Hoàn thiện quy định pháp luật về quyền sử dụng đất ở, nhà ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài

Số 4(404) - T2/202038 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Hiến pháp năm 2013 ghi nhận, “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận không tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam”1. Nguyên tắc Hiến định này khẳng định, cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài, luôn luôn vẫn là “người Việt Nam” và đất nước Việt Nam vẫn chào đón và tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất để họ “giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước”2. Luật Đất đai năm 2013 đã có những quy định quan trọng về quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của người Việt Nam định cư ở nước ngoài tại Việt Nam, qua đó đã tạo hành 1 Khoản 1 Điều 18 Hiến pháp năm 2013. 2 Khoản 2 Điều 18 Hiến pháp năm 2013. hoÀn thiện quy định pháp LuẬt về quyền SỬ dỤng đất Ở, nhÀ Ở cỦa người việt naM định cư Ở nưỚc ngoÀi Trần Vang Phủ* Trần Thụy Quốc Thái** * Giảng viên, Khoa Luật – Đại học Cần Thơ. ** Giảng viên, Khoa Luật – Đại học Cần Thơ. Thông tin bài viết: Từ khóa: Quyền sử dụng đất ở, quyền sở hữu nhà ở, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 21/11/2019 Biên tập : 12/12/2019 Duyệt bài : 16/12/2019 Article Infomation: Keywords: residential land use right, ownership of houses, the overseas Vietnamese Article History: Received : 21 Nov. 2019 Edited : 12 Dec. 2019 Approved : 16 Dec. 2019 Tóm tắt: Đảng và Nhà nước ta luôn nhất quán quan điểm cho rằng người Việt Nam định cư ở nước ngoài là một bộ phận không tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam. Vì vậy, việc hoàn thiện quy định của pháp luật liên quan đến việc sử dụng đất ở nói riêng, các loại đất khác nói chung cũng như tạo nhiều điều kiện thuận lợi hơn cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu, đầu tư xây dựng nhà ở tại Việt Nam là đòi hỏi cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn nhằm khuyến khích người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đoàn tụ cùng gia đình cũng như đầu tư kinh doanh tại Việt Nam. Abstract: Our Party and Vietnamese government keep consistently a view that the overseas Vietnamese are an integral part of the Vietnamese community. Therefore, it is urgently required both theoretically and practically to improve the legal regulations related to the use of residential land in particular and other types of lands in general as well as provision of more favorable conditions for the overseas Vietnamese to own or purchase housing as an investment in Vietnam so that it is to encourage overseas Vietnamese to reunite with their families and to do business in Vietnam. 39Số 4(404) - T2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT lang pháp lý thuận lợi để thu hút cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài về nước sinh sống, đầu tư, góp phần xây dựng đất nước, gắn chặt hơn nữa khối đại đoàn kết toàn dân tộc. Tuy nhiên, trong những năm vừa qua, tình hình kinh tế - xã hội của đất nước đã có nhiều thay đổi làm phát sinh nhiều vấn đề liên quan đến đất đai, nhà ở. Điều này dẫn đến một số quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản có liên quan (nhà ở, kinh doanh bất động sản, xây dựng) đã bộc lộ những điểm hạn chế, chưa theo kịp, thậm chí làm trở ngại cho hoạt động sinh sống và đầu tư của người Việt Nam định cư ở nước ngoài. 1. Quyền sử dụng đất ở, quyền sở hữu nhà ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài tại Việt Nam 1.1. Quyền và nghĩa vụ sử dụng đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài Theo quy định tại Điều 186 Luật Đất đai năm 2013, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, khi sử dụng đất ở tại Việt Nam có các quyền và nghĩa vụ sau: Một là, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc các đối tượng có quyền sở hữu nhà ở theo quy định của pháp luật về nhà ở thì có quyền sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam. Hai là, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam có các quyền và nghĩa vụ sau đây: i) Quyền và nghĩa vụ chung quy định tại Điều 166 và Điều 170 của Luật Đất đai năm 2013; ii) Chuyển quyền sử dụng đất ở khi bán, tặng cho, để thừa kế, đổi nhà ở cho tổ chức, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc diện được sở hữu nhà ở tại Việt Nam để ở; tặng cho nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở cho Nhà nước, cộng đồng dân cư, tặng cho nhà tình nghĩa theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 174 của Luật Đất đai năm 2013. Trường hợp tặng cho, để thừa