Dự thảo luật tổ chức quốc hội (sửa đổi) với các quy định về ủy ban lâm thời

DỰ THẢO LUẬT TỔ CHỨC QUỐC HỘI (SỬA ĐỔI) VỚI CÁC QUY ĐỊNH VỀ ỦY BAN LÂM THỜI TÔ VĂN HÒA* MAI THỊ MAI** Các nội dung của Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội (Luật TCQH) sửa đổi1 trình ra Quốc hội lần này đã có nhiều đổi mới so với Luật hiện hành, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền, về tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung và của các cơ quan của Quốc hội nói riêng. Trong đó, quy định về tổ chức và hoạt động của Ủy ban lâm thời (UBLT) cũng đã có những điểm mới theo quy định của Điều 78 Hiến pháp năm 2013. Bài viết đóng góp ý kiến nhằm tiếp tục hoàn thiện các quy định về UBLT trong Dự thảo Luật TCQH sửa đổi. * TS.Trường Đại học Luật Hà Nội. ** ThS. Trường Đại học Luật Hà Nội. 1 Dự thảo 2, ngày 24/2/2014 (Toàn văn dự thảo đăng tại : DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=876&LanID=903&TabIndex=1). 2 UBTT là những Ủy ban được thành lập để phụ trách một vấn đề hoặc một mảng công việc cụ thể nhằm mục đích là để phục vụ cho hoạt động của Nghị viện. Nhiệm kỳ của UBTT không được ấn định trong một thời gian cụ thể mà tồn tại theo nhiệm kỳ của Nghị viện (trong một số trường hợp nếu cơ cấu tổ chức của Nghị viện ổn định thì UBTT của Nghị viện đó vẫn tiếp tục tồn tại qua nhiều nhiệm kỳ Nghị viện, đương nhiên với nhân sự mới). Xem thêm Luận văn thạc sĩ của Mai Thị Mai “UBLT của Nghị viện một số quốc gia trên thế giới – Những kinh nghiệm có thể áp dụng ở Việt Nam”, trang 7. 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của Ủy ban lâm thời trong tổ chức và hoạt động của Nghị viện hiện đại 1.1. Khái niệm, đặc điểm UBLT UBLT là một loại Ủy ban của Nghị viện được thành lập để thực hiện một nhiệm vụ cụ thể do Nghị viện giao và trong một khoảng thời gian cụ thể do Nghị viện xác định. UBLT thường chấm dứt hoạt động và giải tán khi nhiệm vụ đã được thực hiện xong, thông thường là sau khi UBLT đã gửi báo cáo kết quả công việc của mình lên Nghị viện. UBLT cùng với Ủy ban thường trực (UBTT)2 là hai thành tố không thể thiếu trong cơ cấu tổ chức của bất kỳ Nghị viện hiện đại nào trên thế giới. Hai loại Ủy ban này có thể được xem là hai loại công cụ hữu hiệu và được sử dụng một cách thường xuyên để Nghị viện thực hiện hiệu quả chức năng và nhiệm vụ quyền hạn của mình. Với tư cách là một loại Ủy ban của Nghị viện, UBLT giống với các UBTT ở chỗ các cơ quan này đều là cơ quan giúp việc của Nghị viện, phục vụ việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Nghị viện. Kết quả làm việc của UBLT là nguồn thông tin đầu vào để Nghị viện trao đổi, thảo luận một cách có hiệu quả về vấn đề nào đó trước khi ra quyết định chính thức tại phiên họp toàn thể. Bên cạnh đó, UBLT có những đặc điểm cơ bản khác với UBTT, gồm: thứ nhất, Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP28 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT UBLT được thành lập để thực hiện một nhiệm vụ, một công việc cụ thể nhất định, ví dụ, Nghị viện thành lập UBLT để điều tra về một trường hợp có khiếu nại cụ thể đối với một cơ quan nhà nước nào đó hay xem xét và cho ý kiến đề xuất đối với một dự thảo luật cụ thể, hay đơn giản chỉ là nghiên cứu một quyết sách nào đó của Nghị viện Vì vậy, khi thành lập một UBLT, bao giờ Nghị viện cũng phải có một Nghị quyết cụ thể, trong đó có nội dung nhiệm vụ hay có điều khoản giao việc cho UBLT. Trong khi đó, sự ra đời của một UBTT thường được định danh sẵn trong luật và phạm vi hoạt động của Ủy ban đó gắn liền với một lĩnh vực chứ không phải một công việc cụ thể, bất chợt. Thứ hai, do có nhiệm vụ xử lý các công việc mang tính vụ việc nên thời gian tồn tại của các UBLT không gắn với nhiệm kỳ của Nghị viện như các Ủy ban khác mà được xác định rõ ràng ngay khi các Ủy ban đó được thành lập. Như đã đề cập, UBLT sẽ được giải tán khi nhiệm