Giải quyết tranh chấp hành chính với việc kiểm soát quyền lực nhà nước

VỚI VIỆC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Bùi Thị Đào* * PGS. TS. Trường Đại học Luật Hà Nội. Tóm tắt: Bên cạnh mục đích bảo vệ quyền, lợi ích của các bên tranh chấp, giải quyết tranh chấp hành chính đồng thời có mục đích kiểm soát quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua giải quyết tranh chấp hành chính được thể hiện ở thẩm quyền giải quyết tranh chấp, đối tượng khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính, thủ tục giải quyết tranh chấp hành chính và việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, bản án hành chính có hiệu lực pháp luật. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước thông qua giải quyết tranh chấp hành chính sẽ toàn diện, hữu hiệu hơn nếu mở rộng một cách hợp lý đối tượng khiếu nại, chú trọng trách nhiệm của người bị khiếu nại trong thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Abstract: In addition to the purpose of protecting the rights and interests of the concerned parties, settlement of the administrative disputes should be on purpose of controlling the state power in the state administrative management. The control of the state power through the settlement of administrative disputes is reflected in the jurisdiction to resolve disputes, the subject matter of the complaint, the initiation of administrative lawsuits, procedures for settlement of the administrative disputes and the enforcement of the disputes. The settlement of complaints and administrative judgments shall take the legal effect. The control of the state power in administrative management through the administrative dispute settlement will be more comprehensive and effective if the subject of the complaint is properly extended, paying due attention to the responsibility of the complained persons in the implementation of the decision on the settlement of complaints have legal effectiveness. Thông tin bài viết: Từ khóa: Giải quyết tranh chấp hành chính; kiểm soát quyền lực nhà nước, khiếu nại, quyết định hành chính, hành vi hành chính Lịch sử bài viết: Nhận bài: 02/11/2017 Biên tập: 04/01/2018 Duyệt bài: 12/01/2018 Article Infomation: Keywords: settlement of the administrative disputes; control of the state power; complaint; administrative decision; administrative actions Article History: Received: 02 Nov. 2017 Edited: 04 Jan. 2018 Approved: 12 Jan. 2018 GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH Trong quan hệ pháp luật nói chung, thông thường các bên tham gia quan hệ trước hết hướng tới những quyền, lợi ích liên quan trực tiếp tới mình, đồng thời hướng đến quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức khác và những quyền, lợi ích chung nào đó. Vì nhiều lý do khác nhau, các quyền, lợi ích NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 5(357) T3/2018 của một bên tham gia quan hệ có thể không được bên kia tôn trọng hoặc không được tôn trọng ở mức độ hay theo cách thức được mong muốn. Trong trường hợp này, nảy sinh sự bất đồng quan điểm về việc bảo vệ, bảo đảm, thực hiện quyền, lợi ích giữa các bên. Nói cách khác, khi đó nảy sinh tranh chấp trong quan hệ pháp luật. Khi có sự xung đột quan điểm, lợi ích thường kéo theo hậu quả là sự căng thẳng trong quan hệ giữa các bên tranh chấp. Điều này cũng thường ảnh hưởng bất lợi đến việc thực hiện trách nhiệm của các bên đối với nhau và vì vậy có nguy cơ làm tổn hại quyền, lợi ích của nhau và thậm chí là quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức khác. Vì vậy, một khi có tranh chấp là có nhu cầu giải quyết tranh chấp. Về cơ bản, giải quyết tranh chấp là đưa các bên tranh chấp từ trạng thái xung đột sang trạng thái đồng thuận. Có nhiều loại tranh chấp trong các quan hệ pháp luật, như tranh chấp trong quan hệ pháp luật dân sự, tranh chấp trong quan hệ pháp