Hoàn thiện dự thảo luật thanh niên

HOÀN THIỆN DỰ THẢO LUẬT THANH NIÊN (SỬA ĐỔI) Tóm tắt: Bài viết sử dụng Chương quy định về quyền và nghĩa vụ của thanh niên trong Dự thảo Luật Thanh niên (sửa đổi)1 như một trường hợp nghiên cứu điển hình (case study) để phân tích về triết lý, kỹ thuật lập pháp và việc áp dụng trong thực tiễn. Trên cơ sở trình bày, phân tích về sự cần thiết, tính hợp hiến và khả thi của việc quy định về các quyền và nghĩa vụ trong Dự thảo Luật thanh niên (sửa đổi) và từ đó đề xuất một cách tiếp cận phù hợp. 1 Dự thảo trình UBTVQH 14 cho ý kiến tại Phiên họp thứ 37, ngày 09 tháng 9 năm 2019. Nguyễn Huy Tử Quân** Trần Kiên* * TS. GV. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Viện Nghiên cứu Phát triển Xã hội. ** Cử nhân, Văn phòng Luật sư NH Quang & Cộng Sự. Abstract The article uses the Chapter stipulating the rights and obligations of youth in the Bill of Law on the Youth (amendment) as a case study for analysis of legislative philosophy and techniques and applied in practices. Based on the presentation, it is to provide analysis of the necessity, the constitutionality and feasibility of stipulating the rights and obligations in the the Bill of Law on the Youth (amendment) and the proposed recommendation of an appropriate approach. Thông tin bài viết: Từ khóa: Thanh niên, quyền con người, chính sách thanh niên, tính hợp hiến. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 28/07/2019 Biên tập : 15/08/2019 Duyệt bài : 20/08/2019 Article Infomation: Keywords: the youth, human rights, youth policy, constitutionality. Article History: Received : 28 Jul. 2019 Edited : 15 Aug. 2019 Approved : 20 Aug. 2019 1. Quyền con người hay quyền của nhóm Luật Thanh niên quy định cho thanh niên - những công dân từ đủ 16 tuổi đến 30 tuổi - các quyền và nghĩa vụ riêng. Trong khi đó, những công dân này cũng đồng thời là con người và là công dân Việt Nam, do đó được hưởng các quyền con người và quyền công dân quy định bởi Hiến pháp, các Điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam tham gia và các văn bản pháp luật khác. Nguyên tắc đầu tiên của pháp luật về quyền con người là mọi người phải được đối xử bình đẳng trước pháp luật. Tuy nhiên, pháp luật về quyền con người cũng dành những sự bảo vệ đặc biệt cho các nhóm người như phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 26 Số 17(393) T9/2019 người dân tộc thiểu số, người bản địa2, v.v.. Câu hỏi đặt ra là: khi nào thì một nhóm cần được hưởng các quyền hoặc gánh chịu các nghĩa vụ khác với những người còn lại?, và liệu thanh niên có nên là một nhóm cần được hưởng các quyền và nghĩa vụ riêng hay không? Trước tiên, cần phân biệt quyền con người và quyền của nhóm. Quyền con người là những quyền mà một người có được bởi vì họ là con người. Điều này có là, bất cứ người nào cũng đều nắm giữ các quyền con người. Trong khi đó, quyền của nhóm là những quyền mà một người có được bởi vì người đó là thành viên của một nhóm nhất định3. Như vậy, quyền của nhóm là một loại đặc quyền riêng mà không phải ai cũng được hưởng. Trong lịch sử nhân loại, các quyền của nhóm đã được sử dụng cả để xâm phạm và để bảo vệ các quyền con người của cá nhân4. Hiện nay, vì tính chất không phổ quát của nó, quyền của nhóm vẫn còn là một khái niệm gây tranh cãi5. Tuy nhiên, bất chấp những tranh cãi, nhiều công ước về quyền của các nhóm người đặc biệt đã ra đời. Các nhóm này bao gồm: phụ nữ, trẻ em, người không có quốc tịch, người tị nạn, v.v.. Những nhóm người này có một đặc điểm chung: họ đều là nhóm người dễ tổn thương và yếu thế. Tính dễ tổn thương được mô tả là "một khía cạnh phổ quát, không thể tránh khỏi và tồn tại 2 Đỗ Hồng Thơm và Vũ Công Giao, Luật quốc tế về quyền của các nhóm người dễ bị tổn thương (Nguyễn Đăng Dung và Lã Khánh Tùng, Nxb. Lao động - Xã hội năm 2011) tr.25. 