Giải quyết tranh chấp hành chính về đất sử dụng vào mục đích quốc phòng

VỀ ĐẤT SỬ DỤNG VÀO MỤC ĐÍCH QUỐC PHÒNG Trần Kim Liễu* * TS. Trường Đại học Luật Hà Nội Tóm tắt: Giải quyết tranh chấp hành chính về đất quốc phòng là việc giải quyết một loại tranh chấp đặc thù phát sinh giữa cơ quan quản lý nhà nước với cá nhân, tổ chức sử dụng đất được dùng vào mục đích quốc phòng, an ninh trên cơ sở quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan nhà nước đó. Dựa trên quy định về loại đất, hình thức quản lý nhà nước về đất quốc phòng, bài viết xác định các loại tranh chấp hành chính về đất quốc phòng có khả năng xảy ra. Từ các số liệu tham khảo thực trạng tranh chấp để xác định căn nguyên phát sinh tranh chấp, bài viết cũng đề xuất các kiến nghị hoàn thiện pháp luật và cơ chế liên quan để có thể giải quyết tốt tranh chấp hành chính trong lĩnh vực này, góp phần định hướng nhận thức đúng về tính chất không phức tạp của lĩnh vực đất quốc phòng. Abstract: The settlement of administrative disputes over land for national defense is the settlement of a specific type of disputes arising between government management agencies and the individuals and organizations using land used for national defense and public security purposes. It is based on administrative decisions or the administrative acts of the government agencies. Based on the type of lands, the form of the government’s management of the defense land, this article provides the identifications of the types of administrative disputes on the defense land likely to occur. Based on the facts of the dispute to determine the origin of the disputes, this article also provides recommendations to improve the law and the relevant mechanism so that the administrative disputes can be well resolved. This article also provides guidances the right understanding of the uncomplicated nature of the defense land. Thông tin bài viết: Từ khóa: đất quốc phòng; giải quyết tranh chấp hành chính; quyết định hành chính, hành vi hành chính Lịch sử bài viết: Nhận bài: 12/11/2017 Biên tập: 20/12/2017 Duyệt bài: 27/12/2017 Article Infomation: Keywords: land defense; settlement of administrative disputes; administrative decisions, administrative acts Article History: Received: 12 Nov. 2017 Edited: 20 Dec. 2017 Approved: 27 Dec. 2017 GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 42 Số 5(357) T3/2018 Tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai tuy không phải là vấn đề mới nhưng đã trở nên nóng trong khoảng mười năm trở lại đây cùng với quá trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp, trong bối cảnh hội nhập kinh tế toàn cầu và đất đai trở thành thứ hàng hoá ngày càng trở nên quý giá “tấc đất tấc vàng”. Trong các nghiên cứu về tranh chấp đất đai, vấn đề tranh chấp đất quốc phòng ít được đề cập và bàn sâu, vì dường như, giống như bản thân lĩnh vực an ninh, quốc phòng vốn được mọi người xem như là “vùng cấm” vì tính chất quan trọng của nó, tranh chấp đất quốc phòng là kiểu tranh chấp mà nếu có “đấu”, bên “không phải là quốc phòng” sẽ cầm chắc phần thua. Vậy tranh chấp hành chính về đất quốc phòng có phải là một loại tranh chấp đặc biệt không? Khi giải quyết tranh chấp này, thẩm quyền thuộc cơ quan nào? Có cần một cơ chế giải quyết đặc biệt cho tranh chấp hành chính liên quan đến đất quốc phòng hay không? Những câu hỏi như vậy được quan tâm hơn khi mà gần đây, một số vụ việc liên quan đến đất quốc phòng xảy ra gây chấn động không chỉ dư luận trong nước mà còn lan ra nước ngoài, như vụ người dân thôn Hoành, xã Đồng Tâm huyện Mỹ Đức, Hà Nội có hành vi quá khích, bắt giữ “nhân viên chính quyền” khi phản ứng với việc Nhà nước thu hồi đất giao cho công ty Cổ phần Quân đội Viettel1; hay vụ các công trình xây dựng trái phép mang danh “quốc phòng” ngay trên đất quốc phòng ở Đà Nẵng2 đã khiến chúng tôi quan tâm, đi tìm câu trả lời cho một vấn đề tưởng như rất phức tạp. Là một loại tranh chấp hành chính, phát sinh do hoạt động quản lý đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thông qua những quyết định hành chính (QĐHC), 1 Mai Hà - Thái Sơn, Bắt, khởi tố hàng loạt cán bộ xã Đồng Tâm vì nhiều sai phạm trong quản lý đất đai, hdoisong.com/khoi-to-hang-loat-can-bo-xa-dong-tam-vi-nhieu-sai-pham.html . 