Đề tài Tìm hiểu chính sách miễn, giảm thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP

1 ĐẶT VẤN ĐỀ 1.1 Lý do nghiên cứu đề tài Nước ta là một nước đi lên từ nông nghiệp, do đó ngành thủy lợi có vai trò rất quan trọng đối với nền kinh tế của đất nước, công tác thủy lợi  là biện pháp quan trọng hàng đầu trong việc khôi phục sản xuất nông nghiệp, mở rộng diện tích canh tác, tăng vụ, thâm canh tăng năng suất cây trồng. Công tác thủy lợi nước ta căn bản đáp ứng được yêu cầu của sản xuất nông nghiệp, phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai ở các vùng, miền trong công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, trước yêu cầu đòi hỏi ngày một cao của thời kỳ CNH, HÐH đất nước và những bất lợi về thời tiết do biến đổi khí hậu toàn cầu gây ra, nhiệm vụ của công tác thủy lợi đang đứng trước nhiều khó khăn, thách thức. Yêu cầu đặt ra là nhà nước cần phải đề ra những chính sách phù hợp để giải quyết các vấn đề liên quan đến công tác thủy lợi. Chính sách thủy lợi phí là một trong những chính sách giúp công tác thủy lợi đạt hiệu quả cao. Nó sẽ có tác động tích cực hoặc tiêu cực đến đến sự ổn định, bền vững công trình, phục vụ đa mục tiêu hiệu quả và sự tồn tại của các đơn vị làm dịch vụ tưới tiêu. Miễn thuỷ lợi phí là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta đối với người nông dân, nhằm giảm gánh nặng, cải thiện đời sống của người dân. Tuy nhiên, đây là một vấn đề lớn, khó khăn, phức tạp và chứa đựng nhiều vấn đề bất cập. Trong vòng hơn 40 năm qua (1962 - 2009) chính sách thủy lợi phí ở nước ta đã 4 lần thay đổi. Gần đây nhất, chính phủ đã đưa ra nghị định 115 nhằm sửa đổi bổ sung một số điều của nghị định số 143/2003/NĐ-CP. Nghị định này đã có sự thay đổi cơ bản về việc miễn, giảm thủy lợi phí. Tuy nhiên sau 9 tháng thực hiện, đến nay chính sách này đã bộc lộ nhiều vấn đề bất cập. Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này, nhóm chúng tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: “Tìm hiểu chính sách miễn, giảm thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP”. 1.2 Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nội dung: Tìm hiểu chính sách miễn, giảm thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP - Phạm vi về không gian: Tìm hiểu trên phạm vi cả nước - Phạm vi về thời gian: Từ ngày Nghị định 115 có hiệu lực (01/01/2009) đến nay 2 CƠ SỞ LÍ LUẬN VÀ CƠ SỞ THỰC TIỄN 2.1 Cơ sở lí luận về vấn đề nghiên cứu Quan điểm về thủy lợi phí (TLP) hiện nay chưa có sự thống nhất, TLP có thể là chi phí sản xuất hay TLP là khoản thu của nhà nước đối với nông dân trong việc sử dụng nước, nên chưa có một chính sách hoàn chỉnh đáp ứng được yêu cầu thực tế, đảm bảo công trình thủy lợi phát huy được hiệu quả tối đa. Một số quan điểm về thủy lợi phí: - “Là phí tổn về quản lý và tu sửa của các hệ thống nông giang” mà người dùng nước phải trả (Nghị định số 66-CP). - “Là phí dịch vụ thu từ tổ chức, cá nhân sử dụng nước hoặc làm dịch vụ từ công trình thủy lợi cho mục đích sản xuất nông nghiệp để góp phần chi phí cho việc quản lý, duy tu, bảo dưỡng và bảo vệ công trình thủy lợi và "tiền nước“ là giá tiền trong hợp đồng dịch vụ về nước thu từ tổ chức, cá nhân sử dụng nước hoặc làm dịch vụ từ công trình thủy lợi ngoài mục đích sản xuất nông nghiệp” (Pháp lệnh Khai thác & Bảo vệ Công trình thủy lợi). Để phát triển nông nghiệp bền vững, nâng cao ý thức trách nhiệm của người dân, đảm bảo các công trình thuỷ lợi vận hành an toàn trong điều kiện hiện nay, thì việc duy trì một mức thu thuỷ lợi phí là cần thiết. Ngoài việc đáp ứng yêu cầu về vốn, giảm bớt gánh chịu của ngân sách nhà nước thì thuỷ lợi phí còn có tác dụng nâng cao ý thức của người sử dụng và người quản lý tiết kiệm nước, bảo vệ và khai thác tốt công trình thuỷ lợi. Nhưng thu mức nào thì cần phải có chính sách hợp lý, công bằng, trong đóng góp đảm bảo quyền lợi và khuyến khích sản xuất nói chung. Như vậy, bài toán đặt ra đối với chính sách thủy lợi phí sẽ là: - Nếu nhà nước quy định mức thu thuỷ lợi phí cao thì mức cấp của Nhà nước sẽ ít. - Ngược lại, nếu quy định mức thấp hoặc không thu thì nhà nước phải cấp bù nhiều hơn, chắc chắn đó là gánh nặng đối với nhà nước. Qua từng thời kỳ, Nhà nước đã đưa