Hoàn thiện pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam

Tóm tắt: Khi thu hồi đất, mục tiêu của Nhà nước là phải bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của nhà đầu tư. Tuy nhiên, hiện nay vẫn có những trường hợp chưa đạt được cả ba mục tiêu này, dẫn đến việc phát sinh những bất đồng từ phía người có đất bị thu hồi với Nhà nước và với người dân. Để đạt được mục tiêu nêu trên, đồng thời hạn chế những bất đồng của đối tượng bị thu hồi đất, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về đất đai. Phan Trung Hiền* Huỳnh Thanh Toàn** * PGS.TS. Phó trưởng Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ. ** Công an huyện Châu Thành, Đồng Tháp. Abstract Once land acquisition is made, the principle for the government is to ensure the harmonization of the interests and benefits among the government, land users and investors. However, there are cases of land acquisition where the principle of interest harmonization is not complied with, which leads to disagreements and conflicts between with the government and land users. In order to achieve the above objectives, while limiting disagreements among land users, it is necessary to continue the reviews and improvements of legal regulations on land administration. Thông tin bài viết: Từ khóa: thu hồi đất, cưỡng chế thu hồi đất, thủ tục thực hiện cưỡng chế thu hồi đất Lịch sử bài viết: Nhận bài : 05/08/2017 Biên tập : 10/04/2018 Duyệt bài : 17/04/2018 Article Infomation: Keywords: land acquisition; enforcement of land acquisition; procedures of land acquisition enforcement Article History: Received : 05 Aug. 2017 Edited : 10 Apr. 2018 Approved : 17 Apr. 2018 HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CƯỠNG CHẾ THU HỒI ĐẤT VÌ MỤC ĐÍCH QUỐC PHÒNG, AN NINH, PHÁT TRIỂN KINH TẾ - Xà HỘI Ở VIỆT NAM Hiến pháp năm 2013 là Hiến pháp đầu tiên ghi nhận cơ sở hiến định về các trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng ở nước ta1. Luật Đất đai 1 TS. Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, Nxb. Chính trị quốc gia, 2014, tr 40. năm 2013 là văn bản luật đầu tiên ghi nhận tương đối chi tiết nguyên tắc, điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục để tiến hành cưỡng chế cho các trường hợp thu hồi đất (THĐ) vừa nêu. Trên thực tế, khi THĐ thì mục tiêu THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 41Số 12(364) T6/2018 của Nhà nước là phải bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của nhà đầu tư. Tuy nhiên, hiện nay vẫn có những trường hợp chưa đạt được cả ba mục tiêu này, dẫn đến việc phát sinh những bất đồng từ phía người có đất bị thu hồi với Nhà nước và với người dân. Trong đó, có những trường hợp hộ gia đình, cá nhân, tổ chức không chấp hành quyết định THĐ của cơ quan nhà nước. Để thực hiện chính sách về đất đai trong các trường hợp này, các cơ quan chức năng tiến hành áp dụng một số biện pháp từ vận động, thuyết phục đến cưỡng chế THĐ. 1. Khái niệm cưỡng chế thu hồi đất “Cưỡng chế” theo Từ điển tiếng Việt là “bắt phải tuân theo bằng sức mạnh quyền lực”2 hoặc “dùng quyền lực nhà nước bắt phải tuân theo”3. Các quy định về cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ (gọi tắt là cưỡng chế THĐ) đã có trong pháp luật nước ta từ rất sớm4. Tuy nhiên, cho đến nay không có văn bản quy phạm pháp luật nào giải thích cụ thể khái niệm cưỡng chế THĐ. Về phương diện khoa học luật, cưỡng chế THĐ là loại cưỡng chế hành chính. Đây là hoạt động của cơ quan chức năng tiến hành khi có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; là biện pháp bắt buộc của cơ quan nhà nước áp dụng đối với người có đất bị thu hồi mà không chấp hành quyết định THĐ. Mục đích của việc cưỡng chế này là nhằm buộc họ phải thực hiện quyết định THĐ. Nói cách khác, cưỡng chế THĐ là biện pháp pháp lý nhằm đảm bảo hiệu lực chấm dứt một quan hệ pháp luật về đất đai. Điều 16 Luật Đất đai năm 2013 quy định ba trường hợp Nhà nước quyết định THĐ. Tuy nhiên, trên thực tế, trường hợp gây nhiều bất đồng, phát sinh khiếu nại, 2 Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa - thông tin, 1999, tr 499. 