Hoàn thiện quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động báo chí

Tóm tắt: Để bảo đảm hiệu quả công tác đấu tranh, phòng chống vi phạm hành chính trong hoạt động báo chí thì xử phạt hành chính được xem là một giải pháp hữu hiệu. Hiện nay, việc xử phạt hành chính đối với các vi phạm trong hoạt động báo chí được thực hiện theo Nghị định số 159/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 12/11/2013. Trong bối cảnh Luật Báo chí năm 2016 đã có hiệu lực pháp luật thì Nghị định số 159/2013/NĐ-CP cần được sửa đổi, bổ sung nhằm tạo ra sự thống nhất trong hệ thống pháp luật. Cao Vũ Minh* * TS. Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Abstract For further effeciency of the fighting and prevention of administrative violations in the press activities, the administrative sanction are considered as an effective method. The administrative sanction for violations in press activities is currently enforced under Decree No. 159/2013/ND-CP issued by the Government on November 12, 2013. In the context of the Press Law of 2016 has taken its enforcement, the Decree No. 159/2013/ND-CP should be amended for proper consistence in the legal system. Thông tin bài viết: Từ khóa: Luật Báo chí năm 2016, vi phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành chính, nội dung thông tin trong hoạt động báo chí. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 15/08/2018 Biên tập : 22/08/2018 Duyệt bài : 28/09/2018 Article Infomation: Keywords: Press Law of 2016; administrative violation; administrative sanction; information content in press activities Article History: Received : 15 Aug. 2018 Edited : 22 Aug. 2018 Approved : 28 Sep. 2018 1. Tình hình xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động báo chí Trong các loại hình truyền thông đại chúng, báo chí là sản phẩm chứa đựng thông tin mang tính năng động nhất. Báo chí bao gồm các loại hình báo in, báo nói, báo hình, báo điện tử. Tính đến tháng 6/2017, theo thống kê của Bộ Thông tin và Truyền thông, cả nước có 982 cơ quan báo chí, tạp chí được cấp phép hoạt động. Cụ thể, số lượng báo in là 193 (Trung ương 86; địa phương: 107); Tạp chí (Trung ương: 525, địa phương: HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG HOẠT ĐỘNG BÁO CHÍ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 38 Số 21(373) T11/2018 114); báo điện tử là 150. Thống kê cho thấy có 17.297 nhà báo được cấp thẻ1. Vi phạm hành chính (VPHC) trong hoạt động báo chí tuy không phổ biến như VPHC trong các lĩnh vực an ninh trật tự, giao thông đường bộ nhưng lại gây ra hậu quả vô cùng nghiêm trọng. Do mang tính truyền thông rộng rãi nên bất cứ một VPHC nào trong hoạt động báo chí cũng gây ra những tổn hại sâu sắc cho xã hội. Chính vì vậy, việc xử phạt hành chính đối với các vi phạm trong hoạt động báo chí được xem là một trong những biện pháp quan trọng và được sử dụng nhiều nhất nhằm bảo đảm hiệu quả cho hoạt động quản lý nhà nước về báo chí. Trong 5 năm, từ 2011-2015, Bộ Thông tin và Truyền thông đã xử lý 242 lượt cơ quan báo chí vi phạm. Trong đó, cảnh cáo 11 lượt cơ quan báo chí, phạt tiền 231 lượt cơ quan báo chí với tổng số tiền hơn 4,6 tỷ đồng; tước quyền sử dụng 1 tháng và thu hồi 2 giấy phép thiết lập trang thông tin điện tử trên Internet đối với 2 cơ quan báo chí, tịch thu một tên miền “.vn”. Các chủ thể có thẩm quyền cũng đã thu hồi 121 thẻ nhà báo, trong đó 95 trường hợp thu hồi do cơ quan báo chí dừng hoạt động, do nhà báo chuyển công tác; 26 trường hợp bị thu hồi do vi phạm. Riêng năm 2015, Bộ Thông tin và Truyền thông đã xử lý hành vi hành chính 37 trường hợp cơ quan báo chí vi phạm, phạt tiền 33 lượt cơ quan báo chí với số tiền phạt hơn 1,5 tỷ đồng, phạt cảnh cáo đối với 4 trường hợp, phạt tiền gần 800 triệu đồng đối với 18 tổ chức, cá nhân vi phạm trong quản lý, cung cấp, sử dụng thông tin trên mạng Internet2. Trong năm 2016, các cơ quan quản lý nhà nước về thông tin và truyền thông đã ban hành hơn 300 quyết định xử phạt VPHC. 1 Bộ Thông tin và Truyền thông, Báo cáo tổng kết năm 2016 và triển khai công tác năm 2017 của Hội nghị báo chí toàn quốc, Hà Nội, năm 2016, tr. 3. 