơn vị đầu vào (I) đầu tư thêm. Tỷ số D O/ D I được gọi là sản phẩm biên. + Hiệu quả phân bổ nguồn lực là giá trị sản phẩm thu thêm trên một đơn vị chi phí đầu tư thêm. Thực chất nó là hiệu quả kỹ thuật có tính đến các yếu tố giá sản phẩm và giá đầu vào. Nó đạt tối đa khi doanh thu biên bằng chi phí biên. + Hiệu quả kinh tế là phần thu thêm trên một đơn vị đầu tư thêm. Nó chỉ đạt được khi hiệu quả kỹ thuật và hiệu quả sử dụng nguồn lực là tối đa. - Yếu tố thời gian: các nhà kinh tế hiện nay đã coi thời gian là yếu tố trong tính toán hiệu quả. Cùng đầu tư một lượng vốn như nhau và cùng có tổng doanh thu bằng nhau nhưng hai dự án có thể có hiệu quả khác nhau. - Hiệu quả tài chính, xã hội- môi trường: + Hiệu quả tài chính mà trước đây ta quen gọi là hiệu quả kinh tế thường được thể hiện bằng những chỉ tiêu như lợi nhuận, giá thành, tỷ lệ nội hoàn vốn, thời gian hoàn vốn.... + Hiệu quả xã hội của một dự án phát triển bao gồm lợi ích xã hội mà dự án đem lại như: việc làm, mức tăng về GDP do tác động của dự án, sự công bằng xã hội, sự tự lập của cộng đồng và sự được bảo vệ hoặc sự hoàn thiện hơn của môi trường sinh thái.... Việc phân biệt hiệu quả tài chính hay hiệu quả xã hội là tuỳ theo phạm vi và mức độ của sự phân tích là của cá nhân hay cả xã hội khi xem xét. Các dự án phát triển nông nghiệp, nông thôn cần hướng đồng thời vào ba mục tiêu sau: một là đảm bảo lợi ích tài chính ( tăng thu nhập, hiệu quả sử dụng nguồn lực...); hai là đảm bảo mục tiêu xã hội( tạo việc làm, phát triển đồng đều giữa các vùng, các cộng đồng, các tầng lớp cư dân, giữ gìn bản sắc văn hoá,...); ba là sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, hạn chế suy thoái môi trường,... Ba mục tiêu trên luôn luôn được tính toán một cách kỹ lưỡng trong xây dựng và thực hiện các dự án phát triển nông thôn và được thể hiện ở hình 3. Một dự án phát triển được coi là đạt hiệu quả chỉ khi đồng thời cùng một lúc đáp ứng được cả mục tiêu tài chính, xã hội và môi trường. Xã hội Tài chính Môi trường Hình 1.3: Sự kết hợp 3 nhóm mục tiêu trong đánh giá hiệu quả các dự án đầu tư công phát triển Nông nghiệp nông thôn 1.2. Đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp nông thôn 1.2.1. Cơ sở của việc đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công Đánh giá là quá trình xác định một cách hệ thống tính hiệu quả, tác dụng và ảnh hưởng của một dự án theo các mục tiêu đã đề ra. Đánh giá hiệu quả dự án là việc phân tích, so sánh làm bộc lộ giá trị và tác động của DA theo các tiêu chuẩn xác định, gồm có: đánh giá định tính và đánh giá định lượng. * Đánh giá định tính: là việc đánh giá dựa trên các phân tích chuẩn tắc, được sử dụng chủ yếu trong đánh giá liên kết( ngành, vùng, mục tiêu) và tác động của dự án( môi trường, xã hội) và được tiến hành thông qua phương pháp chuyên gia. * Đánh giá định lượng: là việc đánh giá dựa trên phân tích thực chứng các yếu tố đầu vào/ đầu ra của dự án. Nếu lấy tiền tệ làm thước đo thì đánh giá hiệu quả dự án thực chất là đánh giá các dòng lợi ích và chi phí. Khi lợi ích lớn hơn chi phí, dự án được coi là có hiệu quả và ngược lại. - Về chi phí, cần phải tính đến các yếu tố vật chất trực tiếp như của cải, tiền bạc, công sức bỏ ra, cũng như các chi phí gián tiếp như tác động bất lợi của dự án đầu tư đến môi trường( ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng sinh thái,...), khoảng cách giàu nghèo,... - Về lợi ích, quan điểm mới tính đến ba phạm trù: lợi ích tài chính, xã hội và lợi ích về môi trường. + Lợi ích tài chính bao gồm việc đạt được kết quả, năng suất cao cho các hoạt động sản xuất kinh doanh và dịch vụ. Đối với các dự án đầu tư nông nghiệp và nông thôn thì lợi ích kinh tế chính là sự tăng lên của năng suất vật nuôi, cây trồng, sự đa dạng hoá nền sản xuất nông nghiệp và chủng loại sản phẩm nông nghiệp dựa trên lợi thế so sánh của từng vùng sinh thái khác nhau. + Lợi ích xã hội thể hiện ở khả năng đảm bảo công bằng trong phân phối các nguồn lực và phúc lợi xã hội giữa các vùng, giữa các cộng đồng dân cư trong cùng một vùng.... Đồng thời đảm bảo sự bền vững của dự án thông qua các cơ chế tham gia của người hưởng lợi dự án vào các quá trình đầu tư và sử dụng thành quả đầu tư, thực hiện được mục tiêu ổn định xã hội. + Lợi ích môi trường là khả năng bảo tồn và phát triển tài nguyên môi trường( đất, nước, đa dạng sinh học ...) * Để đánh giá tác động và hiệu quả của các dự án đầu tư công, cần có những tiêu chuẩn và chỉ tiêu đánh giá cụ thể. - Đánh giá hiệu quả tài chính: các dòng lợi ích, chi phí được sử dụng theo giá tài chính hay giá thị trường. - Đánh giá hiệu quả kinh tế- xã hội: các dòng lợi ích, chi phí phải được xác định theo giá kinh tế. Giá kinh tế là mức giá được điều chỉnh từ giá cả thị trường để phản ánh sự tiêu hao nguồn lực thực sự của nền kinh tế, loại trừ các ảnh hưởng do sự can thiệp của Chính phủ và khiếm khuyết của thị trường. 1.2.2. Quan điểm về đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp nông thôn Đánh giá hiệu quả dự án cần được xem xét trên các mặt: tối ưu hóa kinh tế, tính khả thi của dự án( có thực hiện được không) và khả năng đạt được các mục tiêu của dự án. Các mặt này đều có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và được phản ánh qua khung dự án. Trong đó, mỗi dự án được tạo thành bởi một loạt các mối quan hệ: đầu vào- hoạt động- đầu ra- mục tiêu. Tùy theo từng cấp độ dự án và cấp độ mục tiêu mà chúng ta sử dụng các chỉ tiêu kiểm tra khác nhau. Đối với các dự án công, nhất là trong lĩnh vực nông nghiệp nông thôn, hiệu quả kinh tế- xã hội cần phải được coi trọng hơn hiệu quả tài chính. Vì suy cho cùng, các dự án đầu tư công là công cụ thực hiện và triển khai các chương trình đầu tư công của Chính phủ nhằm điều tiết nền kinh tế vĩ mô và đảm bảo công bằng xã hội. Đánh giá dự án đầu tư công thường được tiến hành theo quan điểm xã hội, trên phạm vi toàn nền kinh tế. Kết quả của công việc đánh giá giúp chủ đầu tư và cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định