3 GS. Hoàng Phê (chủ biên), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, 2016, tr 294. 4 Xem Điều 37 Nghị định số 22 ngày 24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. 5 Xem Lưu Quốc Thái, Bản chất, vai trò của hoạt động THĐ trong điều kiện kinh tế thị trường, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 15(295), Kỳ 1 - Tháng 8/2015. 6 Xem PGS,TS. Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, H., 2013, tr 430. khiếu kiện và dễ dẫn đến phải áp dụng biện pháp cưỡng chế THĐ là trường hợp: “THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Thực tế cho thấy, trong điều kiện kinh tế thị trường, quyền sử dụng đất được xem như là một tài sản, một loại hàng hóa đặc biệt. Khi Nhà nước THĐ từ người sử dụng đất thì bản chất “tài sản”, “hàng hóa” của quyền sử dụng đất cũng không thay đổi. Bản thân đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng, có liên quan đến đời sống và các hoạt động sản xuất kinh doanh nên đất đai phải được lưu chuyển linh hoạt, thường xuyên theo nhu cầu xã hội. THĐ chính là một công cụ đặc biệt có thể giúp Nhà nước thực hiện điều này5. 2. Đặc điểm của cưỡng chế thu hồi đất Căn cứ vào chủ thể áp dụng, trường hợp áp dụng và mục đích áp dụng, có thể kết luận rằng, cưỡng chế THĐ là một dạng cưỡng chế hành chính, nó có các đặc điểm sau: Thứ nhất, quyết định cưỡng chế THĐ là một quyết định hành chính cá biệt. Quyết định THĐ là một giai đoạn bắt buộc phải có trong hoạt động THĐ, bởi đó chính là cơ sở để thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sau này cho người có đất bị thu hồi. Còn quyết định cưỡng chế THĐ không phải một giai đoạn bắt buộc phải có trong THĐ. Thật vậy, nếu người có đất bị thu hồi chấp hành quyết định THĐ thì không có sự xuất hiện của quyết định hành chính cá biệt này. Quyết định cưỡng chế THĐ có đầy đủ đặc điểm của quyết định hành chính cá biệt là: để giải quyết các vụ việc cá biệt - cụ thể, chỉ có hiệu lực đối với đối tượng cụ thể và chỉ được áp dụng một lần6. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 42 Số 12(364) T6/2018 Thứ hai, cưỡng chế THĐ do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định áp dụng theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ. Cưỡng chế THĐ là một dạng cưỡng chế hành chính nên phải do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Điểm đặc biệt của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành là chỉ có Chủ tịch UBND cấp huyện mới có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế7. Chính điểm đặc biệt này đã dẫn đến không ít khó khăn cho các địa phương khi áp dụng biện pháp cưỡng chế trong một số trường hợp quan trọng, đặc biệt. Thứ ba, cưỡng chế THĐ được áp dụng đối với các đối tượng có hành vi không tuân thủ các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà cụ thể là quyết định THĐ. Ở đây, điểm khác nhau có tính mấu chốt là: cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính là cưỡng chế một hành vi vi phạm pháp luật, đã có kết luận của các chủ thể có thẩm quyền. Trong khi đó, cưỡng chế THĐ là việc cưỡng chế một hành vi trái với quyết định của chủ thể có thẩm quyền; tuy nhiên, vẫn chưa có đủ cơ sở để kết luận hành vi ấy có vi phạm pháp luật hay không. Chính vì vậy, cưỡng chế THĐ không cần phải ban hành quyết định xử phạt trước khi ra quyết định và tiến hành cưỡng chế8. Mặt khác, do tính chất đặc thù của hoạt động THĐ, pháp luật quy định theo hướng “THĐ trước, giải quyết khiếu nại sau”, cụ thể như sau: “Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định THĐ, quyết định cưỡng chế THĐ”(9). Tiếp đó, “trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc THĐ là trái pháp luật thì phải 7 Khoản 3 Điều 71 Luật Đất đai năm 2013. 