vụ của nó đã được hoàn thành, hoặc Nghị viện cũng có thể xác định một thời hạn cụ thể ngay trong Nghị quyết thành lập UBLT. Thứ ba, UBLT khác UBTT về mức độ chuyên biệt của công việc. Một UBTT có thể thực hiện cùng một lúc hai hay nhiều mảng công việc khác nhau, ví dụ các hoạt động lập pháp hoặc các hoạt động giám sát; còn đối với UBLT thì không như vậy. Mỗi UBLT khi được thành lập đều có nhiệm vụ cụ thể, xử lý những tình huống cụ thể, vì vậy thông thường mỗi UBLT chỉ thực hiện một loại công việc, hoặc là xem xét và cho ý kiến về một dự thảo luật, hoặc điều tra về vụ việc hay nghiên cứu về một vấn đề cụ thể nào đó. 1.2. Vai trò của UBLT Có thể dễ dàng nhận thấy sự xuất hiện tương đối phổ biến của hệ thống các UBTT trong tổ chức và hoạt động của Nghị viện nhiều nước trên thế giới, trong đó có Quốc hội Việt Nam. Tuy nhiên, cho dù mạng lưới các UBTT có được thiết kế tốt thế nào đi chăng nữa thì trong thực tiễn đa dạng và phong phú của hoạt động Nghị viện, chắc chắn sẽ có lúc xuất hiện các trường hợp, các vấn đề hoặc nằm ngoài phạm vi thẩm quyền của các UBTT hoặc sẽ tốt hơn nếu được xử lý bởi một UBLT dưới hình thức phù hợp. Chính vì vậy, nếu như các UBTT có thể được coi là công cụ “cứng” phục vụ cho hoạt động của Nghị viện thì các UBLT có thể được coi là công cụ “mềm” bổ khuyết cho những kỳ vọng chưa được đáp ứng hết của các UBTT. UBLT càng được sử dụng thì hoạt động của Nghị viện càng có tính linh hoạt và chủ động cao hơn. Trong lịch sử, có thể có Nghị viện không có UBTT song không có Nghị viện nào lại không có hoặc không được quyền thành lập UBLT. Điều này khẳng định vai trò không thể thay thế được của hệ thống UBLT đối với tổ chức và hoạt động của Nghị viện. Hơn thế nữa, trong thực tiễn hoạt động của Nghị viện hiện đại trên thế giới, UBLT cũng đã thể hiện rất rõ vai trò quan trọng của mình. Các hình thức UBLT đã được sử dụng khá phổ biến và cho dù dưới hình thức nào thì UBLT cũng đã có những đóng góp hết sức quan trọng và thiết thực vào hiệu quả hoạt động của Nghị viện các nước, đặc biệt là Ủy ban điều tra và Ủy ban chuyên trách lâm thời3. 2. Các quy định về Ủy ban lâm thời trong Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi So với Luật TCQH năm 2001, Dự thảo Luật TCQH sửa đổi đã có những quy định chi tiết hơn về UBLT. Trong Luật TCQH năm 2001 chỉ có hai điều quy định về UBLT, theo đó Quốc hội có thể thành lập UBLT để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định (Điều 23). Quy định này đã được hiến định tại Điều 78 Hiến pháp 2013. Điều 72, quy định Quốc hội có thể thành lập UBLT để thẩm tra dự luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) trình. Quy định này đã được chuyển hóa vào 3 Xem một số ví dụ về các Nghị viện hiện đại sử dụng một cách có hiệu quả UBLT để phục vụ hoạt động của mình trong luận văn thạc sĩ của Mai Thị Mai “UBLT của Nghị viện một số quốc gia trên thế giới – Những kinh nghiệm có thể áp dụng ở Việt Nam”, tr 20 – tr 23. Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP 29 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Khoản 3 Điều 16 của Dự thảo Luật TCQH sửa đổi. So với Luật TCQH hiện hành, Dự thảo Luật TCQH sửa đổi đã quy định thêm một số nội dung khác liên quan tới UBLT như sau: Thứ nhất, quy định việc thành lập UBLT để điều tra một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo của UBLT là một trong các hoạt động giám sát của Quốc hội (Điểm đ Khoản 3 Điều 18) Thứ hai, chính thức công nhận UBLT là một trong số các loại Ủy ban của Quốc hội, theo đó Quốc hội thành lập Hội đồng Dân tộc, 10 Ủy ban chuyên trách và UBLT (Điều 68). Thứ ba, quy định số lượng, danh sách thành viên của UBLT do Quốc hội quyết định theo đề nghị của UBTVQH. Thứ tư, quy định một số nhiệm vụ quyền hạn cụ thể và sự chấm dứt hoạt động của UBLT (Điều 85). Quy định này là điểm mới đáng lưu ý nhất trong quy định về UBLT so với Luật