lựa chọn phương án đầu tư tối ưu. Một số tác giả khác khi đánh giá hiệu quả kinh tế cho rằng cần phân biệt hai khái niệm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Hiệu quả kinh tế được hiểu là mối tương quan so sánh giữa lượng kết quả đạt được và lượng chi phí bỏ ra. Còn hiệu quả xã hội là mối tương quan so sánh giữa các lợi ích xã hội thu được và tổng chi phí bỏ ra. Hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội có mối quan hệ mật thiết với nhau, chúng là tiền đề của nhau và là phạm trù thống nhất. Theo quan điểm của người viết, cần phải nhìn nhận và đánh giá hiệu quả dự án một cách toàn diện và hệ thống hơn. Chúng ta không nên tách rời hoặc chú trọng vào một phương diện hiệu quả khi phân tích dự án đầu tư. Quan điểm đánh giá hiệu quả gắn với việc xem xét quá trình phát triển và tăng trưởng cho phép đưa ra một cách nhìn tổng quát hơn về hiệu quả dự án. Một thực tế hiện nay, đó là, đối với những dự án sản xuất ra sản phẩm hàng hoá, các nhà đầu tư thường chú ý nhiều tới hiệu quả tài chính. Thế nhưng ở những dự án phát triển như những dự án xoá đói giảm nghèo, phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn thì hiệu quả của dự án chủ yếu tập trung vào hiệu quả xã hội. Chính vì vậy các dự án đầu tư hiện nay, hiệu quả đem lại chưa cao. Quan niệm mới về hiệu quả đầu tư cho phép đánh giá toàn diện hơn các tác động do dự án đầu tư mang lại, phù hợp với xu thế thời đại và chiến lược tăng trưởng và phát triển bền vững của các quốc gia ngày nay. 2. Các lý thuyết vận dụng trong đánh giá hiệu quả Dự án đầu tư công Đánh giá hiệu quả dự án là khâu cốt lõi trong phân tích dự án đầu tư, đòi hỏi phải có sự vận dụng kết hợp các lý thuyết kinh tế cơ bản và các lý thuyết đặc thù trong đầu tư công. Ở đây chúng ta xem xét đến các lý thuyết kinh tế học công cộng, bao gồm: lý thuyết về sự đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả, lý thuyết kinh tế học phúc lợi và hiệu quả Pareto, lý thuyết tối ưu hóa. Các lý thuyết này sẽ lần lượt được trình bày ở phần dưới. 2.1. Lý thuyết về sự đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả Đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả xem ra lại là một hiện tượng dễ gặp trong việc đầu tư công cộng. Điều này xuất phát từ một thực tế đó là đầu tư công phải đứng trên quan điểm của nền kinh tế và của xã hội. Một mặt, các chi phí và lợi ích xã hội rất khó định lượng. Thêm vào đó, đầu tư công còn nhằm phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực nhằm khắc phục những thất bại của thị trường. Mặt khác, đầu tư công có tác động và ảnh hưởng tới rất nhiều đối tượng, đầu tư công của Chính phủ thường thiên về hiệu quả xã hội. Đôi khi vì các mục tiêu công bằng xã hội mà Chính phủ buộc phải từ bỏ hiệu quả tài chính. Có những dự án được đánh giá là rất khả thi về tài chính nhưng lại vi phạm đến mục tiêu xã hội thì có thể không được lựa chọn đầu tư. Cũng có trường hợp những dự án không hiệu quả về mặt kinh tế nhưng lại đảm bảo được mục tiêu xã hội đã định thì có thể được triển khai. Nhìn chung, đảm bảo tính hiệu quả và tính công bằng trong các dự án đầu tư công là việc rất khó khăn. Do đó, vận dụng lý thuyết đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả một cách khéo léo, tùy vào từng lĩnh vực, từng mục tiêu trong mỗi giai đoạn phát triển để có thể đưa ra những đánh giá chính xác và hợp lý nhất. 2.2. Lý thuyết kinh tế học phúc lợi và hiệu quả Pareto Lý thuyết học phúc lợi dựa trên hai giả thuyết cơ bản: - Thứ nhất, trong những điều kiện nhất định, thị trường cạnh tranh dẫn đến một đặc tính phân bổ nguồn lực rất đặc biệt; đó là phân bổ nguồn lực sao cho ít nhất một người được lợi hơn mà không làm ai đó bị thiệt. Người ta gọi cách phân bổ đó là hiệu quả Pareto. - Thứ hai, hiệu quả Pareto là một tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đáng có của các cách phân bổ nguồn lực khác nhau và được xây dựng trên đường khả năng thỏa dụng. Sự di chuyển các điểm trên đường khả năng thỏa dụng gắn với một cơ chế phân bổ nguồn lực nhất định. Như thế, một sự phân bổ nguồn lực chưa hiệu quả có thể được hoàn thiện bởi một cách phân bổ lại nguồn lực giữa các bên, và định lý này được gọi là hoàn thiện Pareto. Vận dụng lý thuyết trên vào việc đánh giá hiệu quả phân bổ nguồn lực của dự án đầu tư công. Ngoài việc đánh giá các yếu tố đầu vào( chi phí, nguồn lực), các yếu tố đầu ra( lợi ích) cần phải tính đến và xem xét kỹ lưỡng các phúc lợi mà dự án đem lại( tác động xã hội, môi trường). Từ đó lựa chọn được phương án đầu tư tối ưu sao cho sự phân bổ các nguồn lực trong nền kinh tế đạt hiệu quả Pareto. 2.3. Lý thuyết tối ưu hóa và đánh giá hiệu quả Kinh tế học vi mô chỉ ra các nguyên tắc để tối ưu hóa 1 hoạt động kinh tế trong điều kiện nguồn lực khan hiếm, đó là: - Tối đa hóa lợi nhuận: với một chi phí cho trước cần đạt được lợi nhuận( lợi ích) cao nhất. - Tối thiểu hóa chi phí: đạt được lợi nhuận( lợi ích) dự kiến với mức chi phí thấp nhất. - Tối ưu hóa động: sự điều chỉnh tương quan giữa chi phí và lợi ích sao cho sự kết hợp mang tính chất tối ưu. Lý thuyết tối ưu được sử dụng trong các kỹ thuật phân tích dự án đầu tư như: kỹ thuật phân tích chi phí- lợi ích, kỹ thuật chi phí tối thiểu. Đây là hai kỹ thuật phổ biến trong đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công, nhất là trong điều kiện tác động của các hoạt động đầu tư công thường rất khó đo lường. 3. Các phương pháp đánh giá hiệu quả Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp 3.1. Tổng quan về các phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công Phương pháp đánh giá hiệu quả dự án phụ thuộc vào chủ thể đánh giá, hệ thống các chỉ tiêu và tiêu chuẩn đánh giá nhất định. Có các phương pháp đánh giá hiệu quả tài chính, kinh tế, xã hội với trình tự và yêu cầu cụ thể khác nhau. Tuy nhiên, các phương pháp này đều sử dụng những kỹ thuật cơ bản sau: - Thứ nhất, kỹ thuật phân tích chi phí- lợi ích( CBA): đây là kỹ thuật phổ biến được sư dụng trong các điều kiện sau: các đầu vào, đầu ra của dự án đều có thể định lượng và quy thành tiền; nguồn lực huy động được cho dự án là có giới hạn. Hiệu quả của dự án được xác định sau khi đem so sánh các dòng chi phí và lợi ích. Kỹ thuật này tỏ ra rất hữu hiệu trong việc đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công vì đây là các dự án có quy mô và thời gian tương đối dài, có tác động lớn, các khoản chi phí, lợi ích rất đa dạng. Vì thế, các dự án đầu tư công cần được khao sát và đánh giá một cách kỹ lưỡng. - Thứ hai, kỹ thuật phân tích chi phí tối thiểu( CMA): Trong một số trường hợp không thể áp dụng phương pháp phân tích chi phí- lợi ích do không thể đo lường chính xác lợi ích của dự án. Bản chất của phương pháp này là giả định lợi ích của các dự án đầu tư khác nhau là như nhau, từ đó lựa chọn phương án có chi phí để đạt mục tiêu là thấp nhất. Các phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công chủ yếu được xây dựng dựa trên 2 kỹ thuật này. Trong đó, phương pháp đánh giá hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế được dựa trên kỹ thuật CBA còn phương pháp đánh giá hiệu quả xã hội thường dựa trên kỹ thuật CMA. 3.2. Một số chỉ tiêu cụ thể xác định hiệu quả của các dự án đầu tư công 3.2.1. Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả tài chính của dự án - Chỉ tiêu giá trị hiện tại ròng NPV - Chỉ tiêu giá trị hiện tại hàng năm AV - Chỉ tiêu tỷ suất nội hoàn IRR - Chỉ tiêu tỷ số lợi ích- chi phí BCR - Chỉ số độ nhạy e 3.2.2. Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả kinh tế của dự án - Chỉ tiêu giá trị hiện tại kinh tế ròng ENPV - Chỉ tiêu tỷ suất nội hoàn EIRR - Chỉ tiêu tỷ số lợi ích- chi phí EBCR - Chỉ số độ nhạy e 3.2.3. Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả xã hội- môi trường của dự án Người ta thường dùng các chỉ tiêu sau trong việc đánh giá tác động xã hội- môi trường của một dự án đầu tư công: - Đóng góp của dự án cho NSNN hàng năm - Số việc làm mới do dự án tạo ra - Cải thiện cán cân thanh toán - Cải thiện môi trường sinh thái - Cải thiện sức khỏe cộng đồng IV- Kinh nghiệm quốc tế trong việc áp dụng các phương pháp đánh giá hiệu quả các Dự án đầu tư công 1. Kinh nghiệm của Thái Lan 2. Kinh nghiệm của Trung Quốc 3. Khả năng áp dụng ở Việt Nam Chương II- Thực trạng về Đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển Nông thôn ở Việt Nam hiện nay I- Tổng quan về ngành Nông nghiệp Việt Nam 1. Vị trí của ngành Nông nghiệp trong nền kinh tế “Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng thế giới với sự hỗ trợ của Nhóm các nhà tài trợ cùng mục đích” và các báo cáo của Bộ NN& PTNN đã khẳng định ngành Nông nghiệp giữ một vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế- xã hội Việt Nam. Thực tế cho thấy, trước năm 1980 Việt Nam là một nước nông nghiệp lạc hậu và phải nhập khẩu lương thực. Bắt đầu bằng quá trình đổi mới trong những năm cuối thập niên 80, thông qua việc sử dụng cơ chế thị trường để mang lại động lực cho người nông dân, ngành nông nghiệp đã có sức tăng trưởng mạnh mẽ. Nông nghiệp và phát triển nông thôn luôn được coi là một trọng tâm trong chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 10 năm(2001- 2010) của Việt Nam. Với hơn ba phần tư dân số và gần 90% người nghèo sống ở khu vực nông thôn, phát triển nông nghiệp được coi là một động lực thúc đẩy tăng trưởng quan trọng đảm bảo sự phát triển bền vững ở Việt Nam. 2. Vai trò của nông nghiệp và phát triển nông thôn Chi tiêu công trong nông nghiệp trực tiếp hoặc gián tiếp đều có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế- xã hội của nước ta. Các chính sách hoạch định phát triển trong nông nghiệp đã góp phần làm nên những thành tựu rất ấn tượng. - Một là, ngành nông nghiệp có sự đóng góp lớn trong GDP hàng năm của cả nước. Các lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp chiếm khoảng 22% tổng GDP, 40% xuất khấu và gần 2/3 lực lượng lao động. - Hai là, vấn đề an ninh lương thực Các chính sách đổi mới đã biến Việt Nam từ một nước thiếu lương thực triền miên sang một nước xuất khẩu gạo đứng thứ hai thế giới. Thêm vào đó, nhiều mặt hàng xuất khẩu của nước ta chiếm vị trí cao trên thị trường quốc tế, có thể kể đến cà phê, chè, hạt tiêu, thủy sản...Mặc dù môi trường bên ngoài có những điều kiện không thuận lợi, giá hàng nông sản bất ổn- có khi xuống rất thấp nhưng tăng trưởng nông nghiệp trong những năm qua vẫn được duy trì ở mức khá ổn định, khoảng 4%/ năm. - Ba là, đóng góp của sự phát triển ngành trong giảm nghèo. Hoạt động đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn đã góp phần đáng kể trong việc cải thiện hạ tầng nông thôn, tăng tính cạnh tranh của kinh tế nông thôn và đa dạng nguồn thu nhập cho các nông hộ. Kết quả là tỷ lệ hộ nghèo ở nông thôn giai đoạn 1993- 2002 đã giảm từ 66% năm 1993 xuống 46% năm 1998 và còn 36% năm 2002. Các số liệu điều tra về mức sống hộ gia đình Việt Nam gần đây cũng cho thấy tỷ lệ nghèo vùng nông thôn tiếp tục giảm. Những thành quả trong giảm nghèo là điều kiện cho sự phát triển kinh tế bền vững của Việt Nam. Có thể nói, sau gần 20 năm đổi mới, Nông nghiệp Việt Nam đã thể hiện được sức mạnh của mình trong đời sống kinh tế- xã hội Việt Nam: có sức tăng trưởng mạnh và làm tròn vai trò cung cấp lương thực, đóng góp trong GDP, tăng nguồn thu ngoại tệ, thu hút lao động và cung cấp nguyên liệu cho Công nghiệp hóa. Chính vì thế, đầu tư phát triển nông nghiệp nông thôn tạo nền tảng cho công nghiệp hóa ở nước ta hiện nay là sự lựa chọn đúng đắn và hợp logic. II- Các nhân tố tác động đến hoạt động đầu tư công trong Nông nghiệp nông thôn Việt Nam 1. Các nhân tố tác động đến xu hướng đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn 1.1. Nhóm nhân tố khách quan và chủ quan 1.1.1. Nhân tố khách quan 1.1.1.1. Tác động của môi trường tự nhiên * Một là, các nguồn tài nguyên là nguyên liệu đầu vào cho quá trình sản xuất và cũng là nguồn cung cấp vật liệu cho các hoạt động đầu tư nói chung và của nông nghiệp nói riêng. - Tài nguyên nước ngày càng cạn kiệt, đặc biệt là nhu cầu về nguồn nước sạch. Đồng thời, thiên tai, hạn hán diễn ra bất thường và có xu hướng ngày càng gia tăng. Điều đó làm tăng đầu tư và xã hội hóa công tác đầu tư phát triển thủy lợi , phòng chống thiên tai. - Hệ thống đê điều còn chứa đựng những ẩn họa, thêm vào đó các nguy cơ sụt lún, sạt lở đe dọa tiếp tục thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư và làm tăng chi phí nghiên cứu xử lý đê biển, cảnh báo lũ quét. * Hai là, ảnh hưởng của thiên tai, dịch bệnh luôn ẩn chứa những nguy cơ tiềm ẩn có thể bùng phát thành dịch, ảnh hưởng rất lớn đến sản xuất và đời sống. Xuất phát từ thực tế này, công tác phòng chống dịch bệnh cần được đẩy mạnh và các hoạt động đầu tư nghiên cứu triển khai được tăng cường. 