Hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp - Một số vấn đề về phương pháp đánh giá

36 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 CHÍNH SÁCH 1. Hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp Vấn đề cải cách tư pháp ở nước ta đã được đề ra trong Nghị quyết 8 Trung ương Đảng (khoá VII), Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, các Nghị quyết 3, 7 của Trung ương Đảng (khoá VIII), các Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, thứ X, Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 02/01/2002 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, nhằm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, bảo đảm cho nhà nước quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Xét về nội dung cơ bản, cải cách tư pháp trong điều kiện hiện nay thực chất là đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp (cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Toà án, cơ quan thi hành án) và các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp (luật sư, công chứng, giám định tư pháp, trợ giúp pháp lý...) nhằm thực hiện mục tiêu “Xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa”, bảo đảm các hành vi vi phạm pháp luật đều được xử lý nhanh chóng, kịp thời, chính xác, đúng pháp luật, khách quan, công bằng và nghiêm minh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội và công dân, góp phần đổi mới và thúc đẩy kinh tế phát triển, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, đổi mới hệ thống chính trị, bảo đảm cho bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực và hiệu quả, phục vụ sự nghiệp đổi mới toàn Hiệu quả cải cách tư pháp phụ thuộc vào hiệu quả đổi mới công tác lập pháp, hiệu quả của pháp luật và hiệu quả của cách hành chính, bởi cải cách tư pháp có quan hệ chặt chẽ và biện chứng với đổi mới công tác lập pháp, xây dựng pháp luật và cải cách hành chính. Hoạt động xây dựng pháp luật không kịp thời sẽ làm chậm chương trình cải cách tư pháp. Hệ thống pháp luật có liên quan đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp thiếu thống nhất, toàn diện, mâu thuẫn, chồng chéo, không đồng bộ, không có tính khả thi, hiệu quả thấp tác động tiêu cực đến thực hiện cải cách tư pháp. Cải cách hành chính tiến hành chậm, không mang lại hiệu quả cũng ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng và hiệu quả hoạt động của các cơ quan tư pháp. TRẦN HUY LIệU * MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ KINH TẾ CỦA CẢI CÁCH TƯ PHÁP - (*) TS, Bộ Tư pháp. (1) Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 3711 2010 CHÍNH SÁCH diện đất nước, thực hiện mục tiêu chung: “Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Cải cách tư pháp có quan hệ mật thiết và biện chứng với cải cách kinh tế, đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới công tác lập pháp và cải cách hành chính. Cải cách tư pháp có thành công hay không phụ thuộc vào kết quả cải cách kinh tế, đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới công tác lập pháp và cải cách hành chính nhà nước. Vì vậy, hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp gắn liền với hiệu quả kinh tế của cải cách kinh tế, đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới công tác lập pháp và cải cách hành chính. Hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp là một vấn đề phức tạp, có nhiều cách tiếp cận, xem xét ở những khía cạnh, cấp độ và phạm vi khác nhau, tuỳ thuộc vào ý chí của người nghiên cứu, đánh giá. Dưới góc độ kinh tế - chính trị học thì hiệu quả của cải cách tư pháp thể hiện ở sự đúng đắn và phù hợp của cải cách tư pháp với quy luật khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu chính trị của giai cấp cầm quyền. Các cơ quan tư pháp là bộ phận của bộ máy nhà nước thực hiện quyền tư pháp trong tổng thể quyền lực nhà nước thống nhất, là thành tố của kiến trúc thượng tầng theo quy luật khách quan phải phù hợp sự phát triển kinh tế - xã hội (cơ sở hạ tầng) và quyền lực chính trị của Nhà nước. Kết quả mà cải cách tư pháp mang lại góp phần thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển và giữ vững quyền lực chính trị của lực lượng cầm quyền. Theo quan niệm này thì hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp thể hiện một cách gián tiếp mang lại lợi ích chính trị, kinh