Hoàn thiện quy định về sở hữu tài liệu lưu trữ của các tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân

HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH VỀ SỞ HỮU TÀI LIỆU LƯU TRỮ CỦA CÁC TỔ CHỨC TƯ NHÂN CÓ TƯ CÁCH PHÁP NHÂN Tóm tắt: Hiện nay, vấn đề sở hữu tài liệu lưu trữ của các tổ chức ngoài khu vực công, bao gồm chủ yếu là các tổ chức kinh tế, các hiệp hội do tư nhân sáng lập và tổ chức hoạt động, hầu như chưa có các quy định cụ thể điều chỉnh. Đây được coi là một sự hạn chế, là khoảng trống trong các quy định pháp luật về tài liệu lưu trữ ở Việt Nam. Bài viết nghiên cứu thực trạng này và đưa ra những kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật về sở hữu tài liệu lưu trữ của tổ chức tư nhân, đặc biệt là các tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân ở Việt Nam. Đoàn Thị Hòa* Vũ Quang** ** TS. Trường Đại học Bách khoa Hà Nội * TS. Trường Đại học Nội vụ Hà Nội Abstract There is currently lack of the legal regulations on the ownership of the archives of non-public organizations, including mainly economic organizations, private established associations. This is considered as a shortcoming as well as a gap in the legal regulations on archives in Vietnam. This article provide reviews of this situation and recommendations to further improve the legal system of ownership of archives of private organizations, especially private legal entities in Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: tài liệu lưu trữ, sở hữu tài liệu lưu trữ, tổ chức tư nhân Lịch sử bài viết: Nhận bài : 18/05/2019 Biên tập : 14/06/2019 Duyệt bài : 21/06/2019 Article Infomation: Keywords: archived documents; ownership of archived documents; private organizations. Article History: Received : 18 May 2019 Edited : 14 Jun 2019 Approved : 21 Jun 2019 Hiện nay, ngoài Luật Lưu trữ năm 2011, có khoảng 30 văn bản dưới luật để hướng dẫn công tác lưu trữ tài liệu ở các ngành, các lĩnh vực khác nhau. Vấn đề sở hữu tài liệu lưu trữ cũng đã được điều chỉnh bước đầu tại hệ thống văn bản này. Điều 4 của Luật Lưu trữ năm 2011 về chính sách của Nhà nước đối với hoạt động lưu trữ đã “thừa nhận quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ” của các chủ thể trong xã hội, trong đó có tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân. Việc Luật Lưu trữ năm 2011 “thừa nhận” quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ có nghĩa là, Nhà nước có trách nhiệm bảo hộ quyền sở hữu của các chủ thể đối với tài liệu lưu trữ và bảo đảm cho chủ sở hữu được thực thi các quyền sở hữu như: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt đối với tài liệu lưu trữ. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 41Số 11(387) T6/2019 1. Những kết quả đạt được và những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật về sở hữu tài liệu lưu trữ của tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân 1.1 Những kết quả đạt được Luật Lưu trữ năm 2011 được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát triển Pháp lệnh Lưu trữ Quốc gia năm 2001. Lần đầu tiên, lĩnh vực quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước là công tác lưu trữ được luật hoá. Sự ra đời của Luật Lưu trữ năm 2011 đã tạo khung pháp lý cao nhất về hoạt động lưu trữ, tạo điều kiện cho công tác lưu trữ phát triển, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền. Luật Lưu trữ cũng là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên luật hóa vấn đề sở hữu tài liệu lưu trữ, cụ thể hóa quyền hiến định của công dân. Luật “thừa nhận quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ”1 là ghi nhận hết sức quan trọng, làm tiền đề, tạo cơ sở pháp lý