Hoàn thiện luật tố tụng hành chính bảo đảm quyền con người, quyền công dân

Bùi Thị Đào* * PGS. TS. Trường Đại học Luật Hà Nội. Abstract That the "recognition, respectation, protection, security" of the human rights and citizenship have become an indispensable orientation and are recognised in the Constitution of 2013. Following the Constitution, a series of legal documents have been issued to enact this spirit in specific regulations, one of which is the Law on Administrative Procedures of 2015. Thông tin bài viết: Từ khóa: vụ án hành chính; khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính; văn bản quy phạm trái pháp luật Lịch sử bài viết: Nhận bài : 22/06/2017 Biên tập : 08/03/2018 Duyệt bài : 15/03/2018 Article Infomation: Keywords: Administrative cases; lawsuits against decisions and administrative acts; unlawful legal documents. Article History: Received : 22 Jun 2017 Edited : 08 Mar. 2018 Approved : 15 Mar. 2018 HOÀN THIỆN LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƯỜI, QUYỀN CÔNG DÂN 1. Đối tượng khởi kiện Đối tượng khởi kiện vụ án hành chính bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính; quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống; quyết định giải quyết khiếu nại về vụ việc cạnh tranh; khiếu 2 Điều 30 Luật TTHC năm 2015. kiện danh sách cử tri2. Trong số 4 nhóm đối tượng khởi kiện nói trên, nhóm quyết định hành chính, hành vi hành chính khó xác định và gây nhiều tranh luận, bởi lẽ, thế nào là quyết định hành chính, hành vi hành chính hiện nay vẫn còn nhiều quan niệm khác nhau kể cả trong các quy định của pháp luật cũng Tóm tắt: Việc “công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm”1 quyền con người, quyền công dân đã trở thành xu hướng tất yếu, được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013. Sau Hiến pháp, hàng loạt văn bản pháp luật được ban hành thể hiện tinh thần này trong các quy định cụ thể, một trong số đó là Luật Tố tụng hành chính năm 2015. 1 Khoản 1 Điều 14 Hiến pháp năm 2013. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 20(372) T10/2018 như trong khoa học pháp lý3. Nếu không xác định rõ khái niệm này thì sẽ không xác định rõ đối tượng khởi kiện và cũng đồng nghĩa với việc không xác định được quyền con người, quyền công dân trong trường hợp nào thì có thể được Tòa án bảo vệ thông qua hoạt động tố tụng hành chính (TTHC). Điều 3 Luật TTHC năm 2015 định nghĩa “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” và “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Mặc dù vậy, không phải mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính với những dấu hiệu được mô tả ở trên đều được khởi kiện tại Tòa án. Theo Điều 30 của Luật, Tòa án không giải quyết khiếu kiện đối với: - Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; - Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; - Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Trong số các quyết định, hành vi nói trên, các quyết định, hành vi liên quan đến bí mật nhà nước bao giờ cũng có những cách giải quyết riêng để đảm bảo bí mật nhà nước; quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính cũng đã có quy định riêng về việc xem xét lại tính hợp pháp của chúng nên các quyết định, hành vi này dĩ nhiên không thuộc đối tượng khởi 3 Xem Bùi Thị Đào, Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2015. kiện vụ án hành chính. Bên cạnh đó, quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ cũng không phải đối tượng khởi kiện để tránh sự can thiệp quá sâu của Tòa án vào vấn đề nội bộ của các cơ quan khác là hợp lý. Tuy nhiên, việc quy định Tòa án không giải quyết khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính của Tòa án trong việc xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng thì cần xem xét lại. Hành vi cản trở hoạt động tố tụng tại phiên tòa có thể cấu thành vi phạm hành chính, có thể cấu thành tội phạm. Trong trường hợp hành vi này cấu thành vi phạm hành chính thì Thẩm phán chủ tọa phiên tòa, Chánh án Tòa án có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính này cũng là quyết định hành chính. Theo quy định nói trên, vì Tòa