tế, xã hội. Theo quan điểm hệ thống, hiệu quả của cải cách tư pháp phụ thuộc vào hiệu quả tổ chức và hoạt động của từng cơ quan tư pháp hợp thành hệ thống tư pháp, hay nói cách khác là hiệu quả, chất lượng hoạt động của chính các cơ quan tư pháp, bởi hệ thống các cơ quan tư pháp ở Việt Nam không chỉ là hệ thống cơ quan Toà án (cơ quan tư pháp nguyên nghĩa của nó) mà còn bao gồm cả hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân và các cơ quan điều tra, thi hành án, tổ chức bổ trợ tư pháp. Hơn nữa, hoạt động tư pháp, bản thân nó là một chỉnh thể thống nhất do nhiều khâu khác nhau như khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, bào chữa, thi hành án hợp thành. Mặc dù “mỗi một khâu của hệ thống tư pháp có vị trí độc lập, không thay thế được”2 cho nhau nhưng chúng đều nằm trong một trình tự tố tụng có quan hệ chặt chẽ với nhau, nối tiếp nhau, bổ sung cho nhau, kế thừa nhau tạo thành hoạt động tư pháp thống nhất nhằm thực hiện quyền tư pháp, bảo đảm cho việc giải quyết các xung đột xảy ra trong đời sống xã hội đúng pháp luật. Như vậy, hiệu quả của cải cách tư pháp phụ thuộc vào hiệu quả đổi mới tổ chức và hoạt động của từng cơ quan tư pháp. Một cơ quan tư pháp hoạt động không có chất lượng, hiệu quả sẽ làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả của toàn bộ hệ thống tư pháp và sẽ không mang lại lợi ích mong muốn. Dưới góc độ kinh tế, hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp là sự đạt được mục tiêu mà cải cách tư pháp đặt ra với những chi phí ít nhất (nguồn lực con người, vật chất, ngân sách, tinh thần...). Theo quan niệm này thì hiệu quả kinh tế có thể tính toán được, nếu chi phí cho cải cách tư pháp ít hơn giá trị lợi ích mang lại thì cải cách tư pháp có hiệu quả. Ngoài ra, hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp phải căn cứ vào những tổn thất và chi phí của xã hội bỏ ra do có sự tác động của cải cách tư pháp. Nếu cải cách tư pháp chi phí ít nhưng mang lại những tổn thất lớn cho xã hội hoặc xã hội phải bỏ ra chi phí lớn hơn những lợi ích mà họ được hưởng thì cũng không có hiệu quả kinh tế. “Đối với hoạt động tư pháp, tiêu chí của hiệu quả phải là sự tuân thủ pháp chế và tôn trọng con người chứ không thể lấy phí tổn vật chất đã được Toà án hoặc các cơ quan tư (2) Đào Trí Úc, Nội dung cơ bản của khái niệm hệ thống tư pháp và các nguyên tắc đổi mới hệ thống tư pháp, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 10 năm 2001, tr. 30. 38 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 CHÍNH SÁCH pháp sử dụng. Châm ngôn, trong trường hợp đó, có câu: Một nền tư pháp rẻ tiền bắt xã hội phải trả giá đắt”3. Trong thực tiễn rất khó có thể cân, đong, đo đếm giá trị lợi ích chính trị, kinh tế, xã hội mà cải cách tư pháp mang lại để so sánh với những chi phí bỏ ra. Hơn nữa, cải cách tư pháp được thực hiện trong một thời gian dài và lợi ích mang lại chỉ thể hiện thông qua tổ chức và hoạt động thực tiễn áp dụng pháp luật của các cơ quan tư pháp. Trong nhiều trường hợp cải cách đã tiến hành xong, các nhiệm vụ (các hoạt động) cải cách đã hoàn thành với chi phí hợp lý nhưng chưa chắc đã mang lại hiệu quả, nếu như sau cải cách, tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp không có hiệu lực, hiệu quả hoặc không có hiệu quả cao hơn so với trước khi cải cách. Tuy nhiên, khi nói đến hiệu quả kinh tế của bất kỳ một hoạt động nào thì đều phải xác định chi phí bỏ ra ít nhất nhưng mang lại kết quả (giá trị lợi ích) cao nhất. Hiệu số giữa giá trị lợi ích mang lại với chi phí bỏ ra càng cao thì hiệu quả kinh tế càng lớn. Như vậy, hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp là kết quả thực tế đạt được do công cuộc cải cách tư pháp mang lại trong những phạm vi và điều kiện nhất định phù hợp với mục tiêu chính trị, sự phát triển kinh tế - xã hội, thể hiện ở sự biến đổi về chất trong tổ chức và các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án, đáp ứng được các yêu cầu và định hướng cải cách tư pháp với mức chi phí thấp nhất. 2. Phương pháp đánh giá hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp Để đánh giá được hiệu quả của cải cách tư pháp cần phải có những tiêu chí nhất định. Mỗi tiêu chí là một căn cứ để xác định hiệu quả của công cuộc cải cách tư pháp ở một phương diện nhất định. Hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau về hiệu quả của cải cách tư pháp nên cũng có nhiều cách xác định các tiêu chí để đánh giá hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp. Có ý kiến cho rằng, chỉ số về hiệu quả cải cách tư pháp bao gồm: những dữ liệu cụ thể phản ánh trạng thái tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trước khi thực hiện cải cách; những dữ kiện thể hiện kết quả đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp; những dữ liệu thể hiện mục tiêu của cải cách tư pháp đã đạt được và chưa đạt được và những khiếm khuyết và hệ quả tiêu cực xảy ra sau cải cách. Quan điểm thứ hai cho rằng, những tiêu chuẩn để đánh giá hiệu quả của cải cách tư pháp bao gồm: Sự phù hợp của kết quả công cuộc cải cách tư pháp với quy luật khách quan và yêu cầu của Nhà nước pháp quyền và xã hội đối với các cơ quan tư pháp; tính hợp lý của cải cách tư pháp và tổ chức, hoạt động của các cơ quan tư pháp; mức độ hoà hợp giữa kết quả thu được trong quá trình cải cách tư pháp với mục tiêu của cải cách tư pháp đặt ra. Có quan điểm cho rằng, tiêu chí đánh giá hiệu quả của cải cách tư pháp chính là những kết quả thực tế đạt được trên thực tế do cải cách tư pháp mang lại phù hợp với mục tiêu của cải cách tư pháp đặt ra. Chúng tôi cho rằng, việc đánh giá hiệu qủa kinh tế của cải cách tư pháp phải dựa trên những tiêu chí sau đây: một là, phải xác định rõ thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp và đòi hỏi phải tiến hành cải cách; hai là, xác định rõ những mục tiêu, yêu cầu và định hướng cải cách; ba là, xác định đúng chất lượng tổ chức, người tiến hành tố tụng và hoạt động tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án); bốn là, những biến đổi thực tế về chất và những lợi ích chính trị, kinh tế, xã hội mà cải cách tư pháp mang lại; năm là, mức độ chi phí cụ thể để đạt được mục tiêu của cải cách tư pháp. 2.1. Xác định thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp đòi hỏi phải cải cách tư pháp Để đánh giá được hiệu quả của công cuộc cải cách tư pháp trước tiên phải xác định được thực trạng tổ chức, hoạt động của các cơ quan (3) Đào Trí Úc, Những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1993, tr. 260. Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 3911 2010 CHÍNH SÁCH tư pháp trong bối cảnh điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia đòi hỏi phải tiến hành cải cách. Đây là tiêu chí đầu tiên làm cơ sở để so sánh, đánh giá chính xác những kết quả thực tế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp do cải cách tư pháp mang lại. Nếu không đánh giá đúng thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trong bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước thì chưa thể phát hiện được những tồn tại, khiếm khuyết và nguyên nhân gây ra nó và rất khó có thể đề ra những mục tiêu, yêu cầu và giải pháp tiến hành cải cách một cách đúng đắn, khách quan và phù hợp, đồng thời không có căn cứ làm cơ sở để đánh giá hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp. Để xác định mục tiêu, định hướng cải cách tư pháp trong điều kiện thực hiện đổi mới toàn diện đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và hội nhập quốc tế, hoàn thiện bộ máy nhà nước, xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 02/02/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, đánh giá khái quát thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp như sau: Trong những năm qua, hệ thống các cơ quan tư pháp đã từng bước được củng cố, kiện toàn. Hoạt động tư pháp đã góp phần quan trọng vào việc giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân, bảo vệ pháp chế XHCN, phục vụ tích cực công cuộc đổi mới4. Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp còn bộc lộ những khuyết điểm và yếu kém, đó là: “Tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, cơ chế hoạt động của các cơ quan tư pháp còn nhiều bất hợp lý nhưng chậm được đổi mới cho phù hợp”; “Đội ngũ cán bộ tư pháp còn thiếu về số lượng, yếu về trình độ và năng lực nghiệp vụ, một bộ phận tiêu cực, thiếu trách nhiệm, thiếu bản lĩnh, sa sút về phẩm chất đạo đức”; “chất lượng công tác tư pháp chưa ngang tầm với yêu cầu và đòi hỏi của nhân dân; còn nhiều trường hợp bỏ lọt tội phạm, làm oan người vô tội, vi phạm các quyền tự do, dân chủ của công dân, làm giảm sút lòng tin của nhân dân đối với Đảng, nhà nước và các cơ quan tư pháp”5. Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đánh giá: “Công tác tư pháp còn bộc lộ nhiều hạn chế. Chính sách hình sự, pháp luật dân sự và pháp luật tố tụng tư pháp còn nhiều bất cập. Tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, cơ chế hoạt động của các cơ quan tư pháp còn bất hợp lý. Đội ngũ cán bộ tư pháp, bổ trợ tư pháp còn thiếu... Vẫn còn tình trạng oan sai trong điều tra, bắt, giam giữ, truy tố, xét xử. Cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của cơ quan tư pháp còn thiếu thốn, lạc hậu”. Kết quả cuối cùng của cải cách tư pháp là khắc phục được những bất cập trên đây. Việc đánh giá đúng thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trước khi tiến hành cải cách là hết sức phức tạp, bởi quyền tư pháp ở Việt Nam được thực hiện thông qua hoạt động xét xử của Toà án và hoạt động của các cơ quan khác của Nhà nước như điều tra, công tố, thi hành án và các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp: luật sư, công chứng, giám định tư pháp v.v.. Nhưng dù có phức tạp đến đâu chăng nữa thì cũng phải đánh giá, nhận diện một cách đầy đủ, khách quan, và đúng đắn thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trước và sau khi cải cách, làm cơ sở so sánh với kết quả đạt được sau cải cách tư pháp, và từ đó mới có thể đánh giá hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp. 2.2. Mục tiêu, yêu cầu và định hướng cải cách tư pháp Mục tiêu, yêu cầu và định hướng cải cách tư pháp là tiêu chí quan trọng làm cơ sở để đánh giá hiệu quả của cải cách tư pháp, bởi đây là cái đích cuối cùng mà cải cách tư pháp (4) Nghị quyết số 08/-NQ-TW ngày 02/02/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, tr.1. (5) Nghị quyết số 08/-NQ-TW ngày 02/02/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, tr.1. 40 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 CHÍNH SÁCH nhằm đạt được. Cải cách tư pháp được tiến hành bằng nhiều nguồn lực trong một thời gian dài (đến năm 2020) mà không đạt được mục tiêu đề ra, hoặc không đáp ứng yêu cầu và không theo đúng định hướng đã dự liệu thì đương nhiên không có hiệu quả kinh tế. Chẳng hạn, trong Chiến lược cải cách tư pháp ở nước ta đến năm 2020, Bộ Chính trị đã xác định các nhiệm vụ đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp (cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Toà án, cơ quan thi hành án) và các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp (luật sư, công chứng, giám định tư pháp, trợ giúp pháp lý) nhằm đạt được mục tiêu chung là: “Xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa”6, bảo đảm các hành vi vi phạm pháp luật đều được xử lý nhanh chóng, kịp thời, chính xác, đúng pháp luật, khách quan, công bằng và nghiêm minh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội và công dân. Đây là mục tiêu chung bao trùm mà cải cách tư pháp đặt ra cho tất cả các cơ quan tư pháp. Để đạt được mục tiêu chung, công cuộc cải cách tư pháp xác định mục tiêu riêng phù hợp với chức năng, nhiệm vụ cải cách của từng cơ quan tư pháp, đồng thời xác định các nhiệm vụ và định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động cho từng cơ quan tư pháp cần được triển khai thực hiện. Ví dụ, để thực hiện mục tiêu bảo đảm tính công khai, dân chủ, nghiêm minh, nâng cao chất lượng tranh tụng tại các phiên toà và coi đây là khâu đột phá của hoạt động tư pháp trong tiến trình cải cách tư pháp, Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đề ra nhiệm vụ phải “hoàn thiện các thủ tục tư pháp, bảo đảm tính đồng bộ, dân chủ, công khai, minh bạch, tôn trọng và bảo vệ quyền con người... Khi xét xử, các Toà án phải bảo đảm cho mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, thực sự dân chủ, khách quan; việc phán quyết của Toà án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên toà, trên cơ sở xem xét đầy đủ, toàn diện các chứng cứ, ý kiến của Kiểm sát viên, của người bào chữa, bị cáo nhân chứng và những người có quyền, lợi ích hợp pháp để đưa ra quyết định đúng pháp luật, có sức thuyết phục”7. Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, thực hiện công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước, thực hiện hội nhập kinh tế quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, cải cách tư pháp đã xác định nhiệm vụ phải đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp theo hướng phát huy vai trò của quyền tư pháp trong việc thực thi quyền lực nhà nước thống nhất nhằm bảo đảm cho nhà nước quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân đều tuân theo pháp luật và được tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật, các hành vi vi phạm pháp luật đều được xử lý nhanh chóng, chính xác, đúng pháp luật, công bằng và nghiêm minh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, xã hội và công dân. Nghị quyết Hội nghị lần thứ tám BCHTW Đảng (khoá VII) đã đề ra nhiệm vụ đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp theo các định hướng sau đây: + Tiếp tục sửa đổi, bổ sung pháp luật, làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp; sớm ban hành các Bộ luật Dân sự, tố tụng dân sự và những văn bản pháp luật khác liên quan đến việc giải quyết các tranh chấp trong nội bộ nhân dân. Nghiên cứu sửa đổi Bộ luật Hình sự, tố tụng hình sự phù hợp với tình hình mới. Mở rộng quan hệ quốc tế về tương trợ tư pháp, về phòng chống tội phạm và các tệ nạn xã hội. + Nghiên cứu tăng thẩm quyền xét xử cho TAND cấp quận, huyện theo hướng việc xét xử sơ thẩm được thực hiện chủ yếu ở cấp này. Toà án cấp tỉnh chủ yếu xét xử phúc thẩm. Toà (6) Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, tr.2. (7) Nghị quyết số 08/-NQ-TW ngày 02/02/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, tr.3-4. Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 4111 2010 CHÍNH SÁCH án nhân dân tối cao chủ yếu xét xử giám đốc thẩm, tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn các Toà án địa phương thực hiện xét xử thống nhất theo pháp luật. Nghiên cứu tiếp tục thành lập các Toà án chuyên môn”8 và “Sớm xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thi hành án theo hướng tiến tới tập trung nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác thi hành án vào Bộ Tư pháp9. Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng, trong phần “Tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng và hoàn thiện nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” đã đề ra phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động tư pháp trên cả ba lĩnh vực, đó là: + Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật làm cơ sở cho tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan tư pháp, bảo đảm mọi vi phạm pháp luật đều phải xử lý, mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật. + Củng cố, kiện toàn bộ máy các cơ quan tư pháp. Phân định lại thẩm quyền xét xử của Toà án nhân dân, từng bước mở rộng thẩm quyền xét xử sơ thẩm cho Toà án nhân dân cấp huyện. Đổi mới tổ chức, hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án và các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp. + Xây dựng đội ngũ Thẩm phán, Thư ký toà án, Điều tra viên, Kiểm sát viên, Chấp hành viên, Công chứng viên, Giám định viên, Luật sư v.v.. có phẩm chất chính trị và đạo đức chí công vô tư, có trình độ chuyên môn nghiệp vụ vững vàng, bảo đảm cho bộ máy trong sạch, vững mạnh10. Thực hiện Nghị quyết Đại hội lần thứ VIII của Đảng về cải cách tư pháp, Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba BCHTW Đảng (khoá VIII) đã xác định: “Thực hiện nguyên tắc hai cấp xét xử. Nghiên cứu thủ tục rút gọn để xét xử kịp thời một số vụ án đơn giản, rõ ràng; Toà án nhân dân Tối cao tập trung vào công tác tổng kết xét xử, hướng dẫn các Toà án áp dụng pháp luật thống nhất và làm tốt chức năng giám đốc xét xử. Đổi mới thủ tục giám đốc thẩm để bảo đảm xét xử vừa đúng đắn vừa nhanh chóng”11. Kế thừa những nhiệm vụ cải cách tư pháp mà đảng ta đã đề ra, Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 xác định các phương hướng và nhiệm vụ cải cách tư pháp tiếp tục được triển khai thực hiện đến năm 202012. Mục tiêu, yêu cầu và định hướng cải cách tư pháp chỉ mang lại hiệu quả kinh tế khi nó đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế quốc tế, góp phần hoàn thiện bộ máy nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, phù hợp với quy luật khách quan và điều kiện phát triển kinh tế, xã hội, có tính khả thi trên thực tế với mức chi phí hợp lý. Trường hợp ngược lại, mục tiêu, yêu cầu và định hướng cải cách tư pháp mang tính chủ quan, duy