cho chủ sở hữu trong quá trình tạo lập, quản lý, lưu trữ hoặc tiêu hủy các tài liệu thuộc sở hữu hợp pháp của mình. Đồng thời, Luật quy định “khuyến khích tổ chức, cá nhân hiến tặng, ký gửi, bán tài liệu lưu trữ của mình cho Nhà nước”2. Quy định này nhằm giúp Nhà nước thu thập, sưu tầm các tài liệu có giá trị đối với xã hội, với đất nước từ sự đóng góp “hiến tặng” của các chủ sở hữu tư nhân. 1.2 Những hạn chế, bất cập Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, Luật Lưu trữ năm 2011 có những hạn chế, bất cập sau: Thứ nhất, quy định hiện hành chủ yếu tập trung điều chỉnh quản lý công tác lưu trữ tài liệu thuộc các cơ quan nhà nước (Trung tâm Lưu trữ quốc gia, các Bộ và chính quyền địa phương), các doanh nghiệp nhà nước (các tập đoàn, doanh nghiệp nhà nước), mà chưa có quy định cụ thể về quản lý lưu trữ tài liệu của các doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Một minh chứng cho vấn đề này là các báo cáo tổng kết thực hiện Luật Lưu trữ chỉ đề cập đến hoạt động thực hiện Luật Lưu 1 Điều 4, Luật Lưu trữ năm 2011. 2 Khoản 3, Điều 4, Luật Lưu trữ năm 2011. trữ ở Trung tâm Lưu trữ quốc gia, các Bộ và chính quyền địa phương mà không có nội dung nào liên quan đến công tác lưu trữ tài liệu của các chủ thể khác. Thứ hai, ngoài quy định tại Điều 4 Luật Lưu trữ năm 2011 về “thừa nhận quyền sở hữu”, tất cả các điều khác của Luật và trong các văn bản hướng dẫn thi hành đều không đề cập đến khái niệm “sở hữu” một lần nào nữa. Bên cạnh đó, việc thiếu vắng quy định về các vấn đề pháp lý liên quan đến sở hữu tài liệu lưu trữ của các chủ thể phi nhà nước như: về các hình thức sở hữu, quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu đã gây khó khăn trong việc quản lý tài liệu lưu trữ không thuộc sở hữu nhà nước, đặc biệt là với những tài liệu đặc biệt quý hiếm đang có nguy cơ hư hỏng, mất mát. Như vậy, việc “thừa nhận quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ” chỉ mang tính hình thức vì không có cơ sở pháp lý đầy đủ bảo đảm thực hiện vấn đề sở hữu tài liệu lưu trữ ở Việt Nam hiện nay. Thứ ba, việc thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với tài liệu lưu trữ, các phương thức bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của chủ sở hữu và giải quyết tranh chấp trong vấn để sở hữu tài liệu lưu trữ, đặc biệt là đối với tài liệu của các tổ chức tư nhân không được bảo đảm vì đang thiếu vắng quy định. Thứ tư, mối quan hệ giữa chủ sở hữu tài liệu lưu trữ với Nhà nước không rõ ràng vì không được Luật điều chỉnh. Về nguyên tắc, chủ sở hữu có toàn quyền đối với tài liệu lưu trữ của mình hình thành trên cơ sở tạo lập hoặc có được một cách hợp pháp. Tuy nhiên, tài liệu lưu trữ là một loại tài sản đặc biệt, chúng có thể chứa đựng các thông tin đặc biệt quan trọng, có tầm ảnh hưởng sâu rộng. Trong trường hợp tài liệu có giá trị đối với xã hội hoặc quốc gia, thì quan hệ giữa chủ sở hữu và Nhà nước sẽ như thế nào? Nhà nước can thiệp ra sao trong việc định đoạt tài liệu lưu trữ của chủ sở hữu, cơ chế can thiệp như thế nào? Đây là những vấn đề còn bị bỏ ngỏ. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 42 Số 11(387) T6/2019 Thứ năm, Luật Lưu trữ mới chỉ dừng lại ở việc quy định các trường hợp cá nhân có quyền “Quyết định việc hiến tặng, ký gửi tài liệu cho Lưu trữ lịch sử”3 và “Chỉ được hiến tặng hoặc bán cho Lưu trữ lịch sử các tài liệu liên quan đến an ninh quốc gia”4. Tuy nhiên, quy trình, thủ tục và các vấn đề khác liên quan đến hiến tặng, ký gửi, bán tài liệu lưu trữ lại chưa được quy định cụ thể nên các quy định này thiếu tính khả thi. Thứ sáu, chưa quy định đầy đủ về xử lý vi phạm trong lĩnh vực lưu trữ. Mặc dù Luật Lưu