8 Xem TS. Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước THĐ, sđd. 9 Khoản 6 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. 10 Khoản 6 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. 11 Phan Trung Hiền, Hoàn thiện pháp luật về THĐ, bồi thường, hỗ trợ tái định cư trong giai đoạn hiện nay, Cổng Thông tin điện tử Viện Nghiên cứu lập pháp, aspx? ItemID=173 [truy cập ngày 17-01-2013]. dừng cưỡng chế nếu việc cưỡng chế chưa hoàn thành; hủy bỏ quyết định THĐ đã ban hành và bồi thường thiệt hại do quyết định THĐ gây ra (nếu có)”10. Chính đặc tính này làm cho việc cưỡng chế THĐ gặp nhiều khó khăn hơn bất kỳ loại cưỡng chế nào khác. Đa số các loại cưỡng chế trong pháp luật Việt Nam như: cưỡng chế thi hành án dân sự, cưỡng chế kỷ luật đều là những cưỡng chế đã có phán quyết về tính pháp lý của hành vi vi phạm pháp luật trước đó nên cơ sở của việc cưỡng chế là rõ ràng và không còn lý do gì để bàn cãi. Thứ tư, cưỡng chế THĐ không chỉ nhằm bảo đảm thực hiện, bảo vệ các quy phạm của ngành luật đất đai mà còn bảo đảm thực hiện và bảo vệ các quy phạm của các ngành luật khác. Luật đất đai là ngành luật đặc biệt trong hệ thống pháp luật Việt Nam, vì nó vừa có yếu tố mang bản chất hành chính vừa có yếu tố mang bản chất dân sự. Chẳng hạn, THĐ là một quyết định hành chính với phương pháp điều chỉnh là mệnh lệnh, quyền uy, phục tùng, thì quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ít nhiều thể hiện yếu tố dân sự. Bản thân thuật ngữ “bồi thường” đã ít nhiều thể hiện yếu tố dân sự - yếu tố của bình đẳng và thỏa thuận11. Mặt khác, THĐ để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng còn liên quan đến một số ngành luật như: hành chính, đầu tư, xây dựng; doanh nghiệp Vì thế, THĐ và cưỡng chế THĐ không chỉ liên quan đến ngành luật đất đai mà còn liên quan đến nhiều ngành luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam ở nhiều lĩnh vực khác như dân sự, kinh tế, hành chính,... Thứ năm, đối tượng cưỡng chế không phải chịu chi phí thực hiện cưỡng chế mà THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 43Số 12(364) T6/2018 tính vào vốn dự án hoặc ứng trước từ Tổ chức phát triển quỹ đất. Đây cũng là điểm phân biệt giữa cưỡng chế THĐ theo quy hoạch và các hình thức cưỡng chế hành chính khác 12. Thứ sáu, cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ chỉ được áp dụng khi xét thấy cần thiết và phải bảo đảm hiệu quả thiết thực khi quyết định áp dụng. Đặc điểm này thể hiện rõ nét trong cả ba góc độ: khoa học quản lý; chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước về đất đai và thực tiễn áp dụng pháp luật cưỡng chế THĐ. Điều này đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải có hướng dẫn về nghiệp vụ những yếu tố cần và đủ khi ban hành và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế THĐ. 3. Thực trạng pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất ở Việt Nam Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế THĐ bao gồm ba bước sau đây: Bước 1: Trước khi tiến hành cưỡng chế, Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định thành lập Ban thực hiện cưỡng chế13. Bước 2: Ban thực hiện cưỡng chế vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế; nếu người bị cưỡng chế chấp hành thì Ban thực hiện cưỡng chế lập biên bản ghi nhận sự chấp hành. Việc bàn giao đất được thực hiện chậm nhất sau 30 ngày kể từ ngày lập biên bản. Trường hợp người bị cưỡng chế không chấp hành quyết định cưỡng chế thì Ban thực hiện cưỡng chế tổ chức thực hiện cưỡng chế (14). Bước 3: Ban thực hiện cưỡng chế có quyền buộc người bị cưỡng chế và những người có liên quan phải ra khỏi khu đất cưỡng 12 Xem TS. Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước THĐ, sđd. 13 Điểm a khoản 1 Điều 70 Luật Đất đai năm 2013. 14 Điểm b khoản 1 Điều 70 Luật Đất đai năm 2013. 15 Điểm c khoản 1 Điều 70 Luật Đất đai năm 2013. 16 Xem TS. Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, sđd. 17 Điểm a khoản 3 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. 18 Điểm b khoản 3 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. chế, tự chuyển tài sản ra khỏi khu đất cưỡng chế; nếu không thực hiện thì Ban thực hiện cưỡng chế có trách nhiệm di chuyển người bị cưỡng chế và người có liên quan cùng tài sản ra khỏi khu đất cưỡng chế. Trường hợp người bị cưỡng chế từ chối nhận tài sản thì Ban thực hiện cưỡng chế phải lập biên bản, tổ chức thực hiện bảo quản tài sản theo quy định của pháp luật và thông báo cho người có tài sản nhận lại tài sản 15. 3.1 Vấn đề thành lập Ban cưỡng chế Trước đây, Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định về thành phần tham gia cưỡng chế nên các địa phương thường phải vận dụng các quy định về cưỡng chế xử phạt hành chính để vận dụng trong trường hợp này. Tuy nhiên, cách áp dụng này không có cơ sở pháp lý hoàn chỉnh vì vậy phát sinh một số bất cập. Ví dụ, một số địa phương bố trí lực lượng quân sự tỉnh, huyện tham gia quá trình cưỡng chế mặc dù văn bản về cưỡng chế THĐ không quy định điều này 16. Để khắc phục tình trạng đó, Nghị định số 43/2014/ NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định cụ thể thành phần Ban thực hiện cưỡng chế THĐ gồm: - Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp huyện là Trưởng ban17. - Các thành viên gồm đại diện các cơ quan tài chính, tài nguyên và môi trường, thanh tra, tư pháp, xây dựng cấp huyện; Mặt trận Tổ quốc cấp xã; tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng, UBND cấp xã nơi có đất và một số thành viên khác do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định18. Có hai vấn đề đáng lưu ý đối với quy định nêu trên: THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 44 Số 12(364) T6/2018 Một là, về mặt ngôn ngữ, thuật ngữ “thành viên” là chưa phù hợp, ở đây phải dùng cụm “ủy viên”. Trên thực tế, các quyết định cưỡng chế của địa phương đều xác định các cơ quan theo quy định là ủy viên; còn thành viên khác thì sử dụng cụm từ mời cơ quan, tổ chức, đoàn thể làm thành viên. Một số ủy viên khác thông thường là các tổ chức chính trị - xã hội cấp huyện; cơ quan y tế; công ty thi công công trình, san lấp mặt bằng, các tổ chức dịch vụ cải táng Ngoài ra, để bảo đảm yếu tố công khai, dân chủ, khách quan, ở một số địa phương còn vận dụng linh hoạt quy định thành lập Ban thực hiện cưỡng chế như khi thực hiện cưỡng chế THĐ, Ban thực hiện cưỡng chế mời thêm một số thành phần khác để chứng kiến như: (i) đại diện các Hội, đoàn thể mà người bị cưỡng chế là thành viên của Hội, đoàn thể đó; (ii) Tổ trưởng tổ dân phố hoặc trưởng khu vực (khóm, ấp, thôn, buôn) nơi có đất thu hồi; (iii) hai người làm chứng do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã giới thiệu. Người làm chứng phải có đủ năng lực hành vi dân sự, không liên quan trực tiếp đến đất