ra các chính sách thủy lợi phí và miễn giảm thủy lợi phí, tuy nhiên vẫn chưa có một chính sách hoàn thiện giải quyết được mâu thuẫn này. 2.2 Cơ sở thực tiễn về vấn đề nghiên cứu 2.2.1 Trên thế giới Đối với mỗi hệ thống tưới tiêu cụ thể, việc thiết lập mức thu hay miễn, giảm TLP đối với sản xuất nông nghiệp phải dựa vào điều kiện thực tiễn của từng quốc gia, đặc biệt là điều kiện kinh tế xã hội và mức sống của người dân để quyết định. Hầu hết các nước, việc thu TLP (giá nước) chỉ đề trang trải chi phí vận hành và bảo dưỡng và hầu như vẫn chưa đủ chỉ bù đắp được khoảng 20-70% cho phí vận hành và bảo dưỡng, thấp nhất là Ấn độ và Pakistan chỉ hu hồi được 20-39% chi phí vận hành và bảo dưỡng, cao nhất là Madagasca cũng chỉ thu hồi được khoảng 75% chi phí vận hành và bảo dưỡng và nước này đang có một cuộc cách mạng về công tác tài chính cho vận hành và bảo dưỡng. Hầu hết các nước không thu hồi chi phí đầu tư kể cả các nước công nghiệp phát triển, tỷ lệ thu hồi chi phí đầu tư cũng rất thấp như Canada và Italy. Thực tế hiện nay, cả các nước phát triển và đang phát triển cũng đang tính lại chính sách về phí sử dụng nước và một số nước đã bắt đầu thu lại ít nhất một phần kinh phí đầu tư ban đầu từ người sử dụng như Australia và Brazil. Trung Quốc Chính phủ ban hành chính sách về giá nước mang tính nguyên tắc (quy định khung), giao quyền cho địa phương trực tiếp quản lý công trình, quy định cụ thể cho phù hợp trên cơ sở lợi ích kinh tế và mức chi phí thực tế đã sử dụng, mức chi phí tính toán (dùng nước phải trả tiền, dùng nhiều trả nhiều, dùng ít trả ít) và ý kiến tham gia của người dân. Nhà nước có chính sách hỗ trợ cho đối với các vùng nghèo khó khăn, mức sống thấp, khi công trình hư hỏng nặng cần phải sửa chữa, hỗ trợ chi phí cho diện tích tiêu phi canh tác, hỗ trợ chi phí tiền điện tưới tiêu, khi có thiên tai gây mất mùa phải giảm mức thuế sử dụng đất. Tuỳ theo loại hình công trình, tự chảy hay động lực, điều kiện cụ thể của hệ thống công trình để quy định mức thu và có chính sách hỗ trợ. Cơ quan nào quyết định miễn giảm giá nước tưới thì cơ quan đó có trách nhiệm cấp bù hỗ trợ tài chính cho đơn vị quản lý công trình thuỷ lợi. Kinh nghiệm của Trung quốc cho thấy từ khi bắt đầu thu TLP (giá nước), việc sử dụng nước được tiết kiệm hơn. Nhưng điều này cũng là một thách thức đối với các đơn vị quản lý, điều này đòi hỏi đơn vị quản lý công trình thuỷ lợi phải có các biện pháp để quản lý tốt, giảm các tổn thất để có nhiều nước bán cho nông dân theo yêu cầu của họ và giảm thiểu chi phí. Australia Tại lưu vực miền nam Murray-Darling năm 1992 TLP từ nông nghiệp thu đáp ứng được 80% chi phí vận hành và bảo dưỡng và đến năm 1996 thu được 100% chi phí vận hành và bảo dưỡng. Giá nước cũng khác nhau giữa các vùng. Ở bang Victoria mức thu gần đảm bảo chi phí vận hành và bảo dưỡng (năm 1995), ở New South Wales thu trong nội bang thu khoảng 0,92 USD/1000m3 (chỉ tương đương khoảng gần 13 đ năm 1995) trong khi đó nếu nước được đưa sang bang Victoria thì giá nước tăng hơn 3,6 lần giá nước trong nội bang New South Wales. Tương tự như vậy ở bang Queensland giá thu trong nội bang khoảng 1,5USD/1000m3 trong khi đó giá nước khi chuyển ra ngoài ranh giới bang tăng hơn 4,2 lần; cuối cùng đối với vùng miền nam, lưu vực Muray-Darlinh năm 1991-1992 mức thu đồng đều hơn 7,8USD/1000m3 (tương đương với 80% phí vận hành và bảo dưỡng), và từ năm 1992 trở đi giá nước cao hơn giá thành là 11% để thu hẹp khoảng cách giữa chi phí đầu tư và thu hồi vốn. Mỹ Mỹ là một quốc gia có nguồn tài nguyên nước phong phú. + Trước kia thuỷ nông địa phương (xí nghiệp thuỷ nông huyện hoặc tỉnh) thu TLP dựa trên cơ sở chi phí vận hành và bảo dưỡng cho các vùng đất canh tác khác nhau. Ví dụ mức thu đối với những vùng tưới động lực sẽ cao hơn mức thu những vùng tưới tự chảy. + Bắt đầu từ cuối những năm 80 của thế kỷ trước, nhà nước đã xây dựng luật mà nó bao hàm cả việc bảo vệ nguồn tài nguyên nước. Thuỷ lợi phí đã được thu tăng lên đáng kể. Ví dụ: thời điểm năm 1988 thuỷ nông huyên Broadview đã tăng mức thu từ 40USD/ha lên 100USD/ha với mức nước sử dụng được tính toán; năm 1987 tại thuỷ nông huyện Pacheco mức thu tính theo 2 bậc, bậc thứ nhất mức thu 90USD/ha và bậc thứ 