1.1.1.2. Môi trường xã hội - An ninh xã hội và ổn định chính trị là một vấn đề hết sức quan trọng trong việc thu hút đầu tư nước ngoài cho nông nghiệp và tăng khả năng liên kết trong đầu tư. - Vấn đề đảm bảo an ninh lương thực theo các cam kết quốc tế và nhu cầu phát triển sản xuất, nâng cao đời sống của người dân là cơ sở tăng ngân sách đầu tư cho cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất nông nghiệp nông thôn, nhất là ở các vùng sâu, vùng xa thông qua các Chương trình mục tiêu quốc gia. - Thực hiện xóa đói giảm nghèo toàn diện, thực hiện theo chuẩn quốc gia mới đưa ra các khả năng lồng ghép các Chương trình mục tiêu quốc gia trong đầu tư phát triển ở các xã đặc biệt khó khăn, tăng ngân sách đầu tư địa phương và giảm ngân sách Trung ương. 1.1.2.Nhân tố chủ quan 1.1.2.1. Chiến lược phát triển ngành Chiến lược phát triển ngành là yếu tố quyết định đến hoạt động đầu tư công trong phát triển nông nghiệp nông thôn. Tùy theo mục tiêu và mức độ phát triển trong từng giai đoạn của các tiểu ngành cũng như các lĩnh vực đươc ưu tiên phát triển mà có sự phân bổ ngân sách đầu tư phù hợp. 1.1.2.2. Thể chế ngành Thể chế ngành được thể hiện ở sự phân cấp trong điều hành và quản lý đầu tư công của ngành. Như ta đã biết, thể chế công trong kinh tế nông thôn Việt Nam đang trong giai đoạn quá độ chuyển đổi. Vai trò của khu vực kinh tế công đang chuyển tiếp từ việc quản lý và đầu tư trực tiếp sang các hoạt động sản xuất và thị trường sang hướng tạo điều kiện thuận lợi phát triển thị trường thông qua các điều lệ và quy định, cung cấp các dịch vụ công và tạo ra các khung chính sách. Tất cả các công việc đó gián tiếp giúp đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế nông nghiệp nông thôn. - Năng lực hoạch định khung chi tiêu trung hạn( MTEF) của Bộ NN& PTNT đã được nâng cao. Bắt đầu áp dụng thí điểm trong ngành từ năm 2004, MTEF đã giúp thay đổi cơ chế về ngân sách và kế hoạch hiện nay đồng thời hình thành các liên kết minh bạch hơn giữa các mục tiêu trong chiến lược phát triển của Chính phủ. 1.2. Nhóm nhân tố bên trong và bên ngoài 1.2.1. Nhân tố bên ngoài 1.2.1.1. Xu hướng hội nhập và toàn cầu hóa - Hội nhập kinh tế quốc tế đang là xu hướng phát triển chung của các nền kinh tế. Đây là cơ hội tốt để kinh tế Việt Nam vươn ra thị trường khu vực và thế giới. Tận dụng tốt các mối quan hệ quốc tế, chúng ta thu hút được các nguồn lực cho sự phát triển, thúc đẩy các hoạt động hợp tác đầu tư và chuyển giao công nghệ. Trong nông nghiệp nông thôn, hoạt động nghiên cứu khoa học được nâng cao, đồng thời việc ứng dụng công nghệ sinh học và kết quả nghiên cứu trở nên phổ biến hơn. Do vậy, xu hướng đầu tư công vào lĩnh vực nghiên cứu triển khai cũng tăng lên. - Mức độ đô thị hóa cũng có những ảnh hưởng nhất định đến đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn. Yêu cầu của quá trình đô thị hóa đòi hỏi phải cải thiện cơ sở hạ tầng khu vực nông thôn, do vậy đầu tư xây dựng cơ bản vẫn là một xu hướng được quan tâm. 1.2.1.2. Các chính sách và hoạt động của các tổ chức quốc tế Các tổ chức quốc tế như: WB, NGO, ADB, FAO,...cũng như các nàh tài trợ quốc tế khác đã và đang có sự quan tâm lớn đến nông nghiệp và hạ tầng nông thôn. Từ đó mở ra hướng giải quyết trong việc cân đối vốn đầu tư đồng thời đòi hỏi việc duy trì và thực hiện các cam kết quốc tế. Ngoài ra cần phải tăng chi thường xuyên để đáp ứng hoạt động của các công trình. 1.2.2. Nhân tố bên trong 1.2.2.1. Sức tăng trưởng của nền kinh tế Tăng trưởng GDP ổn định và phát triển liên tục; giá trị sản xuất nông nghiệp tiếp tục tăng và yêu cầu của tiến trình CNH- HĐH nông nghiệp nông thôn đòi hỏi tăng nhu cầu đầu tư trong nông nghiệp nông thôn, đa dạng hóa nguồn thu nhập cho nông dân. Tuy nhiên, cùng với tốc độ tăng trưởng GDP cao là tình trạng lạm phát cao, chỉ số giá tiêu dùng tăng mạnh. Lạm phát cao cũng là nhân tố có tác động không nhỏ đến hoạt động đầu tư công. Trước yêu cầu của việc giảm lạm phát, Chính phủ có thể lựa chọn cách thức cắt giảm chi tiêu công. Vì thế, xu hướng chính sẽ là rà soát lại các dự án đầu tư công với mục đích hoàn thành các dự án đang triển khai và đã phê duyệt hơn là các dự án mới. 1.2.2.2. Chính sách của Chính phủ và các quyết định của chính quyền cấp dưới Chính sách của Chính phủ có ảnh hưởng trực tiếp và mạnh mẽ đến xu hướng đầu tư công cho nông nghiệp. - Việc thúc đẩy Chương trình kiên cố hóa kênh mương, tiết kiệm nước, giảm chi phí lao động, tăng năng lực tưới tiêu đòi hỏi hỗ trợ vật tư, tiền vốn cho các địa phương và tín dụng cho nông dân thực hiện. - Tăng cường các hoạt động khuyến nông, khuyến lâm làm tăng các khoản chi phí của Nhà nước cho các hoạt động này, đồng thời hướng đến việc đầu tư, chuyển giao công nghệ cho nông dân. - Chi trợ giá giống gốc, cho nông dân vay vốn phát triển sản xuất đã góp phần hỗ trợ và tăng đầu tư từ nội lực của người nông dân. - Thực hiện phương châm “ Nhà nước và nhân dân cùng làm, Trung ương và địa phương cùng làm” trong đầu tư phát triển thủy lợi đã có tác dụng huy động mọi nguồn lực, tăng tính đồng bộ và hiệu quả của đầu tư, thu hút được sự tham gia của các thành phần kinh tế khác trong hoạt động đầu tư và quản lý đầu tư công. - Chủ trương của