2 Ngọc Đoan - Sơn Trung, Vụ "Nhà xưởng xây trên đất quốc phòng": Phân lô đất quốc phòng để cho thuê, vn/channel/5399/201704/vu-nha-xuong-xay-tren-dat-quoc-phong-phan-lo-dat-quoc-phong-de-cho-thue-2548401/ hành vi hành chính (HVHC) trái pháp luật xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức dẫn đến phản ứng khiếu nại, sau đó là kiện tụng. Tranh chấp hành chính về đất quốc phòng có những nét đặc trưng riêng so với tranh chấp hành chính về đất đai và tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật dân sự. 1. Một số vấn đề về giải quyết tranh chấp hành chính về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng 1.1 Tranh chấp hành chính về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng Tranh chấp đất đai là khái niệm bao gồm tranh chấp giữa các chủ thể sử dụng đất (SDĐ) với nhau và tranh chấp giữa người SDĐ và chủ thể quản lý đất đai. Trong bài viết, chúng tôi giới hạn việc nghiên cứu ở loại việc tranh chấp hành chính có liên quan đến đất sử dụng cho mục đích quốc phòng (hay còn gọi là đất quốc phòng). Xét về dấu hiệu nhận diện, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất quốc phòng có một số đặc điểm sau: Thứ nhất, căn nguyên phát sinh tranh chấp hành chính trong lĩnh vực về đất quốc phòng là do có các QĐHC, HVHC của cơ quan và cá nhân trong cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý đất quốc phòng gây nên những tác động về quyền (phát sinh, thay đổi, chấm dứt những quyền về đất) kéo theo hệ luỵ về kinh tế có liên quan như việc được đền bù, bồi thường thiệt hại liên quan đến đất đai cho các đối tượng bị tác động. Thứ hai, chủ thể của các tranh chấp hành chính về đất quốc phòng là các bên tham gia quá trình quản lý, SDĐ quốc phòng và luôn có sự bất bình đẳng về ý chí. Một bên là các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quản lý về đất quốc phòng và phía bên kia có thể là các đơn vị thuộc lực lượng vũ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 43Số 5(357) T3/2018 trang (quân đội, công an); các tổ chức được Nhà nước cho thuê đất quốc phòng làm kinh tế; các cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư bị thu hồi đất vì mục đích an ninh, quốc phòng Ở đây có sự không cân bằng về vị trí pháp lý, về ý chí giữa các bên quan hệ. Mối quan hệ giữa các chủ thể này khác với các bên trong tranh chấp đất đai thông thường (theo điều chỉnh của luật dân sự: các bên chuyển nhượng, SDĐ) và khác với chủ thể trong tranh chấp hành chính về đất đai ở chỗ lợi ích của các bên trong tranh chấp bị chi phối bởi tính đặc thù của loại đất: đó là đất quốc phòng. Thứ ba, tranh chấp hành chính về đất quốc phòng luôn gắn liền với quá trình quản lý và SDĐ và đất quốc phòng - luôn có sự biến động trong quá trình sử dụng, có sự đan xen giữa đất quốc phòng và đất khác nên khi xảy ra tranh chấp sẽ tác động lớn đến tâm lý, tinh thần của các bên tham gia (không phải chỉ phía đối tượng quản lý mà cả chủ thể quản lý vì đất quốc phòng liên quan đến người SDĐ là lực lượng vũ trang) và dễ có hiệu ứng xã hội cao, có thể gây nên tình trạng căng thẳng, mất đoàn kết, bất ổn của xã hội, gây hoang mang trong dân chúng, làm ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Thứ tư, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất quốc phòng có tính đa dạng: bằng con đường giải quyết khiếu nại hành chính, theo đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện khiếu nại đến các cơ quan hành chính để được giải quyết theo thủ tục hành chính; sau đó, có thể khởi kiện ra Toà án nhân dân (TAND) theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính (Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (gọi tắt là Pháp lệnh) năm 1998, 2006 và cho đến khi ban hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010, 2015). 