2 Bình Minh, Đánh giá toàn cảnh hoạt động báo chí toàn quốc năm 2015, xem tại: hoat-dong-bao-chi-toan-quoc-nam-2015-post187366.info, cập nhật lúc 10:00 ngày 15/03/2017. 3 Cao Vũ Minh - Bùi Thị Hoài, Xử phạt VPHC về nội dung thông tin trong hoạt động báo chí - Thực trạng và giải pháp, Tạp chí Nghề luật số 2, năm 2018. 4 Luật Báo chí năm 2016 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017. Trong đó, đáng chú ý là xử phạt trên 50 cơ quan báo chí thông tin sai sự thật về nước mắm có hàm lượng thạch tín vượt ngưỡng quy định3. Hiện nay, việc xử phạt VPHC trong hoạt động báo chí được thực hiện theo Nghị định số 159/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 12/11/2013. Đứng trước bối cảnh Luật Báo chí năm 2016 đã có hiệu lực pháp luật4 thì Nghị định số 159/2013/NĐ- CP cần được sửa đổi, bổ sung nhằm tạo ra sự thống nhất trong hệ thống pháp luật. 2. Những bất cập, hạn chế trong Nghị định số 159/2013/NĐ-CP Thứ nhất, Nghị định số 159/2013/NĐ- CP chưa quy định chế tài xử phạt đối với một số hành vi bị nghiêm cấm trong Luật Báo chí năm 2016. Điều 9 Luật Báo chí năm 2016 (Luật Báo chí) liệt kê các hành vi bị nghiêm cấm nhưng không quy định chế tài cụ thể đối với từng hành vi. Như vậy, đối với những hành vi bị nghiêm cấm này, nếu cấu thành VPHC thì sẽ bị xử phạt theo Nghị định số 159/2013/ NĐ-CP (Nghị định 159). Đối chiếu các hành vi bị nghiêm cấm trong Luật Báo chí với các chế tài xử phạt trong Nghị định 159, hành vi bị cấm nêu tại khoản 1, 2, 3, 4 Điều 9 Luật Báo chí có thể bị xử phạt theo chế tài quy định tại khoản 6 Điều 8 Nghị định 159; hành vi “tiết lộ bí mật đời tư của cá nhân” nêu tại khoản 5 Điều 9 Luật Báo chí có thể bị xử phạt theo chế tài quy định tại khoản 2 Nghị định 159; đối với hành vi “tiết lộ thông tin thuộc danh mục bí mật nhà nước” quy định tại khoản 5 Điều 9 Luật Báo chí thì tùy theo tính chất, mức độ cũng như yếu tố lỗi có thể bị truy cứu về “Tội cố ý làm lộ bí mật nhà nước” (Điều 337) hay “Tội vô ý THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 39Số 21(373) T11/2018 làm lộ bí mật nhà nước” (Điều 338) trong Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017 (BLHS); hành vi “Thông tin cổ súy các hủ tục, mê tín, dị đoan; thông tin về những chuyện thần bí gây hoang mang trong xã hội, ảnh hưởng xấu đến trật tự, an toàn xã hội và sức khỏe của cộng đồng” và “Kích động bạo lực; tuyên truyền lối sống đồi trụy; miêu tả tỉ mỉ những hành động dâm ô, hành vi tội ác; thông tin không phù hợp với thuần phong mỹ tục Việt Nam” quy định tại khoản 6, khoản 7 Điều 9 Luật Báo chí sẽ bị xử phạt theo chế tài quy định tại khoản 3, khoản 5 Điều 8 Nghị định 159. Hành vi “Thông tin sai sự thật, xuyên tạc, vu khống, xúc phạm uy tín của cơ quan, tổ chức, danh dự, nhân phẩm của cá nhân” quy định tại khoản 8 Điều 9 Luật Báo chí sẽ bị xử phạt theo chế tài quy định tại khoản 4, khoản 6 Điều 8 Nghị định 159. Như vậy, còn các hành vi bị nghiêm cấm “quy kết tội danh khi chưa có bản án của Tòa án” (khoản 8); “thông tin ảnh hưởng đến sự phát triển bình thường về thể chất và tinh thần của trẻ em” (khoản 9) hoàn toàn không tìm thấy chế tài trong Nghị định 159. Đối chiếu với BLHS năm 2015 cũng không thể xác định được tội danh tương ứng. Theo chúng tôi, sẽ rất khiên cưỡng nếu truy cứu trách nhiệm hình sự đối với cơ quan báo chí thực hiện hành vi đăng, phát “thông tin ảnh hưởng đến sự phát triển bình thường về thể chất và tinh thần của trẻ em” và “quy kết tội danh khi chưa có bản án của Tòa án”. Các hành vi này tuy nguy hiểm cho xã hội nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, nếu xử phạt VPHC cũng không được vì Nghị định số 159/2013/NĐ-CP không quy định chế tài đối với các hành vi này. Như vậy, dẫu biết “thông tin ảnh hưởng đến sự phát triển bình thường về thể chất và tinh thần của trẻ em” và “quy kết tội danh khi chưa có bản án của Tòa án” là hành vi bị cấm theo Điều 9 Luật Báo chí nhưng chế tài xử lý thế nào thì lại không được quy định rõ ràng. 5 Nghị định số 159/2013/NĐ-CP thay thế Nghị định số 02/2011/NĐ-CP. Thứ hai, hình thức xử phạt VPHC trong Nghị định 159 với chế tài được nêu trong Luật Báo chí chưa thống nhất với nhau. Liên quan đến xử phạt VPHC trong hoạt động báo chí, Nghị định 159 quy định bốn hình thức xử phạt là cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu tang vật VPHC, tước quyền sử dụng giấy phép từ 01 đến 03 tháng. Cảnh cáo thì quá nhẹ, do đó, hình thức phạt tiền được xem là hình thức bổ sung trong việc trừng trị hành vi vi phạm. Do tính biến động của giá tiền Việt Nam nên chế tài phạt tiền nhanh chóng trở nên lỗi thời và “bất lực” trong việc điều chỉnh hành vi vi phạm. Nhiều VPHC liên quan đến hoạt động báo chí được quy định trong Nghị định 159 lại có mức tiền phạt thấp hơn rất nhiều so với Nghị định số 02/2011/NĐ-CP nên không mang tính răn đe5. Đơn cử, theo Nghị định số 02/2011/NĐ- CP, hành vi “minh họa, rút tít không phù hợp nội dung thông tin, làm cho người đọc hiểu sai nội dung thông tin” sẽ chịu mức tiền phạt từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng (điểm b, khoản 2, Điều 7) thì theo Nghị định 159, mức tiền phạt đã được giảm xuống chỉ còn 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng (điểm b, khoản 1, Điều 8). Hiện nay, hình thức xử phạt có ý nghĩa trừng trị, răn đe hiệu quả là tước quyền sử dụng giấy phép từ 01 đến 03 tháng và tịch thu tang vật VPHC. Tuy nhiên, hình thức xử phạt này chỉ là hình thức xử phạt bổ sung và cũng được áp dụng rất hạn chế trong một số trường hợp cụ thể. Khoản 1 Điều 59 Luật Báo chí quy định: “cơ quan báo chí, tổ chức tham gia hoạt động báo chí vi phạm quy định của Luật này thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị cảnh cáo, phạt tiền và bị áp dụng biện pháp thu hồi, tịch thu ấn phẩm, băng đĩa ghi âm, ghi hình; đình bản tạm thời hoặc thu hồi giấy phép trong hoạt động báo chí”. Chế tài “cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu ấn phẩm, băng THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 40 Số 21(373) T11/2018 đĩa ghi âm, ghi hình” được nêu tại khoản 1 Điều 59 Luật Báo chí chính là hình thức xử phạt cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu tang vật VPHC được quy định trong Nghị định 159. Chế tài “thu hồi ấn phẩm, băng đĩa ghi âm, ghi hình” được nêu tại khoản 1 Điều 59 Luật Báo chí chính là biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi sản phẩm báo chí, sản phẩm in, xuất bản phẩm vi phạm các quy định của pháp luật” được quy định trong Điều 3 Nghị định 159. Chế tài “đình bản tạm thời” nêu tại khoản 1 Điều 59 Luật Báo chí tuy không được nhắc đến trong Nghị định 159 nhưng đây chính là hình thức xử phạt “tước quyền sử dụng giấy phép từ 01 đến 03 tháng” được quy định trong văn bản này. Theo Từ điển Từ và ngữ Việt Nam thì “đình bản” là “dừng lại, không in và phát hành nữa”6, còn “tạm thời” là “không lâu dài, chỉ trong một khoảng thời gian ngắn” 7. Như vậy, chế tài “đình bản tạm thời” có nghĩa là “không được in và phát hành báo chí trong một khoảng thời gian ngắn”. Hiểu theo cách này “đình bản tạm thời” chính là “tước quyền sử dụng giấy phép từ 01 đến 03 tháng” bởi khi bị tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động báo chí trong một khoảng thời gian thì chủ thể VPHC không thể tiến hành các hoạt động ghi trong giấy phép hoạt động báo chí - tức là không được phát hành báo chí trong khoảng thời gian này8. Tuy Luật Xử lý VPHC năm 2012 có quy định hình thức xử phạt “đình chỉ hoạt động có thời hạn” nhưng chúng tôi cho rằng, chế tài “đình bản tạm thời” chính là “tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề 6 Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2006, tr. 637. 7 Nguyễn Lân, Tlđd, tr. 1634. 8 Khoản 1 Điều 25 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định: “tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn là hình thức xử phạt được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm nghiêm trọng các hoạt động được ghi trong giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Trong thời gian bị tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, cá nhân, tổ chức không được tiến hành các hoạt động ghi trong giấy phép, chứng chỉ hành nghề”. 