Đề xuất một số giải pháp thu hút và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư từ nguồn ODA

Thông báo Khoa học và Công nghệ * Số 2-2015 118 ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP THU HÖT VÀ SỬ DỤNG CÓ HIỆU QUẢ VỐN ĐẦU TƢ TỪ NGUỒN ODA TS. Trần Thị Quỳnh Nhƣ Trưởng Khoa Kinh tế, Trường Đại học Xây dựng Miền Trung Tóm tắt: Thu hút vốn đầu tư phát triển kinh tế xã hội luôn là một vấn đề cấp bách và quan tâm đối với các nhà như các chính sách, cơ chế, quản lý nguồn vốn, các biện pháp nâng cao hiệu quả hay những rủi ro, tiềm ẩn khó lường của các dự áncho dù đó là nguồn vốn nào thì những vấn đề nêu trên đều có thể xảy ra. Đặc biệt đối với những nguồn vốn hỗ trợ từ nước ngoài. Bài viết này chỉ đề cập đến nguồn vốn ODA trong phát triển kinh tế xã hội, vì đây nguồn vốn luôn tiềm ẩn những yếu tố phức tạp đặc thù và tính chất của từng dự án, cụ thể trình bày một số vấn đề trong việc quản lý và nhận diện các nguy cơ thường xảy ra, đồng thời đề xuất một số biện pháp thu hút vốn ODA Từ khoá: Quản lý, dự án ODA, giải pháp ODA (Oficial Development Assistance- Hỗ trợ phát triển chính thức) tại Việt Nam là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ. Các chương trình, dự án ODA nhận được nhiều hỗ trợ từ phía nhà tài trợ như về kỹ thuật, công nghệ và đặc biệt là hỗ trợ về vốn. Việt Nam đã nhận được viện trợ từ nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế như Nhật Bản, Pháp, Thụy Điển, Nga, Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), với số vốn ODA ngày càng cao. Các thành phố lớn như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng và các tỉnh vùng đồng bằng sông Cửu Long.. hiện đang triển khai thực hiện nhiều dự án ODA phát triển trong nhiều lĩnh vực, trong đó chủ yếu là các dự án cơ sở hạ tầng đô thị quan trọng, quy mô lớn như đường bộ, đường sắt nội đô, cải thiện ô nhiễm môi trường ở các Thành phố lớn. Đặc biệt dấu ấn ODA mà chính phủ Nhật Bản dành cho các dự án giao thông Việt Nam trong hơn 20 năm qua luôn nhận được sự ưu tiên, cũng từ nhờ nguồn vốn này và các nguồn vốn ODA từ các tổ chức khác đã góp phần không nhỏ cho phát triển hệ thống giao thông, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội Việt Nam, trong đó phải kể đến các dự án như cầu Thanh Trì, đường vành đai 3, Nhà ga T2, cầu Nhật Tân, mở rộng cảng Tiên Sa, một số cây cầu trên quốc lộ 1A, cảng Đà Nẵng, nhà ga sân bay Tân Sơn Nhất, dự án đường cao tốc Trung Lương, Quốc lộ 3, 5, 10, đường cao tốc Thành phố Hồ Chí Minh – Long Thành – Dầu Giây, Đường xuyên Á Thành phố Hồ Chí Minh – Mộc Bài, dự án nước sạch và vệ sinh vùng nông thôn đồng bằng sông Cửu Long, cầu Cần Thơ, metro Bến Thành – Tham Lương, thành phố Hồ Chí MinhHiện nay trong 29 danh mục hạ tầng giao thông giai đoạn 2014 – 2016 với tổng Thông báo Khoa học và Công nghệ * Số 2-2015 119 mức đầu tư 470 tỷ yên đang triển khai thực hiện có đến 15 dự án lớn như một số đoạn thuộc cung đường cao tốc Bắc Nam (Nha Trang – Phan Thiết, Đà Nẵng – Quảng Ngãi), cảng hàng không quốc tế Long Thành, tuyến đường sắt Hà Nội – Nội BàiKhông thể phủ nhận những cơ hội và tiềm năng từ nguồn vốn này đem lại, tuy nhiên không phải dự án nào cũng thuận lợi và vẫn còn có nhiều góc