3 Loại việc được kiện hành chính bao gồm tất cả khiếu kiện về QĐHC, HVHC trong quá trình quản lý về đất quốc phòng, việc được loại trừ chỉ là QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật. 1.2 Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng 1.2.1 Khiếu nại hành chính Cũng như tranh chấp hành chính về đất đai khác, nếu không đồng ý với QĐHC hoặc HVHC về quản lý đất đai của các chủ thể có liên quan, cá nhân, tổ chức có quyền khiếu nại theo quy định Điều 204 của Luật Đất đai: “1. Người SDĐ, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến SDĐ có quyền khiếu nại, khởi kiện QĐHC hoặc HVHC về quản lý đất đai. 2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại QĐHC, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện QĐHC, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính”. 1.2.2 Khởi kiện hành chính - Thẩm quyền giải quyết đối với khiếu kiện về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng: Mặc dù đất quốc phòng là loại đất đặc thù, song, giải quyết khiếu kiện về QĐHC, HVHC về đất quốc phòng cũng thực hiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015. Theo đó, thẩm quyền về loại việc được quy định tại khoản 1 Điều 303 mà cá nhân, tổ chức có liên quan bị tác động bởi QĐHC hoặc HVHC đó cho rằng quyền và lợi ích của mình bị xâm phạm. Riêng quyết định giao đất quốc phòng thuộc thẩm quyền của Thủ tướng sẽ không là đối tượng khởi kiện. Thẩm quyền theo cấp toà án là TAND cấp tỉnh (Điều 32). Có 2 lý do: thẩm quyền quản lý hành chính về đất quốc phòng chủ yếu là Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, các Bộ (Quốc phòng, Công an, Tài nguyên và Môi trường). Và trường hợp UBND cấp huyện thực hiện hoạt động quản lý liên quan THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 44 Số 5(357) T3/2018 đến đất quốc phòng có phát sinh tranh chấp thì việc khiếu kiện cũng thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh (Khoản 4 Điều 32). Trừ trường hợp kiện về thu thuế SDĐ quốc phòng. - Người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. + Người khởi kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với QĐHC, HVHC: Trong trường hợp liên quan đến đất quốc phòng, người khởi kiện có thể là các đơn vị lực lượng vũ trang; các doanh nghiệp quốc phòng; các đơn vị được thuê đất quốc phòng thực hiện mục đích kinh doanh; các tổ chức, cá nhân chịu sự tác động của các quyết định thu hồi đất; bồi thường do thu hồi đất; bồi thường do bị tác động bởi hành lang an ninh quốc phòng, bị trưng dụng đất Điều kiện chủ thể được xác định theo nguyên tắc chung của Luật Tố tụng hành chính: phải có năng lực chủ thể tố tụng (năng lực pháp luật và năng lực hành vi tố tụng, tức là có quyền khởi kiện và có khả năng thực hiện quyền khởi kiện). + Người bị kiện: trong lĩnh vực liên quan đến đất quốc phòng, người bị kiện có thể là Bộ trưởng Bộ Quốc phòng; Bộ Tổng tham mưu hoặc các Bộ trưởng khác trong trường hợp ra quyết việc thu hồi đất và trưng dụng đất vì mục đích quốc phòng. Với chủ thể này, do đặc thù của cơ quan quản lý về quốc phòng, an ninh nên dễ gây áp lực tâm lý cho cơ quan xét xử và phía bên kia. Ngoài ra, người bị kiện thường là UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện liên quan đến quyết định bồi thường (Điều 66 Luật Đất đai năm 2013) hoặc cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ. Với chủ thể này, không có điểm đặc biệt so với các trường hợp tranh chấp hành chính về đất đai khác. Về năng lực và tư cách chủ thể của nhóm này xét trên cả bình diện lý thuyết và thực tế khả năng tác động theo hướng tiêu cực cho việc đảm bảo sự bình đẳng với các chủ thể tham gia tố 4 tụng khác là không nhiều. 