TCQH hiện hành. Theo đó, UBLT được thành lập để thực hiện một hoặc hai nhiệm vụ là thẩm tra các dự án liên quan và điều tra, làm rõ về vấn đề cụ thể mà Quốc hội giao (Khoản 1 Điều 85). Để thực hiện nhiệm vụ này, UBLT được trao một số quyền như yêu cầu các cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan cung cấp tài liệu, thông tin cần thiết phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của Ủy ban, đến báo cáo, giải trình về những nội dung Ủy ban quan tâm; tổ chức đoàn giám sát, đoàn khảo sát đi nghiên cứu, xem xét tình hình tại cơ quan, tổ chức, địa phương có liên quan. (Khoản 2 Điều 85). UBLT chấm dứt hoạt động và tự giải tán sau khi hoàn thành nhiệm vụ được giao (Khoản 3 Điều 85). So với quy định của pháp luật hiện hành, Dự thảo Luật TCQH sửa đổi đã có nhiều quy định cụ thể hơn về UBLT, qua đó có thể tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thành lập các UBLT giúp nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội từ khía cạnh chuyên môn. Cụ thể, Dự thảo Luật TCQH sửa đổi đã chính thức công nhận UBLT là một loại cơ quan chuyên môn của Quốc hội, giống như Hội đồng Dân tộc và các UBTT của Quốc hội. Dự thảo Luật TCQH sửa đổi cũng đã nhấn mạnh tới vai trò của UBLT trong việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội. Đặc biệt, Dự thảo cũng quy định được những nhiệm vụ quyền hạn quan trọng nhất, thiết yếu cho việc thực hiện nhiệm vụ của bất kỳ UBLT nào, ví dụ quyền yêu cầu các cơ quan hữu quan cung cấp thông tin, quyền tổ chức điều trần, quyền tiến hành nghiên cứu, khảo sát v.v.. 3. Kiến nghị Mặc dù đã có những nội dung quy định chi tiết và tiến bộ hơn so với Luật TCQH hiện hành, song nhìn tổng thể, các quy định của Dự thảo Luật TCQH sửa đổi về UBLT vẫn thiếu tính toàn diện. Với những quy định hiện có trong Dự thảo như đề cập trên đây có thể thấy tính thực tiễn của việc đề xuất và thành lập UBLT cũng như cơ chế hoạt động của một UBLT nào đó sau khi thành lập là khá thấp. Các quy định về UBLT cũng nằm rải rác trong các điều khoản thuộc các chương, mục khác nhau của Dự thảo, gây khó khăn trong việc nắm bắt một cách tổng quan khung pháp lý điều chỉnh việc thành lập, tổ chức và hoạt động của UBLT trong thực tiễn. Dưới đây là một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện các quy định của Dự thảo Luật TCQH sửa đổi về UBLT. 3.1. Cần hình thành một chế định riêng đối với UBLT trong Luật TCQH Như trên đã đề cập, mặc dù đều là các Ủy ban của Quốc hội, song UBLT và UBTT có những đặc điểm và tính chất cơ bản rất khác nhau. UBTT có tên gọi, số lượng, cơ cấu tổ chức và phạm vi nhiệm vụ quyền hạn cố định trong suốt nhiệm kỳ của Quốc hội, ví dụ Dự thảo Luật dự kiến có 10 UBTT của Quốc hội, bao gồm Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Ủy ban Quốc phòng và An ninh, Ủy ban Văn hoá, Giáo dục, Thanh niên, thiếu niên và nhi đồng, Ủy ban về Các vấn đề xã hội, Ủy ban Khoa học, công nghệ và môi trường, Ủy ban Đối ngoại, Ủy ban Dân nguyện. Trong khi đó, UBLT không có tên gọi và số lượng cứng trong suốt nhiệm kỳ của Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP30 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Quốc hội. Việc thành lập một UBLT nào đó hoàn toàn phụ thuộc vào nhu cầu và tình hình cụ thể. Cơ cấu, tổ chức của các UBLT cũng có thể không giống nhau tùy thuộc vào yêu cầu của nhiệm vụ tương ứng. Tóm lại, giữa UBLT và UBTT có sự khác biệt lớn về phương thức thành lập, cơ cấu, tổ chức, quy chế hoạt động và nhiệm vụ quyền hạn. Chính vì vậy, việc quy định lồng ghép UBLT và UBTT trong cùng một chương, mục, thậm chí một điều luật như Dự thảo hiện nay là chưa phù hợp. Vì vậy, trong Dự thảo cần có quy định riêng về UBLT. Chế định này có thể được đặt ở một mục riêng tại Chương III của Dự thảo về Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Như vậy, Chương III sẽ bao gồm 3 mục, Mục 1 về vị trí