ý chí, không phù hợp với quy luật khách quan, không phù hợp với tình độ phát triển kinh tế, xã hội và không đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền cử dân, do dân và vì dân thì mặc dù mục tiêu, kết quả cải cách tư pháp có thể đạt được nhưng cũng không mang lại hiệu quả kinh tế, mà thực chất là mang lại hậu quả tiêu cực, gây lãng phí sức người, của cải trong quá trình cải cách. Tóm lại, cải cách tư pháp chỉ có hiệu quả khi các mục tiêu, yêu cầu và định hướng đề ra đã đạt được trong thực tế và góp phần thực hiện mục tiêu chung của Đảng và Nhà nước. 2.3. Chất lượng của tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp Chất lượng của tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả kinh tế của (8) Văn kiện Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương Khoá VII, Đảng Cộng sản Việt Nam, Hà Nội, 1995, tr. 37-38. (9) Văn kiện Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương Khoá VII, Đảng Cộng sản Việt Nam, Hà Nội, 1995, tr. 38-39. (10) Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996, tr. 132-133. (11) Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương khoá VIII, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 57. (12) Xem Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. 42 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 CHÍNH SÁCH cải cách tư pháp, bởi nó vừa là mục tiêu, vừa là hiện thực hoá kết quả của cải cách tư pháp. Suy cho cùng, mục tiêu của cải cách tư pháp là đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp theo định hướng đã đề ra nhằm nâng cao chất lượng hoạt động điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án, bảo đảm thực thi có hiệu quả quyền tư pháp trong tổng thể quyền lực nhà nước thống nhất. Vì vậy, có thể nói chất lượng của tổ chức và hoạt động tư pháp chính là những cái thuộc về bản chất bên trong, cái mang lại giá trị cho nhà nước và xã hội, thể hiện là nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, có đầy đủ năng lực để thực hiện quyền tư pháp, bảo vệ công lý, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, bảo đảm các hành vi vi phạm pháp luật đều được xử lý nhanh chóng, kịp thời, chính xác, đúng pháp luật, khách quan, công bằng và nghiêm minh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội và công dân. Đó cũng chính là giá trị đích thực mà cải cách tư pháp mang lại cho Nhà nước và xã hội thông qua tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp. Chất lượng cải cách tư pháp cần được thể hiện thông qua chất lượng của tổ chức, bộ máy, đội ngũ người thực hiện các hoạt động tư pháp (chất lượng hình thức) và chất lượng hoạt động tư pháp (chất lượng nội dung). Về mặt hình thức, mô hình tổ chức các cơ quan tư pháp bao gồm các cơ quan điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án phải được đổi mới theo định hướng mà Chiến lược cải cách tư pháp đa đặt ra, đó là bộ máy các cơ quan tư pháp phải gọn nhẹ có hiệu lực và hiệu quả; sắp xếp, kiện toàn tổ chức cơ quan Viện kiểm sát nhân dân; thu gọn đầu mối các cơ quan điều tra; tập trung nhiệm vụ quản lý công tác thi hành án vào Bộ Tư pháp; thành lập Cảnh sát tư pháp để hỗ trợ công tác thi hành án hình sự, dân sự. Thực hiện nguyên tắc hai cấp xét xử; phân định lại thẩm quyền xét xử của Toà án và thẩm quyền của các cơ quan tư pháp; đổi mới thủ tục giám đốc thẩm và nghiên cứu áp dụng thủ tục rút gọn để bảo đảm việc xét xử vừa đúng đắn vừa nhanh chóng. Chất lượng tổ chức hệ thống các cơ quan tư pháp còn thể hiện ở chỗ nó đáp ứng với yêu cầu cải cách hành chính, hoàn thiện bộ máy nhà nước, đáp ứng đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền Việt Nam và phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hoá, xã hội của đất nước và hội nhập quốc tế. Đội ngũ cán bộ tư pháp phải thật sự trong sạch, vững mạnh, có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt và có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ vững vàng. Về mặt nội dung, chất lượng của các cơ quan tư pháp thể hiện thông qua các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án và hoạt động bổ trợ tư pháp, nhằm thực hiện quyền tư pháp trong tổng thể quyền lực nhà nước thống nhất. Chất lượng của hoạt động tư pháp thể hiện ở chỗ bảo đảm các hành vi vi phạm pháp luật đều được xử lý nghiêm minh, nhanh chóng, kịp thời, chính