2. Tình hình tranh chấp và giải quyết tranh chấp hành chính về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng 2.1 Tình hình tranh chấp hành chính về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng Qua thông tin tìm kiếm trên mạng xã hội với chủ đề “tranh chấp hành chính về đất sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng” hay “tranh chấp đất quốc phòng” thì kết quả về số liệu các vụ việc tranh chấp trực tiếp về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất vì mục đích an ninh, quốc phòng không nhiều. Kết quả tìm kiếm về vụ tranh chấp ở Đồng Tâm cho 2.460.000 kết quả; về SDĐ quốc phòng sai mục đích cho thấy một số vụ nổi bật như: Vụ đất quốc phòng cho tư nhân thuê kinh doanh buôn bán là sai mục đích sử dụng tại Đồng Nai với diện tích đất trên 100 mét vuông tại điểm giao nhau giữa đường Đồng Khởi mới và cũ, được Bộ Tư lệnh Quân đoàn 4 cho phép Văn phòng Bộ Tư lệnh Quân đoàn làm dịch vụ kinh tế, bằng cách liên kết khai thác dịch vụ ăn uống, giải khát và các dịch vụ kinh tế khác, hay vụ một số hộ dân tự ý xây dựng nhà cửa, làm hàng quán trái phép, gây dư luận không tốt trong nhân dân và chính quyền địa phương. Hay tại Đà Nẵng, hàng loạt nhà xưởng không phép "mọc" trên đất quốc phòng4 Qua những thông tin thu thập mang tính tham khảo nêu trên, có thể có nhận xét ban đầu về tranh chấp hành chính về đất quốc phòng thời gian qua như sau: - Mặc dù số lượng vụ việc tranh chấp trong lĩnh vực này không nhiều, nhưng vi phạm về quản lý đất quốc phòng xảy ra khá phổ biến (chủ yếu là lấn chiếm đất, SDĐ quốc phòng không đúng mục đích) và các vi phạm này được xử lý bằng các hình thức, biện pháp xử phạt hành chính (phạt hành chính, buộc tháo dỡ, thu hồi lại mặt bằng hoặc diện tích đất bị lấn chiếm). Khi bị phạt, THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 45Số 5(357) T3/2018 các chủ thể thường chấp hành, không có khiếu nại, khiếu kiện trong lĩnh vực này. - Tranh chấp hành chính về đất quốc phòng chủ yếu giải quyết bằng con đường khiếu nại hành chính. Trong báo cáo tổng kết của ngành Toà án các năm 2014, 2015, 2016 cũng không thấy số liệu tranh chấp liên quan đến giao đất, thu hồi đất quốc phòng. Điều đó cho phép suy luận, việc các chủ thể bị thu hồi đất không đồng ý với QĐHC, HVHC của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến đất quốc phòng thường chọn con đường khiếu nại hành chính. Không có vụ việc khiếu kiện nào phát sinh do các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang đối với QĐHC của Bộ trưởng, Bộ Tổng tham mưu hay việc giao đất, thu hồi đất của UBND. - Trong các vụ việc tranh chấp có liên quan đến đất quốc phòng, có những vụ việc tính chất phức tạp, bởi vì có sự đan xen giữa đất quy hoạch vì mục đích an ninh quốc phòng và đất không phải đất quốc phòng. Điển hình như vụ tranh chấp ở xã Đồng Tâm huyện Mỹ Đức, Hà Nội. 2.2 Những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng 2.2.1 Hạn chế trong quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật tố tụng dân sự, tố tụng hành chính (i) Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Nhà nước chỉ thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích an ninh, quốc phòng, để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa một phạm vi quá rộng các trường hợp được phép thu hồi đất. Trong các trường hợp đó, tùy thuộc vào quy mô, bên cạnh cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất, cần có sự chấp thuận của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Bên cạnh đó, cơ chế thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 chưa giải quyết được những bất cập về vấn đề mất sinh kế, mất việc làm của người bị thu hồi đất, dẫn đến những mâu thuẫn, bức xúc tiếp tục diễn ra gay gắt ở nhiều địa phương. (ii) Khoản 1 và khoản 2 Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự (TTDS) năm 2015 quy định: 1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết; 2. Quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này là quyết định đã được ban hành về một vấn đề cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định này thì phải được Tòa án xem xét trong cùng một vụ việc dân sự đó. Công văn số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Chánh án TAND tối cao hướng dẫn: Giấy chứng nhận quyền SDĐ là QĐHC. Như vậy, khi cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ cho một chủ thể nào đó, mà đương sự trong vụ án dân sự cho rằng việc cấp giấy đó là không đúng quy định, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của họ thì họ có quyền yêu cầu Tòa án