của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; Mục 2 về Hội đồng Dân tộc và các UBTT của Quốc hội, mục này có thể được chia thành các tiểu mục; Mục 3 về UBLT của Quốc hội. Nội dung của chế định về UBLT phải đề cập tới các nội dung sau: vị trí, vai trò của UBLT, các loại UBLT, thủ tục thành lập, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, hình thức hoạt động, chế độ làm việc và bảo đảm hoạt động của UBLT. Trong trường hợp không hình thành một mục riêng quy định về UBLT thì các quy định của Chương III phải điều chỉnh được tất cả các nội dung trên đây về UBLT. 3.2. Sửa đổi các quy định về UBLT Như đã đề cập, do chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa UBTT và UBLT của Quốc hội nên Dự thảo Luật TCQH sửa đổi hiện vẫn đang quy định lồng ghép hai loại cơ quan này của Quốc hội trong các điều khoản của Chương III. Sự lồng ghép này dẫn tới một số bất hợp lý trong các quy định cụ thể đối với UBLT. Thứ nhất, Điều 68 quy định Quốc hội thành lập Hội đồng Dân tộc và 10 Ủy ban trong đó có UBLT theo một trình tự liên tục là không hợp lý. UBLT là một loại Ủy ban của Quốc hội chứ không phải một Ủy ban cụ thể của Quốc hội. Về mặt logic không thể đánh đồng giữa một loại cơ quan và một loạt các cơ quan với tên gọi cụ thể thuộc một phân loại khác. Việc lồng ghép như vậy cũng làm cho cách hành văn của Điểm 11 (về UBLT) không nhất quán với cách hành văn của toàn bộ Điều 68. Điều 68 cần được sửa như sau: “1. Quốc hội thành lập Hội đồng Dân tộc, UBTT và UBLT. 2. Các UBTT của Quốc hội gồm: Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính, Ngân sách, Ủy ban Quốc phòng và An ninh, Ủy ban Văn hoá, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng, Ủy ban về Các vấn đề xã hội, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường, Ủy ban Đối ngoại, Ủy ban Dân nguyện. 3. Trong trường hợp cần thiết, Quốc hội thành lập UBLT theo quy định tại Điều 78 Hiến pháp.” Thứ hai, Khoản 2 Điều 85, Dự thảo Luật TCQH sửa đổi quy định “Khi thực hiện nhiệm vụ quy định tại điểm b khoản 1 Điều này, UBLT có quyền yêu cầu các cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan cung cấp tài liệu, thông tin cần thiết phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của Ủy ban, đến báo cáo, giải trình về những nội dung Ủy ban quan tâm; tổ chức đoàn giám sát, đoàn khảo sát đi nghiên cứu, xem xét tình hình tại cơ quan, tổ chức, địa phương có liên quan” là chưa thực sự hợp lý. Theo quy định này, về cơ bản UBLT có hai quyền hạn: (1) yêu cầu cung cấp thông tin; (2) báo cáo giải trình; và (3) tổ chức đoàn giám sát, khảo sát đi nghiên cứu xem xét tình hình. Có thể thấy chức năng, nhiệm vụ của UBLT là điều tra, nghiên cứu làm rõ tình hình, trả lời các câu hỏi cụ thể mà Quốc hội đặt ra và nếu được yêu cầu, đưa ra ý kiến đề xuất để Quốc hội ra quyết định chứ không phải hoạt động giám sát. Chính vì vậy, việc quy định UBLT có quyền tổ chức các đoàn giám sát giống như các UBTT của Quốc hội là không phù hợp. Bên cạnh đó, trong số ba quyền hạn được nêu trong Điều 85 của Dự thảo Luật TCQH sửa đổi còn thiếu quyền phù hợp để UBLT có thể thực hiện nhiệm vụ “nghiên cứu về một vấn đề cụ thể” như đã được trù liệu trong Điều 78 Hiến pháp. Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP 31 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Trên cơ sở phân tích trên đây, Khoản 2 Điều 85 của Dự thảo Luật nên được sửa lại thành: “2. Khi thực hiện nhiệm vụ quy định tại điểm b khoản 1 Điều này, UBLT có quyền yêu cầu các cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan cung cấp tài liệu, thông tin cần thiết phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của Ủy ban, đến báo cáo, giải trình về những nội dung Ủy ban quan tâm; tổ chức các hoạt động khảo sát, nghiên cứu, xem xét tình hình cần thiết phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban.” Thứ ba, quy định “UBLT