9 Ngày 16/7/2018, Cục trưởng Cục Báo chí, Bộ Thông tin và Truyền thông Lưu Đình Phúc đã ký Quyết định số 140/ QĐ-XPVPHC xử phạt VPHC trong lĩnh vực báo chí, xuất bản đối với Báo Tuổi trẻ. Theo đó, Báo Tuổi trẻ bị phạt 220.000.000 đồng, đồng thời bị tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động báo chí điện tử (đình bản) với Báo Tuổi trẻ online trong thời gian ba tháng. có thời hạn” chứ không phải “đình chỉ hoạt động có thời hạn”. Dưới góc độ pháp lý, “đình chỉ hoạt động có thời hạn” được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức VPHC trong trường hợp gây hậu quả nghiêm trọng hoặc có khả năng thực tế gây hậu quả nghiêm trọng đối với tính mạng, sức khỏe con người, môi trường. Vi phạm trong hoạt động báo chí tuy nguy hiểm cho xã hội nhưng không gây hậu quả nghiêm trọng hoặc có khả năng thực tế gây hậu quả nghiêm trọng đối với tính mạng, sức khỏe con người, môi trường nên không thể “đình chỉ hoạt động có thời hạn”. Về thực tiễn thì hiện nay các vi phạm liên quan đến hoạt động báo chí chỉ bị áp dụng hình thức xử phạt “tước quyền sử dụng giấy phép từ 01 đến 03 tháng” chứ không bị “đình chỉ hoạt động có thời hạn”9. Các chế tài cảnh cáo; phạt tiền; thu hồi, tịch thu ấn phẩm, băng đĩa ghi âm, ghi hình; đình bản tạm thời đã được định danh cụ thể. Tuy nhiên, chế tài “thu hồi giấy phép trong hoạt động báo chí” thì hoàn toàn không tìm thấy hình thức xử phạt tương ứng trong Nghị định 159. Có lẽ đây là một chế tài mới và hoàn toàn độc lập với các hình thức xử phạt được quy định tại Nghị định này? Bên cạnh đó, tuy Nghị định 159 có quy định chế tài “buộc thu hồi giấy phép”, nhưng đây là biện pháp khắc phục hậu quả chứ không phải hình thức xử phạt. Khác với bản chất pháp lý của hình thức xử phạt là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu tài sản THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 41Số 21(373) T11/2018 hay quyền nhân thân10, biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi, hoặc khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị VPHC xâm hại. Theo Nghị định số 06/2016/NĐ-CP ngày 18/01/2016 của Chính phủ về quản lý, cung cấp và sử dụng dịch vụ phát thanh, truyền hình thì Giấy phép cung cấp dịch vụ truyền hình trả tiền do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho đơn vị cung cấp dịch vụ truyền hình trả tiền khi đơn vị này thỏa mãn tất cả các điều kiện quy định tại Điều 12 Nghị định số 06/2016/NĐ-CP11. Do đó, đơn vị cung cấp dịch vụ truyền hình trả tiền không được mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, cho mượn Giấy phép cung cấp dịch vụ phát thanh, truyền hình trả tiền dưới mọi hình thức12. Nếu đơn vị cung cấp dịch vụ truyền hình trả tiền bán, chuyển nhượng, cho thuê, mượn Giấy phép cung cấp dịch vụ truyền hình trả tiền dưới mọi hình thức sẽ bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng, đồng thời bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi giấy phép” (khoản 2 và khoản 8 Điều 16 Nghị định 159). Như vậy, chế tài “buộc thu hồi giấy phép” được quy định trong Nghị định 159 nhằm mục đích khôi phục lại tình trạng ban đầu chứ không nhằm mục đích chấm dứt hoạt động của đơn vị cung cấp dịch vụ truyền hình trả tiền. Trong khi đó, chế tài “thu hồi giấy phép trong hoạt động báo chí” quy định trong Luật Báo chí nếu được áp dụng sẽ dẫn đến tình trạng là chấm dứt luôn hoạt động của cơ quan báo chí. 10 Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr. 524. 11 Có thể xem thêm Thông tư số 19/2016/TT-BTTTT của Bộ Thông tin và truyền thông quy định biểu mẫu Tờ khai đăng ký, Đơn đề nghị cấp Giấy phép, Giấy Chứng nhận, Giấy phép và Báo cáo nghiệp vụ theo quy định tại Nghị định số 06/2016/NĐ-CP về quản lý, cung cấp và sử dụng dịch vụ phát thanh, truyền hình. 12 Điểm g khoản 2 Điều 10 Nghị định số 06/2016/NĐ-CP quy định nghĩa vụ của đơn vị cung cấp dịch vụ truyền hình trả tiền là “không được mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, cho mượn Giấy phép cung cấp dịch vụ phát thanh, truyền hình trả tiền dưới mọi hình thức”. 13 Nguyễn Lân, Tlđd, tr. 2088. 