hủy giấy chứng nhận SDĐ đó trong cùng một vụ án dân sự theo Điều 34 Bộ luật TTDS năm 2015. Tuy nhiên, theo quy định của Điều 5 Thông tư liên tịch số 01/2014/ TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP ngày 06/01/2014 về hướng dẫn thi hành Điều 32a của Bộ luật TTDS năm 2004 (TTLT 01/2014), khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật, Tòa án không áp dụng thời hiệu quy định trong pháp luật tố tụng hành chính. Do vậy, trước khi Bộ luật TTDS năm 2015 có hiệu lực thì việc giải quyết yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền SDĐ trong vụ án dân sự không xem xét đến việc còn thời hiệu hay không. Khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực. Như vậy, khi Bộ luật TTDS năm THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 46 Số 5(357) T3/2018 2004 hết hiệu lực thi hành thì TTLT 01/2014 cũng đồng thời hết hiệu lực. Khi Bộ luật TTDS năm 2015 có hiệu lực thi hành thì không thể áp dụng Điều 5 TTLT 01/2014 để xác định không áp dụng thời hiệu quy định trong pháp luật tố tụng hành chính khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật. 2.2.2 Chồng chéo về trách nhiệm trong hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng Như đã nêu, khiếu nại, hoặc/và khởi kiện là các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính về đất quốc phòng. Việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền thuộc Chủ tịch UBND huyện, tỉnh. Các cơ quan chuyên môn của UBND có vai trò tham mưu giúp việc (bao gồm cơ quan quản lý về đất đai cùng cấp và cơ quan thanh tra cùng cấp). Trong một số trường hợp, cơ quan thanh tra và cơ quan tài nguyên và môi trường có ý kiến khác nhau về cùng một vấn đề trong một vụ khiếu nại, thì vụ việc khó được giải quyết dứt điểm. Người khiếu nại, kể cả người bị khiếu nại có lý do để tiếp tục khiếu nại và không thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Bên cạnh đó, việc giao cho cơ quan tài nguyên và môi trường trách nhiệm tham mưu giải quyết khiếu nại có thể dẫn đến tính thiếu khách quan do bị ảnh hưởng bởi yếu tố “ngành dọc”5. Việc không thừa nhận có sai sót khiến người khiếu nại phải tiếp tục khiếu nại tới Chủ tịch UBND cấp tỉnh để được giải quyết lần hai hoặc khởi kiện ra Tòa án. 2.2.3 Bất cập, hạn chế về tổ chức của Tòa án trong việc giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai Hệ thống tổ chức Tòa án của nước ta hiện nay vẫn còn thiếu thốn cơ sở vật chất và ít nhân lực, thẩm phán khó có điều kiện 5 Nguyễn Thắng Lợi, Đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ở nước ta hiện nay,Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 10/2013, tr. 9. 6 GS. Đặng Hùng Võ, “Lỗ hổng” trong quản lý đất đai ngày càng bị nới rộng”, tọa đàm "Chính sách, pháp luật về đất đai", ngày 20/4/2017. cập nhật các quy định mới của pháp luật và ít có cơ hội trao đổi, thảo luận, học tập kinh nghiệm, kỹ năng xét xử từ những đồng nghiệp khác. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc chất lượng xét xử nói chung, xét tranh chấp hành chính về đất đai nói riêng thời gian vừa qua còn thấp; nguyên tắc độc lập xét xử của Toà án ít nhiều không được bảo đảm. Án hành chính về tranh chấp đất đai, nhất là đất quốc phòng chịu ảnh hưởng tác động, chi phối bởi nhiều chủ thể bên ngoài hệ thống xét xử, ảnh hưởng đến tính khách quan, công bằng. 2.2.4 Thiếu minh bạch trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính về đất sử dụng cho mục đích quốc phòng: Giải quyết tranh chấp về đất đai nói chung, đất quốc phòng nói riêng liên quan đến quyền lợi của nhân dân, doanh nghiệp, khả năng gây bức xúc xã hội rất cao vì các vụ việc hành chính về đất có trường hợp số người tham gia đông. Sự thiếu minh bạch dễ dẫn đến hiểu sai, xử lý sai. Ví dụ như vụ Đồng Tâm nói trên, do thông tin không đầy đủ, không nhất quán nên đã khiến dư luận hoang mang. 3. Những đề xuất, kiến nghị 3.1 Khắc phục những lỗ hổng trong quản lý đất đai Theo GS Đặng Hùng Võ6, hiện đang có 3 lỗ hổng trong hệ thống quản lý đất đai: Thứ nhất, vận hành chế độ công hữu đất đai trong cơ chế thị trường