kế cho đối tượng không thuộc diện được sở hữu nhà ở tại Việt Nam thì đối tượng này chỉ được hưởng giá trị của nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở; iii) Thế chấp nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam; iv) Cho thuê, ủy quyền quản lý nhà ở trong thời gian không sử dụng. Ba là, trường hợp tất cả người nhận thừa kế quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất đều là người nước ngoài hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam quy định tại khoản 1 Điều 186 Luật Đất đai năm 2013, thì người nhận thừa kế không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, nhưng được chuyển nhượng hoặc được tặng cho quyền sử dụng đất thừa kế theo quy định sau đây: i) Trong trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất thì người nhận thừa kế được đứng tên là bên chuyển nhượng trong hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất; ii) Trong trường hợp tặng cho quyền sử dụng đất thì người được tặng cho phải là đối tượng được quy định tại điểm e khoản 1 Điều 179 Luật Đất đai năm 2013 và phù hợp với quy định của pháp luật về nhà ở, trong đó người nhận thừa kế được đứng tên là bên tặng cho trong hợp đồng hoặc văn bản cam kết tặng cho; iii) Trong trường hợp chưa chuyển nhượng hoặc chưa tặng cho quyền sử dụng đất thì người nhận thừa kế hoặc người đại diện có văn bản ủy quyền theo quy định nộp hồ sơ về việc nhận thừa kế tại cơ quan đăng ký đất đai để cập nhật vào Sổ địa chính. Bốn là, trường hợp trong số những người nhận thừa kế có người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam, còn những người khác thuộc diện được nhận thừa kế quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai mà chưa phân chia thừa kế quyền sử dụng Số 4(404) - T2/202040 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT đất cho từng người nhận thừa kế thì những người nhận thừa kế hoặc người đại diện có văn bản ủy quyền theo quy định nộp hồ sơ về việc nhận thừa kế tại cơ quan đăng ký đất đai để cập nhật vào Sổ địa chính. Sau khi giải quyết xong việc phân chia thừa kế thì cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho người thuộc đối tượng được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam thì phần thừa kế được giải quyết theo quy định tại khoản 3 Điều 186 Luật Đất đai năm 2013. Bên cạnh đó, nếu người nhận thừa kế trong các trường hợp quy định tại điểm c khoản 3 và khoản 4 Điều 186 Luật Đất đai năm 2013 được ủy quyền bằng văn bản cho người trông nom hoặc tạm sử dụng đất và thực hiện nghĩa vụ theo quy định của pháp luật về đất đai và quy định khác của pháp luật có liên quan. 1.2. Điều kiện được công nhận quyền sở hữu nhà ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài tại Việt Nam Theo quy định tại Điều 7 Luật Nhà ở năm 2014, người Việt Nam định cư ở nước ngoài là một trong ba nhóm đối tượng được phép sở hữu nhà tại Việt Nam. Để được công nhận quyền sở hữu nhà ở tại Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài phải đáp ứng các điều kiện sau: Một là, người Việt Nam định cư ở nước ngoài phải được phép nhập cảnh vào Việt Nam. Theo quy định tại khoản 3 Điều 3 Luật Quốc tịch năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài. Như vậy, người Việt Nam định cư ở nước ngoài bao gồm hai nhóm: (i) công dân Việt Nam (tức là những người còn mang quốc tịch Việt Nam); (ii) người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài (là những người hiện không còn mang quốc tịch Việt Nam). Người Việt Nam định cư ở nước ngoài và người nước ngoài là vợ, chồng, con của người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc của công dân Việt Nam sẽ được miễn thị thực khi nhập cảnh vào Việt Nam nếu đáp ứng các điều kiện sau3: Có hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị đi lại quốc tế còn giá trị ít nhất 01 năm. Có giấy tờ chứng minh thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 2 của Nghị định số 82/2015/NĐ-CP. Không thuộc các trường hợp chưa cho nhập cảnh và tạm hoãn xuất cảnh quy định tại Điều 214 và Điều 28 của Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014. Hai là, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được công nhận quyền sở hữu nhà ở thông qua hình thức mua, thuê mua nhà ở thương mại của doanh nghiệp, hợp tác xã kinh doanh bất động sản (sau đây gọi chung là doanh nghiệp kinh doanh bất động sản); mua, nhận tặng cho, nhận đổi, nhận thừa kế nhà ở của hộ gia đình, cá nhân; nhận chuyển 3 Điều 3 Nghị định số 82/2015/NĐ-CP ngày 24/9/2015 của Chính phủ về miễn thị thực cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài và người nước ngoài là vợ, chồng, con của