trữ quy định các hành vi vi phạm trong hoạt động lưu trữ như: “1. Chiếm đoạt, làm hỏng, làm mất tài liệu lưu trữ; 2. Làm giả, sửa chữa, làm sai lệch nội dung tài liệu lưu trữ; 3. Mua bán, chuyển giao, hủy trái phép tài liệu lưu trữ; 4. Sử dụng tài liệu lưu trữ vào mục đích xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; 5. Mang tài liệu lưu trữ ra nước ngoài trái phép”5. Tuy nhiên, những chế tài cụ thể dẫn chiếu để xử lý vi phạm đối với hành vi vi phạm pháp luật về lưu trữ chưa được Luật đề cập đến. Luật Lưu trữ năm 2011 đến nay đã có hiệu lực gần 7 năm, nhưng chưa có nghị định hướng dẫn quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động lưu trữ. 2. Một số khuyến nghị hoàn thiện quy định về sở hữu tài liệu lưu trữ của các tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân ở Việt Nam hiện nay 2.1 Hoàn thiện quy định bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của các tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Thứ nhất, bổ sung quy định phân loại “tài liệu lưu trữ”. Dựa trên nguồn gốc hình thành tài liệu lưu trữ để phân loại thành: tài liệu lưu trữ công hay tài liệu lưu trữ tư. Tài liệu lưu trữ công: Là những tài liệu được sinh ra trong quá trình hoạt động của Nhà nước, của các cơ quan chính quyền địa phương, cơ quan Đảng, của các cơ quan, 3 Điểm b, khoản 3, Điều 5 Luật Lưu trữ 2011. 4 Điểm a, khoản 4, Điều 5, Luật Lưu trữ 2011. 5 Điều 8, Luật Lưu trữ 2011. tổ chức được Nhà nước thành lập hoặc thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước. Tài liệu lưu trữ tư: Là những tài liệu lưu trữ của các dòng họ, công ty, doanh nghiệp, tổ chức xã hội do tư nhân thành lập và quản lý. Việc phân tài liệu lưu trữ thành hai loại như trên tạo thuận lợi cho việc thiết lập các quy định pháp luật về cơ chế quản lý riêng của cơ quan quản lý lưu trữ nhà nước đối với từng loại tài liệu lưu trữ. Thứ hai, bổ sung các căn cứ xác lập và chấm dứt quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ của các tổ chức tư nhân Về nguyên tắc, quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ của tổ chức tư nhân có thể được xác lập trên các căn cứ thông qua: do lao động, do hoạt động sản xuất, kinh doanh hợp pháp; được chuyển quyền sở hữu theo thỏa thuận hoặc theo bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác; chiếm hữu trong các điều kiện do pháp luật quy định đối với tài liệu vô chủ, tài liệu không xác định được chủ sở hữu. Vì vậy, pháp luật về lưu trữ phải trù liệu được các trường hợp làm căn cứ xác lập quyền sở hữu của các tổ chức tư nhân. Các căn cứ chấm dứt quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ trong trường hợp sau đây: chủ sở hữu chuyển quyền sở hữu của mình cho người khác thông qua hợp đồng mua bán, trao đổi, tặng cho, hợp đồng chuyển quyền sở hữu khác theo quy định của pháp luật; chủ sở hữu từ bỏ quyền sở hữu của mình bằng cách tuyên bố công khai hoặc thực hiện hành vi chứng tỏ việc mình từ bỏ quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài liệu đó; tài liệu lưu trữ đã bị tiêu hủy; tài liệu lưu trữ bị trưng mua hoặc bị tịch thu; tài liệu đã được xác lập quyền sở hữu cho người khác theo quy định pháp luật. Thứ ba, xây dựng cơ chế, biện pháp bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của tổ chức tư nhân THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 43Số 11(387) T6/2019 Về nguyên tắc, không ai có thể bị hạn chế, bị tước đoạt trái pháp luật quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ, trừ trường hợp, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường cho các tổ chức tư nhân theo giá thị trường vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp. Luật