3 Peter Jones, ‘Group Rights’ in Edward N Zalta (ed), The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Summer 2016, Metaphysics Research Lab, Stanford University 2016) <https://plato.stanford.edu/archives/sum2016/entries/rights- group/> accessed 18 August 2019. 4 Corsin Bisaz, The Concept of Group Rights in International Law: Groups as Contested Right-Holders, Subjects and Legal Persons (Nijhoff 2012) 7–12. 5 ibid. 6 Martha Fineman, ‘The Vulnerable Subject: Anchoring Equality in the Human Condition’ (2008) 20 Yale J. of Law & Feminism 1, 8. 7 Francesca Ippolito and Sara Iglesias Sanchez, Protecting Vulnerable Groups: The European Human Rights Framework (2017) 1 accessed 18 August 2019. 8 Francesca Ippolito and Sara Iglesias Sanchez, tlđd, tr.5–20. 9 Đỗ Hồng Thơm và Vũ Công Giao, tlđd, tr.5. thường trực của đặc tính con người (human condition)”6. Từ quan điểm này, tính dễ tổn thương phải được xem xét như một yếu tố cố hữu trong bản chất của nhóm người đó, ví dụ như các cá nhân phải thường xuyên phơi bày trước các hiểm nguy tiềm tàng, trước những hoàn cảnh biến động liên tục, hoặc phải đối diện vào sự phụ thuộc vào người khác7. Trong cách tiếp cận của pháp luật Châu Âu, quyền của nhóm dễ bị tổn thương được chia thành các nhóm sau: (1) Nhóm dễ tổn thương cố hữu mà sự yếu thế của họ xuất phát từ đặc tính sinh học của nhóm này chứ không phụ thuộc vào hoàn cảnh, bao gồm trẻ em, người già, người khuyết tật, v.v..; (2) Nhóm thiểu số là nhóm người chiếm số lượng ít hơn đáng kể so với phần còn lại của dân số, đứng trong một vị trí yếu thế xuất phát từ đặc tính tôn giáo, ngôn ngữ, sắc tộc, v.v..; (3) Nhóm những người không có quốc tịch của quốc gia nơi họ sinh sống; (4) Nhóm người là nạn nhân của những đạo luật bất công mà người Do Thái trong Thế chiến thứ 2 là một ví dụ; và (5) Nhóm người dễ tổn thương do hoàn cảnh, như người di cư và tù nhân, mà hoàn cảnh đặc biệt của họ là nguyên nhân khiến họ trở nên dễ tổn thương8. Trong khi quyền của nhóm nói chung vẫn còn là một khái niệm gây tranh cãi, thì quyền của nhóm người dễ bị tổn thương là một khái niệm được đồng thuận cao giữa các quốc gia9. Mục đích của việc trao cho những BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 27Số 17(393) T9/2019 nhóm yếu thế này các quyền đặc biệt là để thành viên của các nhóm này có thể được hưởng thụ các quyền con người một cách bình đẳng thực chất khi so với các cá nhân không yếu thế khác10. Mục đích này được xem là chính đáng, không những không vi phạm nguyên tắc đối xử bình đẳng mà còn góp phần thúc đẩy quyền được đối xử bình đẳng này. Tuy nhiên, đối với các nhóm không dễ tổn thương, chúng tôi cho rằng, không có lý do chính đáng nào để trao cho những nhóm này một quyền đặc biệt. Một sự trao quyền tùy tiện sẽ vi phạm quyền được đối xử bình đẳng trước pháp luật của những người không thuộc nhóm đó. Mặt khác, đặt ra các nghĩa vụ riêng đối với nhóm này mà không có một biện minh thuyết phục cũng là một sự phân biệt đối xử đối với các thành viên của nhóm. 10 Đỗ Hồng Thơm và Vũ Công Giao, tlđd, tr.15. Bởi việc tuân thủ hay thực hiện bất kỳ nghĩa vụ nào cũng đặt gánh nặng chi phí lên vai của người có nghĩa vụ và làm giảm đi tự do của họ. Tóm lại, một nhóm người chỉ được hưởng các quyền đặc biệt khi nhóm đó là một nhóm yếu thế. Một nhóm người không phải là nhóm yếu thế sẽ không thể được hưởng các đặc quyền riêng, cũng như không phải chịu những nghĩa vụ riêng trừ khi chỉ ra được các biện minh thuyết phục. 2. Quy định về quyền và nghĩa vụ của thanh niên Dự thảo Luật Thanh niên (Dự