đai, tài sản cưỡng chế 19. Hai là, mặc dù Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Chủ tịch UBND cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế”20, nhưng Nghị định của Chính phủ lại cho phép Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp huyện là Trưởng ban. Do vậy, trên thực tiễn, hầu hết việc tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế thuộc về Phó Chủ tịch UBND cấp huyện với vai trò Trưởng ban21. Ba là, ngoài thành phần của Ban thực 19 Xem khoản 3 Điều 24 Quyết định số 40/2016/QĐ-UBND ngày 01/12/2016 của UBND tỉnh Đắk Lắk ban hành quy định cơ chế phối hợp của các cơ quan, đơn vị trong việc thực hiện THĐ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; kiểm đếm bắt buộc, cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk. 20 Khoản 3, Điều 70 Luật Đất đai năm 2013. 21 Điểm a khoản 3 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. 22 Khoản 4 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. 23 Xem Đặng Văn Hiếu, Tiếp tục phát huy truyền thống đoàn kết, phối hợp chặt chẽ giữa CAND và QĐND trong sự ng- hiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, Tạp chí Công an nhân dân, Tháng 12/2014, tr 4. 24 Phùng Quang Thanh, Phát huy mối quan hệ phối hợp truyền thống giữa Quân đội và Công an trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc hiện nay, Tạp chí Công an nhân dân, Tháng 8/2015, tr 22 - 27. hiện cưỡng chế thì “lực lượng Công an căn cứ vào phương án cưỡng chế THĐ để xây dựng kế hoạch bảo vệ trật tự, an toàn trong quá trình tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế THĐ”22. Theo quy định này thì Công an phải xây dựng kế hoạch và phân công bố trí lực lượng thực hiện. Quy định này trên thực tế dễ gây nhầm lẫn cho rằng, lực lượng Công an là thành phần cưỡng chế. Lực lượng Công an chỉ là lực lượng bảo vệ trật tự, an toàn trong quá trình tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế THĐ chứ không phải là thành phần Ban thực hiện cưỡng chế. Bốn là, vấn đề hiện nay các địa phương quan tâm không phải là lực lượng Công an mà là lực lượng Quân đội có được tham gia trong quá trình tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế THĐ hay không. Hiện có hai nhóm quan điểm như sau: Quan điểm thứ nhất, không cho phép lực lượng quân đội tham gia bởi vì Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều không quy định. Ngoài ra, chức năng của “Quân đội là lực lượng chiến đấu và sẵn sàng chiến đấu, dùng để đánh giặc”. Quan điểm thứ hai, cho phép lực lượng quân đội tham gia bởi lẽ: sự đoàn kết, phối hợp hiệp đồng giữa công an nhân dân và quân đội nhân dân là vấn đề có tính quy luật để thực hiện thành công nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ Tổ quốc23. Đồng thời, phương châm thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh trong tình hình hiện nay “chủ động phòng ngừa; kịp thời phát hiện; tích cực đấu tranh, ngăn chặn; kiên quyết xử lý; không để bị động, bất ngờ trong mọi tình huống”24. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 45Số 12(364) T6/2018 Cả hai quan điểm trên đều có lập luận riêng dựa trên kinh nghiệm tổng kết, đánh giá của từng địa phương. Thực tiễn cho thấy, quân đội nhân dân không nhất thiết phải có mặt trong mọi trường hợp cưỡng chế mà chỉ cần thiết huy động tham gia trong những trường hợp cưỡng chế đặc biệt hoặc khi xét thấy cần thiết. Hiện nay, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định vấn đề này nên các địa phương áp dụng chưa nhất quán, thiết nghĩ cần có văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể trường hợp nào cho phép huy động lực lượng bảo đảm nhiệm vụ quốc phòng, an ninh trong