Nhà nước trong việc giảm dần vốn ngân sách đầu tư trong nông nghiệp tương ứng với tỷ trọng GDP nông nghiệp giảm so với tổng GDP và xu hướng phân cấp mạnh vốn đầu tư cho địa phương có thể dẫn đến tình trạng thiếu vốn để hoàn thành các dự án đầu tư đang triển khai và gây khó khăn trong xử lý nợ đọng kéo dài đối với Bộ NN& PTNT. 1.2.2.3. Công việc của các Bộ và các cơ quan của Chính phủ - Việc tăng cường các hoạt động nghiên cứu thuộc lĩnh vực nông lâm nghiệp thủy lợi và thúc đẩy công cuộc điện khí hóa, cơ giới hóa nông nghiệp nông thôn làm tăng đầu tư cho nghiên cứu khoa học phục vụ sản xuất nông nghiệp. - Việc giảm tác động xấu đến khu vực có nguy cơ bị ảnh hưởng đã tạo ra xu hướng: tăng đầu tư cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận thị trường, hỗ trợ để đa dạng hóa hoạt động sản xuất, tăng thu nhập. 2. Các nhân tố tác động đến hiệu quả của các dự án đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn 2.1. Nhân tố thị trường Các nhân tố thị trường như: giá cả, tiền lương có ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động đầu tư công thông qua việc quyết định chi phí sản xuất, nghiên cứu và triển khai. Thêm vào đó, với đơn giá tăng và việc cải cách tiền lương đang gây ra những trở ngại cho các công trình xây dựng, đặc biệt là về mặt hiệu quả tài chính của các công trình đầu tư công. Thời gian và tiến độ thi công kéo dài làm tăng thời gian hoàn vốn và tác động nhiều mặt hiệu quả dự án đầu tư. 2.2. Nhân tố chất lượng nguồn nhân lực - Chất lượng nguồn nhân lực ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng bản dự án, trong đó, năng lực lập dự án đầu tư ngay từ đầu đã phải được chú trọng. Một dự án đầu tư muốn hiệu quả phải thì trong khâu xây dựng, thiết kế phải đảm bảo được đầy đủ các tiêu chí, yêu cầu về tính hiệu quả, tính khả thi và khả năng đạt được các mục tiêu của hoạt động đầu tư công trên các khía cạnh kinh tế- xã hội. - Năng lực thẩm định, theo dõi, giám sát và đánh giá dự án là vấn đề quan trọng trong quá trình ra quyết định và triển khai đầu tư một cách hợp lý. 2.3. Nhân tố tổ chức Đầu tư công được thực hiện thông qua hoạt động đầu tư công ở cấp Trung ương và cấp địa phương. Trong đó, phần lớn các dự án công là do địa phương quản lý. Vì thế, năng lực quản lý chi tiêu công là nhân tố quyết định đến hiệu quả của các dự án đầu tư công, đặc biệt là năng lực quản lý chi tiêu công cấp cơ sở. 2.4. Sự tham gia của cộng đồng Các dự án đầu tư công tác động đến nhiều đối tượng trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế- xã hội của đất nước. Do đó, việc theo dõi đánh giá quá trình triển khai cũng như thành quả của dự án là công việc không chỉ của các bộ, ngành và cơ quan chức năng mà còn phải là công việc của các tổ chức xã hội, các cộng đồng dân cư. Tù đó, hiệu quả của dự án có thể được nâng cao và phát huy được giá trị trong đời sống của dân cư. 2.5. Hệ thống văn bản pháp lý quy định về hoạt động đầu tư công - Hệ thống văn bản quy định về quản lý đầu tư công đồng bộ, toàn diện sẽ tạo điều kiện cho việc thẩm định, giám sát hoạt động đầu tư công chặt chẽ và sát sao hơn. - Phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công được hoàn thiện là cơ sở quan trọng cho việc đánh giá dự án đầu tư, từ đó có thể đưa ra những kết luận chính xác và thiết thực hơn trước khi dự án đi vào thực tế. III- Thực trạng Đầu tư công trong ngành Nông nghiệp và phát triển Nông thôn Việt Nam hiện nay 1. Mức độ và xu hướng đầu tư công của ngành 1.1. Giai đoạn 1988- 1997 Năm 1988, nghị quyết 10 ra đời đánh dấu mốc lịch sử quan trọng và mở ra thời kỳ mới trong phát triển nông nghiệp nông thôn nước ta. Sáu năm sau Nghị quyết 10, sản xuất nông nghiệp phát triển với nhịp độ nhanh và ổn định, các chỉ tiêu đều tăng, nổi bật nhất là năng suất lúa tăng 26%. Sự tăng trưởng đó đạt được một phần là do vấn đề tăng vốn đầu tư cho nông nghiệp, thể hiện ở biểu 2.1 sau. Biểu 2.1: Vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước cho Nông nghiệp giai đoạn 1990- 1994 (theo mức giá hiện hành) Đơn vị: Triệu đồng Lĩnh vực 1990 1991 1992 1993 1994 Tổng số 409,1 615,4 639,8 1207,6 1500 1.Trồng trọt 92 189 228 314 450 2. Chăn nuôi 16,3 20,2 30,1 35,8 50 3. Thủy lợi 299,8 405,0 581,6 857,7 1000 Nguồn: Tổng cục Thống kê, 1995 Dễ thấy thủy lợi là lĩnh vực được ưu tiên số một trong đầu tư công giai đoạn này với số vốn và tỷ trọng ngày càng tăng. Các dự án thủy lợi này cũng đã phát huy được hiệu quả khá cao trong sản xuất nông nghiệp nông thôn, thông qua việc tăng năng suất cây trồng khá mạnh mẽ. Tuy nhiên, có một điểm cần lưu ý, đó là lượng vốn tuyệt đối đầu tư cho nông nghiệp vẫn tăng qua các năm nhưng tỷ trọng của nó so với tổng số vốn đầu tư từ ngân sách lại giảm, từ 15% năm 1990; 13,7% năm 1991; 13,2% năm 1992; 12,7% năm 1993 xuống còn 11% năm 1994. Hiện tượng này đã dẫn đến tình trạng có thời kỳ thiếu vốn để nâng cấp và xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng nông nghiệp nông thôn. Bù lại sự giảm tỷ trọng đầu tư từ ngân sách, vốn đầu tư từ các nguồn vốn khác cho nông nghiệp đã bắt đầu có xu hướng tăng lên như: vốn trong dân, vốn vay ngân hàng, vốn đầu tư của các tổ chức tín dụng nước ngoài. Tuy số dự án đầu tư vào lĩnh vực nông, lâm, thủy sản chưa nhiều nhưng cũng đã tăng các tiền đề vật chất, khắc phục phần nào sự đói vốn trong nông nghiệp và kinh tế nông thôn. Xu hướng chung trên phạm vi cả nước là đầu tư, đấu thầu các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn, đặc biệt là công trình thủy lợi, khuyến khích trồng cây công nghiệp và thâm canh. Song so với yêu cầu và tiềm năng, vị trí của nông nghiệp trong nền kinh tế quốc dân, sự đầu tư đó chưa đáp ứng được. Vốn đầu tư đã ít, tỷ trọng thấp, lại đầu tư dàn trải , không tập trung cho các vùng kinh tế trọng điểm, các công trình sản xuất hàng hóa cũng như đầu tư cho khoa học kỹ thuật thấp. Nông nghiệp đã có dấu hiệu tăng trưởng chậm, sự chênh lệch về tốc độ tăng trưởng của nông nghiệp so với công nghiệp và dịch vụ tăng dần. Thêm