2 thu 150USD/ha; đối với mức thu dựa trên khối lượng sử dụng ở hệ thống thuỷ nông bang Califonia tăng mức thu từ từ 4,4USD/1000m3 lên 11,9USD/100m3. Với mức thu như vậy thì thực tế đã cao hơn mức cần thiết để thu hồi các chi phí. Italy Ở Italy, nước sử dụng cho nông nghiệp thu thuỷ lợi phí dựa trên cơ sở diện tích và mức thu khác nhau giữa các vùng từ 22,11-82,36USD/ha (trung bình 37,38USD/ha đây là mức thu kế hoạch) nhưng thực tế chỉ thu được khoảng 80% so với kế hoạch và chỉ đảm bảo được khoảng 60% chi phí vận hành và bảo dưỡng. Tây Ban Nha Ở Tây Ban Nha thuỷ lợi phí nông dân phải trả hầu hết toàn bộ chi phí từ xây dựng cơ bản, quản lý vận hành hệ thống thuỷ nông và cả quản lý cấp lưu vực. Có 3 cách tính thuỷ lợi phí: dựa trên diện tích; dựa trên khối lượng sử dụng hoặc kết hợp cả hai cách trên. Thuỷ lợi phí trung bình ở thời điểm năm 1994 khoảng 84,7USD/ha-năm (dao động khác nhau giữa các hệ khu vực từ 8,3-266 USD/ha-năm) và từ 0.008-0,16USD/m3 sử dụng. Pakistan Pakistan là một quốc gia đang phát triển, đông dân và có chỉ số nguồn tài nguyên nước tính trên đầu người hàng năm tương đương với Việt nam. Mức TLP là rất thấp 0,55USD/ha-vụ, ngô 0,33USD/ha-vụ, thuỷ lợi phí thu từ nông dân khoảng 20% chi phí vận hành và bảo dưỡng còn lại là nhà nước trợ cấp. 2.2.2 Ở Việt Nam Để đáp ứng yêu cầu của quá trình phát triển thủy lợi phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội, trong từng giai đoạn Nhà nước đã ban hành các chính sách miễn giảm Thủy lợi phí như sau: Để khai thác tối đa năng lực các hệ thống công trình thuỷ lợi hiện có, gắn trách nhiệm với quyền lợi của người dùng nước, giảm bớt gánh nặng bao cấp của Nhà nước trong lĩnh vực thuỷ lợi, Bộ Nông nghiệp và PTNT đã trình Chính phủ ban hành chính sách về tiền nước và thuỷ lợi phí theo quy định tại Nghị định số 143/2003/NĐ-CP ngày 28/11/2003, bắt đầu thực hiện việc miễn, giảm thuỷ lợi phí. Cụ thể: Những địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn được miễn thủy lợi phí; địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn thì giảm từ 50% - 70% mức thủy lợi phí. Nhìn chung, người nông dân có thu nhập thấp hàng năm vẫn phải gánh một khoản lệ phí không nhỏ cho thủy lợi. Như vậy, Nghị định số 143 quy định việc miễn thủy lợi phí còn mang tính công thức và không sát thực. Đến năm 2007, Nghị định 154/2007/NĐ-CP được ban hành, thay thế cho Nghị định 143/2003/NĐ-CP. Nghị định 154 quy định: Miễn thuỷ lợi phí (TLP) đối với hộ gia đình, cá nhân có đất, mặt nước dùng vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối trong hạn mức giao đất nông nghiệp…;đối với địa bàn có điều kiện kinh tế- xã hội đặc biệt khó khăn và khó khăn theo quy định của Luật Đầu tư được miễn TLP đối với toàn bộ diện tích đất, mặt nước dùng vào nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối không phân biệt trong hay ngoài hạn mức giao đất…Các đơn vị quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi được ngân sách Nhà nước cấp bù số tiền do miễn thu TLP quy định tại Nghị định này. Như vậy Nghị định 154/2007/NĐ-CP thay cho Nghị định 143/2003/NĐ-CP (phần TLP), nhưng chỉ đối với các hệ thống thủy lợi được đầu tư bằng vốn ngân sách do IMC quản lý và đã giảm được trên 80% tổng số TLP mà nông dân phải trả trước đây. Chi phí về tưới của nông dân phải trả TLP nội đồng chỉ bằng 1,4 -2,0% tổng chi phí đầu vào của sản phẩm nông nghiệp có tưới (trước đây là 7 -10%). Thực tế cho thấy, quá trình triển khai Nghị định 154 của Chính phủ đã phát sinh nhiều phiền toái, chưa hợp lý. Nghị định này chỉ đề cập đến diện tích tưới tiêu đối với các công trình thuỷ nông xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nuớc. Còn diện tích tưới tiêu các công trình thuỷ lợi xây dựng bằng vốn không phải của ngân sách, đang thu theo thoả thuận thì không được miễn. Ngoài ra, mức cấp bù thuỷ lợi phí cho các địa phương được căn cứ vào mức thu thuỷ lợi phí theo quy định của UBND các tỉnh, thành phố theo quy định tại Nghị định 143/2003/NĐ-CP nhưng khi thực hiện Nghị định này các địa phương lại có quy định mức thu thuỷ lợi phí khác nhau. Mặt khác, còn một số HTX nông nghiệp chưa nhận được khoản hỗ trợ tiền cấp bù miễn thủy lợi phí. Xuất phát từ những tồn tại nêu trên, mới đây, Chính phủ đã ban hành Nghị định 115/2008/NĐ-CP ngày 14/11/2008 sửa đổi, bổ sung Nghị định 143/NĐ-CP qui định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi. 