Hoạt động giám sát của mặt trận tổ quốc đối với chính quyền cấp xã

HOAÅT ÀÖÅNG GIAÁM SAÁT CUÃA MÙÅT TRÊÅN TÖÍ QUÖËC ÀÖËI VÚÁI CHÑNH QUYÏÌN CÊËP XAÄ Bùi Thị nGuyệT Thu* 1. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với chính quyền cấp xã Hoạt động giám sát đối với chính quyền nhà nước là yêu cầu khách quan nhằm đảm bảo trật tự xã hội, nguyên tắc pháp chế và các quyền của công dân. Căn cứ vào chủ thể và phạm vi giám sát có thể chia thành: giám sát nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện đối với tổ chức và hoạt động quyền lực nhà nước; giám sát do các tổ chức ngoài nhà nước thực hiện, gọi là giám sát xã hội hay giám sát của nhân dân. Trong điều kiện cụ thể ở Việt Nam hiện nay, các chủ thể giám sát của nhân dân được xác định bao gồm: cá nhân (chuyên gia, nhà khoa học, nhân sỹ, trí thức); tổ chức đoàn thể nhân dân, MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận; tổ chức kinh tế (doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế); tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp; hội, hiệp hội, liên hiệp hội, tổ chức phi chính phủ. MTTQ có vai trò đặc biệt quan trọng. MTTQ Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị của các đoàn thể nhân dân và cá nhân tiêu biểu của các giai cấp, tầng lớp xã hội, các dân tộc, các tôn giáo, là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Mặt trận hoạt động theo phương thức hiệp thương dân chủ, phối hợp thống nhất hành động giữa các thành viên theo chương trình hành động chung. 18 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 17(321) T9/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT * ThS, Học viện Chính trị khu vực II Luật Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) năm 2015 đã dành Chương V quy định các nội dung về giám sát của MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội. Trong thời gian đầu thực hiện, những nội dung này đã phát huy được hiệu quả nhất định, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu bổ sung. Bài viết cung cấp thêm một số kết quả đạt được từ hoạt động giám sát của MTTQ đối với chính quyền cấp xã trong thời gian gần đây, những vướng mắc trong quá trình thực hiện, đồng thời đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về giám sát của MTTQ đối với chính quyền cấp xã, góp phần xây dựng chính quyền cơ sở trong sạch, vững mạnh. MTTQ Việt Nam giữ vai trò nòng cốt của xã hội dân sự, đại diện cho lợi ích của nhân dân, tạo ra yếu tố “kiềm chế” thay cho cơ chế “đối trọng” trong hệ thống chính trị một Đảng cầm quyền lãnh đạo Nhà nước và xã hội ở Việt Nam. Với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động như trên, có thể khẳng định MTTQ Việt Nam là hình thức tổ chức thích hợp nhất để thực hiện quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức nhà nước nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng, điều này được ghi nhận tại Điều 25 Luật MTTQ năm 2015. Giám sát của MTTQ đối với chính quyền cấp xã được khẳng định trong nhiều văn kiện của Đảng và hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, như: Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội1, Luật MTTQ Việt Nam năm 2015 quy định các nội dung về hoạt động giám sát tại Chương V. Ngoài ra, còn nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan quy định quyền giám sát của Mặt trận đối với hoạt động của chính quyền địa phương, như Pháp lệnh số 34/2007/PL- UBTVQH11 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, Luật Thanh tra năm 2010, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Quy chế giám sát đầu tư cộng đồng và Nghị định số 99/2005/NĐ-CP năm 2005 của Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân. Do MTTQ là một tổ chức không có hội viên, nên việc giám sát của MTTQ được thực hiện chủ yếu thông qua quyền và trách nhiệm giám sát của các tổ chức thành viên. Hiện nay, MTTQ gồm 32 thành viên, trong đó có 05 tổ chức chính trị - xã hội, nhờ đó, các hình thức khai thác thông tin trong xã hội của MTTQ rất đa dạng và phong phú. Ở cấp xã, chủ thể giám sát chủ yếu gồm: Ủy ban MTTQ cấp xã và các tổ chức chính trị - xã hội thành