khuất như dự án trích dầu cám ở Bến Tre, dây chuyền dệt bao đay ở thành phố Hồ Chí Minh, hay dự án thủy sản đông lạnh Hạ Long, hay chương trình phát triển dâu tằm ở Lâm Đồngdo một phần công nghệ lạc hậu, không có nguyên liệu sản xuất hay không có thị trường tiêu thụ, xuất khẩu Từ năm 1993 đến nay, tổng giá trị vốn ODA cam kết cho Việt Nam lên đến 89,5 tỷ USD và đã giải ngân đạt 73.2% tổng vốn ODA đã ký kết tương đương 73.2 tỷ USD, đây là nguồn vốn bổ sung phục vụ quá trình phát triển kinh tế xã hội, xóa đói giảm nghèo, phát triển nông thôn, nông nghiệp, xây dựng cơ sở hạ tầng và đào tạo nguồn nhân lựcTrong đó, nguồn vốn ODA từ chính phủ Nhật Bản thì Việt Nam vẫn là nước nhận ODA lớn nhất (20 tỷ USD trong vòng 20 năm qua). Và một lần nữa khẳng định ODA không phải là ―vốn cho không, có vay có trả‖, ODA tại Việt Nam được thực hiện chủ yếu thông qua 3 hình thức: ODA viện trợ không hoàn lại ( chiếm 10% – 12%); ODA vay ưu đãi (khoảng 80%), còn lại là ODA hỗn hợp. Đặc biệt khi sử dụng các nguồn vốn ODA ưu đãi thường kèm theo các điều kiện như chỉ định thầu, ưu tiên nhà thầu nước ngoài, mua máy móc thiết bị, vật tư từ các quốc gia tài trợ, do đó dẫn đến một số vấn đề thường xảy ra đối với dự án ODA như thiếu tính cạnh tranh, đội giá, và một số ràng buột nhất định trong quá trình triển khai sử dụng vốn nên đã phần nào ảnh hưởng đến dự án Bên cạnh những thuận lợi về nguồn vốn, các dự án ODA thường gặp những khó khăn bởi sự ràng buộc của các nhà tài trợ, sự tham gia quản lý dự án của nhiều thành phần, những vấn đề về thủ tục hành chính, và những đặc thù của dự án Chính bởi những đặc điểm trên mà dự án phát triển kinh tế xã hội sử dụng vốn ODA luôn tồn tại những yếu tố bất lợi, khó lường trước ngoài những nguy cơ thường gặp trong dự án thông thường. Những nguy cơ xuất hiện làm dự án không hiệu quả, không đạt đến mục tiêu mà người thụ hưởng dự án dẫn tới việc sử dụng nguồn vốn mà Nhà nước đứng ra vay này không hiệu quả. Ngoài ra, một số cơ quan hưởng thụ từ ODA vẫn còn tồn tại nhận thức ODA là tiền cho không, dẫn đến hiện tượng đua nhau làm dự án và sử dụng nguồn vốn không hiệu quả. Thông qua tìm hiểu và nghiên cứu những đặc trưng và thực trạng của một số dự án sử dụng vốn ODA cho phát triển kinh tế xã hội tại Việt Nam trước đây và nghiên cứu nhận diện các nguy cơ tiềm ẩn, đồng thời tham khảo các nghiên cứu đã có. Qua thu thập, phân tích và các báo cáo tổng kết của ngành, đã xây dựng các bộ câu hỏi chung, thường xuyên ảnh hưởng và tác động trực tiếp đến việc quản lý, sử dụng hiệu quả, xác định các nhóm có cùng yếu tố Thông báo Khoa học và Công nghệ * Số 2-2015 120 để đưa vào xử lý, lựa chọn, từ đó căn cứ vào kết quả kiểm định thang đo lường nguy cơ tiền ẩn, sơ bộ loại bỏ các yếu tố nguy cơ không phù hợp, ít xuất hiện, hoàn thiện bảng câu hỏi và tiến hành khảo sát chính thức trên các kết quả đã chọn lọc. Qua đó xếp loại và chọn những yếu tố có mức nguy cơ cao và trung bình được đưa vào phân tích định lượng để tính điểm số. Căn cứ vào kết quả phân tích định lượng sẽ xác định được một danh mục các yếu tố nguy cơ tiềm ẩn đối với dự án sử dụng vốn ODA cho phát triển ở từng lĩnh vực theo thứ tự ưu tiên từ cao đến thấp. Từ đó sử dụng thang đo, kiểm