thảo) dành 15 điều để quy định quyền và nghĩa vụ của thanh niên – các công dân Việt Nam từ đủ 16 tuổi đến 30 tuổi. Trong mục này, chúng ta cần làm rõ tính hợp lý của cách tiếp cận nêu trên bằng việc phân tích hai câu hỏi Bảng 1. Một số quyền và nghĩa vụ trùng lặp Stt Quyền và nghĩa vụ trong Dự thảo Luật Quyền và nghĩa vụ trong Hiến pháp và các luật chuyên ngành đang có hiệu lực 1 Điều 11: “Thanh niên được học tập”; Điều 12. Nghĩa vụ học tập 1. Thanh niên phải tự giác học tập [] Điều 39 Hiến pháp. Công dân có quyền và nghĩa vụ học tập. 2 Khoản 1 Điều 14: Thanh niên được [] được lựa chọn nghề nghiệp, việc làm phù hợp với năng lực, sở trường của bản thân và cơ quan, tổ chức nơi làm việc. Điều 14, khoản 3: Thanh niên được đối xử công bằng trong lao động; được bảo đảm làm việc trong môi trường an toàn, vệ sinh lao động phù hợp với từng độ tuổi theo quy định của pháp luật. Điều 35 Hiến pháp: Công dân có quyền làm việc, lựa chọn nghề nghiệp, việc làm và nơi làm việc. Khoản 1 Điều 5 Bộ luật Lao động: Người lao động có các quyền sau đây: a) Làm việc, tự do lựa chọn việc làm, nghề nghiệp, học nghề, nâng cao trình độ nghề nghiệp và không bị phân biệt đối xử; b) Hưởng lương phù hợp với trình độ kỹ năng nghề trên cơ sở thoả thuận với người sử dụng lao động; được bảo hộ lao động, làm việc trong điều kiện bảo đảm về an toàn lao động, vệ sinh lao động; nghỉ theo chế độ, nghỉ hằng năm có lương và được hưởng phúc lợi tập thể; BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 17(393) T9/2019 3 Điều 18: 1. Thanh niên được Nhà nước, gia đình, nhà trường, xã hội bảo vệ, chăm sóc nâng cao sức khoẻ, phát triển thể chất, phòng ngừa bệnh tật và bệnh nghề nghiệp; được hỗ trợ cung cấp thông tin, kiến thức về sức khỏe sinh sản, sức khỏe tình dục; phòng, chống HIV/ AIDS, phòng, chống ma tuý và các hành vi khác có hại cho sức khỏe. 2. Thanh niên được tiếp cận và sử dụng dịch vụ thân thiện về chăm sóc sức khỏe sinh sản, sức khỏe tình dục Khoản 1 Điều 38 Hiến pháp: Mọi người có quyền được bảo vệ, chăm sóc sức khỏe, bình đẳng trong việc sử dụng các dịch vụ y tế và có nghĩa vụ thực hiện các quy định về phòng bệnh, khám bệnh, chữa bệnh. 4 Điều 21: Thanh niên được tiếp cận, sử dụng các thiết chế văn hóa, thể thao; tham gia các hoạt động văn hoá, nghệ thuật, thể dục, thể thao. Điều 41 Hiến pháp: Mọi người có quyền hưởng thụ và tiếp cận các giá trị văn hóa, tham gia vào đời sống văn hóa, sử dụng các cơ sở văn hóa. 5 Khoản 1 Điều 30: Thanh niên phải gương mẫu kính trọng ông, bà, cha, mẹ và tôn trọng các thành viên khác trong gia đình; chăm sóc, giáo dục con, em trong gia đình. Luật Hôn nhân và gia đình, Điều 70, khoản 2: [Con] Có bổn phận yêu quý, kính trọng, biết ơn, hiếu thảo, phụng dưỡng cha mẹ, giữ gìn danh dự, truyền thống tốt đẹp của gia đình. Luật Hôn nhân và gia đình, Điều 104, khoản 2: Cháu có nghĩa vụ kính trọng, chăm sóc, phụng dưỡng ông bà nội, ông bà ngoại; trường hợp ông bà nội, ông bà ngoại không có con để nuôi dưỡng mình thì cháu đã thành niên có nghĩa vụ nuôi dưỡng. 6 Điều 32: 1. Thanh niên được tham gia ý kiến trực tiếp hoặc thông qua tổ chức thanh niên với các cơ quan nhà nước về các vấn đề kinh tế, văn hóa, xã hội; tham gia vào xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; đóng góp ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật theo quy định của pháp luật. 2. Thanh niên được tham gia giám sát, phản biện xã hội trong quá trình xây dựng và thực thi các chính sách, pháp luật của Nhà nước thông qua tổ chức Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh. Khoản 1 Điều 28 Hiến pháp: Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 17(393) T9/2019 sau: thứ nhất, nội dung của các quy định