14 Nguyễn Lân, Tlđd, tr. 220. Một điều rất đáng suy ngẫm là Luật Xử lý VPHC năm 2012 không quy định bất cứ một hình thức xử phạt hay biện pháp khắc phục hậu quả nào được áp dụng nhằm mục đích chấm dứt hoạt động của cơ quan báo chí. Nghị định 159 cũng không áp dụng chế tài hành chính nhằm chấm dứt hoạt động của cơ quan báo chí. Vậy câu hỏi được đặt ra là chế tài “thu hồi giấy phép trong hoạt động báo chí” quy định trong Luật Báo chí - một biện pháp cưỡng chế có mục đích chấm dứt hoạt động của cơ quan báo chí dựa trên cơ sở pháp lý nào? Thứ ba, biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong Nghị định 159 không chính xác và không bao quát các VPHC xảy ra trên thực tế. VPHC có thể gây ra những hậu quả nhất định với mức độ khác nhau cả về mặt vật chất lẫn tinh thần. Do đó, việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả được xem là một giải pháp hữu hiệu nhằm khắc phục các hậu quả do VPHC gây ra. Khoản 3 Điều 3 Nghị định 159 liệt kê “buộc xin lỗi” là một biện pháp khắc phục hậu quả. Tuy nhiên, đối với các VPHC cụ thể liên quan đến hoạt động báo chí, Chính phủ lại quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc cải chính, xin lỗi” (Điều 8). Nói cách khác, Điều 3 Nghị định 159 chỉ quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc xin lỗi” chứ không có biện pháp “buộc cải chính, xin lỗi” như cách quy định tại Điều 8 Nghị định này. Dưới góc độ ngôn ngữ, “xin lỗi” là “nhận khuyết điểm của mình và đề nghị được miễn thứ”13, còn “cải chính” là “sửa lại cho đúng”14. Như vậy, áp dụng biện pháp THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 42 Số 21(373) T11/2018 khắc phục hậu quả “buộc xin lỗi” chỉ là việc yêu cầu người vi phạm phải nhận khuyết điểm của mình. Trong khi đó, việc áp dụng biện pháp “buộc cải chính, xin lỗi” không chỉ nhằm mục đích yêu cầu người vi phạm phải nhận khuyết điểm mà còn phải chỉnh sửa nội dung thông tin báo chí lại cho đúng. Trong trường hợp này, sự thiếu chính xác về thuật ngữ đã dẫn đến những thay đổi đáng kể về nội dung, ý nghĩa, mục đích khi áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả vào thực tiễn. Bên cạnh đó, các biện pháp khắc phục hậu quả trong Nghị định 159 tuy nhiều nhưng không bao quát được hết các hành vi vi phạm. Từ đó dẫn đến thực trạng là nhiều VPHC lẽ ra phải áp dụng biện khắc phục hậu quả để khôi phục lại tình trạng ban đầu do VPHC gây ra nhưng lại không bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả tương ứng. Đơn cử, những vi phạm như “đăng, phát thông tin sai sự thật gây ảnh hưởng nghiêm trọng”, “đăng, phát thông tin xuyên tạc, vu khống nhằm xúc phạm danh dự, uy tín của tổ chức, danh dự, nhân phẩm của cá nhân”, “đăng, phát thông tin kích động bạo lực, dâm ô, đồi trụy”, “đăng, phát các tác phẩm đã có quyết định cấm lưu hành hoặc tịch thu” thì việc cải chính, xin lỗi là cần thiết. Tuy nhiên, nếu chỉ cải chính, xin lỗi bằng một bài viết ngắn và “để mặc” sự tồn tại của các thông tin sai sự thật, xuyên tạc, vu khống, kích động bạo lực, dâm ô, đồi trụy thì trong nhiều trường hợp còn lợi bất cập hại. Nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra thì nhà làm luật cần phải quy định rõ ràng bên cạnh việc cải chính, xin lỗi, còn phải gỡ bỏ bài viết sai phạm ngay lập tức. Điều 42 Luật Báo chí rất hợp lý khi quy định: “đối với báo chí điện tử, ngoài việc đăng, phát lời cải chính, xin lỗi còn phải gỡ bỏ ngay thông tin sai sự thật đã đăng, phát”. 15 Các thông tin “kích động bạo lực”, “tiết lộ bí mật đời tư khi chưa được sự đồng ý của người đó” có thể không phải là thông tin sai sự thật nhưng việc đăng, phát những thông tin này mang tính tiêu cực cho xã hội nên bị xử phạt. Tuy nhiên, theo Điều 42 Luật Báo chí năm 2016 thì nếu đó không phải là thông tin sai sự thật thì cơ quan nhà nước không có quyền yêu cầu chủ thể vi phạm gỡ bỏ thông tin này. Điều 3 Nghị định 159 quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc gỡ bỏ xuất bản phẩm điện tử vi phạm các quy định của pháp luật” nhưng đáng tiếc, Điều 8 Nghị định này lại không quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này đối với các vi phạm liên quan đến nội dung thông tin trong hoạt động báo chí. Bất cập này dẫn đến thực trạng là người có thẩm quyền xử phạt bị “trói tay” khi không tìm thấy cơ sở pháp lý vững chắc để buộc người vi phạm phải gỡ bỏ bài viết “công bố tài liệu, thư riêng của cá nhân khi chưa được sự đồng ý của chủ sở hữu hợp pháp tài liệu, bức thư đó”, “tiết lộ bí mật đời tư khi chưa được sự đồng ý của người đó” bởi trong trường hợp này, các thông tin có thể không sai sự thật nên không thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 42 Luật Báo chí15. Thứ tư, Nghị định 159 vẫn