viên, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận cấp xã, Ban Thanh tra nhân dân (Ban TTND), Ban Giám sát đầu tư cộng đồng (Ban GSĐTCĐ), Ban công tác Mặt trận ở khu dân cư. Các chủ thể trên đều có đặc điểm chung là sự tồn tại của họ nằm bên ngoài Nhà nước, độc lập hoặc tương đối độc lập với Nhà nước, bản chất hoạt động của họ không mang tính quyền lực nhà nước, nên giám sát của họ có thể mang tính khách quan. Đây có thể xem là ưu thế của hoạt động giám sát nhân dân nói chung, của MTTQ nói riêng. Đối tượng giám sát là hoạt động của HĐND và UBND cấp xã. Nội dung giám sát tập trung vào 03 nội dung chính là giám sát việc ban hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND; giám sát việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật của UBND và HĐND trên địa bàn; giám sát việc thực hiện quy chế dân chủ cơ sở trên địa bàn. Hình thức giám sát của MTTQ được thực hiện chủ yếu thông qua việc nghiên cứu, xem xét nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân2; động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát3; tham gia hoạt động giám sát với HĐND cùng cấp4; tổ chức đoàn giám sát, tự giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố 19 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 17(321) T9/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 1 Ban hành kèm theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI). 2 Khoản 1 Điều 27 Luật MTTQ năm 2015, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr. 26. 3 Khoản 3 Điều 3 Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. 4 Khoản 2 Điều 87 Luật Tổ chức chính quyền địa phương, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr. 94. cáo của công dân5; thông qua hoạt động của Ban TTND và Ban GSĐTCĐ6; tổng hợp ý kiến của nhân dân và các thành viên của Mặt trận kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, biểu dương, khen thưởng người tốt, việc tốt, xem xét, giải quyết, xử lý những trường hợp vi phạm pháp luật. 2. Thực tiễn giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với chính quyền cấp xã Trong những năm qua, hoạt động giám sát của MTTQ đối với chính quyền cấp xã đã thu được những kết quả nhất định. MTTQ ở nhiều địa phương đã tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với một số chức danh cán bộ chủ chốt ở cơ sở. Như tỉnh Hà Nam từ năm 2008 đến nay, đã lấy phiếu tín nhiệm cho 500 cán bộ chủ chốt cấp xã, có 350/500 đồng chí đạt từ 70 - 100%, trên 70 đồng chí đạt 50 - 69% và 27 đồng chí đạt dưới 50%7. Tại Hậu Giang, tổng số cán bộ chủ chốt cấp xã đưa ra lấy phiếu tín nhiệm là 308 người, 278 đồng chí đạt từ 70% đến 100%, 30 đồng chí đạt từ 50% đến 70%, không có đồng chí nào dưới 50%8. Tại Quảng Nam, tổng số cán bộ chủ chốt cấp xã đưa ra lấy phiếu tín nhiệm là 1.015 người, 29 đồng chí đạt dưới 50%9. Tất cả các cán bộ có kết quả phiếu tín nhiệm dưới 50% đều được MTTQ kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định, qua đó, góp phần nâng cao tinh thần trách nhiệm của cán bộ chủ chốt cấp xã, giúp các cấp ủy đảng làm tốt hơn công tác tổ chức, quản lý, đánh giá cán bộ. Một số nơi, MTTQ cấp xã đã tăng cường chỉ đạo đối với Ban TTND, Ban GSĐTCĐ tiến hành kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật của UBND, tập trung một số lĩnh vực như đất đai, xây dựng, thực hiện chính sách xã hội, qua đó đã phát hiện những sai sót, khuyết điểm, yếu kém cũng như ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý của UBND cấp xã. Tại TP. Hồ Chí Minh, trong 15 năm qua, Ban TTND đã kiểm tra 267 trường hợp công trình xây dựng nhà ở của người dân theo quy định, kết quả chính quyền đã đình chỉ thi công 65 trường hợp, xử lý hành chính 65 trường hợp, ngăn chặn từ đầu 32 trường hợp, cưỡng chế 50 trường hợp, đồng thời đề nghị xem xét trách nhiệm của đội ngũ thanh tra xây dựng đã để xảy ra những trường hợp trên. Ban GSĐTCĐ từ 2010 đến nay đã tổ chức giám sát 3.281/5.085 công trình trên toàn địa bàn thành phố (trong đó có 574 công trình xây dựng nông thôn mới), phát hiện 200 vụ việc sai phạm, xử lý 170 vụ việc10. Tại Bắc Giang, chỉ riêng trong năm 2015, Ban GSĐTCĐ đã giám sát được 1.500 cuộc trên các lĩnh vực, phát hiện 121 vụ việc sai phạm, kiến nghị xử lý 97 vụ việc, số vụ việc được xử lý là 96 vụ, thu hồi về cho Nhà nước và nhân dân 49 triệu đồng, 50kg sắt, 1,7 tấn xi măng11. 