định thang đo để tìm những yếu tố có nguy cơ tiềm ẩn cao và trung bình đưa vào phân tích định lượng, tính điểm của rủi ro. Tiếp tục dùng phương pháp chấm điểm. Qua đó sẽ cho kết quả nghiên cứu để nhận dạng các nguy cơ tiềm ẩn.Theo các nghiên cứu và kết quả đánh giá của các dự án, những nguy cơ tiềm ẩn chung thường có của các dự án bằng nguồn ODA: - Phát sinh chi phí do tỷ giá ngoại tệ thay đổi (thường xuyên xảy ra đối với nguồn viện trợ nước ngoài) vì phụ thuộc quá nhiều vào tỷ giá; - Hành lang pháp lý giữa Việt Nam và nước tài trợ chưa đồng bộ nên còn nhiều bất cập về cơ chế, chính sách không minh bạch, rõ ràng bị phụ thuộc bởi những đề xuất dẫn đến những tình huống hay những ràng buột bất lợi về phía chính phủ Việt Nam; - Ngoài ra, pháp lý của Việt Nam vẫn còn nhiều chung chung, chưa thể hiện và chưa chặt chẽ về đặc thù của ODA dẫn đến các hiện tượng tiêu cực xảy ra trong quá trình triển khai sử dụng nguồn ODA, gây mất uy tín làm ảnh hưởng đến những nỗ lực thu hút nguồn hỗ trợ khác và với các đối tác; - Thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp quản lý trong quá trình triển khai, không đồng bộ, đôi khi còn hiểu chưa đúng bản chất của nguồn ODA, mục đích và ý nghĩa của việc dùng nguồn ODA vào các lĩnh vực để phát triển kinh tế xã hội và đây chủ yếu là nguồn vốn vay; - Ban Quản lý dự án thiếu năng lực, còn hạn chế trong cách quản lý, điều phối nguồn ODA, chưa nắm rõ quy trình thực hiện các nguồn hỗ từ nươc ngoài cho chính phủ Việt Nam; Luật đấu thầy trong nước còn nhiều bất cập, một số điều khoản chưa phù hợp với thông lệ quốc tế nên ít nhiều ảnh hưởng đến công tác đấu thầu và quản lý đấu thầu, vẫn còn xảy ra hiện tượn tiêu cực, gây thất thoát, lãng phí và mất uy tín với các đối tác, với các nước đã, đang và sẽ hỗ trợ cho chính phủ Việt Nam trong những năm qua và thời gian đến; - Ngoài ra, tình trạng tham nhũng, hối lộ trong quá trình triển khai sử dụng nguồn ODA vẫn còn vì đây là nguồn hỗ trợ của các nước khác dành cho Việt Nam nên những thông tin còn thiếu và ít kể cả sự hỗ trợ từ nhà tài trợ; - Mặc dù đã nỗ lực tranh thủ sử dụng nguỗn ODA cho phát triển kinh tế xã hội, nhưng những năm qua tỷ lệ giải ngân vốn ODA ở một số lĩnh vực Thông báo Khoa học và Công nghệ * Số 2-2015 121 vẫn còn thấp; đồng thời chịu không ít ảnh hưởng và áp lực bởi quan hệ ngoại giao, và cả vấn đề chính trị với nước tài trợ; Sự kết hợp không hài hòa, nhịp nhàng, hợp tác giữa bên tiếp nhận và bên tài trợ về quản lý tài chính Trên đây là liệt kê những vấn đề thường xảy ra khi sử dụng nguồn ODA, tùy theo lĩnh vực của các dự án ODA sẽ có các bảng phân tích theo nội dung phù hợp tương ứng. Nhưng nhìn chung ngoài yếu do các cơ chế, chính sách, pháp luật chưa được hoàn thiện, chưa đồng bộ... có thể tìm thấy nguyên nhân chính chủ yếu là do các vấn đề có liên quan của các bên tham gia dự án như: Cơ quan chủ quản, Chủ đầu tư dự án, Ban quản lý dự án, các nhà thầu và nhà tài trợ Từ việc xác định và phân tích nguyên nhân gây ra những hạn chế trong quá trình sử dụng nguồn ODA, để góp phần thu hút nguồn ODA cho phát triển kinh tế xã hội, tác giả đề xuất một số giải pháp giảm nhẹ những tình huống phát sinh trong quá trình sử dụng nguồn ODA như sau: * Nhóm các yếu tố rủi ro do cơ chế, chính sách, pháp luật về ODA chưa hoàn thiện: - Hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách, pháp luật đối với các dự án ODA theo hướng đồng bộ, minh bạch và có hiệu quả; - Phân định rõ trách nhiệm của chủ dự án (người vay) trong việc sử dụng số vốn vay cho dự án. * Nhóm các yếu tố rủi ro do năng lực của Cơ quan chủ quản, Chủ đầu tư, tư vấn quản lý dự án. - Phân định và gắn rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cấp quản lý: cơ quan chủ quản, chủ dự án, ban Quản lý dự án, tránh tình trạng chung chung, không rõ ràng, không ràng buột và phải có giới hạn về thời gian, gắn trách nhiệm của ban Quản lý dự án với dự án mà họ quản lý bằng cách giao cho ban Quản lý dự án phụ trách từ khâu chuẩn bị dự án, quản lý và tổ chức thực hiện cho tới việc đưa dự án vào khai thác; - Thực hiện cam kết đào tạo đội ngũ nhân lực có năng lực làm công tác quản lý dự án trước khi triển khai dự án, phải tiến hành xây dựng chiến lược và tập trung những dự án nào để có định hướng phát triển và đào tạo nhân sự cho các dự án đó ; - Đối với vấn đề vốn đối ứng, để giải quyết bài toán này trong tình hình thiếu vốn trầm trọng phát triển kinh tế xã hội như hiện nay, nên tính đến việc điều chuyển linh hoạt vốn đối ứng các dự án ODA. Cụ thể là những dự án sử dụng ODA không có khả năng giải ngân sẽ bị điều chuyển vốn đối ứng sang các dự án ODA khác có tính cấp bách hơn, muốn thế phải có chiến lược như vấn đề trên đã đề cập. Ngoài ra, để hạn chế những bất lợi có thể xảy ra cần nỗ lực đàm phán với các nhà tài trợ, đặc biệt là WB và ADB - hai nhà tài trợ lớn để nới lỏng những quy định tạo điều kiện cho nước tiếp nhận tài trợ. Vì dù thế nào đi nữa, nguồn vốn ODA mà Việt Nam nhận được chủ yếu vẫn là vốn vay ưu đãi (chiếm khoảng 80%), do đó cần phải được quản lý chặt chẽ, đầu tư có chất lượng tốt, sử dụng lâu dài và nên tập trung vào những dự án Thông báo Khoa học và Công nghệ * Số 2-2015 122 đặc biệt quan trọng như đầu tư cơ sở hạ tầng, xóa đói giảm nghèo, đảm bảo tính bền vững, không đầu tư dàn trải, đặc biệt chống tham nhũng ODA. Bên cạnh đó, cũng dẫn bắt đầu ý thức tránh lệ thuộc vào vốn vay ODA và xác định đến một thời điểm nào đó sẽ hạn chế vay ODA thường xuyên giảm gánh nợ công và để tiến đến không còn phụ thuộc vốn ODA, trở thành một quốc gia tài trợ và cung cấp vốn ODA. Kết luận: Như vậy khi đã nhận định được những tình huống thường xuyên có thể xảy ra đối với các nguồn hỗ trợ từ các chính phủ nước ngoài cho Việt Nam, cụ thể ở đây là nguồn ODA, tùy theo từng lĩnh vực sẽ sử dụng các công cụ hỗi trợ tương ứng để xử lý và có các giải pháp phù hợp để thu hút nguồn ODA và các nguồn hỗ trợ khác cho phát triển kinh tế xã hội nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng nguồn vốn quan trọng này cho sự phát triển của đất nước. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1]. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Giáo trình đào tạo quản lý dự án ODA, Chương trình Nâng cao Năng lực Toàn diện Quản lý ODA (CCBP) [2]. Trịnh Thùy Anh “Nghiên cứu một số giải pháp quản lý rủi ro trong các dự án xây dựng công trình giao thông ở Việt Nam”, Luận án tiến sĩ Trường ĐH GTVT, Hà Nội, 2006.