xác, khách quan, công bằng và đúng pháp luật, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội và công dân; không bỏ lọt tội phạm và không làm oan người vô tội. Sẽ không có hiệu quả kinh tế nếu sau cải cách, tổ chức bộ máy các cơ quan tư pháp cồng kềnh, chồng chéo; đội ngũ cán bộ tư pháp vừa thiếu về số lượng vừa yếu về chuyên môn, nghiệp vụ và hoạt động tư pháp không có chất lượng, không đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền, tội phạm, tranh chấp xã hội phát triển, còn bỏ lọt tội phạm hay làm oan người vô tội. 2.4. Những biến đổi thực tế và những lợi ích chính trị, kinh tế, xã hội mà cải cách tư pháp mang lại Đây là tiêu chí phức tạp nhất, bởi cải cách tư pháp có phạm vi ảnh hưởng rộng, tác động đến nhiều cơ quan, tổ chức, con người, cơ sở vật chất, tư tưởng, ý thức, tâm lý của các chủ thể. Những biến đổi thực tế so với trạng thái ban đầu và những lợi ích do cải cách tư pháp mang lại thường được đánh giá theo các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội như kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội và những đổi mới về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp. Về mặt hình thức, cải cách tư pháp mang Số 22(183) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 4311 2010 CHÍNH SÁCH lại những biến đổi về mô hình tổ chức, bộ máy các cơ quan tư pháp theo hướng gọn, nhẹ, có hiệu lực, hiệu quả, từng bước hiện đại, phù hợp với cải cách hành chính nhà nước, góp phần hoàn thiện bộ máy nhà nước. Đội ngũ cán bộ tư pháp được tinh giản và tăng cường đủ năng lực thực hiện các hoạt động tư pháp. Cơ sở vật chất, trụ sở, trang thiết bị làm việc được đầu tư đầy đủ đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao. Về mặt nội dung, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan tư pháp được sắp xếp lại trong toàn bộ hệ thống và trong nội bộ từng cơ quan tư pháp một cách khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiễn cuộc sống, khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo; trình tự, thủ tục tố tụng được đổi mới theo hướng đơn giản hoá nhưng vẫn bảo đảm chặt chẽ khắc phục bệnh quan liêu, gây phiền hà cho người tham gia tố tụng, bảo đảm giải quyết kịp thời những xung đột xã hội. Hiệu quả của cải cách tư pháp còn thể hiện ở những lợi ích chính trị (thực hiện quyền tư pháp, hoàn thiện bộ máy nhà nước, giữ vững ổn định chính trị, bảo vệ quyền tự do dân chủ của nhân dân...); lợi ích kinh tế, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân, tạo môi trường pháp lý ổn định và cơ chế giải quyết tranh chấp nhanh chóng, kịp thời để thúc đẩy kinh tế phát triển và lợi ích xã hội (môi trường xã hội lành mạnh, trật tự an toàn xã hội được bảo đảm). Trường hợp ngược lại, cải cách tư pháp diễn ra, chi phí tốn kém nhưng không mang lại những biến đổi (cái mới) tích cực và không mang lại lợi ích nhiều hơn so với trạng thái ban đầu thì không có hiệu quả. Khi đánh giá hiệu quả của cải cách tư pháp cần phải xác định được những biến đổi về số lượng, chất lượng hay trạng thái của từng lĩnh vực. Chẳng hạn, khi đánh giá hiệu quả của hoạt động tư pháp cần xem xét sự biến đổi về kết quả điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án trên cơ sở số lượng vụ việc tăng hay giảm; chất lượng tốt hay xấu; có khắc phục được những tiêu cực hay không, cải cách tư pháp có ảnh hưởng tích cực và mang lại lợi ích kinh tế, chính trị, xã hội lớn hơn so với trạng thái trước khi cải cách. Trên cơ sở xác định được những biến đổi thực tế của tổ chức và hoạt động tư pháp cả về chất và lượng, cùng với những lợi ích mà cải cách tư pháp mang lại cùng với các tiêu chí khác, chúng ta sẽ đánh giá được hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp và của chính các cơ quan tư pháp. 2.5. Mức chi phí hợp lý để đạt được mục tiêu của cải cách tư pháp Dưới góc độ kinh tế, chi phí cho cải cách tư pháp thể hiện thực tế sử dụng các nguồn lực khác nhau để thực hiện được mục tiêu của cải cách tư pháp như: số lượng người tham gia, thời gia vật chất thực hiện cải cách, chi phí về cơ sở vật chất, ngân sách, tinh thần và những chi phí khác bảo đảm cho cuộc cải cách thành công. Chi phí cải cách tư pháp tập trung vào các hoạt động cơ bản sau đây: - Chi phí cho việc nghiên cứu xây dựng, hội thảo, toạ đàm, thẩm định, thông qua Chiến lược cải cách tư pháp và tổ chức quán triệt, tổ chức triển khai thực hiện Chiến lược; - Chi phí cho việc nghiên cứu các đề tài khoa học về đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của cải cách tư pháp; chi phí cho công tác khảo sát, tổng kết, sơ kết, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp làm cơ sở cho việc hoạch định chính sách, pháp luật và thiết kế mô hình các cơ quan tư pháp phù hợp; thu thập thông tin, tài liệu và kinh nghiệm cải cách tư pháp của các nước trên thế giới; - Chi phí cho việc rà soát hệ thống hoá các văn bản pháp luật có liên quan, trên cơ sở đó tổ chức nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng mới, tổ chức lấy ý kiến góp ý, thẩm định, thông qua, công bố và tổ chức thực hiện các dự án luật có liên quan đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp; - Chi phí về cơ sở vật chất, trụ sở, trang thiết bị làm việc, phương tiện đi lại của các cơ quan tư pháp theo yêu cầu của cải cách tư pháp; công sức, thời gian dành cho cải cách tư pháp; - Chi phí cho các hoạt động điều tra, truy tố, 44 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 22(183) 112010 CHÍNH SÁCH xét xử, thi hành án của các cơ quan tư pháp và các hoạt động bổ trợ tư pháp; - Chi phí cho hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra việc tuân theo pháp luật, áp dụng pháp luật và xử lý vi phạm của các cơ quan có thẩm quyền; - Chi phí cho việc đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp luật, chuyên môn nghiệp vụ và kỹ năng thực hành cho đội ngũ cán bộ tư pháp đáp ứng yêu cầu của cải cách tư pháp và những chi phí cần thiết khác. Dưới góc độ hiệu quả kinh tế của cải cách tư pháp thì các chi phí cho các hoạt động trên đây phải hợp lý hoặc ở mức thấp nhất nhưng vẫn bảo đảm đạt được mục tiêu và yêu cầu của công cuộc cải cách tư pháp đặt ra và mang lại lợi ích chung cho Nhà nước, xã hội và mỗi công dân. Không thể nói đến hiệu quả kinh tế nếu như chi phí cho cải cách quá tốn kém hoặc chi phí lớn hơn lợi ích mang lại sau cải cách. Lợi ích ở đây không chỉ là lợi ích kinh tế có thể cân đong, đo, đếm được mà bao hàm cả lợi ích chính trị, xã hội, sức khoẻ và tính mạng của mỗi con người mà không thể định giá được. Đây là những lợi ích phù hợp với mục tiêu và nhiệm vụ của cải cách tư pháp. Quán triệt những quan điểm cải cách tư pháp của Đảng, sử dụng phương pháp luận của triết học Mác - Lênin là phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, bằng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê kết hợp chặt chẽ với phương pháp khảo sát thực tiễn và điều tra xã hội học, trên cơ sở những tiêu chí trên đây, chúng ta có thể đánh giá được hiệu quả kinh tế của công cuộc cải cách ở Việt Nam. quyết định sơ thẩm không? Theo chúng tôi, vì bản án, quyết định sơ thẩm là kết quả của quá trình Tòa án cấp sơ thẩm giải quyết vụ án nên để xác định số phận pháp lý của bản án, quyết định sơ thẩm phải dựa trên cơ sở xem xét của Hội đồng xét xử phúc thẩm, nên trong trường hợp này, Tòa án cấp phúc thẩm phải mở phiên tòa để xem xét việc rút yêu cầu của các đương sự có xuất phát từ ý chí tự nguyện hay không? có trái pháp luật và đạo đức xã hội hay không? có thuộc giới hạn của phạm vi xét xử phúc thẩm không? các đương sự khác có đồng ý với việc rút yêu cầu của đương sự không? Và khi Tòa án cấp phúc thẩm đã mở phiên tòa xét xử thì trong mọi trường hợp, Hội đồng xét xử phúc thẩm đều ra bản án để giải quyết số phận pháp lý của bản án sơ thẩm. Vì vậy, theo chúng tôi, Điều 269 BLTTDS nên quy định theo hướng: 1. Sau khi Tòa án cấp sơ thẩm nhận được đơn kháng cáo, quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát, đương sự có quyền rút một phần hoặc toàn bộ yêu cầu một cách tự nguyện, không trái pháp luật và đạo đức xã hội. Hội đồng xét xử phúc thẩm hỏi ý kiến của các đương sự khác và tùy từng trường hợp mà giải quyết như sau: a. Các đương sự khác không đồng ý thì không chấp nhận việc rút yêu cầu của đương sự và Hội đồng xét xử phúc thẩm vẫn tiếp tục giải quyết vụ án trên cơ sở kháng cáo, kháng nghị. b. Các đương sự khác đồng ý thì Hội đồng xét xử chấp nhận việc rút yêu cầu của đương sự đồng thời ra bản án đình chỉ giải quyết đối với yêu cầu đã rút và hủy một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm mà đương sự đã rút. VIệC RÚT YÊU CẦU CỦA ĐƯƠNG SỰ... (Tiếp theo trang 35)