Lưu trữ, với tính chất của luật chuyên ngành, cần phải quy định về biện pháp bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của tổ chức tư nhân theo hướng: Một là, biện pháp tự bảo vệ: Chủ sở hữu của tài liệu lưu trữ có quyền tự bảo vệ, ngăn chặn bất kỳ người nào có hành vi xâm phạm quyền của mình bằng những biện pháp không trái với quy định của pháp luật. Hai là, biện pháp yêu cầu cơ quan nhà nước: Chủ sở hữu của tài liệu lưu trữ có quyền yêu cầu Tòa án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác buộc người có hành vi xâm phạm quyền phải trả lại tài liệu lưu trữ, chấm dứt hành vi cản trở trái pháp luật việc thực hiện quyền sở hữu tài liệu lưu trữ và yêu cầu bồi thường thiệt hại. Thứ tư, bổ sung các chế tài xử lý đối với hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của các tổ chức tư nhân Về bản chất, hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của các tổ chức tư nhân là hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài sản thuộc sở hữu hợp pháp của các tổ chức tư nhân. Vì vậy, các quy định của Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự sẽ được áp dụng các chế tài cho hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài sản. Tuy nhiên, Luật Lưu trữ phải xác định cụ thể các hành vi vi phạm quyền sở hữu tài liệu lưu trữ, đồng thời dẫn chiếu đến các quy định về các chế tài của Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự để áp dụng. Ngoài ra, cần phải xây dựng nghị định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực lưu trữ tài liệu. Việc xây dựng và ban hành nghị định xử phạt hành chính trong lĩnh vực lưu trữ là nhu cầu cấp bách và là đòi hỏi của quá trình thực thi pháp luật trong thực tiễn. Nghị định này sẽ giúp các chủ thể tham gia hoạt động lưu trữ thực thi một cách có nghiêm túc và hiệu quả các quy định pháp luật, đồng thời xác định các hành vi vi phạm hành chính, chế tài áp dụng cho những hành vi đó. 2.2 Hoàn thiện quy định về quyền lợi và trách nhiệm của chủ thể sở hữu là các tổ chức tư nhân có tư cách pháp nhân Thứ nhất, bổ sung quy định về quản lý riêng đối với tài liệu lưu trữ thuộc các tổ chức tư nhân. Những quy định này liên quan đến nội dung của quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của tổ chức tư nhân; vai trò của Nhà nước trong việc quản lý tránh thất lạc, mất mát tài liệu có giá trị, là di sản văn hóa của dân tộc Thứ hai, bổ sung quy định trách nhiệm của chủ sở hữu là tổ chức tư nhân đối với tài liệu lưu trữ có giá trị Để thực hiện quản lý tài liệu, tránh tình trạng thất lạc, mất mát các tài liệu có giá trị bằng việc đảm bảo quyền kiểm tra, giám sát của cơ quan lưu trữ nhà nước đối với tài liệu có giá trị bằng việc thực hiện các quyền thống kê, phân loại, xác định giá trị của tài liệu lưu trữ thuộc sở hữu của tổ chức tư nhân có giá trị. Quan hệ giữa cơ quan lưu trữ nhà nước với chủ sở hữu tài liệu lưu trữ có giá trị được xác lập trên cơ sở thỏa thuận thống nhất giữa hai bên. Việc cơ quan lưu trữ nhà nước thực hiện thống kê, xếp loại tài liệu lưu trữ không đồng nghĩa với việc chuyển quyền sở hữu tài liệu lưu trữ từ tổ chức tư nhân sang cơ quan lưu trữ nhà nước. Thứ ba, bổ sung quy định về chính sách khuyến khích các tổ chức tư nhân chuyển giao tài liệu lưu trữ có giá trị cho các cơ quan lưu trữ của Nhà nước, dưới các hình thức sau: - Hiến tặng: Là hình thức tổ chức tư nhân tự nguyện chuyển nhượng quyền sở hữu tài liệu lưu trữ cho cơ quan lưu trữ của Nhà nước mà không lấy tiền bản quyền. Việc hiến tặng phải thông qua hình thức thỏa thuận trên cơ sở hợp đồng giữa bên hiến tặng và cơ quan lưu trữ nhà nước. Nhà nước phải có các chính sách để khuyến khích các