quá trình thực hiện quyết định cưỡng chế THĐ; căn cứ, điều kiện huy động lực lượng; quy trình tiến hành; thẩm quyền phân công, điều động; phân công trách nhiệm thực hiện cụ thể của từng lực lượng 3.2 Vấn đề vận động, thuyết phục trước khi tiến hành cưỡng chế Thứ nhất, một trong những điều kiện để tiến hành cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ là: “người có đất thu hồi không chấp hành quyết định THĐ sau khi UBND cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng đã vận động, thuyết phục”25. Như vậy, cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ theo Luật Đất đai năm 2013 không đòi hỏi phải “rà soát” đủ các điều kiện về trình tự, thủ tục như văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003. Do vậy, trách nhiệm của người ra quyết định cưỡng chế THĐ hiện nay chỉ tập trung vào khâu tổ chức vận động, thuyết phục, ra quyết định cưỡng chế và thực hiện quyết định cưỡng chế theo đúng quy định26. Mặt khác, trong quản lý nhà nước phải kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế theo phương châm lấy thuyết phục là chính. Cùng với 25 Khoản 2 Điều 71 Luật Đất đai năm 2013. 26 Xem TS. Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, sđd. 27 PGS,TS. Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, sđd. việc nâng cao mức sống của nhân dân, cần nâng cao ý thức pháp luật và văn hóa dẫn đến việc thu hẹp môi trường áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Cưỡng chế nhà nước cũng vì vậy được thay thế dần bằng những biện pháp tác động xã hội27. Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 quy định công tác vận động, thuyết phục là một trong những điều kiện để tiến hành cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ, tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào hướng dẫn về công tác vận động, thuyết phục người có đất bị thu hồi. Thực tiễn áp dụng công tác vận động, thuyết phục người có đất bị thu hồi gặp không ít những khó khăn trong việc xử lý tình huống xảy ra trong quá trình vận động, thuyết phục. Không ít địa phương xem trọng công tác cưỡng chế THĐ hơn là công tác vận động, thuyết phục để người có đất bị thu hồi tự nguyện giao đất. Do đó, nhiều quyết định cưỡng chế ban hành không cần thiết, thậm chí có trường hợp gây phát sinh phức tạp, ảnh hưởng đến tình hình an ninh, trật tự ở địa phương. Để công tác vận động, thuyết phục có hiệu quả, trước khi quyết định cưỡng chế, đối với từng trường hợp cụ thể, chính quyền địa phương cần quan tâm thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở. Cần ghi nhận ý kiến của người dân về trường hợp cần cưỡng chế, xem xét những ý kiến đóng góp đó để quyết định nên hay không nên tiến hành cưỡng chế. Khi thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở thì việc quyết định cưỡng chế sẽ không còn là ý chí chủ quan của Nhà nước mà vụ cưỡng chế sẽ xuất phát từ nhu cầu thực tiễn đặt ra, xuất phát từ ý chí, nguyện vọng chính đáng của đa số người dân. Hơn nữa, điều này còn tạo được sự đồng thuận trong cộng đồng dân cư, từ đó tạo ra dư luận tích cực, khuyến khích, động viên người dân tự nguyện giao đất. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 46 Số 12(364) T6/2018 3.3 Vấn đề thời điểm tiến hành cưỡng chế Một trong những điểm cần tính toán và thận trọng là việc quyết định thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế. Luật Đất đai năm 2013 quy định nguyên tắc thứ hai trong cưỡng chế là: “Thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành chính”28. Tuy nhiên, trong lĩnh vực cưỡng chế THĐ, chưa có văn bản hướng dẫn về việc không tiến hành cưỡng chế vào các ngày nghỉ lễ, tết, các dịp tổ chức sự kiện trọng đại của đất nước hoặc quan trọng ở địa phương. Do vậy, cần phải có văn bản hướng dẫn về vấn đề này cũng như tránh tiến hành cưỡng chế vào thời điểm nói trên và thời điểm gia đình người bị cưỡng chế tổ chức hữu sự, hỷ sự. Cưỡng chế trong thời điểm này dễ làm ảnh hưởng đến uy tín, tâm lý của người bị cưỡng chế, từ đó dễ dẫn đến khả năng chống đối quyết liệt. 3.4 Vấn đề thu âm, ghi hình trong quá trình cưỡng chế Trong quá trình tiến hành cưỡng chế, cần bảo đảm quyền kiểm tra, giám sát trực tiếp của người dân và cơ quan báo chí. Để hạn chế tình trạng lạm quyền của tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thì biện pháp giám sát trực tiếp của công dân và phản ánh của báo chí là rất quan trọng. Luật Đất đai năm 2013 không trực tiếp quy định về quyền phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh trong cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ. Nhưng đây là quyền của nhà báo để hoạt động tác nghiệp; quyền giám sát của công dân đối với việc thực thi công vụ của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Theo quy định của Nghị định số 28 Điểm b, khoản 1, Điều 70 Luật Đất đai năm 2013. 29 Xem khoản 2 Điều 1 Nghị định số 66/2017/NĐ-CP ngày 19/5/2017 của Chính phủ quy định điều kiện kinh doanh thiết bị, phần mềm ngụy trang dùng để ghi âm, ghi hình, định vị. 30 Xem Nguyễn Hương: Không cấm nhà báo, người dân dùng thiết bị thông thường để quay phim, chụp ảnh, Công an nhân dân, phan-mem-nguy-trang-dung-de-ghi-am-ghi-hinh-dinh-vi-436659/ [truy cập ngày 13/4/2017]. 31 Xem Điều 2 Quyết định số 160/2004/QĐ-TTg ngày 06/9/2004 của Thủ tưởng Chính phủ quy định về việc xác định khu vực cấm, địa điểm cấm. 66/2017/NĐ-CP ngày 19/5/2017 của Chính phủ Về điều kiện kinh doanh thiết bị, phần mềm ngụy trang dùng để ghi âm, ghi hình, định vị (Nghị định số 66/2017/NĐ-CP), phạm vi điều chỉnh của Nghị định này là: “quy định điều kiện về an ninh trật tự, công tác quản lý nhà nước, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân có liên quan và biện pháp thi hành đối với hoạt động kinh doanh thiết bị, phần mềm ngụy trang dùng để ghi âm, ghi hình, định vị”29. Từ quy định này cho thấy, Nghị định số 66/2017/NĐ-CP không điều chỉnh hoạt động tác nghiệp của nhà báo hay ghi nhận của người dân phản ánh xã hội. Nhà báo hay người dân hoàn toàn có thể sử dụng máy quay phim, chụp ảnh, ghi âm thông thường để tác nghiệp30. Bên cạnh đó, khu đất cưỡng chế không phải là khu vực cấm, địa điểm cấm31 nên khi những người liên quan đứng ngoài khu vực cưỡng chế tiến hành phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh thì Ban thực hiện cưỡng chế không thể ngăn cấm được. Tuy nhiên, vấn đề cần lưu ý là không tạo điều kiện để các thế lực thù địch, phản động lợi dụng để tiến hành các hoạt động chống phá Đảng, Nhà nước ta. 3.5 Xử lý, bảo quản tài sản sau cưỡng chế Một trong những vấn đề cần lưu ý là việc xử lý tài sản cho người có đất bị thu hồi sau cưỡng chế. Xét cho cùng, người bị cưỡng chế chỉ vì lợi ích mà họ không chấp hành quyết định THĐ. Chính vì thế, với tính chất nhân đạo của Nhà nước ta thì cho dù họ có là người vi phạm hay không vi phạm đi nữa cũng đều phải bảo đảm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm và tài sản của họ. Hiện nay, pháp luật đất đai và các văn THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 47Số 12(364) T6/2018 bản hướng dẫn thi hành có quy định Ủy ban nhân dân cấp xã chịu trách nhiệm bảo quản tài sản sau cưỡng chế và chi phí bảo quản do người bị cưỡng chế chịu32. Tuy nhiên, tất cả các văn bản pháp luật không quy định thời hạn gửi giữ tài sản là bao lâu. Thực tế cho thấy, sau thời gian gửi và không sử