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 3.1 Hệ thống văn bản chính sách 3.1.1 Hệ thống văn bản chính sách liên quan - Nghị định số 66-CP về việc ban hành điều lệ thu thủy lợi phí do hội đồng chính phủ ban hành 05/06/1962. - Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng 112-HĐBT ngày 25/8/1984 về việc thu thủy lợi phí. - Nghị định 143/NĐ-CP ngày 28/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi. - Nghị định số 154/2007/NĐ-CP ngày 15/10/2007 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 143/2003/NĐ-CP ngày 28/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi. - Thông tư 36 Hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 115/2008/NĐ-CP ngày 14/11/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 143/2003/NĐ-CP ngày 28/11/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi. 3.1.2 Văn bản chính sách làm tiểu luận Nghị định 115/2008/NĐ-CP ngày 14-11-2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số 143/2003/NĐ-CP ngày 28/11/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi. Đối tượng miễn thuỷ lợi phí: Hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối. Phạm vi miễn thuỷ lợi phí: - Miễn thuỷ lợi phí đối với diện tích mặt đất, mặt nước trong hạn mức giao đất nông nghiệp của các hộ gia đình, cá nhân dùng vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối, bao gồm: đất do Nhà nước giao, được thừa kế, cho, tặng, nhận chuyển nhượng hợp pháp, kể cả phần diện tích đất 5% công ích do địa phương quản lý mà các hộ gia đình, cá nhân được giao hoặc đấu thầu quyền sử dụng. - Miễn thuỷ lợi phí đối với toàn bộ diện tích đất, mặt nước dùng vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối của hộ gia đình, cá nhân tại địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn và địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn theo quy định của Chính phủ. Diện tích mặt đất, mặt nước miễn thuỷ lợi phí quy định tại điểm này không phân biệt được cấp, tưới, tiêu nước từ công trình thuỷ lợi đầu tư bằng vốn ngân sách hay các nguồn vốn khác, thu thuỷ lợi phí theo mức Nhà nước quy định hay theo thoả thuận. Mức miễn thuỷ lợi phí: - Mức miễn thuỷ lợi phí đối với trường hợp sử dụng nước từ công trình thuỷ lợi đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước được tính theo mức quy định tại các điểm a, b, c và các tiết 3, 4 Biểu mức thu tiền nước tại điểm d khoản 1 Điều này. - Mức miễn thuỷ lợi phí đối với trường hợp sử dụng nước từ công trình thuỷ lợi đầu tư bằng nguồn vốn không thuộc ngân sách nhà nước hoặc có một phần vốn ngân sách nhà nước được tính theo mức thu thuỷ lợi phí thoả thuận quy định tại khoản 4 Điều này. Mức cấp bù kinh phí do thực hiện miễn thủy lợi phí: Các đơn vị quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi được ngân sách nhà nước cấp bù số tiền do thực hiện miễn thu thuỷ lợi phí quy định như sau: - Đối với đơn vị quản lý, khai thác hệ thống công trình thuỷ lợi đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước được cấp bù số tiền do thực hiện miễn thuỷ lợi phí tính theo mức thu quy định tại điểm a, b, c và các tiết 3, 4 của Biểu mức thu tiền nước tại điểm d khoản 1 Điều 19 Nghị định này. - Đối với đơn vị quản lý, khai thác hệ thống công trình đầu tư bằng nguồn vốn không thuộc ngân sách nhà nước hoặc có một phần vốn ngân sách nhà nước và thu thuỷ lợi phí theo thoả thuận được cấp bù số tiền do thực hiện miễn thuỷ lợi phí tính theo mức thu quy định tại khoản 4 Điều 19 Nghị định này. Đơn vị quản lý khai thác công trình thuỷ lợi làm nhiệm vụ cấp, tưới tiêu nước được hưởng các khoản trợ cấp, trợ giá, hỗ trợ tài chính theo quy định của pháp luật. Công ty khai thác công trình thuỷ lợi nhà nước được hỗ trợ kinh phí để xử lý xóa  nợ đọng thuỷ lợi phí và khoản lỗ do nguyên nhân khách quan. 3.2 Kết quả thực hiện chính sách 3.2.1 Mặt tích cực Miễn, giảm thủy lợi phí đồng nghĩa với việc người nông dân được giảm bớt một phần chi phí sản xuất nông nghiệp và có thêm điều kiện thu nhập để cải thiện đời sống. Đây chính là động lực mới để người nông dân phát triển sản