luật thương mại, tranh chấp trong quan hệ pháp luật đất đai Trong quan hệ pháp luật hành chính cũng có nảy sinh tranh chấp và được gọi là tranh chấp hành chính (TCHC). TCHC cũng thể hiện sự bất đồng giữa các bên trong quan hệ pháp luật hành chính về vấn đề thuộc nội dung của quan hệ đó. Tuy nhiên, khác với các tranh chấp dân sự, thương mại là tranh chấp giữa các bên có vị thế bình đẳng với nhau, không liên quan trực tiếp đến việc sử dụng quyền lực nhà nước, TCHC là tranh chấp giữa một bên chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước áp đặt ý chí đối với bên kia và một bên phải phục tùng sự áp đặt ý chí của bên sử dụng quyền lực nhà nước. Vì vậy, nếu mục đích của giải quyết tranh chấp dân sự, thương mại chỉ là tạo nên sự đồng tình, nhất trí giữa các bên về nội dung, đối tượng đang tranh chấp, thì giải quyết TCHC không chỉ nhằm tạo ra sự đồng thuận giữa các bên tranh chấp. Giải quyết TCHC đồng thời hướng tới hai mục đích: bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức tham gia quan hệ pháp luật hành chính và kiểm soát quyền lực nhà nước. Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức tham gia quan hệ pháp luật hành chính vì TCHC chỉ phát sinh khi cá nhân, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích của mình bị xâm hại bởi hoạt động quản lý hành chính nhà nước và họ chính thức yêu cầu được bảo vệ quyền, lợi ích đó. Khi đó, cơ quan, người có thẩm quyền phải xem xét để bảo vệ thích đáng quyền, lợi ích của họ nếu chúng thực sự bị xâm hại. Kiểm soát quyền lực nhà nước vì TCHC phát sinh do việc cơ quan, người có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước (và bị cho rằng) xâm hại đến quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức và cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của hoạt động quản lý hành chính đã được thực hiện. Hai mục đích này hòa quyện vào nhau, có quan hệ khăng khít với nhau, là hai mặt của một vấn đề: muốn bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức thì phải kiểm soát việc sử dụng quyền lực nhà nước và kiểm soát việc sử dụng quyền lực nhà nước ở đây cũng chính là để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Kiểm soát quyền lực nhà nước trong giải quyết TCHC thể hiện ở nhiều phương diện khác nhau: Thứ nhất, kiểm soát quyền lực thể hiện ở thẩm quyền giải quyết TCHC Hiện nay, ở Việt Nam có hai phương thức giải quyết TCHC: giải quyết tranh chấp bằng con đường hành chính, thường được gọi là giải quyết khiếu nại và giải quyết tranh chấp bằng con đường tư pháp, thường được gọi là giải quyết vụ án hành chính. Hai phương thức giải quyết TCHC này có khá nhiều điểm tương đồng, đồng thời cũng có sự khác nhau, như: thẩm quyền giải quyết tranh chấp; thủ tục giải quyết tranh chấp; quyền, nghĩa vụ của các bên trong quá trình giải quyết tranh chấp Trong đó, sự khác biệt đáng chú ý nhất thể hiện khả năng kiểm soát quyền lực đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước là thẩm quyền giải quyết tranh chấp. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 5(357) T3/2018 Thẩm quyền giải quyết tranh chấp bằng con đường hành chính thuộc về chính hệ thống cơ quan hành chính mà cụ thể là người bị khiếu nại hoặc cấp trên của người bị khiếu nại. Bằng việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) bị khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tự mình kiểm soát việc sử dụng quyền lực của mình, hoặc kiểm soát việc sử dụng quyền lực của cấp dưới. Có thể nói đây là kiểm soát nội bộ, dùng chính quyền hành pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Phương thức giải quyết tranh chấp này có ưu điểm là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại biết rõ thẩm quyền của mình, thẩm quyền của cấp dưới như thế nào, biết rõ hình thức thực hiện, phương pháp thực hiện thẩm quyền là gì và việc thực hiện thẩm quyền đó phải được thực hiện theo thủ tục