vào đó, cơ cấu kinh tế nông thôn ít chuyển đổi và có nguy cơ tụt hậu. 1.2. Giai đoạn 1997- 2003 - Giai đoạn 1997- 1999: Đây là giai đoạn nền kinh tế Việt Nam trải qua sự phát triển đầy khó khăn do chịu sự tác động của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á, tốc độ tăng trưởng các ngành kinh tế đều chậm lại, năm sau chậm hơn năm trước. - Giai đoạn 2000- 2003: Kinh tế Việt Nam đã có những dấu hiệu phục hồi, đặc biệt là sau khi Hiệp định Thương mại Việt Nam- Hoa Kỳ được ký kết năm 2000 và có hiệu lực thực thi vào năm 2001. Tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội của ngành nông nghiệp và nông thôn trong 4 năm 1999- 2002( bao gồm cả thủy sản) là 61.017 tỷ đồng( Niên giám Thống kê). Trong đó: + Vốn ngân sách đầu tư cho ngành cùng kỳ đạt 26.095 tỷ đồng, chiếm 42,77% tổng đầu tư phát triển ngành cùng kỳ. + Các nguồn vốn của các thành phần kinh tế khác trong và ngoài nước đầu tư cho nông nghiệp đạt 34.922 tỷ đồng, chiếm 57,23% so với tổng vốn đầu tư phát triển ngành cùng kỳ. Theo đánh giá của Báo cáo chi tiêu công thì ngành nông nghiệp đã duy trì tỷ trọng ổn định trong tổng chi tiêu ở mức 5- 6% /năm trong thời kỳ 1997- 2002, là mức thấp so với mặt bằng khu vực và quốc tế. Tổng chi ngân sách cho tất cả các ngành tăng 91% trong cùng thời kỳ, trong khi chi cho ngành nông nghiệp tăng 96% về số tuyệt đối( theo giá hiện hành) nhưng vẫn đứng sau mức đầu tư cho các ngành Giáo dục, giao thông vận tải và y tế. Xu hướng chủ yếu trong chi đầu tư là phần vốn do địa phương quản lý tăng từ 48% năm 1997 lên 67% năm 2002. Trong đó: + Chi tiêu cho ngư nghiệp tăng nhanh hơn chi cho nông nghiệp và lâm nghiệp nhưng cũng chỉ chiếm 5% tổng chi toàn ngành. + Chi cho công trình thủy lợi giảm từ 78% tổng chi xuống 60% trong cùng kỳ. 1.3. Giai đoạn từ 2003 đến nay *Giai đoạn 2003- 2005: Tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội của ngành( không tính đầu tư cho thủy sản) là 55.932 tỷ đồng( Niên giám Thống kê 2004). Trong đó: + Vốn ngân sách đầu tư cho ngành cùng kỳ đạt 25.678 tỷ đồng( theo Vụ Ngân sách- Bộ tài chính), chiếm 45,90% tổng đầu tư phát triển ngành cùng kỳ. + Các nguồn vốn của các thành phần kinh tế khác trong và ngoài nước đầu tư cho nông nghiệp đạt 30.254 tỷ đồng, chiếm 54,09% so với tổng vốn đầu tư phát triển ngành cùng kỳ. Vốn Ngân sách đầu tư cho nông nghiệp so với tổng GDP tăng dần từ 1,00% vào năm 2000 lên 1,12% năm 2004. *Giai đoạn 2006- 2008: Đây là giai đoạn quan trọng trong kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm( 2006- 2010). Thời gian này, nền kinh tế nước ta đạt được mức tăng trưởng cao và liên tục. Việc bố trí kế hoạch vốn đầu tư đã tập trung hơn và phần nào khắc phục được những hạn chế của giai đoạn trước. Biểu 2.2: Kế hoạch phân bổ vốn đầu tư ngành nông nghiệp 2006- 2008 Đơn vị: Tỷ đồng Danh mục 2006 2007 Uớc 2008 1. Toàn xã hội 84.000,0 95.482,4 98.130,0 2.Nông nghiệp 17.400,0  18.092,5 17.052,2 Nguồn: Bộ Tài chính, 2007 Tổng số vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN qua các năm có tăng so với kế hoạch đề ra nhưng tổng số các dự án đầu tư công do các Bộ, ngành và địa phương triển khai chỉ ở mức tương đương. Tình trạng các dự án nhóm B có thời gian kéo dài đã được khắc phục một bước. Nhiều địa phương đã chủ động giảm bớt các dự án khởi công mới, tập trung vốn cho các dự án chuyển tiếp, các dự án sắp hoàn thành. Khối lượng vốn thực hiện và giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản đạt kết quả khá cao. Kết quả thực hiện vốn đầu tư phát triển từ NSNN năm 2007 được thể hiện ở biểu sau: Biểu 2.3: Cơ cấu vốn đầu tư phát triển từ NSNN năm 2007 Đơn vị: Tỷ đồng Danh mục Tổng số Trung ương Địa phương Tỷ trọng % Tổng vốn đầu tư từ NSNN 95.482,4 33.364,8 62.117,6 100 Nông nghiệp 18.092,5 2.566,6 15.525,9 19.8 1.Ngân sách địa phương và bổ sung cân đối 9.144,5 9.144,5 2.Cân đối cho Bộ, ngành 1.414,6 1.414,6 3.Hỗ trợ và bổ sung có mục tiêu 5.589,6 404,4 5.185,2 Nguồn: Trung tâm Dự báo phát triển KT- XH, 2007 Theo kế hoạch 5 năm( 2006- 2010) của Bộ NN&PTNT thì từ 2006- 2009 Bộ NN&PTNT còn 127 dự án đang đâu tư, vổn đầu tư của 127 dự án đã duyệt còn lại cần tập trung đầu tư tiếp từ năm 2006 khoảng trên 9.800 tỷ đồng. Trong kế hoạch năm 2006, Bộ đã tập trung đầu tư để hoàn thành 76 dự án( phần lớn là dự án nhóm C), vốn thực hiện trên 490 tỷ đồng. Như vậy, giai đoạn 2007- 2009, Bộ NN&PTNT còn trên 50 dự án cần tiếp tục đầu tư với nguồn vốn được duyệt lến đến 9400 tỷ đồng. Tuy nhiên, với dự báo tổng chi đầu tư những dự án đang tiến hành thì ngân sách trực thuộc Bộ chỉ có khả năng đáp úng được 60% nhu cầu của số dự án đang đầu tư, tương đương với khoảng 5.738 tỷ đồng. Biểu 2.4: Cơ cấu vốn đầu tư phát triển từ NSNN năm 2008( ước tính) Đơn vị: Tỷ đồng Danh mục Tổng số Trung ương Địa phương Tỷ trọng % Tổng vốn đầu tư từ NSNN 98.130,0 100 Nông nghiệp 17.052,2 1.616,8 15.435,4 18,0 1.Ngân sách địa phương 9.444,0 9.444,0 2.Cân đối cho Bộ, ngành 700,0 700,0 3.Hỗ trợ và bổ sung có mục tiêu 5.048 332,8 4.715,4 Nguồn: Phòng tổng hợp, Bộ Kế hoạch- đầu tư, 2007 2. Đầu tư công trong các lĩnh vực( tiểu ngành) 2.1. Thủy lợi Trong những năm qua, tổng chi tiêu của Nhà nước dành cho thủy lợi và các dịch vụ có liên quan là khoản chi lớn nhất trong tổng chi ngân sách cho nông nghiệp. Năm 2002, phân bổ ngân sách của ngành cho thủy lợi là 4.211 tỷ đồng, tăng 29% so với mức 3.241 tỷ đồng năm 1999( xem biểu 2.5) và xu hướng này vẫn tiếp tục tăng qua các năm. Biểu 2.5: Chi tiêu công cho thủy lợi Việt Nam giai đoạn 1999- 2002 Đơn vị: Tỷ đồng Danh mục 1999 2000 2001 2002 Tỷ trọng % 1.Tổng NSNN 3.241 3.62 4.678 4.211 100 Chi đầu tư 3.063 3.388 4.411 3.959 Chi thường xuyên 178 232 267 252 2.Chi tiêu của Bộ NN&PTNT 1.612 1.364 1.273 920 21 Chi đầu tư 1.600,0 1.317 1.227 871 Chi thường xuyên 12 47 46 49 3.Chi tiêu của Tỉnh 1.628 2.255 3.404 3.291 79 Chi đầu tư 1.463 2.070,0 3.1784 3.087 Chi thường xuyên 165 185 220 204 Nguồn: Bộ Tài chính, 2004 Đầu tư xây dựng các công tình thủy lợi đã tác động rất lớn đến việc giảm nghèo nông thôn, đặc biệt là giai đoạn đầu của quá trình đổi mới nền kinh tế. Về mặt lý thuyết, quy mô của các công trình thủy lợi là một nhân tố quan trọng tác động đến đời sống của người nông dân. Hệ thống thủy lợi quốc gia đã tưới tiêu khoảng 80% diện tích trên tổng số gần 7 triệu hecta canh tác, chủ yếu là cho lúa. Tuy nhiên, theo báo cáo, diện tích thực sự tưới tiêu chỉ bằng 50- 60% công suất thiết kế do các công trình này chưa hoàn thành hoặc không được bảo trì thường xuyên. Đối với các công trình thủy lợi lớn, diện tích tưới tiêu có cao hơn song vẫn phải sử dụng hệ thống bơm bổ sung nên chi phí cũng tăng. Đối với các công trình thủy lợi nhỏ, đặc biệt là ở vùng sâu, vùng xa, diện tích tưới tiêu thực sự chỉ khoảng 25- 30%. Nhiều kết quả khảo sát thực tế cho thấy, tất cả các khoản chi phí cộng dồn liên quan đến hệ thống thủy nông nông thôn đã lên đến con số rất cao và có thể vượt vốn đầu tư chính thức vào các công trình này. Một vấn đề nữa cần quan tâm đó là việc thu phí từ phía người sử dụng công trình. Theo lý thuyết, nguồn thu này có thể đảm bảo chi vận hành, duy tu, bảo dưỡng công trình, nhưng trong thực tế lại là điều không thể thực hiện được. Phí thủy lợi và tỷ lệ thu phí thường thấp nên nguồn thu từ phí thủy lợi mới chỉ đáp ứng được 60% nhu cầu cần thiết, còn lại trợ cấp ngân sách vẫn chiếm phần lớn trong chi vận hành, bảo dưỡng. 2.2. Nghiên cứu khoa học Nghiên cứu khoa học không được phân loại ngân sách riêng mà lại ghi chung vào các hạng mục cho trồng trọt và nhân giống. Do vậy, một nguồn vốn lớn được cấp qua các Viện và cơ quan nghiên cứu trực thuộc Chính phủ như: Bộ Khoa học công nghệ, Bộ Tài nguyên môi trường. Nguồn vốn thông qua Bộ NN&PTNT chiếm khoảng 85%, phần còn lại được chuyển qua Bộ KHCN dùng cho các nghiên cứu về môi trường. Các số liệu thống kê cho thấy, nguồn vốn thông qua Bộ NN&PTNT và Bộ KHCN có xu hướng tăng lên, cụ thể là đã tăng từ 150,5 tỷ đồng năm 2000 lên 197,5 tỷ đồng năm 2003; trong đó, tập trung vào sản xuất hạt giống chiếm 42%, chăn nuôi gia cầm, thú y, trồng rừng và thủy lợi- mỗi hạng mục chiếm khoảng 4%. Tuy thê, tỷ trọng chi tiêu dành cho nghiên cứu của ngành vẫn không có sự ưu tiên nào, chỉ khoảng 2- 2,5%. Đây là một tỷ lệ rất thấp so với các quốc gia đang phát triển khác như Trung Quốc( 6%) hay Thái Lan( 10%). Biểu 2.6 : Đầu tư công dành cho Nghiên cứu nông nghiệp từ các nguồn vốn của Trung ương, giai đoạn 200- 2003 Đơn vị: Tỷ đồng Nguồn vốn 2000 2001 2002 2003 1.Bộ NN&PTNT 122,7 142,7 148,3 175,6 2.Bộ KH&CN 27,8 19,6 20,2 21,9 3.Tổng số 150,5 162,3 168,5 197,5 Các khoản lương % 31,5 35,8 37,5 31,0 Nguồn: Bộ Tài chính, 2004 Có lẽ đó cũng là cách lý giải cho mức đóng góp thấp của nghiên cứu khoa học trong việc tăng năng suất và tốc độ tăng trưởng của ngành nông nghiệp. Một vấn đề đặt ra là với nguồn vốn ngân sách hạn hẹp cho nghiên cứu nông nghiệp, việc sử dụng nguồn vốn này càng cần phải được lưu tâm hơn và đặc biệt chú ý đến kết quả của nghiên cứu cũng như khả năng áp dụng nghiên cứu đó trong thực tế. 2.3. Khuyến nông Công tác khuyến nông ở Việt Nam được coi là một bộ phận của Chương trình xã hội hóa và giáo dục cộng đồng cấp cơ sở. Nhưng cũng giống như hoạt động nghiên cứu khoa học, khuyến nông cũng chỉ được ghi chung vào các hạng mục cho trồng trọt và nhân giống. Hầu hết các dịch vụ khuyến nông do Tỉnh cung cấp và chi trả. Ngân sách hàng năm của Bộ NN&PTNT dành cho khuyến nông khoảng 68 tỷ đồng và cả nước chi khoảng 117 tỷ đồng cho việc cung cấp các dịch vụ khuyến nông( xem biểu 2.7) Biểu 2.7: Nguồn Ngân sách cho khuyến nông giai đoạn 1999- 2003 Đơn vị: Tỷ đồng Danh mục 1999 2000 2001 2002 2003 Tổng Ngân sách Quốc gia 85 108 155 196 185 Trung ương 26 29 43 66 68 Địa phương 59 79 112 130 117 Nguồn: Bộ Tài chính( 2004) Trong đó, chi trả lương chiếm hầu hết nguồn ngân sách này, còn lại đầu tư rất ít cho các hoạt động chuyên môn tại hiện trường. Nhìn chung, hoạt động khuyến nông chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn. Do đó, vấn đề cần xem xét là việc Trung ương tăng ngân sách và các tỉnh, xã dành thêm chi tiêu công cho công tác khuyến nông. 3. Những tồn tại về hoạt động đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam hiện nay 3.1. Tỷ trọng Ngân sách Nhà nước dành cho đầu tư phát triển ngành còn thấp Từ những số liệu và đánh giá trên cho thấy mặc dù đã có những triển vọng trong hoạt động đầu tư công của ngành song nguồn vốn đầu tư phát triển dành cho ngành chưa đủ để đạt được những mục tiêu đã đề ra. Tổng chi ngân sách cho nông nghiệp chỉ dừng lại ở mức 6%, rất thấp so với mức đóng góp 22% của ngành trong nền kinh tế quốc dân. Thực tế, mức bố trí NSNN cho ngành còn hạn chế, mới chỉ đáp ứng được khoảng 55- 60% nhu cầu của ngành, đặc biệt là thiếu ngân sách cho các dịch vụ hỗ trợ và các hoạt động vận hành, bảo dưỡng công trình nông thôn. 3.2. Mất cân đối trong cơ cấu chi tiêu công của ngành Trước khi tăng đầu tư cho ngành cần phải xem xét đến cơ cấu chi tiêu công của ngành, quan trọng nhất là sự cân đối giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Những năm vừa qua cho thấy sự mất cân đối khá nghiêm trọng giữa hai khoản chi này của ngành( xem biểu 2.8) Xu hướng chủ yếu là tăng trưởng vốn đầu tư. Chi đầu tư chiểm khoảng 75- 80% tổng chi thời kỳ khảo sát, tăng ít so với giai đoạn trước đó; còn lại là chi thường xuyên chỉ chiếm 20- 25% tổng chi, giảm so với múc ổn định 25% suốt thời kỳ 1992- 1998, trong đó chi trả lương và trả công lại tăng lên. Biểu 2.8: Tỷ trọng Ngân sách chi tiêu công của ngành Nông nghiệp giai đoạn 1997- 2002 Khoản mục 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1.Vốn chi đầu tư % 72,6 77,8 80,7 78,3 80,2 76,8 2.Vốn chi thường xuyên % 27,4 22,2 19,3 21,7 19,8 23,2 Lương trong chi thường xuyên % 14,3 15,4 17,5 20,7 20,9 17,8 Nguồn: Bộ tài chính( 2004) Ngân sách cấp không đủ kinh phí cho chi thường xuyên, nhất là chi phí vận hành, bảo dưỡng. Theo đánh giá Chi tiêu công, có sự gia tăng