người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc của công dân Việt Nam. 4 Người nước ngoài sẽ không được phép nhập cảnh vào Việt Nam nếu thuộc một trong chín trường hợp được quy định tại Điều 21 Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014: (i) Không đủ điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 20 của Luật này; (ii) Trẻ em dưới 14 tuổi không có cha, mẹ, người giám hộ hoặc người được ủy quyền đi cùng; (iii) Giả mạo giấy tờ, khai sai sự thật để được cấp giấy tờ có giá trị nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú; (iv) Người bị mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh truyền nhiễm gây nguy hiểm cho sức khỏe cộng đồng; (v) Bị trục xuất khỏi Việt Nam chưa quá 03 năm kể từ ngày quyết định trục xuất có hiệu lực; (vi) Bị buộc xuất cảnh khỏi Việt Nam chưa quá 06 tháng kể từ ngày quyết định buộc xuất cảnh có hiệu lực; (vii) Vì lý do phòng, chống dịch bệnh; (viii) Vì lý do thiên tai; (ix) Vì lý do quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. nhượng quyền sử dụng đất ở trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại được phép bán nền để tự tổ chức xây dựng nhà ở theo quy định của pháp luật5. 1.3. Những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật về đất đai, nhà ở và xây dựng liên quan đến người Việt Nam định cư ở nước ngoài Một là, bất cập trong quy định của Luật Đất đai năm 2013 Theo quy định của điểm đ khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013, người Việt Nam định cư ở nước ngoài chỉ được quyền sử dụng đất ở gắn với nhà ở, nếu có nguồn gốc từ việc mua bán, tặng cho và chỉ được quyền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở không gắn với nhà ở, nếu thửa đất ở đó nằm trong dự án phát triển nhà ở. Quy định này chưa tính đến các tình huống phát sinh nên sẽ dẫn đến trường hợp bất cập sau đây: Giả sử ông A xác lập quyền sử dụng đất đối với một thửa đất ở nằm ngoài dự án nhà ở, việc xác lập quyền sử dụng đất này là hoàn toàn hợp pháp theo quy định của pháp luật tại thời điểm đó. Một thời gian sau, ông A xuất cảnh và định cư ở nước ngoài (làm ăn, sinh sống lâu dài ở nước ngoài). Khi đó, ông A đã trở thành người sử dụng đất là “người Việt Nam định cư ở nước ngoài”, tức là chuyển đổi chủ thể sử dụng đất từ khoản 2 sang chủ thể sử dụng đất thuộc khoản 6 Điều 5 Luật Đất đai năm 2013. Một vấn đề khác cần lưu ý là, trong thủ tục xuất cảnh để đi định cư ở nước ngoài hiện nay, pháp luật không quy định, trước khi đi định cư ở nước ngoài, hộ gia đình, cá nhân trong nước phải bán hoặc chuyển nhượng tất cả các bất động sản của mình. Nói cách khác, ông A đã xác lập quyền sử dụng đất ở hợp pháp thì trong trường hợp này, quyền sử dụng đất đối với thửa đất nêu trên hiện có tiếp tục được công nhận hay không?6. Hai là, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai năm 2013 và Luật Nhà ở năm 2014 trong quy định về các loại giao dịch được thực hiện để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở gắn với nhà ở. Theo quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc diện được sở hữu nhà ở tại Việt Nam theo quy định của pháp luật về nhà ở sẽ được nhận chuyển quyền sử dụng đất ở thông qua hình thức “mua, thuê mua, nhận thừa kế, nhận tặng cho nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở hoặc được nhận quyền sử dụng đất ở trong các dự án phát triển nhà ở”. Trong khi đó, theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều 10 Luật Nhà ở năm 2014, người Việt Nam định cư ở nước ngoài có thể thực hiện đến mười hai giao dịch về nhà ở, và trong đó có giao dịch đổi nhà ở (có thể gắn với đất ở) mà không ràng buộc phải ở trong các dự án phát triển nhà ở. Chúng tôi cho rằng, việc Luật Đất đai cho phép chuyển, nhưng không cho phép nhận quyền sử dụng đất ở thông qua giao dịch đổi nhà ở ngoài khu vực dự án phát triển nhà ở là không hợp lý và không cần thiết; bởi lẽ, giao dịch đổi nhà về bản chất là giao dịch mua bán nhà, nếu pháp luật đã cho phép thực hiện giao dịch mua bán nhà ở gắn 41Số 4(404) - T2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 5 Điểm b khoản 2 Điều 8 Luật Nhà ở năm 2014. 