5 Điều 66 Luật Khiếu nại năm 2011 và Điều 44 Luật Tố cáo năm 2011. 6 Khoản 2, 3 Điều 27 Luật MTTQ năm 2015, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr. 26. 7 Tổng hợp số liệu từ Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ 2009 -2014 và báo cáo kết quả triển khai nhiệm vụ công tác 2015 của UBMTTQ tỉnh Hà Nam. 8 Báo cáo Tổng kết Bầu cử Trưởng ấp, khu vực; bầu thành viên Ban Thanh tra nhân dân, nhiệm kỳ 2011 – 2013; Lấy phiếu tín nhiệm chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã - Sở Nội vụ tỉnh Hậu Giang (2013). 9 o.aspx. 10 “Báo cáo tổng kết 15 năm thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở” và “Báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ công tác năm 2015 đối với lĩnh vực Dân chủ và Pháp luật trong hệ thống Mặt trận Tổ quốc thành phố” của UBMTTQ TP. Hồ Chí Minh. 11 20 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 17(321) T9/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Thông qua công tác tiếp dân, MTTQ cấp xã đã tiếp nhận nhiều đơn thư khiếu nại, tố cáo. Trong 5 năm qua, tại Hà Nam, Ủy ban MTTQ cấp xã đã tiếp trên 1.160 lượt người dân và nhận 486 đơn thư khiếu nại, tố cáo, đề nghị, thỉnh cầu của công dân, chuyển 348 đơn đến các cơ quan có trách nhiệm giải quyết và nhận được 232 ý kiến trả lời12. Ở Phú Yên, Ủy ban MTTQ cấp xã đã tiếp nhận gần 1.200 đơn thư của nhân dân, chuyển 800 đơn đến các cơ quan có trách nhiệm giải quyết và nhận được 593 ý kiến trả lời13. Điều này góp phần làm chuyển biến nhận thức của nhân dân về việc sử dụng quyền khiếu nại, tố cáo, hạn chế tình trạng khiếu nại vượt cấp, kéo dài. Bên cạnh đó, có thể nhận thấy hạn chế của MTTQ trong thực hiện giám sát đối với chính quyền cấp xã, thể hiện qua những nội dung sau: Một là, thiếu chủ động trong xây dựng chương trình kế hoạch giám sát. Mặc dù pháp luật đã quy định, nhưng hầu hết MTTQ cấp xã xây dựng chương trình, kế hoạch, nội dung giám sát chính quyền cùng cấp đều thực hiện theo chỉ đạo của cấp ủy cùng cấp và MTTQ cấp trên, nên đa số các vụ việc giám sát chưa sát thực tế, chưa tập trung vào những vấn đề nổi cộm, bức xúc ở địa phương. Hoạt động của Ban TTND thường chạy theo sự vụ, sự việc, chủ yếu là tham gia cùng các ngành chức năng giải quyết những vụ tranh chấp, khiếu nại phát sinh ở cơ sở. Sự phối hợp giữa Ban GSĐTCĐ và UBND phường, xã, thị trấn chưa được chặt chẽ, dẫn đến thụ động trong việc xây dựng kế hoạch giám sát cụ thể cho từng dự án đầu tư trên địa bàn. Hai là, hoạt động giám sát của MTTQ cấp xã còn mang tính hình thức. Lãnh đạo các cơ quan có liên quan chưa quan tâm hoạt động của Ban GSĐTCĐ, chưa tạo điều kiện thuận lợi nhất để Ban thực hiện công tác giám sát. Việc cơ cấu Trưởng Ban TTND, Ban GSĐTCĐ chỉ là một Phó Chủ tịch MTTQ xã, phường, thị trấn nên “chưa đủ mạnh” trong việc đấu tranh chống tiêu cực, tham nhũng ở địa phương. Có nơi, cấp ủy, UBND xã, phường, thị trấn không xử lý đến nơi đến chốn kiến nghị của Ban TTND, thậm chí còn bao che, sợ ảnh hưởng đến thành tích của địa phương nhưng Trưởng Ban TTND hoặc Ban GSĐTCĐ vẫn không mạnh dạn đôn đốc xử lý. Ba là, chất lượng giám sát của MTTQ cấp xã chưa cao. Phạm vi giám sát của MTTQ cấp xã được quy định rất rộng. Trong khi đội ngũ cán bộ làm công tác Mặt trận tại xã, phường, thị trấn có những hạn chế nhất định cả về trình độ lẫn năng lực, nhưng họ phải thực hiện những nhiệm vụ đòi hỏi tính chuyên nghiệp cao như giám sát văn bản quy phạm pháp luật, giám sát công trình xây dựng cơ sở hạ tầng, giám sát việc thực hiện các quy hoạch và sử dụng đất tại địa phương, do vậy, không thể tránh khỏi những sơ suất cũng như “bỏ sót” đối với những công trình kém chất lượng hay những vi phạm pháp luật trong quá trình giám sát. Bốn là, vai trò của MTTQ cấp xã và các tổ chức thành viên trong cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo tại địa phương còn mờ nhạt. Mặc dù pháp luật khiếu nại, tố cáo đã quy định người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với đại diện tổ chức chính trị - xã hội biết thời gian, địa 21 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 17(321) T9/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Tổng hợp số liệu từ Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ 2009 -2014 và báo cáo kết quả triển khai nhiệm vụ công tác 2015 của UBMTTQ tỉnh Hà Nam. 13 Báo cáo kết quả tiếp xúc cử tri và giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của UBMTTQ tỉnh Phú Yên (2011- 2015). 