nào. Chính vì vậy, việc đánh giá tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khiếu nại tương đối dễ dàng, chính xác. Bên cạnh giá trị trực tiếp của việc kiểm soát quyền lực thông qua đánh giá tính hợp pháp của từng quyết định, HVHC cụ thể, hoạt động giải quyết khiếu nại còn tác động ngược trở lại đối với chính người bị khiếu nại và các cơ quan, cá nhân khác thận trọng hơn trong quá trình sử dụng quyền lực nhà nước trong các hoạt động tiếp theo. Cùng với ưu điểm hiển nhiên đó, giải quyết khiếu nại cũng có những hạn chế trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước đối với hoạt động quản lý hành chính ở chỗ: giải quyết khiếu nại là việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định, hành vi do chính mình ban hành, thực hiện hoặc do cấp dưới ban hành, thực hiện. Trong trường hợp một cơ quan, cá nhân không cố tình ban hành quyết định hay thực hiện hành vi trái pháp luật thì việc ban hành quyết định hay thực hiện hành vi được dựa trên những cơ sở pháp lý, thực tiễn mà họ cho là đúng đắn. Trong trường hợp này, khi xem xét lại quyết định, hành vi của mình họ có thể vẫn theo cách tư duy, 1 Sau vụ UBND quận 2 thua kiện, chính quyền sẽ ứng xử thế nào với người dân? ubnd-quan-2-thua-kien-chinh-quyen-se-ung-xu-the-nao-voi-nguoi-dan-2016062907471274.htm lập luận cũ nên khó có thể nhận ra sai lầm đã mắc phải. Kết quả là họ vẫn giữ nguyên quyết định, hành vi bị khiếu nại. Trong trường hợp họ vô tình hay cố ý ban hành quyết định, thực hiện hành vi trái pháp luật và sau đó nhận thấy tính trái pháp luật của quyết định, hành vi đó thì tâm lý ngại thừa nhận sai lầm cũng có thể khiến họ tìm cách phủ nhận tính trái pháp luật của quyết định, hành vi của mình. Thẩm quyền giải quyết TCHC bằng con đường tư pháp thuộc về tòa án. Có thể gọi đây là kiểm soát ngoài. Cơ quan kiểm soát nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính. Cụ thể là dùng quyền tư pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Đây là phương thức kiểm soát quyền lực được sử dụng trong các nhà nước hiện đại vì tòa án không chỉ là cơ quan sử dụng quyền lực nhà nước như mọi cơ quan nhà nước khác mà còn được coi là cơ quan đại diện cho công lý, bảo vệ công lý, thực thi công lý. Phương thức này có ưu điểm vượt trội so với phương thức giải quyết khiếu nại trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước là tòa án hoàn toàn độc lập về tổ chức và hoạt động so với cơ quan hành chính. Vì vậy, việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định, HVHC bị khiếu kiện sẽ khách quan, vô tư. Song, sự độc lập của tòa án đối với cơ quan hành chính là vấn đề mang tính lý thuyết nhiều hơn thực tế. Trong thực tế, do truyền thống, các quan hệ ngoài xã hội mang dáng dấp quan hệ gia đình nên cái gọi là “nhất thân nhị quen”, “đánh chó phải ngó mặt chủ” vẫn thực sự có sức mạnh riêng. Chính điều đó làm cho không ít thẩm phán thấy e ngại khi phải xử thua cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Giám đốc Sở, Trưởng phòng. Việc các phương tiện thông tin đại chúng, các trang mạng xã hội đưa tin rầm rộ về các bản án xử dân hoặc doanh nghiệp thắng cơ quan nhà nước trong vụ kiện hành chính với những từ ngữ như bản án hiếm có khó tìm1 cho thấy, tòa án chưa thực sự phát huy được thế mạnh vốn có của mình nên khả NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 5(357) T3/2018 năng kiểm soát quyền lực đối với hoạt động quản lý hành chính chưa được như xã hội kỳ vọng. Thứ hai, kiểm soát quyền lực thể hiện ở đối tượng khiếu nại, khởi kiện Quan hệ pháp luật hành chính có thể được phân chia thành hai nhóm (một cách tương đối) là: quan hệ giữa hai bên chủ thể đều là cơ quan, cá nhân trong cơ quan nhà nước và quan hệ giữa một bên là cơ quan, cá nhân trong cơ quan nhà nước với một bên là cá nhân, tổ chức ngoài bộ máy nhà nước. Như trên đã nói, TCHC có thể phát sinh trong bất cứ quan hệ pháp luật hành chính nào và nhu cầu bảo vệ quyền, lợi ích của các bên, của Nhà nước, nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước được đặt ra trong mọi trường hợp. Tuy vậy, theo pháp luật hiện hành, không phải mọi TCHC đều được đưa ra giải quyết theo các phương thức kể trên. Chẳng hạn, QĐHC, HVHC trong nội bộ cơ quan nhà nước, QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật thì không được khiếu nại, khởi kiện2. Mặc dù vậy, có thể thấy, hầu hết các QĐHC, HVHC liên quan đến quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước đều thuộc đối tượng khiếu nại, khiếu kiện. Nếu so sánh TCHC phát sinh giữa trong hai nhóm quan hệ pháp luật hành chính nói trên thì thấy ngay nhu cầu kiểm soát quyền lực trong quản lý hành chính nhà nước rất rõ ràng, nhiều khi là cấp thiết trong nhóm quan hệ thứ hai. Trong khi đó, với nhóm quan hệ thứ nhất thì việc kiểm soát quyền lực nhà nước cũng được đặt ra nhưng được thực hiện bằng các phương thức khác như kiểm tra, thanh tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền (các phương thức này cũng được thực hiện đối với nhóm quan hệ thứ hai) mà không thực hiện thông qua giải quyết khiếu nại hoặc giải quyết vụ án hành chính. So sánh như vậy thì thấy rằng, việc xác định đối tượng khiếu nại, đối tượng khởi 2 Xem Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011, Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. kiện theo pháp luật hiện hành thể hiện quan niệm cho rằng giải quyết khiếu nại, giải quyết vụ án hành chính là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước rất có giá trị đối với việc ban hành, thực hiện quyết định, hành vi bị khiếu nại, khiếu kiện. Thứ ba, kiểm soát quyền lực thể hiện ở thủ tục giải quyết TCHC Khâu đầu tiên của thủ tục giải quyết TCHC là tiếp nhận khiếu nại, khởi kiện, quyết định thụ lý vụ việc. Khâu này có ý nghĩa quyết định đối với việc quyền lực nhà nước có được kiểm soát hay không. Một khi cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận khiếu nại, khởi kiện từ chối thụ lý vụ việc thì đồng nghĩa với việc từ chối xem xét tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại, khởi kiện. Theo quy định của pháp luật, cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp có nghĩa vụ tiếp nhận yêu cầu của người khiếu nại, khởi kiện, phải thụ lý vụ việc để giải quyết. Cơ quan có thẩm quyền chỉ được từ chối thụ lý trong các trường hợp được pháp luật quy định. Việc từ chối phải thể hiện bằng văn bản trong đó nêu rõ lý do từ chối. Quy định này thể hiện việc kiểm soát quyền lực trong quản lý hành chính như là điều đương nhiên. Trong thủ tục giải quyết TCHC hoàn toàn không có sự thỏa thuận giữa các bên tranh chấp về việc giải quyết tranh chấp. Đây là sự khác biệt rõ rệt giữa giải quyết TCHC với giải quyết nhiều loại tranh chấp khác. Sở dĩ nhiều loại tranh chấp khác như tranh chấp dân sự, tranh chấp lao động, tranh chấp thương mại coi trọng sự thỏa thuận giữa các bên tranh chấp là do các tranh chấp này không gắn với việc sử dụng quyền lực nhà nước và nội dung tranh chấp hoàn toàn là quyền, lợi ích của các bên tranh chấp. Với các tranh chấp này, lợi ích có được hay thiệt hại phải gánh chịu có được phân chia đồng đều giữa các bên hay không, có tương xứng với lỗi của mỗi bên hay không không phải là vấn đề quan trọng. Điều quan trọng là các bên đồng thuận được về sự phân chia đó và NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 5(357) T3/2018 khi đó tranh chấp chấm dứt. Do vậy, thỏa thuận giữa các bên đặc biệt được coi trọng. Khi các bên đã thỏa thuận được rồi thì toàn bộ các thủ tục phức tạp, tốn kém khác hoàn toàn không còn giá trị gì. Với TCHC, mặc dù tranh chấp vẫn là sự bất đồng ý kiến về quyền, lợi ích liên quan đến quan hệ nhưng Nhà nước không cho phép các bên thỏa thuận với nhau để chấm dứt tranh chấp. Sở dĩ như vậy là vì quyền, lợi ích liên quan đến tranh