chấm dứt hoạt động và tự giải tán sau khi đã hoàn thành nhiệm vụ được Quốc hội giao” đặt tại Khoản 3 Điều 85 của Dự thảo Luật TCQH sửa đổi là không phù hợp. Tiêu đề của Điều 85 là “Nhiệm vụ, quyền hạn của UBLT”. Đoạn quy định trên đây không có liên quan tới nội dung thể hiện trong tiêu đề của Điều 85 mặc dù quy định như vậy là cần thiết trong Luật TCQH. Sở dĩ có sự bất cập về kỹ thuật lập pháp như vậy là do hiện tại, UBTT và UBLT đang được quy định lồng ghép với nhau trong khá nhiều điều khoản, do đó hạn chế số lượng điều khoản dành riêng cho UBLT. Khi hình thành một mục riêng quy định về UBLT như đề xuất trên đây, quy định này sẽ có điều kiện để đưa vào một điều khoản thích hợp. 3.3. Bổ sung các quy định về UBLT Như đã đề cập, cần xây dựng một chế định riêng về UBLT trong Luật TCQH để có thể bảo đảm tính thiết thực và phát huy được vai trò tích cực của UBLT trong hoạt động của Quốc hội. Ngoài những quy định trong Dự thảo được góp ý trên đây, cần bổ sung một số nội dung và quy định sau về UBLT. Thứ nhất, quy định về các loại UBLT do Quốc hội thành lập Điều 78 Hiến pháp 2013 quy định: “Khi cần thiết, Quốc hội thành lập UBLT để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định”. Ở đây cần hiểu Hiến pháp xem ba hoạt động nghiên cứu, thẩm tra, điều tra là ba loại hoạt động khác nhau có thể được giao cho UBLT. Như vậy, Luật TCQH cần quy định Quốc hội có thể thành lập ba loại UBLT là Ủy ban nghiên cứu, Ủy ban thẩm tra và Ủy ban điều tra. Việc thành lập Ủy ban thẩm tra có thể tương đối thuận lợi trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội do chức năng thẩm tra đã khá quen thuộc với các UBTT; trong khi đó, việc thành lập Ủy ban điều tra và Ủy ban nghiên cứu có thể sẽ khó được chấp nhận ngay do thiếu thực tiễn hoạt động. Mặc dù vậy, Ủy ban điều tra và Ủy ban nghiên cứu là những UBLT hết sức hữu dụng trong thực tiễn hoạt động của Nghị viện hiện đại. Có thể thấy rõ điều đó qua một số ví dụ sau: - Ví dụ về Ủy ban điều tra Vào những năm cuối thế kỷ 20, Công ty Sabena (Công ty Hàng không quốc gia Vương quốc Bỉ) lúc đó đang thuộc sở hữu nhà nước đứng trước nguy cơ phá sản. Vụ phá sản có thể làm hàng chục ngàn lao động bị mất việc. Chính phủ Bỉ đã tiến hành một số biện pháp nhằm cứu vãn vụ việc, song không thành công. Năm 2001, Nghị viện Bỉ quyết định thành lập một Ủy ban điều tra để tiến hành làm rõ nguyên nhân và hậu quả của vụ việc đồng thời đề xuất hướng xử lý trách nhiệm chính trị cũng như pháp lý đối với các cá nhân hay cơ quan nhà nước có liên quan. Đầu năm 2002, Ủy ban này gửi báo cáo lên Nghị viện trong đó xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có liên quan tới vụ Sabena. Xa hơn nữa, Ủy ban cũng đưa ra một số kiến nghị nhằm thắt chặt hơn cơ chế kiểm soát hoạt động đối với các doanh nghiệp do Nhà nước nắm quyền cổ đông chi phối qua đó bảo đảm tránh thất thoát và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp4. Một ví dụ điển hình khác là trường hợp sử dụng Ủy ban điều tra lâm thời của Nghị viện để điều tra các vụ việc tham nhũng. Uganda là một trong số các quốc gia ở châu Phi nổi tiếng về nạn tham nhũng và lạm dụng quyền lực. Năm 1997, Nghị viện Uganda quyết định thành lập một số UBLT để tiến hành điều tra một số quan chức chính phủ cấp cao về các cáo buộc tham nhũng và lạm dụng quyền hạn. Các Ủy ban này đã tiến Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP32 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT hành thu thập thông tin, điều trần nhân chứng và đã công bố các báo cáo cho thấy phần lớn những lời cáo buộc là có căn cứ. Với tư cách là cơ quan giúp việc của Nghị viện Uganda, các UBLT nói trên không có quyền xử lý các trường hợp tham nhũng hay lạm quyền, nhưng khi báo cáo của họ được công bố, Chính phủ Uganda lúc bấy giờ đã phải chịu sức ép lớn tới mức Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Bộ trưởng