còn chứa đựng nhiều tiêu chí định tính trong việc xác định hành vi vi phạm, chưa mô tả rõ ràng, cụ thể về hành vi vi phạm để có thể phân biệt các hành vi vi phạm với nhau. Khoản 1 Điều 2 Nghị định 159 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý VPHC (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017) đưa ra các yêu cầu cần phải tuân thủ khi quy định về VPHC. Một trong các yêu cầu cần được tuân thủ là “VPHC phải được mô tả rõ ràng, cụ thể để có thể xác định và xử phạt được trong thực tiễn”. Tuy nhiên, yêu cầu này vẫn chưa được nghiêm chỉnh tuân thủ trong Nghị định 159. Đơn cử, Nghị định vẫn dùng những quy định tùy nghi làm căn cứ để xác định tính chất, mức độ của hành vi vi phạm. Theo đó, hành vi “đăng, phát thông tin sai sự thật nhưng chưa gây ảnh hưởng nghiêm trọng” (khoản 2, Điều 8) sẽ có mức phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng. Tương tự, cũng hành vi trên nhưng “gây ảnh hưởng THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 43Số 21(373) T11/2018 nghiêm trọng” sẽ bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng (khoản 3, Điều 8), còn ở mức độ “gây ảnh hưởng rất nghiêm trọng” sẽ bị phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng (khoản 5, Điều 8). Bất cập phát sinh là trong Nghị định 159 không có bất kỳ quy định nào đưa ra căn cứ để xác định đâu là hành vi chưa gây ảnh hưởng nghiêm trọng, gây ảnh hưởng nghiêm trọng hay gây ảnh hưởng rất nghiêm trọng. Quy định tùy nghi như vậy sẽ tạo ra cách áp dụng pháp luật không thống nhất. Điểm b khoản 3 Điều 8 Nghị định quy định: “phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi miêu tả tỉ mỉ hành động dâm ô trong các tin, bài, ảnh”. Tuy nhiên, điểm b khoản 5 Điều 8 Nghị định cũng quy định xử phạt hành vi “đăng, phát thông tin kích động dâm ô, đồi trụy” với mức chế tài nặng hơn rất nhiều (phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng). Thực tế, hành vi miêu tả tỉ mỉ hành động dâm ô trong các tin, bài, ảnh hoàn toàn có thể mang tính chất kích động dâm ô, đồi trụy. Ngược lại, các thông tin kích động dâm ô, đồi trụy vẫn có thể là những tin, bài, ảnh miêu tả tỉ mỉ về hành động dâm ô. Tuy nhiên, theo quy định của Nghị định 159, “miêu tả tỉ mỉ hành động dâm ô trong các tin, bài, ảnh” và “đăng, phát thông tin kích động dâm ô, đồi trụy” là hai hành vi có mức phạt khác nhau. Trong khi đó, nếu đây là hai hành vi khác nhau thì cũng không có cơ sở để phân biệt, còn nếu giống nhau thì mức phạt tiền lại khác nhau. Tương tự, điểm h khoản 3 Điều 8 Nghị định quy định: “hành vi sử dụng hình ảnh bản đồ Việt Nam nhưng không thể hiện hoặc thể hiện không đúng chủ quyền quốc gia” sẽ bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng. Trong khi đó, điểm a khoản 4 Điều 8 Nghị định lại quy định xử phạt hành vi “đăng, phát bản đồ Việt Nam nhưng không thể hiện hoặc thể hiện không 16 Nguyễn Cửu Việt, Một luật hay hai luật?, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (số chủ đề Hiến kế Lập pháp) số 24, 2007. đúng chủ quyền quốc gia” với mức tiền phạt từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng. Theo chúng tôi, hai hành vi này có tính chất giao thoa với nhau và rất khó có cơ sở phân biệt một cách rõ ràng trong mọi trường hợp. Điều 8 Nghị định quy định xử phạt nội dung thông tin trong hoạt động báo chí. Do đó, muốn xử phạt hành vi “sử dụng hình ảnh bản đồ Việt Nam nhưng không thể hiện hoặc thể hiện không đúng chủ quyền quốc gia” thì trước hết việc sử dụng hình ảnh bản đồ Việt Nam (không thể hiện hoặc thể hiện không đúng chủ quyền quốc gia) này phải được thể hiện trên một ấn phẩm báo chí. Nghịch lý ở chỗ là khi đã được thể hiện trên ấn phẩm báo chí cụ thể thì người có thẩm quyền có thể xử phạt về hành vi “đăng, phát bản đồ Việt Nam nhưng không thể hiện hoặc thể hiện không đúng chủ quyền quốc gia” với mức tiền phạt nặng hơn rất nhiều. Thứ năm, “điều khoản chuyển tiếp” trong Nghị định 159 được quy định không rõ ràng, tạo ra nhiều cách hiểu khác nhau. Trên thực tế, “điều khoản chuyển tiếp” là vấn đề có ý nghĩa thực tiễn quan trọng. Điều hiển nhiên là khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới, phải xử lý những quan hệ phát sinh trong khi áp dụng văn bản quy phạm pháp