mất cân đối lien tục giữa chi vận hành, bảo dưỡng của ngành và sự tích lũy nhanh chóng về vốn tài sản cố định do chỉ nhấn mạnh đến hoạt động đầu tư. Trong 5 năm từ 1997 đến 2002, chi vận hành, bảo dưỡng chỉ tăng 31% so với mức thay đổi 107% cho các hạng mục cố định và trả lương. Phần lớn tổng chi thường xuyên của Nhà nước cho nông nghiệp( không kể thủy sản) bao gồm: khuyến nông, nghiên cứu, chương tình mục tiêu quốc gia do chính quyền địa phương quản lý, phần còn lại do Bộ NN&PTNT quản lý. 3.3. Phân bổ Ngân sách trong nội bộ ngành chưa hợp lý Điều này thể hiện ở sự phân bổ ngân sách hàng năm cho các lĩnh vực tiểu ngành( xem thêm phần mục 2 trên). Theo bản đánh giá tác động chi tiêu công của khu vực nông thôn đến tăng trưởng và giảm nghèo cho chúng ta những kết luận khá thú vị về kết quả của các hoạt động đầu tư này( theo dõi phụ lục 1). Đối chiếu với thực tế, ta thấy còn những vấn đề nổi cộm như sau: - Một là, đầu tư công của ngành tập trung vào các công trình thủy lợi( chiếm hơn 70% vốn đầu tư toàn ngành), trong khi hiệu quả sử dụng của các công trình này lại khá thấp. Cần phải ưu tiên thích hợp cho việc duy tu, bảo dưỡng các hệ thống tuới tiêu để hỗ trợ sản xuất và đa dạng hóa nông nghiệp. -Hai là, chưa quan tâm đúng mức đến việc đầu tư cho công tác nghiên cứu khoa học, khuyến nông trong nông nghiệp. Nguồn lực cho nghiên cứu còn hạn chế để hỗ trợ một ngành nông nghiệp đa dạng và hiện đại, phục vụ cho CNH- HĐH đất nước. Thêm vào đó, vốn cho khuyến nông còn rất thiếu. Sự hỗ trợ của Trung ương không thể hiệu quả nếu thiếu sự hợp tác của chính quyền địa phương trong việc chuyển một số nguồn vốn đầu tư kém hiệu quả từ lĩnh vực khác sang cho hoạt động khuyến nông. - Ba là, mức đầu tư vào cơ sở hạ tầng nông thôn còn thấp trong khi CSHT nông thôn còn nhiều yếu kém- chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển nông nghiệp nông thôn bền vững. IV- Đánh giá hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong ngành Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam hiện nay 1. Đánh giá chung về hiệu quả của các Dự án đầu tư công 1.1. Hiệu quả tài chính 1.2. Hiệu quả kinh tế 1.3. Hiệu quả xã hội- môi trường 2. Nghiên cứu điển hình- Đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công 2.1. Trạm bơm điện Đắc Lua, xã Đắc Lua, huyện Tân Phú, tỉnh Đồng Nai 2.2. Công trình thủy lợi xã Hải Xuân, huyện Hải Hậu, tỉnh Nam Định 3. Các vấn đề cần giải quyết 3.1. Chưa quan tâm đến đầu ra- tác động của các dự án đầu tư công Một thực tế là vốn đầu tư cho nông nghiệp nông thôn của chúng ta còn thiếu, tỷ trọng thấp nhưng lại phân tán, dàn đều, thiếu trọng tâm. Việc đầu tư dàn trải, chú trọng đến số dự án được triển khai, số lượng công trình được xây dựng mà không lưu ý đến chất lượng đầu ra chứ chưa cần nói đến tác động của hoạt động đầu tư đó. Chính vì thế mà rất nhiều dự án đã đi vào triển khai một cách ồ ạt, có được sản phẩm đầu ra nhưng lại không thể vận hành tốt hoặc đi vào hoạt động một thời gian ngắn đã ngừng lại; cũng không ít trường hợp công trình xây dựng xong rồi bỏ đấy, giá trị đóng góp cho đời sống và hoạt động sản xuất của người dân chẳng được là bao, thêm vào đó lại lãng phí vốn của Nhà nước và làm giảm hiệu quả của các mục tiêu đã đặt ra. Chương III- Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam I- Mục tiêu và định hướng nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp 1. Mục tiêu và chiến lược phát triển của ngành Nông nghiệp 1.1. Mục tiêu tổng quát 1.2. Mục tiêu định hướng chính của ngành giai đoạn 2010- 2020 1.3. Nhiệm vụ và chính sách mới giai đoạn 2008- 2010 2. Những ưu tiên chiến lược về đầu tư công trong ngành Nông nghiệp giai đoạn 2008- 2010 II- Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam 1. Các giải pháp trước mắt 2. Các giải pháp lâu dài III- Một số khuyến nghị 1. Đối với Cơ quan quản lý cấp Trung Ương 2. Đối với Cơ quan quản lý cấp địa phương 3. Đối với các doanh nghiệp D- Danh mục tài liệu tham khảo 1. Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng thế giới với sự hỗ trợ của nhóm các nhà tài trợ cùng mục đích, Việt Nam quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo- Đánh giá tổng hợp chi tiêu công- Đấu thầu nua sắm công và trách nhiệm tài chính 2004, Nxb Tài chính 2005 2. Bộ Tài chính, Báo cáo Kế hoạch Tài chính và Chi tiêu trung hạn giai đoạn 2007- 2009 3. Nguyễn Sinh Cúc, Đầu tư trong Nông nghiệp- Thực trạng và triển vọng, Nxb Chính trị quốc gia 4. TS Phạm Bảo Dương, Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng luật Nông nghiệp Việt Nam, Viện Chính sách và Chiến lược phát triển Nông nghiệp- nông thôn 5. Ths. Nguyễn Thị Hoa, Quản lý theo kết quả- Một phương pháp mới trong chính sách giảm nghèo, Tạp chí Kinh tế& phát triển, số 125( 11/2007) 6. Ths. Hoàng Sỹ Kim, Đầu tư vốn phát triển Nông nghiệp- nông thôn theo xu hướng hội nhập quốc tế, Tạp chí Phát triển Kinh tế, số 192( 10/ 2006) 7. Đoàn Thế Lợi, Hiện trạng tổ chức quản lý và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của các hệ thống thủy lợi, Tạp chí Nông nghiệp và phát triển nông thôn, số 12+13/ 2007 8. Nguyễn Ngọc Mai, Phân tích và quản lý các dự án đầu tư, Viện Khoa học Kinh tế 9. Đặng Kim Sơn, Công nghiệp hóa từ Nông nghiệp- Lý luận thực tiễn và triển vọng áp dụng ở Việt Nam, Nxb Nông nghiệp 2001 10. Nâng cao hiệu quả của các Dự án tăng cường năng lực ở Việt Nam, Tạp chí Kinh tế& phát triển, số 119( 5/2007) 11. Đánh giá thành quả danh mục đầu tư, Tạp chí Phát triển Kinh tế, số 186( 4/ 2006) 12. Trường Đại học Kinh tế quốc dân- Khoa kinh tế Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Giáo trình Lập dự án đầu tư phát triển Nông nghiệp, nông thôn, Nxb Thống kê 13. PGS. Trần Đình Ty, Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước, Nxb Lao động 2005 15. Viện chiến lược phát triển, Quy hoạch phát triển Kinh tế xã hội- Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia 2004 Website: Đề tài: Nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam MỤC LỤC