chấp không gói gọn trong những quyền, lợi ích của hai bên tranh chấp đối với nhau mà thường liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức khác, của Nhà nước, của cộng đồng. Nếu để cho các bên tranh chấp tự thỏa thuận về việc giải quyết tranh chấp thì các quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức khác, của Nhà nước, của cộng đồng vẫn có thể bị xâm hại. Điều này trái ngược với mục đích của quản lý là hướng tới trật tự chung trong đó bảo vệ hữu hiệu quyền, lợi ích chính đáng của tất cả các thành viên trong xã hội. Điều đáng lưu ý là không nên có sự nhầm lẫn giữa thỏa thuận với đối thoại giữa các bên tranh chấp. Việc đối thoại giữa các bên tranh chấp mục đích chính không phải để chấm dứt tranh chấp mà để giải quyết tranh chấp thỏa đáng hơn, các bên tranh chấp hiểu rõ căn cứ, lý do của việc giải quyết tranh chấp của cơ quan có thẩm quyền sẽ hạn chế khiếu nại, khởi kiện tiếp một cách không cần thiết. Thứ tư, kiểm soát quyền lực thông qua thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, bản án có hiệu lực pháp luật Sau khi giải quyết khiếu nại, giải quyết vụ án hành chính, cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, bản án hành chính. Các quyết định giải quyết khiếu nại, bản án chính là phán quyết của cơ quan có thẩm quyền về tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước trong quản lý 3 Xem các Điều 24, 25 Luật Khiếu nại năm 2011, Điều 312 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. 4 Xem các Điều 46 Luật Khiếu nại năm 2011, Điều 312 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. hành chính chỉ thực sự có ý nghĩa nếu các quyết định, bản án này được thi hành trên thực tế. Trong trường hợp các quyết định, bản án này không được thi hành thì việc kết luận quyết định, HVHC bất hợp pháp chẳng có giá trị gì. Chính vì vậy, pháp luật quy định các quyết định, bản án có hiệu lực pháp luật phải được các bên có liên quan tôn trọng, tự giác thi hành. Không chỉ quy định nghĩa vụ tự giác thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, bản án hành chính có hiệu lực pháp luật của các bên tranh chấp, pháp luật còn quy định trách nhiệm theo dõi, kiểm tra, đôn đốc của thủ trưởng, của người bị khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, người phải thi hành án trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, bản án có hiệu lực pháp luật3. Bên cạnh đó, pháp luật cũng quy định thủ trưởng cơ quan quản lý có trách nhiệm tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại và quy định trách nhiệm của tòa án ra quyết định buộc người phải thi hành án thi hành bản án theo yêu cầu của người được thi hành án trong trường hợp hết thời hạn mà người phải thi hành án không tự giác thi hành4. Những quy định này có giá trị bảo đảm cho việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, bản án hành chính có hiệu lực pháp luật nên có ý nghĩa trực tiếp tới việc kiểm soát quyền lực nhà nước qua việc giải quyết TCHC. Một vài kiến nghị Theo pháp luật hiện hành, một số QĐHC, HVHC không thuộc đối tượng khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính, trong đó có “QĐHC, HVHC trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; QĐHC, HVHC trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới” (Khoản 1 Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011); “QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức” (Khoản 1 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015). Hai văn bản nói trên có cách quy định khác nhau nhưng có thể hiểu NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 5(357) T3/2018 nội dung của các quy định nói trên là những quyết định, HVHC mà sự tác động của nó hướng vào bên trong các cơ quan thì không thuộc đối tượng khiếu nại, khởi kiện. Về cơ bản, điều này là hợp lý để đảm bảo tính tự quyết, tự quản lý, điều hành nội bộ của các cơ quan và việc sử dụng