luật cũ còn chưa kết thúc, còn kéo dài sang tận lúc văn bản quy phạm pháp luật mới có hiệu lực16. Nếu không có “điều khoản chuyển tiếp” sẽ dẫn đến tình trạng “luật của quốc gia” để trống, tạo cơ hội cho “luật địa phương”, thậm chí là “lệ” phát huy tác dụng và như thế thì “luật địa phương” sẽ như “trăm hoa đua nở”, gây rối loạn hệ thống pháp luật. Với tư duy đó, Điều 37 Nghị định 159 quy định về điều khoản chuyển tiếp như sau: “đối với hành vi VPHC trong hoạt động báo chí, xuất bản xảy ra trước ngày Nghị định này có hiệu lực thi hành mà sau đó mới bị phát hiện hoặc đang xem xét, giải quyết thì áp dụng các quy định có lợi cho tổ chức, cá nhân vi phạm”. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 44 Số 21(373) T11/2018 Như đã trình bày, so với Nghị định số 02/2011/NĐ-CP (Nghị định 02), Nghị định 159 đã giảm mức tiền phạt đối với nhiều hành vi vi phạm. Tuy nhiên, đối với một số hành vi vi phạm, Nghị định 159 lại tăng thời gian áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Điều này dẫn đến thực trạng là một VPHC nếu xử phạt theo Nghị định 159 thì mức tiền phạt thấp hơn nhưng thời gian bị tước quyền sử dụng giấy phép lại dài hơn so với xử phạt theo Nghị định 02. Ngược lại, một VPHC nếu xử phạt theo Nghị định 02 thì mức tiền phạt cao hơn nhưng thời gian bị tước quyền sử dụng giấy phép lại ngắn hơn so với xử phạt theo Nghị định 159. Ví dụ, theo Nghị định 02 thì hành vi “đăng, phát các tác phẩm đã có quyết định cấm lưu hành hoặc tịch thu” bị phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng và bị tước quyền sử dụng giấy phép báo chí từ 90 ngày đến 180 ngày, tương đương 03 tháng đến 06 tháng (khoản 5, khoản 6 Điều 7). Theo Nghị định 159 thì hành vi “đăng, phát các tác phẩm đã có quyết định cấm lưu hành hoặc tịch thu” bị phạt tiền từ 70.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng và bị tước quyền sử dụng giấy phép báo chí từ 01 tháng đến 03 tháng (khoản 6, khoản 7 Điều 8). Trong trường hợp này thì quy định nào được xem là có lợi khi áp dụng cho tổ chức, cá nhân vi phạm? Có quan điểm cho rằng, phạt tiền là hình thức xử phạt chính nên người có thẩm quyền lựa chọn xử phạt theo mức tiền phạt thấp hơn thì chính là “áp dụng các quy định có lợi cho tổ chức, cá nhân vi phạm”. Quan 17 Khảo sát 30 nhà báo thì có đến 28/30 (chiếm tỷ lệ 93%) cho rằng người có thẩm quyền áp dụng thời gian tước quyền sử dụng giấy phép báo chí ngắn hơn thì sẽ có lợi hơn cho người vi phạm. 18 Khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Nghị định số 159/2013/NĐ-CP được ban hành trên cơ sở Luật Báo chí năm 1989 (sửa đổi, bổ sung năm 1999). Khi Luật Báo chí năm 2016 có hiệu lực và thay thế Luật Báo chí năm 1989 (sửa đổi, bổ sung năm 1999) thì lẽ ra Chính phủ phải ban hành nghị định mới nhằm sửa đổi, bổ sung, thay thế Nghị định số 159/2013/NĐ-CP. điểm khác lại cho rằng, việc áp dụng hình thức phạt chính như phạt tiền lại không gây nên nhiều ảnh hưởng đến đời sống của cá nhân, tổ chức bằng tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Do đó, người có thẩm quyền lựa chọn xử phạt theo chế tài mà có thời gian tước quyền sử dụng giấy phép ít hơn thì chính là “áp dụng các quy định có lợi cho tổ chức, cá nhân vi phạm”. Rõ ràng, việc xem xét để đánh giá “áp dụng các quy định có lợi cho tổ chức, cá nhân vi phạm” không phải là đơn giản và chắc chắn sẽ tạo ra cách hiểu cũng như áp dụng pháp luật không thống nhất. Chúng tôi đồng ý với quan điểm thứ hai và cho rằng thời gian tước quyền sử dụng giấy phép báo chí càng dài thì càng gây bất lợi cho người vi phạm bởi tước quyền sử dụng giấy phép báo chí có thể gây ra thiệt hại về vật chất còn lớn hơn gấp nhiều lần so với số tiền phạt chính17. Tuy nhiên, đây chỉ là những quan điểm mang tính học thuật, nghiên cứu chứ không phải quy định chính thức của Nhà nước nên không mang tính khuôn mẫu. Những người làm công tác thực tiễn rất cần các quy định rõ ràng từ phía các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về “điều khoản chuyển tiếp” nhằm tạo ra cách áp dụng pháp luật thống nhất. 3. Một số kiến nghị hoàn thiện Trong bối cảnh Luật Báo chí đã có hiệu lực thì việc tiếp tục duy trì Nghị định 159 là điều không hợp lý lẫn không hợp pháp18. Hiện nay, Chính