Góp ý hoàn thiện dự thảo luật bảo vệ môi trường

29Số 13 (413) - T7/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Để tiếp tục hoàn thiện Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) kèm theo Tờ trình số 252/TTr-CP ngày 23/5/2020 của Chính phủ (Dự thảo Luật), tác giả tập trung phân tích, góp ý về một số vấn đề sau: 1. Về cấp giấy phép môi trường Điểm d khoản 9 Điều 48 Dự thảo Luật quy định: “Giấy phép môi trường được điều chỉnh, đình chỉ hiệu lực một phần, tước quyền sử dụng, thu hồi hoặc cấp lại trong các trường hợp sau: Thu hồi giấy phép môi trường trong trường hợp cấp không đúng thẩm quyền hoặc tổ chức, cá nhân vi phạm nghiêm trọng các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng không phải là tội phạm về môi trường”. 1 Chính phủ (2020), Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) kèm theo Tờ trình số 252/TTr-CP ngày 23/5/2020 của Chính phủ. GÓP Ý HOÀN THIỆN DỰ THẢO LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG (SỬA ĐỔI) Lò Thị Việt Hà* Đỗ Đức Hồng Hà** *ThS. Trường Trung cấp Luật Tây Bắc. **TS. Ủy ban Tư pháp của Quốc hội. Thông tin bài viết: Từ khóa: Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi), Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 11/6/2020 Biên tập : 17/6/2020 Duyệt bài : 22/6/2020 Article Infomation: Keywords: Draft Law on Environmental Protection (amended); Law on Environmental Protection of 2014 Article History: Received : 11 Jun. 2020 Edited : 17 Jun. 2020 Approved : 22 Jun. 2020 Tóm tắt: Sau hơn 05 năm triển khai thực hiện, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã góp phần tạo chuyển biến tích cực trong công tác bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, Luật Bảo vệ môi trường hiện hành đang đứng trước yêu cầu cần phải được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung phân tích và đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi)1. Abstract: Over five years of enforcement, the Law on Environmental Protection of 2014 has made a positive significant change in environmental protection. However, the current Law on Environmental Protection is facing with a requirement to be comprehensively reviewed, amended. Within the scope of this article, the author focuses on analyzing and giving a number of recommendations to improve the draft Law on Environmental Protection (amended). Số 13 (413) - T7/202030 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Theo tác giả, quy định “vi phạm nghiêm trọng các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng không phải là tội phạm về môi trường” chưa rõ ràng, chưa cụ thể, đồng thời mâu thuẫn với quy định của Bộ luật Hình năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2017 (BLHS năm 2015). Theo quy định của BLHS năm 2015, “vi phạm nghiêm trọng các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường” sẽ bị coi là tội phạm. Để khắc phục hạn chế này, đề nghị bỏ cụm từ “nghiêm trọng” trong quy định này; theo đó, điểm d khoản 9 Điều 48 được viết lại như sau: “Giấy phép môi trường được điều chỉnh, đình chỉ hiệu lực một phần, tước quyền sử dụng, thu hồi hoặc cấp lại trong các trường hợp sau: Thu hồi giấy phép môi trường trong trường hợp cấp không đúng thẩm quyền hoặc tổ chức, cá nhân vi phạm các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng không phải là tội phạm về môi trường”. Ngoài ra, để bảo đám tính thống nhất giữa tên điều luật với nội dung của điều luật thì cần sửa tên điều luật này thành “Cấp, điều chỉnh, đình chỉ hiệu lực một phần, tước quyền sử dụng, thu hồi hoặc cấp lại giấy phép môi trường”. 