22 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 17(321) T9/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT điểm, nội dung cuộc gặp gỡ, đối thoại để cùng nhau xác định bản chất của khiếu nại và hướng giải quyết; đồng thời giữa các cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội cũng đã ký kết nhiều văn bản liên tịch về việc phối hợp trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhưng trên thực tế, sự tham gia cũng như vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội trong việc bảo vệ quyền lợi cho người khiếu nại, tố cáo còn rất hạn chế. 3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát Giải pháp để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của MTTQ đối với chính quyền cấp xã trong thời gian tới có phạm vi rất rộng, chúng tôi chỉ đề xuất một số biện pháp sau: Thứ nhất, nâng cao nhận thức của cấp ủy và chính quyền về vị trí, vai trò MTTQ trong thời kỳ mới. Việc tôn trọng vị trí độc lập của MTTQ cần thể hiện rõ qua phương thức lãnh đạo của Đảng đối với MTTQ như thông qua công tác tuyên truyền, vận động, thuyết phục, kiểm tra và bằng sự gương mẫu của mỗi đảng viên; thông qua đảng đoàn Mặt trận và đảng đoàn các tổ chức thành viên; thông qua cấp ủy tham gia Ủy ban Mặt trận. Đảng không quyết định thay cho Mặt trận cũng như không can thiệp quá sâu vào hoạt động mang tính chuyên môn của Mặt trận, đảm bảo Mặt trận chủ động trong xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát chính quyền, thay cơ chế “phụ thuộc” bằng cơ chế “tự chịu trách nhiệm”. Thứ hai, chính quyền cấp xã cần tiếp tục thực hiện nghiêm việc công khai minh bạch hoạt động quản lý. Muốn hoạt động giám sát đi vào thực chất thì cán bộ Mặt trận cấp xã và cán bộ của các tổ chức thành viên phải nắm bắt đầy đủ thông tin từ hoạt động của chính quyền. Mặc dù luật đã quy định những nội dung thuộc quyền công khai của chính quyền cấp xã song trên thực tế, nhiều nội dung vẫn chưa được công khai như ngân sách nhà nước cấp, quy hoạch nhưng thiếu bản đồ chi tiết, mức chi các loại quỹ do nhân dân đóng góp. Do vậy, cần công khai minh bạch hơn nữa thông tin hoạt động quản lý của UBND, nhất là công khai việc xử lý các trường hợp vi phạm đã được Mặt trận kiến nghị. Thứ ba, làm rõ các nội dung và phạm vi giám sát của MTTQ đối với chính quyền cấp xã. Hiện nay, phạm vi và nội dung giám sát của MTTQ cấp xã vẫn còn chung chung. Đặc thù của tổ chức Mặt trận là không có hội viên, do vậy cần cụ thể hóa phạm vi và nội dung giám sát của MTTQ ở cấp xã hơn nữa, chẳng hạn, đối với Ban GSĐTCĐ, chỉ nên giám sát đối với các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng tại địa phương có giá trị tối đa là 5 tỷ đồng hoặc hoạt động của Ban TTND nên tập trung vào các nội dung liên quan đến các vấn đề dân sinh như ăn, ở, đi lại và các dịch vụ thiết yếu. Mỗi năm cần xác định 01 chủ đề để tập trung giám sát hiệu quả. Thứ tư, hoàn thiện các quy định của pháp luật đảm bảo cơ chế pháp lý về giám sát của MTTQ đối với chính quyền cấp xã theo hướng sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, Luật tố cáo nhằm bảo đảm MTTQ Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội có thực quyền trong bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân. Nên quy định cụ thể các quyền và nghĩa vụ của cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo với các tổ chức chính trị - xã hội (cần cụ thể hóa đến quyền và trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội, cũng như người đại diện các tổ chức chính trị - xã hội khi tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo) n