phụ trách cổ phần hóa đã phải từ chức5. - Ví dụ về Ủy ban nghiên cứu Vào những năm 2008-2009, cuộc đại khủng hoảng tài chính, kinh tế toàn cầu, vốn hình thành từ năm 2007, đã bắt đầu có những tác động hết sức rõ rệt tới toàn bộ lãnh thổ châu Âu. Các định chế tài chính lớn bắt đầu có dấu hiệu sụp đổ, lạm phát tăng cao nhất kể từ cuộc Đại khủng hoảng năm 1930 và các quốc gia bắt đầu có dấu hiệu vỡ nợ. Đứng trước tình hình đó, Nghị viện châu Âu đã quyết định thành lập một Ủy ban nghiên cứu, với tên gọi Ủy ban Chuyên trách về Khủng hoảng Tài chính, Kinh tế, Xã hội (Special committee on the financial, economic and social crisis) với 32 thành viên. Nhiệm vụ của Ủy ban này là phân tích, đánh giá tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu tới Liên minh châu Âu và các nước thành viên Liên minh châu Âu, đánh giá tính hiệu quả của hệ thống luật pháp của Liên minh châu Âu trước yêu cầu đối phó với khủng hoảng và trên cơ sở đó, kiến nghị các biện pháp để đối phó với cuộc khủng hoảng và hậu quả của cuộc khủng hoảng trong thời gian trung hạn và dài hạn. Ủy ban được trao đầy đủ quyền hạn để thu thập các thông tin cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ của mình, bao gồm cả quyền được khảo sát, điều tra, phỏng vấn chuyên gia, điều trần công chúng v.v.. Thời hạn hoạt động của Ủy ban được dự định là một năm. Tuy nhiên sau đó, do tính chất công việc và mức độ trầm trọng của cuộc khủng hoảng, Ủy ban này đã tiếp tục được gia hạn và đã hoàn thành nhiệm vụ của mình vào năm 2011, sau hai năm hoạt động. Kết quả công việc của Ủy ban đã được đánh giá rất cao và là nền tảng để Nghị viện châu Âu ban hành các chính sách về quản trị và giám sát tài chính trong khuôn khổ Liên minh châu Âu, góp phần chủ yếu vào việc kiềm chế hậu quả của cuộc khủng hoảng và đối phó với nguy cơ vỡ nợ công ở các nước thành viên Liên minh châu Âu một cách hiệu quả6. Vào khoảng những năm 1980, trong giới hoạt động nghị trường ở Canada nổi lên một vấn đề được quan tâm, đó là nhu cầu tăng cường vai trò của từng cá nhân Nghị sĩ trong Hạ nghị viện. Trong lịch sử Nghị viện Canada cho đến thời điểm đó, các Ủy ban của Hạ nghị viện luôn đóng vai trò quan trọng nhất. Cá nhân các Nghị sĩ thường không có vai trò nổi bật do họ đều phải sinh hoạt thông qua các Ủy ban. Điều đó đã gây nên những bất cập không nhỏ trong mối quan hệ giữa Nghị sĩ - người đại diện của nhân dân - và các cử tri, những người bầu ra họ. Nhu cầu đặt ra là cần có những sửa đổi bổ sung nhất định trong quy chế hoạt động của Hạ nghị viện để nâng cao hơn nữa vai trò của cá nhân các Hạ nghị sĩ trong hoạt động nghị trường. Năm 1984, một Ủy ban nghiên cứu đã được Hạ nghị viện thành lập, với tên gọi là Ủy ban McGrath, lấy theo tên gọi của vị Chủ nhiệm Ủy ban. Ủy ban này đã tiến hành nghiên cứu trong vòng sáu tháng với kết quả là một bản báo cáo toàn diện gửi lên Hạ nghị viện Canada, trong đó đề ra một loạt các biện pháp như sửa đổi, bổ sung Quy chế hoạt động của Hạ nghị viện nhằm trao một số quyền cho cá nhân Hạ nghị sĩ trong việc đệ trình các dự luật với tư cách cá nhân hay thành lập một Văn phòng trực thuộc Nghị viện chuyên tiếp nhận các đề xuất dự luật hoặc các đề nghị khác từ cá nhân các Hạ nghị sĩ v.v.. Những khuyến nghị của Ủy ban McGrath là cơ sở để năm 4 Hironori Yamamoto, Tools for parliamentary oversight, 2007, p.41. 5 John Johnson and Rober Nakamura, Orientation handbook for member of parliaments, p.27. 6 Wolf Klinz, Report of the Special Committee on the financial, Economic and Social Crisis, Nghị viện Châu Âu, 2011. Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP 33 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 1986, Canada đã tiến hành một trong những cải cách được đánh giá là có ý nghĩa nhất đối với lịch sử quy trình thủ tục và quy chế hoạt động của Hạ nghị viện Canada7. Các ví dụ trên đây cho thấy, Ủy ban điều tra và Ủy ban nghiên cứu thực sự là những công cụ rất hữu hiệu để tìm kiếm thông tin, tiến hành điều tra để tìm ra sự thật khách quan của một vụ việc hay nghiên cứu về những vấn đề chuyên sâu mà Nghị viện quan tâm, góp phần cung cấp thông tin có độ tin cậy cao và chính xác làm cơ sở để Nghị viện đưa ra quyết định lập pháp và giám sát đúng đắn. Chúng đều có những công dụng khác nhau và đều có thể phục vụ hoạt động của Quốc hội một cách hữu hiệu theo những cách thức khác nhau. Trên tinh thần đó và kết hợp với kiến nghị ở Mục 3.2 trên đây, Khoản 3 Điều 68 Dự thảo Luật TCQH cần quy định: “3. Các UBLT của Quốc hội gồm Ủy ban nghiên cứu, Ủy ban thẩm tra và Ủy ban điều tra”. Thứ hai, quy định về thủ tục thành lập UBLT UBLT là một loại Ủy ban đặc biệt của Quốc hội. Các tình huống cần thành lập UBLT chủ yếu là những tình huống đặc biệt mà bộ máy cứng của Quốc hội không phải là sự lựa chọn tốt nhất để giải quyết. Trong nhiều trường hợp, các tình huống đặc biệt là những tình huống có tính nhạy cảm chính trị cao. Nhu cầu thành lập UBLT cũng thường xuất hiện trước tiên ở một hoặc một vài đại biểu Quốc hội chứ không đồng thời xuất hiện trong đa số đại biểu Quốc hội. Trong thực tiễn hoạt động nghị trường của Việt Nam đã từng có những trường hợp như vậy8. Tính chất nhạy cảm đặc biệt của các tình huống yêu cầu thành lập UBLT cho thấy, nếu không có quy định rõ ràng về quy trình, thủ tục hợp lý cho việc thành lập UBLT thì chắc chắn việc thành lập UBLT trong nhiều trường hợp sẽ thiếu khả thi. Chính vì vậy, Luật TCQH cần quy định những nội dung sau về thủ tục thành lập UBLT: Về chủ thể có quyền đề nghị thành lập UBLT: Trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội Việt Nam, nên quy định chủ thể có quyền đề nghị thành lập UBLT của Quốc hội là mỗi cá nhân đại biểu Quốc hội. Khi nhận thấy có nhu cầu soạn thảo, thẩm tra một dự án luật, nhu cầu về thông tin, về số liệu để phục vụ cho việc Quốc hội đưa ra các quyết sách quan trọng, và chủ yếu là nhu cầu về việc điều tra, làm rõ sự thật khách quan của một vấn đề nào đó mà xã hội đang quan tâm v.v.. đại biểu Quốc hội có thể đưa ra kiến nghị thành lập UBLT của Quốc hội. Đại biểu Quốc hội có thể trình bày sơ bộ đề án thành lập UBLT, như yêu cầu thành lập UBLT, dự kiến tên gọi, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, hình thức hoạt động của UBLT. Đại biểu Quốc hội có thể nêu đề xuất của mình ngay trong phiên họp toàn thể của Quốc hội. Khi có đề xuất của đại biểu Quốc hội, quy trình xem xét, thành lập UBLT chính thức được khởi động. Quy trình, thủ tục xem xét thành lập UBLT: Sau khi có đề xuất thành lập cùng với dự kiến sơ bộ đề án thành lập UBLT, Quốc hội cần biểu quyết về đề xuất thành lập UBLT. Nếu có ít nhất 10 đại biểu ủng hộ thì đại biểu Quốc hội trình đề xuất tiếp tục chuẩn bị đề án chi tiết để trình bày trước Quốc hội. Khi có tối thiểu 50% tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu đồng ý thì Quốc hội phải thành lập UBLT. Lúc này UBTVQH sẽ có quyền đề xuất nhân sự của UBLT. 7 James Robertson, The revolution of private members business in the Canadian House of Commons, 2005, P. 7-12 8 Ví dụ tại một kỳ họp của Quốc hội khóa 11, ĐBQH Nguyễn Đức Dũng đã đề nghị thành lập UBLT để điều tra hai vấn đề: chất lượng giáo dục và cải cách giáo dục. Nội dung kiến nghị xoay quanh: thứ nhất, làm rõ chất lượng giáo dục của chúng ta ra sao và, thứ hai, việc tiến hành cải cách giáo dục của chúng ta hiện nay thế nào, có đạt được mục tiêu và hiệu quả mà chúng ta đề ra hay không? Tại Kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa 12, ĐBQH Nguyễn Minh Thuyết đã đề nghị thành lập UBLT để điều tra vụ Vinashin (vụ việc Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam nợ đến 80.000 tỷ đồng trên tổng số vốn 90.000 tỷ đồng) và trên cơ sở đó, tiến hành “bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng và một số thành viên Chính phủ có liên quan”. Đề nghị của ĐBQH Nguyễn Minh Thuyết đã được một ĐBQH khác ủng hộ là ông Lê Văn Cuông (ĐBQH tỉnh Thanh Hóa). Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP34 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT các vấn đề của địa phương, quyền lựa chọn những người quản lý mình - tức bộ máy địa phương, quyền được thực hiện các biện pháp trực tiếp chống tham nhũng Thứ ba, Việt Nam ta vốn có truyền thống tự trị làng xã, đã từng được áp dụng trong một thời gian dài, tuy có mặt trái, nhưng những ưu điểm của nó là điều không thể phủ nhận. Vì những lý do khác nhau mà chúng ta đã không tiếp tục duy trì, thì nay đã đến lúc cần xem xét phục hồi, khôi phục những giá trị tích cực của chế độ này. 4. Kết luận Xây dựng chế độ tự quản địa phương là xu hướng tất yếu của các nhà nước dân chủ hiện đại. Dù là một thử thách không nhỏ và sẽ có nhiều khó khăn nhưng một mô hình chính quyền địa phương dân chủ, hiện đại là giấc mơ của mọi nhà nước. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương phân quyền, tự quản vừa phát huy những giá trị vốn có của chế độ tự trị làng xã Việt Nam, vừa giải quyết được những mâu thuẫn nội tại trong cơ chế tập trung còn mang nhiều dấu ấn của thời bao cấp. Phát triển chính quyền địa phương Việt Nam theo mô hình này cũng là cách thể hiện bản lĩnh của Việt Nam trong xu thế hội nhập và trên tất cả những giá trị đó chính là vì sự phát triển của một nền dân chủ thực thụ, bảo đảm quyền con người và vì một Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Tự quản sẽ không đồng nghĩa với thoát ly và tự trị, quyền lực nhà nước vẫn là thống nhất và thuộc về nhân dân, Nhà nước trung ương sẽ thay mặt nhân dân đề ra những chính sách, chiến lược phát triển chung cho tất cả các địa phương, vẫn nắm giữ những quyền lực chủ chốt liên quan trực tiếp đến sự phồn thịnh và phát triển chung của cả nước. Còn lại, hãy để người dân được sử dụng phần quyền nào đó của mình để tự quản lấy cuộc sống của chính mình trong phạm vi nhất định, bước đầu có thể sẽ không mang kết quả như người dân mong muốn nhưng chắc chắn, họ sẽ hài lòng vì đó là quyết định của họ và họ đang là chủ của những quyết sách đó n TỰ QUẢN (TiÕp theo trang 27) Thứ ba, cơ cấu, tổ chức, hình thức hoạt động và bảo đảm hoạt động của UBLT Như đã đề cập, UBLT là công cụ linh hoạt của Quốc hội, tùy từng tình huống cụ thể mà yêu cầu về cơ cấu, tổ chức, hình thức hoạt động và bảo đảm hoạt động của UBLT tương ứng sẽ khác nhau. Vì vậy, Luật TCQH không thể quy định cụ thể và cố định về những khía cạnh này của UBLT. Tuy nhiên, UBLT cũng sẽ không thể hoạt động một cách hiệu quả nếu không có cơ sở pháp lý để quy định về cơ cấu, tổ chức, hình thức hoạt động và bảo đảm hoạt động cho nó. Do đó, Luật TCQH cần có một điều khoản riêng quy định: “Cơ cấu, tổ chức, hình thức hoạt động và bảo đảm hoạt động của UBLT do Quốc hội quy định trong Nghị quyết thành lập UBLT”. Điều khoản này có thể được đặt ở cuối mục quy định về UBLT của Chương III Dự thảo Luật TCQH sửa đổi. Cần nhấn mạnh một lần nữa về tính chất nhạy cảm chính trị của UBLT của Quốc hội - loại cơ quan này thường được thành lập khi xuất hiện vấn đề nổi cộm nào đó mà Quốc hội cần giải quyết. Với tính chất đặc biệt như vậy, thiếu đi các quy định riêng, phù hợp về loại hình, quy trình thủ tục... cho việc thành lập và hoạt động của UBLT chắc chắn sẽ làm cho thực tiễn hoạt động của UBLT thiếu khả thi và do đó, ảnh hưởng tiêu cực tới một mặt hoạt động nào đó của Quốc hội. Những đề xuất hoàn thiện các quy định hiện có trong Dự thảo Luật TCQH sửa đổi, nếu được đưa vào Luật TCQH, có thể giúp giải quyết vấn đề nêu trên, qua đó giúp UBLT thực sự trở thành công cụ hữu hiệu và linh hoạt, phục vụ một cách hiệu quả hoạt động của Quốc hội n Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP 35 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT