Hoàn thiện các quy định của pháp luật về tuyển dụng và tập sự của công chức

Nguyễn Nhật Khanh* Nguyễn Thị Phương** * ThS. Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh ** ThS. Trường Chính trị tỉnh Hải Dương Tóm tắt: Bài viết phân tích những bất cập trong các quy định của pháp luật hiện hành về chế độ tuyển dụng và tập sự của công chức và nêu các kiến nghị hoàn thiện. Abstract: This article provides the analysis of the inadequateness of the applicable legislation on the recruitment and apprenticeship of the civil servants and also provides recommendations for improvements. Thông tin bài viết: Từ khóa: công chức, tuyển dụng, tập sự. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 27/04/2017 Biên tập: 04/08/2017 Duyệt bài: 11/08/2017 Article Infomation: Keywords: civil servants, recruitment, apprenticeship Article History: Received: 27 Apr. 2017 Edited: 04 Aug. 2017 Appproved: 11 Aug. 2017 HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ TUYỂN DỤNG VÀ TẬP SỰ CỦA CÔNG CHỨC 1. Bất cập trong các quy định của pháp luật về tuyển dụng và tập sự của công chức Thứ nhất, một số quy định về điều kiện đăng ký dự tuyển công chức không cụ thể, rõ ràng. Khoản 1 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định người dự tuyển công chức phải có đủ các điều kiện sau mới được đăng ký dự tuyển công chức: a) Có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam; b) Đủ 18 tuổi trở lên; c) Có đơn dự tuyển; có lý lịch rõ ràng; d) Có văn bằng, chứng chỉ phù hợp; đ) Có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt; e) Đủ sức khỏe để thực hiện nhiệm vụ; g) Các điều kiện khác theo yêu cầu của vị trí dự tuyển. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 41Số 24(352) T12/2017 Trong các điều kiện trên, có quy định người dự tuyển công chức phải “có đơn dự tuyển; có lý lịch rõ ràng”. Đối với đơn dự tuyển công chức, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 13/2010/ TT-BNV ngày 30/12/2010 quy định thống nhất về mẫu đơn dự tuyển (Phụ lục số 1). Nhưng cho đến nay, Bộ Nội vụ vẫn chưa ban hành văn bản hướng dẫn về biểu mẫu lý lịch của người dự tuyển công chức. Do không được quy định rõ ràng nên mỗi địa phương lại sử dụng một biểu mẫu khác nhau về lý lịch của người dự tuyển công chức. Cụ thể, một số địa phương như Quảng Nam1, An Giang2 khi tổ chức thi tuyển công chức đã yêu cầu người dự tuyển cung cấp lý lịch dựa trên mẫu 2C-BNV/2008 ban hành kèm theo Quyết định số 02/2008/QĐ-BNV ngày 06/10/2008 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ. Tuy nhiên, việc sử dụng biểu mẫu 2C-BNV/2008 đối với những người dự tuyển công chức là không thật sự hợp lý bởi biểu mẫu này được sử dụng nhằm kê khai lý lịch của công chức, trong khi đó người dự tuyển lại không phải là công chức3. Nhằm khắc phục “lỗ hổng” này, một số địa phương tự cung cấp mẫu tờ khai cho người dự tuyển công chức (Quảng Bình)4 hay mẫu sơ yếu lý lịch tự thuật (Thái 1 Quyết định số 2989/QĐ-UBND ngày 23/8/2016 của Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Quảng Nam ban hành kế hoạch tuyển dụng công chức hành chính tỉnh Quảng Nam năm 2016. 2 Kế hoạch số 401/KH-UBND ngày 27/7/2016 của UBND tỉnh An Giang tuyển dụng công chức tỉnh An Giang năm 2016, trên https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Ke-hoach-401-KH-UBND-tuyen-dung-cong-chuc- An-Giang-2016-319082.aspx. 3 Biểu mẫu 2C-BNV/2008 có những thông tin liên quan đến ngạch công chức, mã ngạch. Trong khi đó, người dự tuyển thì chưa phải là công chức nên không thể có ngạch công chức, mã ngạch. 4 Xem thêm https://snv.quangbinh.gov.vn/3cms/thong-bao-tuyen-dung-cong-chuc-nam-2016.htm. 5 Xem thêm yeu-ly--lich-tu-thuat. 6 Xem thêm 7 Xem thêm yeu-ly--lich-tu-thuat. 8 Xem thêm 9 Xem thêm bài “Tuyển công chức Hà Nội: Hộ khẩu Thủ đô cho “đỡ phức tạp”, Báo An ninh Thủ đô ngày 15/5/2013. 10 Bộ Nội vụ: “Chính quy, tại chức giá trị như nhau”, trên VietnamNet.vn, ngày 03/10/2012. Bình5, Kiên Giang6) để thay thế cho sơ yếu lý lịch. Điều đáng nói là thông tin kê khai trong các biểu mẫu này cũng không thống nhất với nhau. Đơn cử, mẫu đơn sơ yếu lý lịch tự thuật cho người dự tuyển công chức của Sở Nội vụ tỉnh Thái Bình có 25 mục cần kê khai7. Trong khi đó, mẫu đơn sơ yếu lý lịch tự thuật cho người dự tuyển công chức của Sở Nội vụ tỉnh Kiên Giang lại có đến 26 mục cần kê khai8. Thực trạng này đòi hỏi cần phải sớm ban hành văn bản pháp luật quy định thống nhất về biểu mẫu lý lịch của người dự tuyển công chức. Bên cạnh các tiêu chí cụ thể, nhiều cơ quan lại căn cứ vào điểm g khoản 1 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 để quy định thêm “các điều kiện khác theo yêu cầu của vị trí dự tuyển” như vấn đề hộ khẩu, hệ đào tạo trong tuyển dụng công chức. Đơn cử, nhiều địa phương vẫn xem hộ khẩu là điều kiện tiên quyết để tuyển dụng công chức9. Một số nơi khác lại yêu cầu điều kiện tuyển dụng phải có bằng hệ chính quy10. Trước tình hình đó, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 05/2012/TT-BNV quy định khi thông báo điều kiện đăng ký dự tuyển công chức, cơ quan quản lý công chức không phân biệt loại hình đào tạo và văn bằng, chứng chỉ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 42 Số 24(352) T12/2017 (chính quy, tại chức, liên thông, chuyên tu, từ xa, theo niên hạn hoặc theo tín chỉ), không phân biệt trường công lập và trường ngoài công lập. Tuy nhiên, nhiều cơ quan tuyển dụng vẫn “phớt lờ” quy định này. Cụ thể như Thông báo tuyển dụng công chức năm 2016 của Tổng cục Thuế quy định rất cụ thể về điều kiện văn bằng, chứng chỉ là “phải có bằng tốt nghiệp từ bậc đại học, hệ chính quy đối với thí sinh dự thi vào ngạch chuyên viên làm công tác văn thư - lưu trữ trong Bộ Tài chính” và “phải có bằng tốt nghiệp từ bậc đại học, hệ chính quy loại khá trở lên đối với thí sinh đăng ký dự tuyển ngạch chuyên viên và kiểm tra viên thuế”11. Về nguyên tắc, các điều kiện đăng ký dự tuyển công chức không được tạo ra sự phân biệt đối xử vì lý do dân tộc, giới tính, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo12. Tuy nhiên, với điểm g khoản 1 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, cơ quan tuyển dụng hoàn toàn có thể đặt ra các quy định phân biệt đối xử trong tuyển dụng công chức. Theo chúng tôi, “các điều kiện khác theo yêu cầu của vị trí dự tuyển” được nêu tại điểm g khoản 1 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 là một quy định rất tùy nghi và dễ bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp. Thứ hai, quy định về các trường hợp không được đăng ký dự tuyển công chức chưa phù hợp với Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) năm 2012. Điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Cán bộ, 11 Xem thêm 12 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “người có đủ các điều kiện sau đây không phân biệt dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo được đăng ký dự tuyển công chức”. 13 Khoản 4 Điều 92 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng: “Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng thực hiện hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn”. công chức năm 2008 quy định người đang bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục thì không được đăng ký dự tuyển công chức. Tuy nhiên, quy định này không phù hợp với Luật Xử lý VPHC năm 2012, bởi theo Luật Xử lý VPHC năm 2012 thì biện pháp “đưa vào cơ sở giáo dục” đã được đổi tên thành biện pháp “đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc”, biện pháp “đưa vào cơ sở chữa bệnh” đã được thay thế bằng biện pháp “đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc”. Như vậy, thực tế đã không còn biện pháp “đưa vào cơ sở chữa bệnh” và “đưa vào cơ sở giáo dục”. Tuy đây không phải là vấn đề lớn nhưng vẫn cần sửa đổi điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 nhằm đảm bảo tính thống nhất giữa các văn bản pháp luật. Ngoài ra, quy định tại điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 vẫn còn điểm hợp lý bởi đã loại trừ đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng. Theo quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012, đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là người dưới 18 tuổi - tức là người chưa thành niên13. Khoản 2 Điều 91 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định: “thời hạn áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là từ 06 tháng đến 24 tháng”. Giả sử, có một công dân 17 tuổi, bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng 24 tháng. Khi chuẩn bị hết hạn chấp hành biện pháp này thì người đó đã hơn BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 43Số 24(352) T12/2017 18 tuổi. Vào thời điểm này, nhà nước tổ chức thi tuyển công chức. Vậy người này có được “đăng ký dự tuyển công chức hay không”? Nếu căn cứ vào điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì đối tượng này vẫn được đăng ký dự tuyển công chức vì không thuộc trường hợp bị cấm. Tuy nhiên, nếu đối tượng bị áp dụng biện pháp “đưa vào trường giáo dưỡng” được đăng ký dự tuyển công chức thì tại sao pháp luật lại cấm đối tượng bị áp dụng biện pháp “đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc” và “đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc”14? Theo chúng tôi, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã không dự liệu được trường hợp người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng đủ 18 tuổi đăng ký dự tuyển công chức nên phát sinh bất cập kể trên. Thứ ba, quy định về điều kiện xét chuyển cán bộ, công chức cấp xã thành công chức từ cấp huyện trở lên bất hợp lý. Khoản 5 Điều 25 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP quy định về điều kiện, tiêu chuẩn xét chuyển cán bộ, công chức cấp xã thành công chức từ cấp huyện trở lên phải: “không trong thời gian bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng”. Theo khoản 2 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì điều kiện để đăng ký dự tuyển công chức là phải “đủ 18 tuổi trở lên”. Do đó, điều kiện để xét chuyển cán bộ, công chức cấp xã thành công chức từ cấp huyện trở lên thì cán bộ, công chức cấp xã 14 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định “biện pháp xử lý hành chính” bao gồm: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn không bị cách ly khỏi cộng đồng. Trong khi đó, đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc sẽ bị cách ly khỏi cộng đồng. đó cũng phải “đủ 18 tuổi trở lên”. Thêm vào đó, khoản 3 Điều 25 Nghị định số 24/2010/ NĐ-CP của Chính phủ lại quy định điều kiện xét chuyển là phải: “có thời gian làm cán bộ, công chức cấp xã từ đủ 60 tháng trở lên”- tức là tương đương 05 năm. Tổng hợp hai điều kiện trên có thể thấy, nếu một cán bộ, công chức cấp xã muốn được xét chuyển thành công chức từ cấp huyện trở lên thì tối thiểu phải là người đã thành niên. Do đó, khoản 5 Điều 25 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP quy định về điều kiện “không trong thời gian bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng” là rất bất hợp lý bởi biện pháp này chỉ áp dụng đối với người chưa thành niên chứ không áp dụng đối với người đã thành niên. Thứ tư, quy định về chế độ, chính sách đối với công chức tập sự chưa bao quát hết các trường hợp diễn ra trong thực tiễn. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 24/2010/NĐ-CP chưa có quy định hướng dẫn về việc thay đổi bậc lương trong thời gian tập sự khi công chức tập sự có được bằng cấp cao hơn tương ứng với ngạch được tuyển dụng. Đơn cử, một người có trình độ cử nhân, được tuyển dụng và xếp vào ngạch công chức loại C. Theo quy định, người này được hưởng 85% mức lương bậc 1 của ngạch chuyên viên và trải qua thời gian tập sự là 12 tháng. Trong thời gian tập sự, người này đã học tập nâng cao trình độ và được cấp bằng thạc sĩ. Câu hỏi đặt ra là, kể từ thời điểm được công nhận học vị thạc sĩ cho đến khi kết thúc thời gian tập sự, người BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 44 Số 24(352) T12/2017 này sẽ được hưởng 85% mức lương bậc 2 của ngạch chuyên viên vì có trình độ thạc sĩ hay vẫn hưởng lương ở bậc 1? Do không được quy định cụ thể nên công chức tập sự được hưởng bậc lương ở mức cao hơn hay không phụ thuộc hoàn toàn vào quyết định của cơ quan tuyển dụng công chức. Thứ năm, chưa có quy định thống nhất về thời gian đánh giá đối với công chức tập sự. Hiện nay, việc đánh giá công chức được quy định trong Nghị định số 56/2015/ NĐ-CP ngày 09/06/2015 của Chính phủ. Theo đó, việc đánh giá, phân loại công chức được thực hiện theo từng năm công tác. Thời điểm đánh giá, phân loại công chức được tiến hành trong “tháng 12 hàng năm”. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo và một số lĩnh vực khác có thời điểm kết thúc năm công tác trước tháng 12 hàng năm, thời điểm đánh giá, phân loại công chức do người đứng đầu quyết định15. Theo quy định tại khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP, một trong những căn cứ để hủy bỏ quyết định tuyển dụng đối với người tập sự là trường hợp người tập sự không hoàn thành nhiệm vụ. Cơ sở để đánh giá công chức tập sự có hoàn thành nhiệm vụ hay không phải căn cứ vào hướng dẫn tại Nghị định số 56/2015/ NĐ-CP. Tuy nhiên, Nghị định số 24/2010/ NĐ-CP và Nghị định số 56/2015/NĐ-CP chưa có sự thống nhất về thời điểm đánh giá đối với công chức tập sự. Theo Nghị định số 24/2010/NĐ-CP, thời điểm đánh giá đối với công chức tập sự là khi hết thời gian tập 15 Điều 5 Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/06/2015 của Chính phủ về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức. sự, tức là hết 12 tháng đối với người được tuyển dụng vào công chức loại C, 06 tháng đối với công chức loại D. Do đó, thời điểm thực hiện việc đánh giá công chức tập sự có thể là bất kỳ tháng nào trong năm. Trong khi đó, theo Nghị định số 56/2015/NĐ-CP thì thời gian đánh giá công chức là tháng 12 hàng năm. Như vậy chưa có sự thống nhất về thời điểm đánh giá đối với công chức tập sự trong hai Nghị định nói trên. Thứ sáu, chưa bảo đảm tính thống nhất trong quy định về hủy bỏ quyết định tuyển dụng công chức trong trường hợp bị xử lý kỷ luật. Khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP quy định: “người tập sự công chức có thể bị hủy bỏ quyết định tuyển dụng nếu bị xử lý kỷ luật từ khiển trách trở lên trong thời gian tập sự”. Xét về kỹ thuật lập pháp, điều khoản này chưa phù hợp với quy định của Nghị định số 34/2011/NĐ-CP về các hình thức xử lý kỷ luật đối với công chức. Theo Điều 8 Nghị định số 34/2011/ NĐ-CP thì công chức vi phạm có thể bị áp dụng một trong các hình thức xử lý kỷ luật như: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Nếu xét về mức độ tăng nặng thì khiển trách là hình thức xử lý kỷ luật nhẹ nhất và buộc thôi việc là hình thức xử lý kỷ luật nặng nhất. Như vậy, việc khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP sử dụng cụm từ “từ khiển trách trở lên” là không hợp lý bởi khi dùng như vậy sẽ tạo ra sự ngộ nhận có hình thức kỷ luật nhẹ hơn khiển trách nên mới dùng hình thức khiển trách làm “mốc khởi điểm”. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 45Số 24(352) T12/2017 2. Kiến nghị hoàn thiện các quy định về tuyển dụng và tập sự của công chức Một là, Bộ Nội vụ cần ban hành mẫu tờ khai dành cho người dự tuyển công chức để áp dụng thống nhất trong cả nước. Mẫu tờ khai này sẽ thể hiện đầy đủ các mục thông tin cần thiết của người dự tuyển như: họ tên, ngày tháng năm sinh, quê quán, nơi cư trú, quá trình đào tạo... Bên cạnh đó, Chính phủ cần giải thích cụ thể “các điều kiện khác theo yêu cầu của vị trí dự tuyển” được quy định tại điểm g khoản 1 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Theo chúng tôi, vẫn nên duy trì quy định này nhằm đáp ứng những yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ trong tuyển dụng công chức đối với các ngành, lĩnh vực đặc thù. Tuy nhiên, quy định này không thể được viện dẫn nhằm tạo ra sự phân biệt đối xử vì lý do dân tộc, giới tính, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, bằng cấp, nơi cư trú... trong đăng ký dự tuyển công chức. Hai là, nhằm đảm bảo sự phù hợp với các biện pháp xử lý hành chính trong Luật Xử lý VPHC năm 2012, điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cần được sửa đổi như sau: “Những người sau đây không được đăng ký dự tuyển công chức: a) Không cư trú tại Việt Nam; b) Mất hoặc bị hạn chế năng lực hành vi dân sự; c) Đang bị truy cứu trách nhiệm hình sự; đang chấp hành hoặc đã chấp hành xong bản án, quyết định về hình sự của Tòa án mà chưa được xóa án tích; đang bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc”. Sửa đổi này là cần thiết nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan tuyển dụng xác định đúng những đối tượng không đủ điều kiện dự tuyển công chức. Ba là, sửa đổi tên gọi các biện pháp xử lý hành chính được quy định trong khoản 5 Điều 25 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP nhằm đảm bảo sự phù hợp với Luật Xử lý VPHC năm 2012. Bên cạnh đó, cần bãi bỏ biện pháp “đưa vào trường giáo dưỡng” trong điều kiện xét chuyển cán bộ, công chức cấp xã thành công chức từ cấp huyện trở lên. Bốn là, bổ sung quy định của khoản 1 Điều 22 Nghị định số 24/2010/NĐ-CP như sau: “Trong thời gian tập sự, nếu người tập sự công chức có sự nâng cao trình độ phù hợp với yêu cầu tuyển dụng thì sẽ được hưởng mức lương ở bậc cao hơn của ngạch tuyển dụng tương ứng với trình độ của công chức tính từ tháng tiếp theo của tháng người đó nộp văn bằng tương ứng”. Năm là, bổ sung khoản 2 Điều 5 Nghị định số 56/2015/NĐ-CP như sau: “thời điểm đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức được tiến hành trong tháng 12 hàng năm. Đối với người tập sự, thời điểm đánh giá, phân loại là thời điểm kết thúc thời gian tập sự”. Sáu là, nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, sửa đổi quy định của khoản 1 Điều 24 Nghị định số 24/2010/ NĐ-CP của Chính phủ như sau: “Quyết định tuyển dụng bị hủy bỏ trong trường hợp người tập sự không hoàn thành nhiệm vụ hoặc bị áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với công chức trong thời gian tập sự” BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 46 Số 24(352) T12/2017