xuất và an tâm lạc nghiệp với chính mảnh đất của mình. Đồng thời tạo tâm lý phấn khởi người dân về dịch vụ phúc lợi công cộng của Nhà nước đối với nông dân, càng làm cho người dân vững tin vào đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước. Các đơn vị quản lý, khai thác công trình thủy lợi sẽ được ngân sách nhà nước cấp bù số tiền do miễn thu thủy lợi phí. Sự hỗ trợ này của Nhà nước giúp đảm bảo vận hành trơn tru hệ thống công trình thủy lợi trên cả nước khi không còn nguồn thu trực tiếp từ người nông dân như trước đây. Theo Nghị định 115 mức thu thủy lợi phí đối với đất trồng lúa được tính trên ha/vụ. Mức phải nộp thấp nhất cũng là 566.000 đồng/ha/vụ và cao nhất là 1.097.000 đồng/ha/vụ. Trong trường hợp tưới, tiêu chủ động một phần thì thu bằng 60% mức phí quy định (quy định cũ là từ 50% -70%); Chỉ tạo nguồn tưới, tiêu bằng trọng lực, động lực thu bằng 40% (quy định cũ là 40% -60%). Đối với diện tích trồng mạ, rau, màu, cây công nghiệp ngắn ngày, kể cả cây vụ Đông, mức thu thủy lợi phí bằng 40% mức thủy lợi phí đối với đất trồng lúa (mức cũ là từ 30% -50%). Riêng đối với mức thủy lợi phí sản xuất muối vẫn giữ nguyên mức cũ là 2% giá trị muối thành phẩm. Khung mức tiêu nước đối với tổ chức, cá nhân sử dụng nước hoặc làm dịch vụ từ công trình thủy lợi để phục vụ cho các mục đích không phải sản xuất lương thực tăng gấp đôi so với mức cũ...Qua đó, chúng ta thấy rằng, với mức đóng như vậy nếu không được miễn thủy lợi phí thì quả là gánh nặng của nhiều hộ nông dân. Những khoản thu thủy lợi phí luôn là một trong những loại thuế có tỷ lệ nợ đọng cao nhất đối với người nông dân. Theo số liệu báo cáo của các địa phương, trong năm 2007, tổng số nợ đọng thủy lợi phí lên đến 460 tỷ đồng, cá biệt còn có tỉnh 70% người dân chưa nộp thủy lợi phí vì lý do “không có tiền”. Vì vậy, điểm mới của Nghị định 115 là miễn thủy lợi phí cho nông dân, theo quy định miễn thủy lợi phí của Chính phủ, nông dân cả nước sẽ chỉ phải đóng chi phí duy nhất dành cho công tác thủy lợi là phí để vận hành thủy lợi nội đồng. Bản chất khoản phí này là để thuê nhân công làm công việc điều tiết và theo dõi khi dẫn nước từ vị trí đầu kênh vào từng thửa ruộng. Bên cạnh đó, Nghị định mới này cũng quy định rất rõ việc miễn thủy lợi phí đối với diện tích mặt đất, mặt nước trong hạn mức giao đất nông nghiệp của các hộ gia đình, cá nhân dùng sản xuất nông, ngư, lâm nghiệp và làm muối, bao gồm đất do Nhà nước giao, được thừa kế, cho, tặng... kể cả phần diện tích đất 5% công ích do địa phương quản lý mà các hộ gia đình, cá nhân được giao hoặc đấu thầu quyền sử dụng. Đối với các hộ gia đình, cá nhân tại địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn theo quy định của Chính phủ cũng được miễn thủy lợi phí cho toàn bộ diện tích đất, mặt nước dùng vào sản xuất nông, ngư, lâm nghiệp và làm muối. Sản xuất nông nghiệp là ngành thu lợi ít nhất, do đó đây là sự quan tâm đặc biệt của nhà nước đối với người nông dân. Nghị định 115/2008/NĐ-CP được coi là "khoán 10", là bước đột phá, khi đối tượng được cấp bù thuỷ lợi phí được mở rộng, không giới hạn ở những tổ chức quản lý công trình xây dựng bằng nguồn vốn của Nhà nước, mà tất cả các tổ chức quản lý công trình thuỷ lợi đều được cấp bù thuỷ lợi phí không phân biệt công trình được xây dựng từ nguồn vốn nào. Mức thu thuỷ lợi phí để được cấp bù sẽ cao hơn so với mức cũ, cơ bản đảm bảo yêu cầu và thống nhất trong từng vùng. 3.2.2 Một số hạn chế Mặc dù được miễn thuỷ lợi phí nhưng đa số hộ dân vẫn thấy lo lắng, bởi nếu không còn nguồn thu trực tiếp từ người nông dân thì chất lượng phục vụ, hệ thống công trình thuỷ lợi có còn hoạt động trơn tru như trước đây? Mức hỗ trợ của Nghị định 115 qui định chỉ căn cứ vào mức của Nghị định 143 (mặc dù đã có tính đến trượt giá) để qui đinh mức hỗ trợ là chưa đảm bảo được yêu cầu chi đúng và chi đủ cho hoạt động của các tổ chức dịch vụ tưới tiêu. Mặt khác, do đời sống của nông dân các tỉnh miền núi khó khăn hơn so với các tỉnh vùng đồng bằng, nên khi quyết định mức thu cụ thể của Nghị định 143 đối với các tỉnh miền núi đã qui định thấp hơn so với các tỉnh đồng bằng.Và thực tế đã khẳng định vốn đầu tư, chi phí quản lý hàng năm đối với công trình thủy lợi có qui mô vừa và