là cực kỳ khó. "Sở hữu đất đai là công hữu, nhưng chúng ta lại thay thế và vận hành quyền SDĐ trên thị trường. Đây là lỗ hổng nhạy cảm từ năm 1993. Lỗ hổng này đến nay càng rộng. Giá quyền SDĐ là rất trừu tượng và thậm chí lệch nhiều so với giá trị mảnh đất mang lại"; Thứ hai, cơ chế Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường hỗ trợ tái định cư. Cơ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 47Số 5(357) T3/2018 chế này đã được xác lập từ Luật Đất đai đầu tiên năm 1987 nhưng bồi thường hỗ trợ tái định cư thì chưa có chính sách gì trong giai đoạn đó. Tức là Nhà nước thu hồi đất và nếu ai còn nhu cầu SDĐ thì Nhà nước sẽ giao đất khác để sử dụng. Trong trường hợp không có nguyện vọng tiếp tục sử dụng thì Nhà nước sẽ thu hồi không và không có bồi thường gì. Đến 1993, chúng ta dùng cơ chế Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Một tiêu chí thu hồi đất rất đẹp nhưng vận dụng trong thực tế là thu hồi tất cả các trường hợp, đối với tất cả các dự án mà được phê duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tức là, cứ trình lên Nhà nước phê duyệt là sẽ được thu hồi bất luận dự án gì. Đến 2003, chúng ta đã cố gắng đưa về thực tế tốt hơn, tức là rành mạch ra cái nào Nhà nước thu hồi vì mục đích kinh tế, chỉ rõ thu hồi đây là vì lợi ích tư nhân, phát triển kinh tế. Nhà nước thu hồi trong một số trường hợp khu công nghiệp, khu kinh tế, công nghệ cao Những trường hợp khác không được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất và xác định rõ tiêu chí nào vì lợi ích quốc gia. "Tức là đất đó được sử dụng để xây dựng các trụ sở của cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, sự nghiệp của Nhà nước, không nhập nhèm. Trong đó, tôi lưu ý không có chuyện dùng đất quốc phòng để kinh doanh. Đất quốc phòng chỉ được sử dụng trong mục đích bảo vệ đất nước, không được mang ra kinh doanh”. Thứ ba, Việt Nam hiện là một trong những nước là QĐHC về đất đai đẻ ra tiền, diện tích càng lớn tiền càng nhiều, là nguồn cơn nguy cơ tham nhũng. Đây là cơ chế không tốt. Như vậy, cần khắc phục 3 lỗ hổng trên để quản lý đất hiệu quả và hạn chế phát sinh tranh chấp. Riêng đối với đất quốc phòng, cần phải quán triệt nguyên tắc: đất quốc phòng phải được sử dụng đúng mục đích, hạn chế đến mức thấp nhất việc mang đất quốc phòng ra kinh doanh. 3.2 Hoàn thiện quy định pháp luật về đất đai - Hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013. Sửa đổi quy định về thu hồi đất theo hướng rất hạn chế các trường hợp được coi là “thật sự cần thiết” để thu hồi, theo đúng tinh thần của Hiến pháp năm 2013; đồng thời, cần làm rõ hơn vai trò của Hội đồng nhân dân đối với những quyết định thu hồi đất của UBND cùng cấp; bổ sung quy định về thành phần bắt buộc trong Hội đồng thẩm định giá đất là các chuyên gia từ các cơ sở đào tạo, viện nghiên cứu, khu vực doanh nghiệp định giá, hiệp hội định giá nhằm đảm bảo tính khách quan trong việc định giá đất. - Ban hành Luật Ban hành QĐHC: Luật phải xác định những gì là QĐHC, thẩm quyền, căn cứ ban hành, các nguyên tắc về tính hợp pháp của nội dung và hình thức của QĐHC. Đồng thời với việc ban hành Luật Ban hành QĐHC, Chính phủ và TAND tối cao cần hướng dẫn xác định rõ các HVHC là đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai theo những yêu cầu và tính chất đặc thù của hoạt động quản lý này, làm cơ sở cho người dân đưa ra các yêu cầu và chính quyền giải quyết các tranh chấp với người dân. - Khắc phục sự mâu thuẫn trong Hướng dẫn thi hành luật Tố tụng hành chính và Bộ luật TTDS. Chúng tôi đồng tình với quan điểm Toà án giải quyết luôn việc huỷ giấy chúng nhận quyền SDĐ trong vụ việc dân sự, để đơn giản quá trình giải quyết cho người dân. 3.3 Đảm bảo minh bạch, công khai trong giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai Đảm bảo quyền bình đẳng, dân chủ cho các chủ thể trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính về đất quốc phòng. Các nguyên tắc cơ bản như: quyền tiếp cận (Xem tiếp trang 64) THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 48 Số 5(357) T3/2018