quyền lực trong các trường hợp này cũng có những cơ chế kiểm soát nhất định. Mặc dù vậy, nếu tất cả các quyết định mang tính nội bộ đều không thuộc đối tượng khiếu nại, khởi kiện thì việc kiểm soát quyền lực trong quản lý hành chính và việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người có quyền, lợi ích bị tác động trực tiếp bởi quyết định có thể không kịp thời hoặc không thật sự hiệu quả. Chẳng hạn, quyết định điều động, biệt phái, cho thôi việc công chức. Những quyết định này vẫn có thể rơi vào tình trạng bất hợp pháp. Trong trường hợp các quyết định này bất hợp pháp, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức thì các cơ chế kiểm soát quyền lực hiện nay thực sự thiếu tính kịp thời. Hơn nữa, có thể nói, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức thực chất cũng là quyết định nội bộ. Mặc dù là loại quyết định nội bộ nhưng quyết định kỷ luật đã được xác định là đối tượng khiếu nại, khởi kiện. Như vậy, cần soát xét lại các QĐHC nội bộ để xác định chính xác những quyết định như thế nào thì cần cơ chế kiểm soát quyền lực trong ban hành quyết định nào là phù hợp và rất nên coi các quyết định nội bộ nhưng liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích của cá nhân cán bộ, công chức là đối tượng khiếu nại, khởi kiện. Việc bảo đảm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hiện nay vẫn còn coi trọng trách nhiệm thi hành quyết định của cá nhân, tổ chức khiếu nại hơn là trách nhiệm của người bị khiếu nại5. Điều này cũng có nghĩa là có sự coi trọng việc phục tùng quyền lực của người khiếu nại hơn là kiểm soát việc sử dụng quyền lực của người bị khiếu nại. 5 Xem thêm Bùi Thị Đào, Bảo đảm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, 2008, số chuyên đề về giải quyết khiếu nại; Xem Điều 46 Luật Khiếu nại năm 2011. 6 Xem thêm Bùi Thị Đào, Văn hóa pháp luật trong giải quyết khiếu nại, Tạp chí Nghề Luật, tháng 5/2016. 7 Xem Điều 46 Luật Khiếu nại năm 2011. Đây là tư duy quản lý áp đặt theo kiểu cũ. Ở một mức độ nào đó, tư duy này dung túng cho việc trốn tránh trách nhiệm của cơ quan quản lý hành chính. Tư duy này cộng với tâm lý không muốn thừa nhận sai lầm của mình làm cho người bị khiếu nại không dễ dàng tự giác thi hành quyết định giải quyết khiếu nại khi quyết định đó khẳng định quyết định, hành vi bị khiếu nại là trái pháp luật6. Nếu quyết định giải quyết khiếu nại không được người khiếu nại tự giác thi hành thì người giải quyết khiếu nại có thể áp dụng những biện pháp cần thiết buộc người khiếu nại phải thi hành quyết định7. Ngược lại, nếu người bị khiếu nại không tự giác thi hành quyết định giải quyết khiếu nại thì người khiếu nại có thể nói là bất lực. Đối chiếu với quy định tương tự trong giải quyết vụ án hành chính, trường hợp người phải thi hành án không tự giác thi hành bản án thì người được thi hành án có quyền gửi đơn yêu cầu tòa án ra quyết định buộc thi hành án. Như vậy, để thống nhất giữa các quy định có mục đích tương tự nhau và để thực sự kiểm soát được quyền lực trong trường hợp người bị khiếu nại đã ban hành quyết định, thực hiện hành vi trái pháp luật không tự giác thi hành quyết định bị khiếu nại thì cần bổ sung quy định cho phép người khiếu nại được gửi đơn đề nghị người giải quyết khiếu nại hoặc cấp trên của người giải quyết khiếu nại ra quyết định buộc người bị khiếu nại thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Tóm lại, để kiểm soát hiệu quả việc sử dụng quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính thông qua giải quyết các TCHC thì cần xóa bỏ triệt để tư duy áp đặt, coi trọng bên sử dụng quyền lực nhà nước, coi nhẹ bên phục tùng quyền lực nhà nước, đồng thời xác định chính xác cần kiểm soát quyền lực trong những hoạt động nào thông qua giải quyết TCHC để quy định đối tượng khiếu nại, khởi kiện hợp lý nhất■ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 5(357) T3/2018