lớn (trừ loại công trình quá nhỏ phục vụ vài héc-ta trên phạm vi thôn, bản) ở các tỉnh miền núi thường lớn gấp 2-3 lần so với các tỉnh đồng bằng...Vi vậy mức hỗ trợ của Nghị định 115 (đã có tính trượt giá) đối với các tỉnh miền núi chưa phù hợp (chỉ bằng xấp xỉ 50% mức hỗ trợ của đồng bằng sông Hồng). Nhiều địa phương đã phản ảnh thực trạng này là có căn cứ, cần được nghiên cứu bổ sung, điều chỉnh , nhằm đảm bảo công bằng giữa các vùng trong việc hỗ trợ thủy lợi phí được miễn. Trong thông tư hướng dẫn số 36 có đề cập đến mức thủy lợi phí đối với công trình thủy lợi được đầu tư không thuộc nguồn vốn ngân sách và mức thủy lợi phí sau “cống đầu kênh” đến mặt ruộng được xác định theo” mức thỏa thuận giữa đơn vị cấp nước và người dùng nước, nhưng không được cao hơn mức trần do UBND tỉnh qui định” là chưa phù hợp, vì không tính đến với sự thỏa thuận được thiết lập giữa hai bên. Thực trạng này đang diễn ra ở đồng bằng sông Cửu long và một số tỉnh miền trung. Mặt khác, mức thỏa thuận (kể cả mức trần do UBND tỉnh qui định) phải có căn cứ và phải được qui định (mức khung cũ thể) để đảm bảo trả đủ tiền công cho người quản lý và có tính đến sự phát triển “hệ thống thủy lợi nội đồng” mà lâu nay nhiều nơi còn bỏ ngỏ, không nên qui định một cách tùy tiện sẽ hạn chế sự huy động đóng góp tự nguyện, có bàn bạc, quyết định của nông dân phục vụ cho lợi ích của chính họ. Vì vậy mức thỏa thuận hợp lý chỉ khi nông dân được tham gia bàn bạc và tự quyết định, thống nhất với tổ dùng nước và có sự chỉ đạo của chính quyền. Trước đây các đơn vị dịch vụ (Công ty thủy nông, HTDN) được nông dân thanh toán đủ thủy lợi phí theo qui định ghi trong hợp đồng chỉ sau khi phục vụ tưới tiêu tốt (theo hợp đồng). Nhưng hiện nay phần thủy lợi phí này Nhà nước trả thay cho nông dân và nông dân cũng phải được quyền như trước đây. Nhưng trong thông tư 36 chưa thể hiện được quyền của nông dân trong việc trả thủy lợi phí và thực tế một số nơi đã xẩy ra khi nông dân trả thủy lợi phí thì ruộng có nước, nhưng khi nhà nước trả thủy lợi phí thay thì ruộng lại thiếu nước. “Các tổ chức HTDN được phân cấp quản lý một phần công trình trong hệ thống do công ty quản lý, Công ty thực hiện ứng và thanh toán kinh phí cho tổ HTDN theo hợp đồng..”(mục 2, khoản V, thông tư 36) đã hạn chế quyền của tổ HTDN (của nông dân) và đã chuyển CTTN từ vị trí “làm dịch vụ” (cấp nước tưới tiêu, thu TLP từ HTDN) sang vị trí “quản lý dịch vụ”, trả TLP cho HTDN lấy từ nguồn thủy lợi phí của nông dân được ngân sách trả thay, thực tế đã phát sinh nhiều bất hợp lý, không hiệu quả (Mô hình này đã được thực hiện ở Vĩnh phúc). Việc phân cấp ngân sách trung ương và ngân sách địa phương cấp phát tiền cấp bù do miễn TLP như trong thông tư 36 hướng dẫn, các đơn vị dịch vụ thủy lợi ở địa phương nhất là các địa phương thuộc các tỉnh nghèo sẽ gặp nhiều khó khăn. Công ty sẽ không bao giờ được xét duyệt và cấp đủ, đảm bảo thực hiện được cơ chế “đặt hàng, nhận đặt hàng, kể cả giao kế hoạch” như đã qui định. Đặc biệt là khoảng cách điều chỉnh mức “thu điều tiết” từ các tỉnh được qui định trong thông tư 36 chưa thật hợp lý, tạo sự mất công bằng trong việc cấp bù thủy lợi phí được miễn giữa các tỉnh giàu và tỉnh nghèo. Khoảng cách điều chỉnh quá lớn như trên sẽ tạo ra sự tùy tiện trong xét duyệt, cấp phát, nảy sinh cơ chế “xin, cho”nặng nề hơn. Mặt khác việc phân cấp nguồn cấp bù (TW, địa phương) sẽ tạo ra “hai cửa” như lâu nay đã làm (gồm Bộ ngành ở TW, cơ quan thẩm quyền ở Tỉnh) phải thực hiện nhiều thủ tục hơn, mất nhiều thời gian hơn, phát sinh “tiêu cực” và hiệu quả sử dụng kém hơn. Để đảm bảo công trình không xuống cấp thì phải chi đúng, đủ theo định mức kinh tế, kỹ thuật (ĐMKTKT). Nhưng do nguồn thu bị khống chế nên không thể chi đúng, đủ theo ĐMKTKT. Nguồn tài chính được hỗ trợ từ ngân sách theo Nghị định 115 qui định không căn cứ vào ĐMKTKT, nên cũng không thể đáp ứng với yêu cầu chi theo ĐMKTKT. Vì vậy, hoạt động của các tổ chức dịch vụ tưới tiêu vẩn trong tình trạng khó khăn. Mặc dù Nhà nước đã thực hiện miễn thủy lợi phí nhưng trên thực tế, để dẫn được nước vào ruộng của mình, nông dân vẫn phải bỏ thêm các khoản chi phí, đóng góp, thậm chí phải ứng tiền cho các công ty thủy nông để họ thanh toán