Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh

HOÀN THIỆN QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT LUẬT, PHÁP LỆNH Tóm tắt: Bài viết phân tích những quy định pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết (điều, khoản, điểm) luật, pháp lệnh, đưa ra nhận xét, đánh giá về những ưu điểm và hạn chế của pháp luật về vấn đề này. Trên cơ sở đó, đề xuất một số kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết nói chung, văn bản quy định chi tiết (điều, khoản, điểm) luật, pháp lệnh nói riêng. Dương Hồng Thị Phi Phi* Trần Thị Ánh Minh** * ThS. GV. Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh ** ThS. GV. Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh Abstract This article provides analysis of the legal provisions on the procedure for promulagation of detailing documents of articles, clauses, points in laws, ordinances, as well as giving some comments and assessments in the advantages and disadvantages of the law in this issue. Based on such analyses, the authors also provide a number of recommendations to improve the legal provisions on the procedure for promulgation of detailing documents in general and detailing documents of articles, clauses, points in laws, ordinances in particular. Thông tin bài viết: Từ khóa: Văn bản quy định chi tiết; văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh; quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 12/12/2017 Biên tập : 02/03/2018 Duyệt bài : 09/03/2018 Article Infomation: Keywords: Detailing documents; detailing documents of laws, ordinances; law, ordinance; Procedures for promulgation of detailing documents of laws, ordinances. Article History: Received : 12 Dec. 2017 Edited : 02 Mar. 2018 Approved : 09 Mar. 2018 1. Quy định của pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015, văn bản quy định chi tiết (QĐCT) do nhiều chủ thể ban hành với các tên gọi khác nhau và QĐCT nhiều loại VBQPPL. Trong đó, văn bản QĐCT của luật, pháp lệnh có vị THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 53Số 11(363) T6/2018 trí quan trọng trong hệ thống VBQPPL. Điều này trước hết xuất phát từ tầm quan trọng của luật, pháp lệnh. Tuy khác nhau về cơ quan ban hành, hiệu lực pháp lý nhưng cả hai loại văn bản này (luật, pháp lệnh), nếu xét về nội dung điều chỉnh thì đều có chung bản chất của “văn bản luật”. Bởi lẽ, pháp lệnh - “một dạng lập pháp ủy quyền được ban hành để điều chỉnh những mối quan hệ xã hội quan trọng tương đối ổn định, nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc luật chưa điều chỉnh một cách đầy đủ”1. Vì vậy, đối tượng điều chỉnh của luật và pháp lệnh đều là những mối quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng trong cuộc sống mang tính phổ quát, điển hình. Cũng chính vì điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính phổ quát, điển hình nên trong nhiều trường hợp, nội dung của luật, pháp lệnh không cụ thể, chỉ mang tính chất quy định chung. Vì vậy, việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành và QĐCT luật, pháp lệnh là cần thiết. Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL, quy trình ban hành văn bản QĐCT của luật, pháp lệnh gồm các giai đoạn chính sau: Giai đoạn 1: Lập danh mục văn bản QĐCT của luật, pháp lệnh2. Lập danh mục văn bản QĐCT của luật, pháp lệnh là một thủ tục bắt buộc trong quy trình ban hành văn bản QĐCT của luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL. Quy định này nhằm tạo điều kiện cho các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QĐCT của luật, pháp lệnh có hiệu lực cùng thời điểm với hiệu lực của luật, pháp lệnh được QĐCT. Giai đoạn 2: Chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo và soạn thảo 1 Vũ Văn Nhiêm (chủ biên) (2015), Bình luận khoa học các điều của Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013, Nxb. Hồng Đức, trang 243. 