6 Theo quy định tại Điều 133 Luật Đất đai năm 2013 nếu người Việt Nam định cư ở nước ngoài có nhu cầu sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối thì được Nhà nước xem xét cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư. Từ quy định này cùng với quy định tại Điều 188 và Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 có thể hiểu người Việt Nam định cư ở nước ngoài chỉ được sử dụng đất nông nghiệp thông qua hình thức thuê đất và không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế quyền sử dụng đất nông nghiệp. Nếu được để thừa kế hoặc tặng cho quyền sử dụng đất nông nghiệp thì người Việt Nam định cư ở nước ngoài không được nhận quyền sử dụng đất mà chỉ được nhận giá trị bằng tiền. Từ đây, một tình huống tương tự như trên được đặt ra là thời điểm họ xác lập quyền sử dụng đất nông nghiệp là hợp pháp, sau đó họ đi định cư ở nước ngoài, như vậy, kể từ thời điểm họ xuất cảnh đi định cư lâu dài ở nước ngoài, thì quyền sử dụng đất đối với các thửa đất được xác lập có nguồn gốc được giao đất, được công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển nhượng từ trước sẽ được giải quyết như thế nào là vấn đề pháp luật đang bỏ ngỏ. với quyền sử dụng đất ở thì khó thuyết phục và thiếu hợp lý nếu không cho thực hiện giao dịch đổi nhà ở gắn với quyền sử dụng đất ở. Ba là, bất cập trong quy định pháp luật về đất đai, nhà ở và xây dựng về điều kiện xây dựng nhà ở riêng lẻ. Theo quy định của Luật Xây dựng năm 2014, để được cấp giấy phép xây dựng nhà ở, chủ đầu tư phải có giấy tờ chứng minh mình có quyền sử dụng đất hợp pháp đối với thửa đất dự định đầu tư xây dựng7. Một vấn đề đặt ra từ tình huống nêu trên là việc ông A xác lập quyền sử dụng đất ở không gắn với nhà ở trước đây là hợp pháp vào thời điểm xác lập, nhưng hiện nay do thay đổi điều kiện chủ thể sử dụng đất, nên việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất ở mà không gắn với nhà ở trên đất đó là không phù hợp với quy định của pháp luật nhà ở và đất đai hiện hành. Như vậy, nếu như ông A quay về Việt Nam hoặc ủy quyền cho người khác sử dụng thửa đất này, và chính ông A hoặc người được ủy quyền nộp hồ sơ đề nghị cấp giấy phép xây dựng, thì cơ quan có thẩm quyền có đồng ý cấp giấy phép xây dựng nhà ở riêng lẻ cho ông A hay không? 2. Kiến nghị Từ những phân tích trên, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị sau: Thứ nhất, sửa đổi Luật Đất đai theo hướng: - Cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở gắn với nhà ở ngoài dự án phát triển nhà ở thông qua giao dịch đổi nhà ở, nghĩa vụ tài chính trong trường hợp này sẽ được xác định tương tự như trường hợp hộ gia đình, cá nhân trong nước thực hiện giao dịch mua bán nhà ở gắn liền với đất ở; - Công nhận quyền sử dụng đất nói chung, quyền sử dụng đất ở nằm ngoài dự án nhà ở nói riêng cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong trường hợp họ đã xác lập quyền sử dụng đất hợp pháp vào thời điểm trước đây. Có thể giải quyết theo một trong các cách thức sau: Cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài chuyển nhượng, tặng cho, để thừa kế cho đối tượng đủ điều kiện sử dụng đất theo quy định của pháp luật và phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính về đất đai theo quy định của pháp luật trong trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài không đủ điều kiện sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện tại; Nếu đất trước đây có nguồn gốc là được Nhà nước giao đất có thu tiền, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế thì được tiếp tục sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất còn lại mà không phải chuyển sang thuê đất theo quy định của Luật Đất đai, khi hết thời hạn sử dụng đất nếu được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn theo quy định thì phải chuyển sang thuê đất và phải nộp tiền thuê đất, nhưng được giảm 50% tiền sử dụng đất; Nếu đất trước đây có nguồn gốc từ việc được Nhà nước giao đất không thu tiền hoặc được công nhận quyền sử dụng đất như giao đất có thu tiền sử dụng đất thì được tiếp tục sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất còn lại mà không phải chuyển sang thuê đất, khi hết thời hạn sử dụng đất nếu được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn theo quy định thì phải chuyển sang thuê đất và phải nộp tiền thuê đất theo quy định pháp luật8. Thứ hai, sửa đổi Luật Xây theo hướng cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài được đầu tư xây dựng nhà ở, trong trường hợp họ đã xác lập quyền sử dụng đất hợp pháp vào thời điểm trước đây (không bị khống chế bởi việc thửa đất đó có đang nằm trong dự án phát triển nhà ở hay không) n Số 4(404) - T2/202042 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 7 Xem thêm Điều 93 và 95 Luật Xây dựng năm 2014; Điều 8 Thông tư số 15/2016/TT-BXD ngày 30/6/2016 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng hướng dẫn về cấp phép xây dựng; Điều 3 Nghị định số 53/2017/NĐ-CP ngày 08/5/2017 của Chính phủ quy định các loại giấy tờ hợp pháp về đất đai để cấp giấy phép xây dựng. 8 Kiến nghị này được xây dựng dựa trên quy định tại Điều 60 Luật Đất đai năm 2013.