với “nhà” cung ứng điện... Về cơ chế phân bổ tài chính cho gần 100 công ty thủy nông hiện chưa được hoạt động theo bản chất của một doanh nghiệp đang được áp dụng hình thức “giao kế hoạch”, vốn được cho là máy móc, không hiệu quả. 3.2.3 Một số đề xuất thực hiện chính sách Để các bên tận dụng được lợi thế khi Nhà nước miễn thu thủy lợi phí cho nông dân, đồng thời khắc phục được những khó khăn, thách thức nêu trên, chúng ta cần có những giải pháp cụ thể: (1) Vị trí “cống đầu kênh” đã được xác định chỉ tương ứng với một mức thu. Và khi vị trí công đầu kênh thay đổi (khác so với vị trí đã được xác định trong Nghị định 143) thì mức thu được qui định cũng phải thay đổi theo (lớn hơn, nhỏ hơn). Vì vậy việc xác định vị trí “cống đầu kênh” của tổ chức HTDN phải đồng thời với sự thay đổi mức miễn thủy lợi phí của nghị định 115 tương ứng. Điều này cần có hướng dẫn cũ thể, rõ ràng, có căn cứ, có sự điều chỉnh, tránh sự tùy tiện của các địa phương, nhằm đảm bảo được công bằng về lợi ích của các tổ chức làm dịch vụ, giữa các tỉnh, các vùng trong tỉnh, tránh sự trùng lặp về diện tích, làm tăng mức hỗ trợ tài chính. Thu thủy lợi phí từ các đối tượng khác (ngoài sản xuất lương thực), như cấp nước cho phát điện, sử dụng công trình thủy lợi để kinh doanh du lịch, nuôi trồng thủy sản.. phải được ràng buộc chặt chẽ hơn, tạo được quyền cho đơn vị cấp nước nhiều hơn, nhằm tăng nguồn thu cho cho tổ chức dịch vụ cấp nước. Việc thanh toán cũng là điều kiện đảm bảo tự chủ tài chính cho HTDN, là yếu tố khuyến khích thực hiện chủ trương chuyển giao công trình cho nông dân quản lý thông qua tổ HTDN. Vì vậy cần tuân thủ thủ tục thanh toán tài chính (thông qua hệ thống kho bạc và tài khoản của HTDN), đảm bảo được quyền của tổ chức HTDN, nông dân, đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch. Nghị định 115 thực hiện miễn thủy lợi phí đối với nhiều đối tượng và nếu ước tính sơ bộ thì số tiền cấp bù thủy lợi phí do miễn phải lớn hơn gấp hơn 7 lần so với Nghị định 154, chắc chắn sẽ còn khó khăn hơn nhiều. Vì vậy đề nghị nghiên cứu chỉ cấp một nguồn (ngân sách TW) bằng một chỉ tiêu pháp lệnh thống nhất. Cần áp dụng hình thức đấu thầu hoặc đặt hàng thì các công ty khai thác công trình thủy lợi, các công ty thủy nông mới được thực sự hoạt động theo đúng bản chất của một doanh nghiệp và mới được chủ động, tự chủ về tài chính. (2) Về tổ chức quản lý Cần tập trung cải tiến hệ thống quản lý thủy lợi theo hướng xã hội hóa công trình thủy lợi. Hoàn thiện và tăng cường hệ thống tổ chức QLKT công trình thủy lợi thuộc doanh nghiệp Nhà nước từ trung ương đến địa phương. Tăng cường phân cấp quản lý, thúc đẩy sự tham gia của người dân (cộng đồng) trong việc quy hoạch, xây dựng và quản lý khai thác các công trình thuỷ lợi, trên cơ sở xây dựng được: a/ Hành lang pháp lý đối với các loại hình tổ chức dùng nước; b/ Cơ chế phối hợp giữa các tổ chức quản lý thuỷ nông và chính quyền cơ sở c/ Cải tiến mô hình tổ chức dùng nước theo hướng thực chất, gọn nhẹ, hiệu quả. Tăng cường mối quan hệ chặt chẽ, sự cam kết giữa người cung cấp nước và người được hưởng dịch vụ nước thông qua các hợp đồng dịch vụ. (3) Về hạ tầng cơ sở Hoàn chỉnh và nâng cấp các hệ thống tưới ở miền núi, chú trọng khâu thiết kế và quản lý chất lượng xây dựng để công trình được bền vững. Với các hệ thống tưới ở hai vùng đồng bằng lớn chuyển sang giai đoạn nâng cấp hiện đại hóa (hiện đại hóa hạ tầng cơ sở, hiện đại hóa quản lý). Áp dụng hệ thống chỉ tiêu giám sát, đánh giá hiệu quả tưới để đánh giá hiệu quả của từng hệ thống. Hoạt động này bảo đảm hệ thống tưới được quản lý bảo dưỡng tốt và có hiệu quả. (4) Về tài chính Vận dụng linh hoạt nguyên tắc: Nước có giá trị kinh tế trong mọi dạng sử dụng canh tranh và cần được thừa nhận là một hàng hoá kinh tế: - Cần xác định lại định mức chi cho quản lý, vận hành. bảo dưỡng (Thủy lợi phí) cho các vùng khác nhau (trung du, miền núi), trên cơ sở tính đúng, tính đủ đầu vào. - Chính phủ dành một khoản tiền nhất định, căn cứ vào định mức đã xác định và diện tích được tưới trung bình 3 - 5 năm gần đây để tính khoản tiền cần cấp cho cả nước và cho từng tỉnh. (5) Về nhận thức và năng lực quản lý vận hành - Tăng cường năng lực các doanh nghiệp KTCTTL: Bên cạnh việc tinh giản bộ máy nhân sự, cần phải tăng cường năng lực của các công ty, xí nghiệp về mặt trình độ chuyên môn, kỹ năng của đội ngũ nhân lực, cơ sở vật chất, trang thiết bị quản lý, hiện đại hoá công tác quản lý. - Nâng cao nhận thức, tăng cường năng lực của các tổ chức HTDN và trách nhiệm người dân trong sử dụng tiết kiệm nước, quản lý, vận hành và bảo vệ công trình thuỷ lợi. Điều này được thực hiện thông qua các chương trình tuyên truyền nâng cao nhận thức cho người dân, đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ cho các tổ chức HTDN để quản lý vận hành công trình đúng, hiệu quả, tăng tuổi thọ CT. 4 KẾT LUẬN 4.1 Kết luận 4.2 Kiến nghị Để đồng bộ với chính sách miễn, giảm thuỷ lợi phí, để nghị Chính phủ ban hành sửa đổi, bổ sung một số chính sách sau: 1.Chính sách về đầu tư Hiện nay, Nhà nước có cơ chế đầu tư vốn xây dựng công trình đảm bảo yêu cầu đồng bộ, khép kín từ đầu mối đến mặt ruộng trên cơ sở vốn đối ứng, phân cấp, phân công về đầu tư vốn, có sự ràng buộc chặt chẽ giữa nhà nước - nhân dân, tuy nhiên nhiều nơi còn có tình trạng TW đầu tư xong đầu mối, kênh chính, trong khi đó các địa phương chưa đầu tư xây dựng công trình, kênh mương các cấp, vì người dân ở những nơi phải đầu tư công trình thuỷ lợi thường có điều kiện kinh tế khó khăn, ngân sách tỉnh không đảm bảo được, như vậy sẽ không thể phát huy được hiệu quả của hệ thống, dẫn đến lãng phí vốn đầu tư. Do vậy, đề nghị khi đầu tư công trình thuỷ lợi phải đầu tư hoàn chỉnh hệ thống từ đầu mối tới mặt ruộng. Nhiều hệ thống thuỷ lợi đã được xây dựng và khai thác từ lâu, sử dụng quá tuổi thọ quy định, hoặc hệ thống được xây dựng nhưng chưa đồng bộ, mới có hệ thống đầu mối, còn thiếu hệ thống kênh mương mặt ruộng dẫn đến hiệu quả công trình đầu mối chưa được phát huy, để đáp ứng cho yêu cầu an toàn và phát huy hiệu quả công trình cũng như đảm bảo phục vụ sản xuất và các ngành kinh tế quốc dân khác, nhà nước cần giành một khoản ngân sách để đầu tư thay thế, sửa chữa, nâng cấp các công trình và trang thiết bị trong các hệ thống. Bên cạnh đó, cần ban hành và thực hiện chính sách đầu tư trang thiết bị quản lý, ứng dụng các khoa học công nghệ mới trong công tác quản lý khai thác cũng là một yêu cầu hết sức cần thiết hiện nay. 2. Về tổ chức quản lý Công trình dù hiện đại và tốt đến mấy nhưng tổ chức quản lý không thích ứng thì công trình sẽ không phát huy được hiệu quả cao, kém bền vững. Để đảm bảo phát huy tối đa hiệu quả công trình thuỷ lợi, tổ chức bộ máy quản lý khai thác công trình thuỷ lợi phải được củng cố lại theo tinh thần đổi mới, kể các các tổ chức quản lý nhà nước và các tổ chức quản lý khai thác. Cần củng cố và kiện toàn hệ thống Chi cục Thuỷ lợi ở tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhằm đáp ứng cho yêu cầu quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi ở địa phương. Tổ chức quản lý trong hệ thống thuỷ nông đã hình thành 2 cấp: Nhà nước (Doanh nghiệp, Trung tâm, Ban quản lý, Trạm quản lý, Chi cục) -Tập thể, Nông dân (Tổ chức hợp tác dùng nước...), phải được phân công phân cấp rõ ràng, có quy chế khép kín giữa 2 cấp, đảm bảo tính thống nhất hệ thống, thực hiện việc gắn quyền lợi của người dân trong việc sử dụng nước với trách nhiệm của họ trong việc bảo vệ, sửa chữa và bảo dưỡng công trình trong phạm vi hệ thống công trình trên địa bàn. Cần có chính sách quy định về hình thức tổ chức quản lý khai thác công trình thuỷ lợi để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ ở các vùng miền trong cả nước. 3. Cơ chế chính sách tài chính Cần ban hành và thực thi chính sách tài chính phù hợp, hiệu lực và hiệu quả trong lĩnh vực quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi. Đảm bảo các tổ chức quản lý, khai thác công trình chủ động về tài chính, nguồn thu đáp ứng được các yêu cầu chi phí hợp lý cho công tác quản lý vận hành và duy tu bảo dưỡng công trình thuỷ lợi. Có chính sách cho phép các đơn vị quản lý khai thác công trình thuỷ lợi mở rộng, thực hiện sản xuất kinh doanh đa mục tiêu (các dịch vụ xây dựng, khảo sát, tư vấn, du lịch...), tăng cường nguồn thu các đối tượng làm dịch vụ, sử dụng nước từ công trình thuỷ lợi không vào mục đích nông nghiệp để giảm bao cấp từ ngân sách nhà nước.