2 Xem Điều 84 đến Điều 89 Luật Ban hành VBQPPL và Điều 4 đến Điều 18 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ Quy định chi tiết một số Điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP). 3 Điều 52 đến Điều 53 Luật Ban hành VBQPPL và Điều 25 đến Điều 27 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. văn bản QĐCT của luật, pháp lệnh3. Giai đoạn này bao gồm các công đoạn cụ thể như: (1) phân công cơ quan chủ trì soạn thảo và thành lập Ban soạn thảo (nếu có); (2) xây dựng dự thảo; (3) lấy ý kiến góp ý cho dự thảo; (4) thẩm định dự thảo. Giai đoạn 3: Thẩm tra dự thảo văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. Thẩm tra là việc các chủ thể có thẩm quyền tiến hành xem xét, đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi của dự thảo văn bản trước khi trình các chủ thể có thẩm quyền xem xét, thông qua. Giai đoạn 4: Trình, xem xét, thông qua dự thảo văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. Ở giai đoạn này các công việc được tiến hành như sau: Một là, trình dự thảo văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. Trên cơ sở tiếp thu các ý kiến đóng góp của cá nhân, cơ quan, tổ chức liên quan, tiếp thu báo cáo thẩm định và thẩm tra, cơ quan soạn thảo hoàn thiện nội dung văn bản, chuẩn bị đầy đủ hồ sơ để tiến hành trình dự thảo văn bản QĐCT của luật, pháp lệnh đến cơ quan có thẩm quyền ban hành như: Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh... Hai là, thảo luận, xem xét, thông qua dự thảo văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. Đối với dự thảo văn bản QĐCT luật, pháp lệnh đã được hoàn chỉnh mà trong báo cáo thẩm định hoặc báo cáo thẩm tra, cơ quan có thẩm quyền nhận định đủ điều kiện trình lên cơ quan ban hành thì khi nhận được bản dự thảo được trình, cơ quan ban hành sẽ tiến hành THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 54 Số 11(363) T6/2018 thảo luận, xem xét, thông qua theo trình tự luật định. Thủ tục thông qua được tiến hành theo một trong hai cách sau tùy thuộc vào chế độ hoạt động của cơ quan ban hành: i) nếu cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể như Chính phủ, HĐND, UBND cấp tỉnh thì việc thông qua văn bản thuộc về quyền biểu quyết của tập thể với tỷ lệ thông thường là quá ½ tổng số thành viên đồng ý; ii) nếu là cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng như bộ, cơ quan ngang bộ thì lúc này người đứng đầu sẽ xem xét, ký duyệt văn bản. 2. Nhận xét, đánh giá về quy định pháp luật đối với quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết (điều, khoản, điểm) luật, pháp lệnh Quy định pháp luật về quy trình ban hành VBQPPL, trong đó có văn bản QĐCT luật, pháp lệnh đã cho thấy những điểm tiến bộ sau đây: Một là, quy định pháp luật về ban hành văn bản QĐCT luật, pháp lệnh đã đáp ứng yêu cầu về tính kế hoạch, khoa học - những thuộc tính quan trọng trong hoạt động xây dựng ban hành văn bản QĐCT. Điều này thể hiện rất rõ ở bước lập danh mục văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. Hai là, quy trình xây dựng văn bản QĐCT đã chú trọng đến khâu xây dựng chính sách, đánh giá tác động chính sách nhằm bảo đảm tính định hướng để đạt được mục tiêu đặt ra, đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Ba là, quy trình thẩm định đối với dự thảo văn bản QĐCT luật, pháp lệnh được quy định chi tiết, cụ thể và rõ ràng, góp phần bảo đảm chất lượng của văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. Bên cạnh những điểm tích cực nêu trên, pháp luật về quy trình ban hành văn bản QĐCT luật, pháp lệnh vẫn còn một số hạn chế sau: Một là, quy định của Điều 82 Luật Ban hành VBQPPL về trách nhiệm lập danh mục văn bản QĐCT luật, pháp lệnh chưa thống nhất với quy định của Điều 20 về thẩm quyền ban hành VBQPPL. Theo quy định của Điều 20 Luật Ban hành VBQPPL, quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành để quy định các biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương.., trong khi đó, Điều 8 quy định về danh mục văn bản QĐCT nói chung bao gồm: (1) nghị định của Chính phủ, (2) nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam, (3) quyết định của Thủ tướng Chính phủ, (4) thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Hai là, quy trình ban hành văn bản QĐCT luật, pháp lệnh của một số chủ thể chưa được thống nhất. Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL, các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QĐCT luật, pháp lệnh gồm: Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương MTTQ Việt Nam khi phối hợp với Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) hoặc Chính phủ ban hành nghị quyết liên tịch; HĐND, UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, Luật chỉ quy định việc lập danh mục đối với văn bản là “nghị định của Chính phủ, nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương MTTQ Việt Nam, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” (Điều 82). Trong khi quy trình ban hành văn bản QĐCT luật, pháp lệnh của những chủ thể còn lại là Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương MTTQ Việt Nam khi phối hợp với UBTVQH và HĐND, UBND cấp tỉnh lại không có quy định cụ thể về bước lập danh mục văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 55Số 11(363) T6/2018 Ba là, quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 về quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL không phù hợp với Luật Ban hành VBQPPL. Theo quy định của khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL, văn bản QĐCT luật, pháp lệnh phải được “chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh”, tuy nhiên, Điều 28 Nghị định số 34/2016/ NĐ-CP quy định trong thời hạn 20 ngày, kể từ ngày luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH được thông qua, bộ, cơ quan ngang bộ gửi danh mục văn bản QĐCT quy định tại điểm a và b khoản 1 Điều này (tức QĐCT luật, pháp lệnh và nội dung mà các luật, pháp lệnh giao cho địa phương QĐCT) đến Bộ Tư pháp; trên cơ sở này, Bộ Tư pháp mới “Chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ lập và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định danh Mục văn bản QĐCT thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH...” (điểm b, khoản 2). Như vậy, theo quy định này, phải chờ đến khi luật, pháp lệnh được thông qua và luật, pháp lệnh đó có nội dung giao cho các chủ thể có thẩm quyền chi tiết điều, khoản, điểm cụ thể nào thì lúc đó, bộ, cơ quan ngang bộ mới đề xuất danh mục văn bản QĐCT luật, pháp lệnh để Bộ Tư pháp tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ chính thức ban hành danh mục văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. Bốn là, việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn để ban hành văn bản QĐCT luật, pháp lệnh vẫn còn diễn ra khá phổ biến, gây ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QĐCT luật, pháp lệnh. 3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh Trên cơ sở những phân tích, đánh giá nêu trên, chúng tôi cho rằng, cần hoàn thiện quy trình ban hành văn bản QĐCT luật, pháp lệnh theo hướng sau: Thứ nhất, bỏ quy định về lập danh mục văn bản QĐCT đối với quyết định của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 82 Luật Ban hành VBQPPL; Thứ hai, bỏ quy định về trách nhiệm lập danh mục văn bản QĐCT tại điểm c, khoản 1 Điều 28 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; bổ sung các biện pháp phối hợp giữa tổ chức, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản luật, pháp lệnh với Bộ Tư pháp trong việc lập danh mục văn bản QĐCT để bảo đảm việc lập danh mục này tiến hành trước khi luật, pháp lệnh có hiệu lực, cũng như bảo đảm dự thảo văn bản QĐCT được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh; Thứ ba, bổ sung quy định việc lập danh mục văn bản QĐCT