này có đáp ứng được các chuẩn mực đối với một đạo luật tốt hay không; thứ hai, liệu việc quy định như trên có trái ngược với lý thuyết và pháp luật về quyền con người hay không. Để trả lời câu hỏi trên, chúng tôi phân loại các quyền và nghĩa vụ của thanh niên trong Dự thảo Luật thành 3 nhóm sau: - Nhóm các quyền và nghĩa vụ đã được quy định bởi Hiến pháp và luật chuyên ngành; - Nhóm các quyền và nghĩa vụ có nội dung không cụ thể; - Nhóm các quyền và nghĩa vụ được Dự thảo Luật quy định bổ sung. 2.1. Nhóm các quyền và nghĩa vụ được quy định bởi Hiến pháp và luật chuyên ngành Thanh niên Việt Nam cũng đồng thời là con người và là công dân Việt Nam. Vì vậy, trước khi được hưởng các quyền và chịu các nghĩa vụ do Luật Thanh niên quy định, thì thanh niên cũng nắm giữ các quyền con người, các quyền và nghĩa vụ công dân quy định bởi Hiến pháp, các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam tham gia, các luật chuyên ngành của Việt Nam. Trong bảng dưới đây, chúng tôi liệt kê một số quyền và nghĩa vụ trong Dự thảo có nội dung trùng lặp hoặc chồng lấn với các quyền và nghĩa vụ quy định tại Hiến pháp và các luật chuyên ngành. Như vậy, các quyền và nghĩa vụ nêu trên có nội dung trùng lặp, do đó không đáp ứng chuẩn mực được quy định bởi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, những nội dung trùng lặp này là không cần thiết, bởi chỉ thuần túy nhắc lại những quyền và nghĩa vụ đã có, không làm rõ nội hàm của các quyền và nghĩa vụ đã quy định sẵn. 2.2. Nhóm quyền và nghĩa vụ có nội dung không cụ thể Một số quyền và nghĩa vụ khác được quy định một cách rất chung chung, hoặc sử dụng những ngôn từ mang tính chất chính trị hoặc báo chí thay vì ngôn từ chuẩn xác, rõ nghĩa của luật. Ví dụ, Điều 12 của Dự thảo quy định: Thanh niên phải tự giác học tập, nâng cao trình độ, kiến thức chuyên môn, tay nghề để lập thân, lập nghiệp và tham gia xây dựng, bảo vệ Tổ quốc theo quy định của pháp luật. Thanh niên phải tu dưỡng rèn luyện đạo đức, lối sống văn hóa chấp hành pháp luật, phòng chống tiêu cực và tệ nạn xã hội. Điều 33 Dự thảo quy định: Thanh niên phải gương mẫu thực hiện các quy định của pháp luật; tham gia tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật của Nhà nước. Thanh niên phải tích cực tham gia đấu tranh với các tổ chức, hoạt động có âm mưu gây phương hại đến lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc. Cả hai điều trên đều quy định các nghĩa vụ của thanh niên. Một quy định về nghĩa vụ phải đảm bảo rằng nội dung của nó là dễ hiểu, xác định, và người có nghĩa vụ biết mình phải làm gì trong những hoàn cảnh nào. Tuy nhiên, khi đọc nội dung của các điều luật trên, rất nhiều câu hỏi phải được đặt ra trước khi có thể xác định được nội hàm thật sự của nghĩa vụ. Các câu hỏi đó bao gồm: thế nào là gương mẫu thực hiện các quy định của pháp luật? Thế nào là tích cực tham gia? Thế nào là đấu tranh? Thế nào là lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc? Những khái niệm mơ hồ này dẫn tới một kết quả là nội dung của các quy định không xác định được. Điều này tạo ra khoảng trống gây khó khăn cho việc tổ chức thi hành pháp luật. 2.3. Nhóm quyền và nghĩa vụ được Dự thảo quy định bổ sung Trong các quy định về quyền và nghĩa vụ của thanh niên, Dự thảo quy định một số quyền và nghĩa vụ riêng cho thanh niên mà chưa có ở các văn bản pháp luật khác. Các quyền đó bao gồm: • Quyền được tiếp cận, được cung cấp thông tin miễn phí về thị trường lao động; • Quyền được tham gia các khóa đào tạo nghề, được tham gia đánh giá để cấp chứng chỉ theo khung năng lực kỹ năng nghề quốc gia; • Quyền được tiếp cận và sử dụng, thụ hưởng các chính sách của Nhà nước hỗ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 