phủ đang gấp rút soạn thảo Nghị định quy định xử phạt vi phạm trong hoạt động báo chí nhằm sửa đổi, bổ sung Nghị định 159. Tuy nhiên, sau bản Dự thảo THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 45Số 21(373) T11/2018 Nghị định lần 2 ngày 5/6/201719 thì từ đó đến nay, Chính phủ vẫn chưa ban hành nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định 159. Trên cơ sở đó, chúng tôi có một số ý kiến nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt VPHC trong hoạt động báo chí: Thứ nhất, bổ sung chế tài xử phạt đối với hành vi bị cấm “thông tin ảnh hưởng đến sự phát triển bình thường về thể chất và tinh thần của trẻ em” và “quy kết tội danh khi chưa có bản án của Tòa án”. Theo chúng tôi, nếu không quy định chế tài đối với các hành vi này sẽ gây ra nhiều khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật, đồng thời cũng không đạt hiệu quả trong việc ngăn chặn, phòng ngừa những hành vi vi phạm trên thực tế. Thứ hai, sửa đổi, bổ sung các chế tài xử phạt VPHC liên quan đến nội dung thông tin trong hoạt động báo chí. Đối với hình thức phạt tiền, cần sửa đổi theo hướng tăng mức xử phạt đối với các hành vi vi phạm. Đối với hình thức xử phạt đình bản tạm thời, như đã trình bày, “đình bản tạm thời” chính là “tước quyền sử dụng giấy phép có thời hạn”. Tuy tên gọi khác nhau nhưng bản chất hoàn toàn trùng khớp với nhau. Vì vậy, cần lưu ý thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề đối với hành vi vi phạm phải được quy định thành khung thời gian cụ thể, khoảng cách giữa thời gian tước tối thiểu và tối đa không quá lớn20. Hiện nay, Luật Xử lý VPHC năm 2012 không xem “thu hồi giấy phép trong hoạt động báo chí” là một hình thức xử phạt. Do đó, nếu thừa nhận chế tài này thì chỉ nên xem đây là biện pháp khắc phục hậu quả và áp dụng đối với trường hợp một chủ thể VPHC khi “mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, cho mượn Giấy phép trong hoạt động báo chí trái pháp luật”. Nói cách khác, 19 Xem thêm Dự thảo Nghị định quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực báo chí, xuất bản (Dự thảo lần 2 ngày 5/6/2017) tại website: https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Vi-pham-hanh-chinh/Nghi-dinh-quy-dinh-xu-phat-vi-pham-hoat- dong-bao-chi-xuat-ban-2017-357207.aspx. 20 Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2017). 21 Nghị định số 67/2017/NĐ-CP ngày 25/05/2017 xử phạt VPHC trong lĩnh vực dầu khí, kinh doanh xăng dầu và khí; Nghị định số 64/2018/NĐ-CP ngày 07/05/2018 xử phạt VPHC trong lĩnh vực giống vật nuôi, thức ăn chăn nuôi, thủy sản. việc áp dụng biện pháp này nhằm hướng đến mục đích khôi phục lại tình trạng ban đầu chứ không nhằm mục đích chấm dứt hoạt động của chủ thể sở hữu hợp pháp đối với giấy phép hoạt động báo chí đó. Thứ ba, sửa đổi tên của biện pháp khắc phục hậu quả “buộc xin lỗi” thành “buộc cải chính, xin lỗi” nhằm bảo đảm về mặt kỹ thuật lập pháp. Đối với xử phạt hành chính liên quan đến nội dung thông tin trong hoạt động báo chí, cần bổ sung vào Điều 8 Nghị định 159 biện pháp khắc phục hậu quả “buộc gỡ bỏ xuất bản phẩm điện tử vi phạm các quy định của pháp luật”. Thứ tư, cần tiến hành rà soát để loại bỏ những tiêu chí định tính trong các hành vi vi phạm liên quan đến hoạt động báo chí. Cụ thể, những tiêu chí như “chưa gây ảnh hưởng nghiêm trọng”, “gây ảnh hưởng nghiêm trọng” hay “gây ảnh hưởng rất nghiêm trọng” không rõ ràng, cụ thể và gây khó khăn cho người có thẩm quyền xử phạt. Bên cạnh đó, cần mô tả rõ ràng, cụ thể về hành vi vi phạm để có thể phân biệt các hành vi vi phạm với nhau, từ đó tạo hành lang pháp lý vững chắc cho công tác xử phạt trong thực tiễn. Cuối cùng, cần tiếp thu cách quy định về “Điều khoản chuyển tiếp”21 trong một số nghị định về xử phạt VPHC. Cụ thể, có thể quy định “Điều khoản chuyển tiếp” như sau: “Điều Điều khoản chuyển tiếp 1. Các hành vi vi phạm đã lập biên bản VPHC trước ngày Nghị định này có hiệu lực thì áp dụng Nghị định số 159/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ để xử phạt. 2. Các hành vi vi phạm được lập biên bản VPHC từ ngày Nghị định này có hiệu lực thì áp dụng Nghị định này để xử phạt”■ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 46 Số 21(373) T11/2018