của chính quyền địa phương như các cơ quan trung ương khác (Điều 82 và Điều 83 của Luật Ban hành VBQPPL). Thứ tư, bổ sung quy định cụ thể về các trường hợp được ban hành văn bản QĐCT theo trình tự, thủ tục rút gọn■ TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Nguyễn Đăng Dung (2009), UBTVQH và giải thích pháp luật của UBTVQH, trích từ Văn phòng Quốc hội Việt Nam, Giải thích pháp luật – một số vấn đề lý luận và thực tiễn (Kỷ yếu Hội thảo quốc tế về giải thích pháp luật, tháng 2/2008), Nxb. Hồng Đức. 2. Nguyễn Sĩ Dũng (2007), Thế sự một góc nhìn, Nxb Tri thức. 3. Nguyễn Minh Đoan (2011), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, Nxb. Chính trị quốc gia. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 56 Số 11(363) T6/2018 4. Edward Page (2001), Governing by Numbers: Delegated Legislation and Everyday Policy-making, Hart Publishing, Oxford - Portland. 5. House of Lords (2016), Delegated Legislation and Parliament: A response to the Strathclyde Review, HL Paper 116. 6. Khoa luật, Đại học Quốc gia Hà Nội (2012), Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia (Sách tham khảo), Nxb. Hồng Đức. 7. Vũ Văn Nhiêm (chủ biên) (2015), Bình luận khoa học các điều của Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013, Nxb. Hồng Đức. 8. Rechard Kelly, Statutory Instruments, House of commons library, Number 06509, 15 December 2016. 9. Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam. cập nhật ngày 10/12/2017. cập nhật ngày 10/12/2017. (Tiếp theo trang 45) DỰ THẢO LUẬT TỐ CÁO SỬA ĐỔI... Mục 4 Chương III Thông tư số 436/TTg của Thủ tướng ngày 13/09/1958 quy định: “nhận thư nặc danh phải nghiên cứu với thái độ khách quan để phân biệt những cái đúng, những cái sai trong thư”. Mặc dù trong Thông tư này, Thủ tướng Chính phủ chỉ đề cập đến thái độ của các chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo nhưng qua đó, có thể thấy, Nhà nước đã quan tâm và thừa nhận tố cáo nặc danh. Điểm a, khoản 1 Điều 27 Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 quy định: “đơn tố cáo ghi rõ họ tên, địa chỉ của người tố cáo và nội dung tố cáo”. Theo quy định này, người tố cáo phải cung cấp rõ họ tên, địa chỉ trong đơn tố cáo. Tuy nhiên, đối với các đơn tố cáo không ghi họ tên, địa chỉ thì Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 lại không đưa ra hướng xử lý một cách rõ ràng, cụ thể. Nhằm lấp lỗ hổng này, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định 38/HĐBT hướng dẫn thi hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân. Theo Điều 23 Nghị định 38/HĐBT thì: “những đơn tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo nhưng nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có cơ sở để thẩm tra xác minh, thì tùy tính chất, sự việc mà thủ trưởng cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định xem xét hoặc không xem xét”. Như vậy, Nghị định 38/HĐBT cũng đã mạnh dạn thừa nhận tố cáo nặc danh. Từ đó đến nay, tố cáo nặc danh có lúc bị khước từ, có lúc lại được gián tiếp thừa nhận. Trong xu thế hiện nay, thừa nhận tố cáo nặc danh là một vấn đề mang tính tất yếu. Tất nhiên, tố cáo nặc danh muốn được thụ lý giải quyết thì phải thỏa mãn những điều kiện do pháp luật quy định. Các quy định về phân biệt tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh, điều kiện tiếp nhận, thụ lý giải quyết cũng như cách tiến hành xác minh, thu thập chứng cứ cũng phải được quy định cụ thể mà vai trò trước tiên và chủ yếu là thuộc về pháp luật tố cáo. Nếu có được những quy định cụ thể, rõ ràng như vậy, việc áp dụng pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo sẽ trở nên thống nhất. Đồng thời, các quy định này cũng góp phần chọn lọc những tố cáo nặc danh đúng sự thật để giải quyết cũng như loại bỏ các tố cáo nặc danh sai sự thật nhằm mục đích xấu■ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 57Số 11(363) T6/2018