2. Về quan trắc nước thải và quan trắc bụi, khí thải công nghiệp, quan trắc ô nhiễm tiếng ồn và độ rung Điểm đ khoản 1 Điều 117 Dự thảo Luật quy định: “Cơ sở bị xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi xả nước thải vượt quy chuẩn kỹ thuật môi trường mà tái phạm hoặc vi phạm nhiều lần”; điểm d khoản 1 Điều 118 Dự thảo Luật quy định: “Cơ sở bị xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi xả khí thải vượt quy chuẩn kỹ thuật môi trường mà tái phạm hoặc vi phạm nhiều lần”. Tuy nhiên, theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều 235 BLHS năm 2015, nếu xả thải ra môi trường “đã bị xử phạt vi phạm hành chính về một trong các hành vi quy định tại Điều này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm” thì bị coi là tội phạm gây ô nhiễm môi trường. Do đó, tác giả đề nghị bổ sung thêm điều kiện để loại trừ các trường hợp bị coi là phạm tội gây ô nhiễm môi trường được quy định tại Điều 235 BLHS năm 20152. Ngoài ra, việc hai quy định trên sử dụng thuật ngữ “Cơ sở bị xử phạt vi phạm hành chính” là không thống nhất với quy định của Điều 2 Dự thảo Luật. Theo quy định của Điều này, đối tượng áp dụng của Luật Bảo vệ môi trường là “cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân”. Vì vậy, để bảo đảm tính thống nhất giữa các quy định trong Dự thảo Luật, cần chỉnh lý Dự thảo Luật theo hướng hoặc bổ sung thêm quy định giải thích thuật ngữ “cơ sở” vào Điều 3, hoặc liệt kê cụ thể tên gọi của chủ thể bị xử phạt hành chính tại điểm đ khoản 1 Điều 117 và điểm d khoản 1 Điều 118 Dự thảo Luật. 3. Về tài chính cho tổ chức ứng phó sự cố môi trường Các khoản 1, 2, 5 Điều 134 Dự thảo Luật quy định: “1. Tổ chức, cá nhân gây ra sự cố môi trường có trách nhiệm chi trả kịp thời, toàn bộ các chi phí... 2. Tổ chức, cá nhân gây ra sự cố môi trường có trách nhiệm bồi hoàn các chi phí... 5. Cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng, thiệt hại do sự cố môi trường có quyền yêu cầu tổ chức, cá nhân gây ra sự cố môi trường phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật”. Quy định này không phù hợp với khoản 36 Điều 3 Dự thảo Luật và Điều 235 BLHS 2 Văn phòng Quốc hội (2017), Văn bản hợp nhất Bộ luật Hình sự số 01/VBHN-VPQH ngày 10/7/2017 của Văn phòng Quốc hội. 31Số 13 (413) - T7/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT năm 2015. Bởi lẽ, theo quy định của khoản 36 Điều 3 Dự thảo Luật, “Sự cố môi trường là sự cố..., gây ô nhiễm, suy thoái môi trường nghiêm trọng”; Điều 235 BLHS năm 2015 quy định: “Tổ chức, cá nhân gây ra sự cố môi trường” (tức là gây ô nhiễm... môi trường nghiêm trọng) sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội gây ô nhiễm môi trường. Việc truy cứu trách nhiệm hình sự, quyết định hình phạt, áp dụng biện pháp tư pháp và việc giải quyết các vấn đề dân sự trong vụ án hình sự phải được thực hiện theo quy định của Điều 30 Bộ luật Tố tụng hình sự “...cùng với việc giải quyết vụ án hình sự... vấn đề bồi thường thiệt hại, bồi hoàn mà chưa có điều kiện chứng minh và không ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án hình sự thì vấn đề dân sự có thể tách ra để giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự”3. Vì vậy, tác giả đề nghị chỉnh sửa lại quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 134 Dự thảo Luật để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, nhất là bảo đảm tính thống nhất với các văn bản luật về tư pháp. 4. Giải quyết bồi thường thiệt hại về môi trường Khoản 2 Điều 139 Dự thảo Luật quy định: “Việc khởi kiện tại Toà án được thực hiện theo quy định về bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng của Bộ luật Tố tụng dân sự trừ việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật về môi trường và thiệt hại xảy ra thuộc trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm, gây ô nhiễm về môi trường”. Quy định nêu trên chưa xác định rõ trình tự, thủ tục chứng minh mối quan hệ nhân quả được thực hiện trên cơ sở văn bản nào? văn bản pháp lý và giá trị của văn bản về kết quả chứng minh ra sao?. Để bảo đảm tính khả thi của điều luật, tác giả cho rằng, cần sửa đổi quy định trên theo hướng bổ sung vào cuối điều luật cụm từ “theo quy định của pháp luật”. Theo đó, khoản e Điều 139 được viết lại như sau: “Việc khởi kiện tại Toà án được thực hiện theo quy định về bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng của Bộ luật Tố tụng dân sự trừ việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật về môi trường và thiệt hại xảy ra thuộc trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm, gây ô nhiễm về môi trường theo quy định của pháp luật”. 