17(393) T9/2019 trợ hoạt động nghiên cứu khoa học và công nghệ, ứng dụng tiến bộ kỹ thuật vào thực tiễn và phát triển kinh tế - xã hội; • Quyền được giáo dục kiến thức về hôn nhân và gia đình, về giới, bình đẳng giới và phòng, chống bạo lực gia đình. Các quyền trên đây được quy định riêng cho thanh niên mới có. Trong khi đó, nhu cầu hưởng thụ các quyền này còn mở rộng tới cả những người không phải là thanh niên, tức công dân Việt Nam trên 30 tuổi. Điều này vi phạm nguyên tắc hiến định “mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật”. Bên cạnh đó, Dự thảo cũng quy định cho thanh niên phải thực hiện một số nghĩa vụ như: tham gia ít nhất 30 giờ hoạt động tình nguyện mỗi năm vì lợi ích cộng đồng, xã hội (nghĩa vụ lao động bắt buộc”; tham gia nghiên cứu khoa học và công nghệ phù hợp với năng lực, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững (nghĩa vụ nghiên cứu khoa học). Những quy định này hoàn toàn không phù hợp với Hiến pháp năm 2013, theo đó, Hiến pháp quy định lao động là quyền của công dân. Công dân có quyền tự do lựa chọn làm việc hay không làm việc, tự do lựa chọn nghề nghiệp, việc làm và nơi làm việc11. Nhà nước tạo điều kiện để thanh niên được làm việc12, chứ không bắt buộc thanh niên phải làm việc. Hiến pháp cũng quy định rằng, mọi hình thức cưỡng bức lao động đều bị cấm13. Bên cạnh đó, theo quy định của Hiến pháp, nghiên cứu khoa học là quyền chứ không phải là nghĩa vụ của công dân. Do đó, việc Dự thảo quy định thanh niên có nghĩa vụ nghiên cứu khoa học là không phù hợp với Hiến pháp. 3. Kinh nghiệm ở một số nước trong xây dựng Luật Thanh niên Luật Thanh niên không phải là một 11 Khoản 1 Điều 35 Hiến pháp năm 2013. 12 Khoản 1 Điều 37 Hiến pháp năm 2013. 13 Khoản 3 Điều 35 Hiến pháp năm 2013. 14 Finland Youth Act (2006) 2006 (Điều 1 khoản 1). 15 Finland Youth Act (2006) (n 33). 16 Serbia Law on Youth. đạo luật đặc thù của Việt Nam. Một số quốc gia trên thế giới hiện thực hóa các chính sách về thanh niên trong một Đạo luật riêng cùng tên gọi. Các đạo luật này luật hóa các chính sách của quốc gia về thanh niên và thiết lập các cơ chế để thúc đẩy chính sách đó, nhưng không quy định các quyền và nghĩa vụ riêng cho thanh niên. Đạo luật Thanh niên năm 2006 của Phần Lan là một ví dụ. Đạo luật này ra đời với mục đích hỗ trợ sự phát triển, sự độc lập và điều kiện sinh sống của thanh niên, đồng thời thúc đẩy thanh niên thực thi các quyền công dân của mình14. Ngoài các quy định chung tại phần 1, đạo luật này dành phần 2 và phần 3 cho chính sách và trách nhiệm của chính quyền trung ương và địa phương đối với thanh niên, phần 4 của đạo luật quy định ngân sách Chính phủ dành cho thanh niên, phần 5 và phần 6 dành cho các quy định hỗn hợp và điều khoản chuyển tiếp và thi hành15. Đạo luật về thanh niên của Serbia cũng dành phần lớn dung lượng để quy định về Chiến lược thanh niên quốc gia (Chương II), Các hiệp hội về hoạt động thanh niên (Chương III), Các ủy ban, văn phòng và cơ quan của chính phủ thực hiện chính sách thanh niên (Chương IV) và Các vấn đề tài chính, ngân sách dành cho chính sách thanh niên (Chương V). Trong Chương I về các quy định chung, đạo luật này quy định các nguyên tắc định hướng đối với chính sách thanh niên, như nguyên tắc hỗ trợ thanh niên, nguyên tắc không phân biệt đối xử thanh niên, nguyên tắc bình đẳng về cơ hội, nguyên tắc tăng cường nhận thức xã hội đối với thanh niên. Thực chất, các nguyên tắc này chính là các chính sách lớn đối với thanh niên của Serbia.16 Ví dụ thứ ba về trường hợp của Ireland cũng không cho thấy một khác biệt nào trong (Xem tiếp trang 36) BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 17(393) T9/2019