chủ sở hữu hiến tặng tài liệu lưu trữ có giá trị. - Ký gửi: Là hình thức chủ sở hữu tài liệu lưu trữ mang tài liệu của mình đến gửi tại các cơ quan lưu trữ nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định và phải trả chi THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 44 Số 11(387) T6/2019 phí cho việc quản lý và bảo quản tài liệu lưu trữ đó. Cơ quan lưu trữ nhà nước phải có trách nhiệm bảo đảm an toàn và bí mật cho tài liệu. Ngoài ra, cần phải có cơ chế khen thưởng đối với các tổ chức tư nhân có thành tích trong việc bảo vệ tài liệu lưu trữ quốc gia, hiến tặng cho cơ quan lưu trữ của Nhà nước những tài liệu có giá trị thì được khen thưởng theo quy định. Thứ tư, bổ sung quy định về việc chuyển nhượng (mua, bán) các tài liệu lưu trữ có giá trị lịch sử, di sản văn hóa dân tộc Chủ sở hữu có ý định bán tài liệu lưu trữ có giá trị lịch sử, di sản văn hóa dân tộc phải báo cáo cho cơ quan lưu trữ của Nhà nước có thẩm quyền để xin phép. Trong trường hợp này, cơ quan lưu trữ nhà nước phải có quyền ưu tiên được mua từ chủ sở hữu. Đây là biện pháp để Nhà nước bảo đảm các tài liệu lưu trữ có giá trị quan trọng không được các chủ sở hữu tự do mua bán, hay chuyển ra khỏi đất nước TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện Luật Lưu trữ từ năm 2012 đến năm 2017 https://dms.luutru.gov.vn/files/ecm/source_files/2018/08/02/cong-van-796-2018- signed-161942-020818-11.pdf 2. Luật Liên bang về công tác lưu trữ ở Liên bang Nga ngày 01/10/2004 3. Luật số 2008-696 về lưu trữ của Cộng hòa Pháp ngày 15/7/2008 4. Quốc hội (2001), Pháp lệnh Lưu trữ quốc gia. 5. Quốc hội (2011), Luật Lưu trữ. 6. Quốc hội (2014), Luật Doanh nghiệp. thực hiện quy định Điều lệ Đảng, các quy chế, quy định của Đảng. + MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội: thực hiện các biện pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát và phản biện xã hội đối với chính quyền địa phương; quy định rõ quy trình, thủ tục và trách nhiệm tiếp nhận kết quả kiểm soát quyền lực của các chủ thể kiểm soát bên ngoài nhà nước và phải có những biện pháp theo dõi quá trình thực hiện những kiến nghị kiểm soát, có những “chế tài” đối với những chủ thể không thực hiện, hoặc thực hiện không đúng các kiến nghị về kết quả kiểm soát quyền lực từ bên ngoài nhà nước đối với chính quyền địa phương; đổi mới nâng cao các hình thức nhân dân trực tiếp kiểm soát quyền lực việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương. - Giải pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa thể chế pháp lý và thiết chế thực hiện hoạt động kiểm soát: Trên cơ sở những quy định của pháp luật được ban hành mới, sửa đổi, bổ sung liên quan đến kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương, cần phải nhanh chóng rà soát, phát hiện những hạn chế bất cập trong hệ thống các thiết chế để có những bước điều chỉnh kịp thời nhằm thiết lập và tạo nên sự thống nhất, đồng bộ giữa thể chế và thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước. - Giải pháp hoàn thiện về các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế: Cần sớm tổng kết, khảo sát, đánh giá tình hình việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng về kiểm soát việc thực hiện quyền lực của chính quyền địa phương; nhanh chóng thể chế hóa bằng pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước; thực hiện thắng lợi các mục tiêu về phát triển kinh tế, xã hội - văn hóa, tạo môi trường ổn định, thuận lợi để thực hiện có hiệu quả cơ chế này ở Việt Nam hiện nay CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT... (Tiếp theo trang 27) THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 45Số 11(387) T6/2019