5. Xử lý vi phạm Khoản 1 Điều 175 Dự thảo Luật quy định: “Tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức và cá nhân khác, có trách nhiệm khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường, bồi thường thiệt hại và bị xử lý theo quy định của Luật này và pháp luật có liên quan”. Quy định này chưa bảo đảm phân hóa tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, chưa thể hiện rõ các chế tài nghiêm khắc cần áp dụng để trừng trị, giáo dục, răn đe tổ chức, cá nhân vi phạm. Để khắc phục hạn chế này, cần bổ sung cụm từ “tùy theo tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, tổ chức, cá nhân vi phạm có thể bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự” thay thế cho cụm từ 3 “Điều 30. Giải quyết vấn đề dân sự trong vụ án hình sự Việc giải quyết vấn đề dân sự trong vụ án hình sự được tiến hành cùng với việc giải quyết vụ án hình sự. Trường hợp vụ án hình sự phải giải quyết vấn đề bồi thường thiệt hại, bồi hoàn mà chưa có điều kiện chứng minh và không ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án hình sự thì vấn đề dân sự có thể tách ra để giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự”. Số 13 (413) - T7/202032 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT “...và bị xử lý theo quy định của Luật này và pháp luật có liên”. Theo đó, khoản 1 Điều 175 được viết lại như sau: “Tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, gây thiệt hại cho nhà nước, tổ chức và cá nhân khác, có trách nhiệm khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường, bồi thường thiệt hại. Tùy theo tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, tổ chức, cá nhân vi phạm có thể bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”. Khoản 3 Điều 175 Dự thảo Luật quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được thực hiện theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính và các trường hợp quy định đặc thù trong lĩnh vực bảo vệ môi trường sau: a) Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là 05 năm”. Về cơ bản, tác giả đồng tình với quy định này, bởi lẽ việc chứng minh hành vi vi phạm pháp luật về môi trường và hậu quả của hành vi đó là rất khó, đòi hỏi phải có đủ thời gian vật chất. Hơn nữa, quy định này còn bảo đảm thực hiện nguyên tắc “mọi vi phạm pháp luật về môi trường đều phải được xử lý nghiêm minh”, không bỏ lọt vi phạm, góp phần bảo vệ và giữ gìn có hiệu quả môi trường cho Nhân dân, thúc đẩy phát triển bền vững kinh tế, xã hội của đất nước. Tuy nhiên, để đạt được mục đích này, cần bổ sung nguyên tắc và trách nhiệm xử lý kịp thời, nhanh chóng mọi hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; đồng thời, cần phân hóa thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trên cơ sở phân loại tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường theo hướng: tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường càng cao thì thời hạn để áp dụng thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường càng dài. Ngoài ra, để bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa Dự thảo Luật với Luật Xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC), cần bổ sung thêm quy định viện dẫn đến khoản 1 Điều 6 Luật XLVPHC về (i) áp dụng thời hiệu trong trường hợp xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân, pháp nhân thương mại do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến; (ii) thời điểm để tính thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp thông thường và (iii) thời điểm để tính thời hiệu trong trường hợp đặc biệt4. 4 “Điều 6. Thời hiệu xử lý vi phạm hành chính 1. Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính được quy định như sau: a) Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 01 năm, trừ các trường hợp sau: Vi phạm hành chính về kế toán; thủ tục thuế; phí, lệ phí; kinh doanh bảo hiểm; quản lý giá; chứng khoán; sở hữu trí tuệ; xây dựng; bảo vệ nguồn lợi thủy sản, hải sản; quản lý rừng, lâm sản; điều tra, quy hoạch, thăm dò, khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên nước; thăm dò, khai thác dầu khí và các loại khoáng sản khác; bảo vệ môi trường; năng lượng nguyên tử; quản lý, phát triển nhà và công sở; đất đai; đê điều; báo chí; xuất bản; sản xuất, xuất khẩu, nhập khẩu, kinh doanh hàng hóa; sản xuất, buôn bán hàng cấm, hàng giả; quản lý lao động ngoài nước thì thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 02 năm. Vi phạm hành chính là hành vi trốn thuế, gian lận thuế, nộp chậm tiền thuế, khai thiếu nghĩa vụ thuế thì thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về thuế; 33Số 13 (413) - T7/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 6. Kỹ thuật lập pháp Dự thảo Luật sử dụng một số cụm từ như: “các quy định khác của pháp luật có liên quan; các luật khác có liên quan; các quy định của pháp luật có liên quan...” là chưa bảo đảm nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về tính dễ tiếp cận, dễ thực hiện và tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật4. Bên cạnh đó, nhiều quy định của Dự thảo Luật chưa cụ thể, chưa thống nhất, cách diễn đạt chưa rõ ràng5. Ví dụ, các quy định: Các dự án đầu tư sử dụng diện tích đất, mặt nước lớn và có ảnh hưởng xấu đến môi trường; dự án lớn khác thuộc loại hình công nghiệp có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường...; tác động xấu đối với môi trường; tác động xấu tới môi trường và sức khỏe con người; ô nhiễm đặc biệt nghiêm trọng; sự cố đặc biệt nghiêm trọng...; cảnh quan thiên nhiên quan trọng; thực hiện nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật; vi phạm nghiêm trọng các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường; có dấu hiệu ô nhiễm môi trường không khí xung quanh bất thường... Để bảo đảm tính minh bạch, rõ ràng, thống nhất của Dự thảo Luật, cần rà soát chỉnh sửa những quy định nêu trên. Ngoài ra, quy định của Dự thảo Luật về quy chuẩn kỹ thuật môi trường như: “vượt quá giá trị giới hạn cho phép; vượt giới hạn tối đa cho phép; vượt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; vượt quá quy chuẩn kỹ thuật môi trường; vượt ngưỡng quy định; vượt ngưỡng cho phép...”, là chưa thống nhất với quy định của Điều 235 BLHS năm 20156; quy định “gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật; gây ảnh hưởng xấu đối với môi trường; dẫn đến hậu quả xấu đối với môi trường; gây ô nhiễm, suy thoái môi trường nghiêm trọng...” chưa thống nhất với quy định “gây hậu quả nghiêm trọng” được quy định tại điểm e khoản 2 Điều 235 BLHS năm 2015. Để bảo đảm việc xử lý hành vi vi phạm quy định về bảo vệ môi trường được chính xác, xử lý công minh, kịp thời mọi hành vi vi phạm, phòng ngừa, ngăn chặn, không để lọt vi phạm, không làm oan, Dự thảo Luật cần được rà soát loại bỏ những quy định không thống nhất với quy định của BLHS năm 2015 n b) Thời điểm để tính thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính quy định tại điểm a khoản 1 Điều này được quy định như sau: Đối với vi phạm hành chính đã kết thúc thì thời hiệu được tính từ thời điểm chấm dứt hành vi vi phạm. Đối với vi phạm hành chính đang được thực hiện thì thời hiệu được tính từ thời điểm phát hiện hành vi vi phạm; c) Trường hợp xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến thì thời hiệu được áp dụng theo quy định tại điểm a và điểm b khoản này. Thời gian cơ quan tiến hành tố tụng thụ lý, xem xét được tính vào thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính. d) Trong thời hạn được quy định tại điểm a và điểm b khoản này mà cá nhân, tổ chức cố tình trốn tránh, cản trở việc xử phạt thì thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính được tính lại kể từ thời điểm chấm dứt hành vi trốn tránh, cản trở việc xử phạt”. 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. 6 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. 7 Điều 235 BLHS năm 2015 chỉ quy định về “vượt giá trị liều”; “vượt quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường”.