án không giải quyết khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính này, nếu người bị xử phạt có căn cứ cho rằng quyết định xử phạt vi phạm hành chính là trái pháp luật thì người bị xử phạt chỉ có thể khiếu nại quyết định đó theo quy định của Luật Khiếu nại mà không thể khởi kiện vụ án hành chính theo Luật TTHC. Có thể cách quy định như vậy dựa trên lập luận là dù khiếu nại hay khởi kiện thì cơ quan có thẩm quyền giải quyết đều là Tòa án nên không cần thiết phải phức tạp hóa hoạt động giải quyết tranh chấp bằng việc quy định có thể giải quyết theo cả phương thức hành chính và phương thức tư pháp. Lập luận này có điểm không hợp lý là: mặc dù cơ quan giải quyết đều là Tòa án nhưng thực chất vẫn có sự khác nhau đáng kể giữa hai phương thức giải quyết này. Sự khác nhau thứ nhất là về thẩm quyền giải quyết: nếu giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết thuộc về một người (Chánh án), trong khi đó, giải quyết vụ án hành chính thì thẩm quyền thuộc về một tập thể (Hội đồng xét xử). Sự khác nhau thứ hai là về thủ tục giải quyết. Theo chúng tôi, thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo Luật TTHC chặt chẽ, dễ tiếp cận hơn thủ tục NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 20(372) T10/2018 giải quyết khiếu nại. Trong trường hợp này, không có cơ sở nào để cho rằng hoạt động giải quyết khiếu nại có ưu thế hơn hoạt động xét xử và là phương thức duy nhất cần thiết để giải quyết tranh chấp, nếu không muốn nói ngược lại rằng, khả năng bảo đảm quyền con người, quyền công dân của người bị xử phạt bằng phương thức tố tụng tốt hơn. Vì vậy, ngay cả quyết định, hành vi hành chính xử lý hành vi vi phạm hành chính cản trở hoạt động tố tụng cũng nên được coi là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. 2. Thẩm quyền xét xử của Tòa án Luật TTHC năm 2015 có sự thay đổi về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án, đó là những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân (TAND) cấp tỉnh, thay vì thuộc thẩm quyền của TAND cấp huyện như trước đây. Theo quy định của pháp luật, “Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”4 nhưng trên thực tế, các quan hệ công tác và quan hệ xã hội giữa Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân với UBND, Chủ tịch UBND có giá trị chi phối mạnh mẽ tới tính độc lập, khách quan trong khi xét xử của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân. Đặc biệt, mối tương quan quyền lực (mặc dù thực chất không thể so sánh chính xác) giữa Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân với UBND và Chủ tịch UBND trong cùng cấp hành chính luôn tạo ra tâm lý phán xét ngược. Tức là, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân dường như phải phán xét sự đúng, sai của người có quyền lực hơn mình. Chính điều này cản trở khả năng bảo vệ quyền, lợi ích của công dân trong các vụ án hành chính khi quyết định, hành vi hành chính của UBND, Chủ tịch UBND trái pháp luật. Trước thực tế này, Luật TTHC đã chuyển các khiếu kiện đối với quyết định, hành vi hành chính của UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện lên TAND cấp tỉnh giải quyết. Đây rõ ràng là một sự thay 4 Xem khoản 2 Điều 103 Hiến pháp năm 2013, khoản 1 Điều 13 Luật TTHC năm 2015. đổi góp phần đáng kể vào khả năng bảo đảm quyền con người, quyền công dân của người khởi kiện vụ án hành chính. 3. Xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có liên quan trong vụ án hành chính Điểm mới quan trọng của Luật TTHC năm 2015 so với pháp luật TTHC trước đó là quy định về việc xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có liên quan trong vụ án hành chính. Thẩm quyền của Tòa án trong các vụ án hành chính là kết luận về tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khởi kiện. Điều đó có nghĩa là Tòa án xem xét cơ sở pháp lý của quyết định, hành vi bị khởi kiện là gì để đánh giá tính hợp pháp của quyết định, hành vi đó. Trên thực tế, tồn tại một số VBQPPL trái Hiến pháp, luật hay các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Về lý thuyết, các văn bản này phải là vô hiệu. Tuy nhiên, do chưa có quyết định của cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ nên văn bản đó vẫn được thực hiện. Trong trường hợp, những văn bản này được lấy làm cơ sở pháp lý cho việc ban hành quyết định, hành vi bị khởi kiện mà Tòa án chỉ xem xét sự phù hợp giữa quyết định, hành vi với văn bản đó và thấy hoàn toàn phù hợp thì quyết định, hành vi bị khởi kiện được coi là hợp pháp. Như vậy, hai cái sai (sai khi ban hành văn bản quy phạm trái pháp luật và sai khi ban hành quyết định, hành vi trên cơ sở văn bản vô hiệu) đã trở thành một cái đúng. Trong trường hợp này, về căn bản, người khởi kiện mất khả năng tự bảo vệ hay yêu cầu được bảo vệ. Quyền, lợi ích của họ đã bị xâm hại bởi quyết định, hành vi bị khởi kiện đương nhiên không được khôi phục. Theo quy định của Luật TTHC năm 2015, trong trường hợp VBQPPL là cơ sở ban hành, thực hiện quyết định, hành vi bị khởi kiện có dấu hiệu trái pháp luật thì Tòa án có quyền tạm ngừng phiên tòa, tạm đình chỉ giải quyết vụ án và kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 20(372) T10/2018 đổi, bổ sung, bãi bỏ VBQPPL đó. Điều này rất có ý nghĩa trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân không chỉ trong từng vụ án hành chính đơn lẻ mà là toàn bộ các vụ án có quyết định, hành vi bị khởi kiện có chung cơ sở pháp lý. Bên cạnh đó, quy định này cũng góp phần nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật nói chung. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, để bảo đảm có hiệu quả quyền con người, quyền công dân, Luật TTHC cần được tiếp tục hoàn thiện về những vấn đề sau: Một là, theo quy định của Luật TTHC, việc phát hiện VBQPPL là công việc của Tòa án. Bởi lẽ, Tòa án là cơ quan đại diện cho công lý, bảo vệ và thực thi công lý, thẩm phán là người am hiểu pháp luật nên có điều kiện, có khả năng phát hiện và phát hiện chính xác VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên, Luật đã bỏ qua một chủ thể cũng có khả năng phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của VBQPPL đó là chính người khởi kiện. Xét về khả năng am hiểu, đánh giá chất lượng VBQPPL thì có thể người khởi kiện không bằng thẩm phán là người chuyên nghiệp, có chuyên môn cao, nhưng lợi thế của người khởi kiện là tha thiết bảo vệ quyền, lợi ích của mình. Không những thế, người khởi kiện còn có thể có được sự hỗ trợ tích cực về chuyên môn của luật sư cũng là người rất am hiểu pháp luật. Vì thế, Luật TTHC nên bổ sung quy định người khởi kiện có quyền đề nghị Hội đồng xét xử, Chánh án Tòa án xem xét VBQPPL có liên quan khi có căn cứ cho rằng, VBQPPL đó trái pháp luật. Điều này không có nghĩa là người khởi kiện quyết định, hành vi hành chính đồng thời có quyền kiện VBQPPL có liên quan mà chỉ đơn giản là để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, họ đề nghị Hội đồng xét xử, Chánh án xem xét các văn bản đó. Trong trường hợp Hội đồng xét xử, Chánh án thấy văn bản quy phạm có liên quan có dấu hiệu trái pháp luật thì thực hiện quy trình kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét giống như 5 Xem khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. trường hợp Hội đồng xét xử phát hiện thấy (đã được quy định trong Luật). Nếu xét thấy đề nghị của người khởi kiện không có căn cứ thì Tòa án bác đề nghị, nêu rõ lý do bác đề nghị đó. Hai là, theo quy định của Luật TTHC, khi phát hiện VBQPPL có liên quan có dấu hiệu trái pháp luật thì Chánh án là người có quyền kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ VBQPPL đó. Khi Chánh án kiến nghị thì có hai trường hợp xảy ra: một là, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trả lời bằng văn bản; hai là, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không trả lời trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị thì Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án. Trong hai trường hợp trên, trường hợp thứ hai rất rõ ràng, nhưng trường hợp thứ nhất thì văn bản trả lời của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có nội dung gì và có giá trị như thế nào? Nếu văn bản trả lời khẳng định văn bản quy phạm có liên quan không trái pháp luật trong khi thực chất văn bản đó là trái pháp luật (điều này hoàn