dụng, tài sản bị hư hỏng, giảm hoặc mất công năng sử dụng. Theo thời gian, có những trường hợp chi phí gửi có giá trị lớn hơn giá trị thật của tài sản. Điều này không chỉ gây lãng phí mà còn gây khó khăn cho UBND cấp xã. Xét về bản chất của đối tượng cưỡng chế thì tài sản của người bị cưỡng chế thi hành án dân sự và cưỡng chế xử phạt vi phạm hành chính với tài sản của người bị cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ là hoàn toàn khác nhau. Trong khi tài sản của người bị cưỡng chế thi hành án dân sự và cưỡng chế xử phạt vi phạm hành chính là đối tượng chính của cưỡng chế, cơ quan chức năng bắt buộc tiến hành kê biên tài sản mục đích nhằm bảo đảm nghĩa vụ tài chính của người bị cưỡng chế. Còn tài sản của người bị cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ không phải là đối tượng chính của cưỡng chế mà chỉ là những tài sản nằm trong phạm vi khu đất cưỡng chế. Tuy nhiên, về bản chất gửi giữ đều nhằm bảo quản tài sản trong thời hạn chờ chủ sở hữu nhận lại tài sản. Chính vì vậy, về mặt logic, có thể vận dụng các quy định pháp luật về thi hành án dân sự, tuy nhiên, về phương diện pháp lý, cần phải có văn bản hướng dẫn thi hành để đảm bảo thống nhất trong nhận thức và áp dụng. 4. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất Thực tiễn cho thấy, số vụ phải áp dụng biện pháp cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ chiếm tỷ lệ không lớn so với tổng số quyết định THĐ. Tuy nhiên, mỗi vụ cưỡng chế luôn tiềm ẩn nguy cơ chống đối cao vì 32 Khoản 5 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013 và khoản 5 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. 33 Xem Lê Minh Hùng - Phùng Ngọc Hưng, Giải pháp ngăn chặn hành vi chống người thi hành công vụ trong cưỡng chế thi hành án dân sự, Tạp chí Công an nhân dân, Tháng 3/2010, tr 84. đây là đặc điểm phổ biến của vụ việc cưỡng chế, hành vi chống đối diễn ra rất đa dạng và đều có sự chuẩn bị từ trước, thậm chí là chuẩn bị rất chu đáo33. Chính vì vậy, trong suốt quá trình cưỡng chế từ khâu chuẩn bị đến khi tiến hành và giải quyết các vấn đề pháp lý phát sinh sau cưỡng chế, cần phải có sự chỉ đạo tập trung, thống nhất trong quá trình cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ trong trường hợp đặc biệt, quan trọng. Hiện nay, việc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương phải gắn bó chặt chẽ với nhiệm vụ quốc phòng, an ninh. Vì vậy, cưỡng chế trong những trường hợp đặc biệt, quan trọng như: địa bàn trọng điểm về quốc phòng, an ninh, khu vực phòng thủ, biên giới đòi hỏi phải có sự chỉ đạo tập trung, thống nhất từ phía UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, hiện nay Luật Đất đai năm 2013 không quy định Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế. Về lâu dài, cần có văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về nội dung THĐ để tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan chức năng tiến hành cưỡng chế đồng thời bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của người dân. Theo đó, Nhà nước cần bổ sung, sửa đổi những quy định về cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ như: (i) quy định cụ thể hơn về nội dung và cách thức thực hiện công tác vận động, thuyết phục người có đất bị thu hồi; (ii) bổ sung quy định định thời điểm tiến hành cưỡng chế; (iii) quy định thời hạn xử lý tài sản trong quá trình tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ; (iv) quy định về cụ thể về quyền phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh trong cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ■ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 48 Số 12(364) T6/2018