toàn có thể xảy ra) thì Tòa án vẫn áp dụng văn bản đó để giải quyết vụ án hành chính cho đến khi vì một lý do nào đó văn bản kia được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ. Như vậy, nguy cơ không bảo đảm được quyền con người, quyền công dân của Tòa án trong vụ án hành chính vẫn tồn tại. Nếu văn bản trả lời cho rằng VBQPPL có liên quan là trái pháp luật thì Tòa án có phải chờ đến khi văn bản đó được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ mới giải quyết vụ án không. Trong khi đó, quy trình sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ VBQPPL không hề đơn giản và mất khá nhiều thời gian. Vì vậy, quyền, lợi ích của người khởi kiện chắc chắn không được bảo vệ kịp thời. Bên cạnh đó, theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, “Trong trường hợp các VBQPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”5. Vận dụng NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 20(372) T10/2018 nguyên tắc này vào trường hợp văn bản có hiệu lực pháp lý thấp có dấu hiệu trái pháp luật, chúng tôi cho rằng, cần áp dụng văn bản có hiệu lực cao hơn. Vì vậy, sẽ là hợp lý hơn nếu Luật TTHC quy định trong mọi trường hợp khi thấy VBQPPL có liên quan có dấu hiệu trái pháp luật và văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn có quy định khác thì Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án. Lẽ dĩ nhiên, ở đây phải đề cao hơn nữa vai trò của Tòa án trong việc lập luận và chịu trách nhiệm về việc lựa chọn cơ sở pháp lý để giải quyết vụ án. Việc kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản đó không nhằm mục đích phục vụ trực tiếp cho việc giải quyết vụ án hiện tại mà để tạo sự thống nhất của pháp luật, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc ban hành quyết định, thực hiện hành vi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước về sau■ (Tiếp theo trang 9) XÂY DỰNG CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG Chúng tôi cho rằng, ngày nay không có căn cứ để hy vọng về sự phục sinh của tự trị làng xã trong cấu trúc quyền lực chính quyền và hệ thống chính trị nước ta. Thứ nhất, làng như cấp tự quản hình thành tự nhiên đã không còn nhiều ý nghĩa trong cấu trúc chính quyền địa phương. Ngày nay chính quyền cơ sở là cấp xã, với sự phân chia thành các xóm, khóm, khu dân cư, làng cổ truyền không còn nhiều ý nghĩa. Thứ hai, đô thị hóa diễn ra rất nhanh, trên diện rộng, ở các khu vực được công nghiệp hóa và đô thị hóa, làng đang trở thành phường, một phần không thể tách rời của những chính quyền đô thị rộng lớn hơn. Các sức ép xây dựng chính quyền đô thị sẽ vĩnh viễn đẩy lùi mọi cơ hội của tự trị làng xã theo kiểu cũ. Tuy vậy, bài học tự trị làng xã vẫn có giá trị nên được tham khảo khi xây dựng các chính sách khuyến khích tự quản cộng đồng, nhằm giảm bớt sức ép cho nền công vụ. Phục dựng hương ước, thúc đẩy các hình thức tự quản trong các sinh hoạt văn hóa, tín ngưỡng là một hướng đi đúng. Ngay cả trong quá trình đô thị hóa cũng nên quan tâm thảo luận tự quản cộng đồng ở các đô thị 18 mới. Đô thị mới thường được hình thành bởi các nhà kinh doanh phát triển bất động sản. Họ có viễn kiến, lập ra dự án, hùn vốn xây ra các đô thị hoặc tiểu đô thị hiện đại. Họ thường cũng cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng dân cư (bảo vệ, cây xanh, môi trường, giữ trẻ, các tiện ích công khác). Chính quyền địa phương, thay vì thành lập các phường mới trùm lên các đô thị này, nên khuyến khích các hình thức cư dân tự quản, kể cả giao cho doanh nghiệp cung cấp những dịch vụ và tiện ích công cộng cho các khu dân cư này. Cần nghiên cứu để áp dụng ngay kinh nghiệm “tự trị làng xã”, hiển nhiên là với những cải biên cho hợp thời, đối với 136.824 tổ dân phố, khóm, xóm, thôn. Hiện nay, cấp tự quản này đã được hành chính hóa một phần, với cơ cấu nhân sự bán chuyên hàng triệu người, chi phí ngân sách hàng năm để duy trì bộ máy này là 32.400 tỷ đồng18. Cấp tự quản này không nên trở thành một cấp hành chính sơ khai, mà ngược lại, cần quay trở lại tự quản cộng đồng, tách bạch với khu vực hành chính■ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 20(372) T10/2018