Hội trong xã hội dân sự và dự thảo về hội ở Việt Nam

HÖÅI TRONG XAÄ HÖÅI DÊN SÛÅ VAÂ DÛÅ THAÃO LUÊÅT VÏÌ HÖÅI ÚÃ VIÏÅT NAM NguyễN ĐăNg DuNg* NguyễN ĐăNg Duy** 1. Hội là hạt nhân cơ bản của xã hội dân sự Chữ “dân sự” (civile) trong các ngôn ngữ phương Tây có nhiều cách hiểu và gây ra những sự tranh cãi. Ít nhất, XHDS có thể được hiểu và sử dụng ở năm nghĩa cơ bản khác nhau: thứ nhất, XHDS là xã hội văn minh, được dùng để đối lập với “xã hội không dân sự”, “xã hội không văn minh”; thứ hai, XHDS được dùng để đối lập với “xã hội chính trị”, “xã hội quân sự”, “xã hội độc tài”, “xã hội toàn trị”; thứ ba, XHDS được hiểu là hiện tượng thuộc xã hội cổ đại - công xã công dân; thứ tư, XHDS được giải thích là “xã hội tư bản”, một xã hội mà ở đó, các công việc và lợi ích tư (lợi ích cá nhân) không phải chịu sự tác động trực tiếp của các thiết chế nhà nước, trở thành hoạt động sống của con người mang tính tự chủ; thứ năm, XHDS được hiểu là “các tổ chức dân sự”, “các tổ chức phi nhà nước”, “các tổ chức phi chính phủ”, “tổng thể các thiết chế phi nhà nước”1. XHDS là một bước tiến của loài người trong tổ chức cộng đồng bên cạnh sự tiến bộ của các thiết chế nhà nước ngày càng hợp lý. Khi nhà nước chuyển từ cai trị sang phục vụ, nhà nước của dân, do dân, vì dân, thì xã hội cũng hình thành một loại các thiết chế xã hội đa dạng: nhà nước sẽ nhỏ đi và xã hội sẽ lớn lên. Vai trò tự quản trong cộng đồng mạnh lên là một sự phát triển đáng kể của nhân loại. Vai trò tự quản ấy phát triển chính ở các tổ chức xã hội với các thiết chế riêng, 25 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT * GS.TS, Đại học Quốc gia Hà Nội. ** ThS, Đại học Quốc gia Hà Nội. 1 Vũ Mạnh Toàn, “Cơ sở triết học của việc xây dựng XHDS”, Tạp chí Triết học tháng 1/2009. Trong xã hội, bên cạnh các cơ quan tạo thành cơ cấu quyền lực nhà nước, các tổ chức kinh tế, là các tổ chức của xã hội dân sự (XHDS). Quyền lập hội là một trong những quyền cơ bản của con người trong việc thành lập ra các tổ chức xã hội, một công cụ quan trọng có khả năng bảo vệ quyền con người trước những nguy cơ vi phạm của các tổ chức, và cá nhân khác. Bài viết phân tích tầm quan trọng của các hiệp hội, nêu lên sự cần thiết phải có của Luật về Hội, để các hội có thể tạo thành những hạt nhân cơ bản của XHDS, một thành tố cần có bên cạnh nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng. 2 LHQ, Văn bản số A/95/401, đoạn 46. 3 LHQ, Báo cáo về năm hoạt động đầu tiên 1/5/2011 – 30/4/2012, A/HCR/20/27, đoạn 51. 4 Công ước Quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (International Covenant on Civil and Political Rights: ICCPR). 5 LHQ, Tuyên bố về những người bảo vệ nhân quyền của LHQ (1998). 26 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT bên cạnh thiết chế nhà nước. Các tổ chức xã hội cũng chính là các nhân tố hợp thành XHDS. Và trọng tâm của XHDS là các hiệp hội. Mặc dù còn có sự khác nhau nhiều trong cách hiểu về khái niệm XHDS, nhưng khái quát lại, XHDS có các đặc trưng cơ bản: i) là tổ chức ở ngoài nhà nước; ii) hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện; iii) tự chủ, độc lập về tài chính (tự trang trải), iv) quy mô, hình thức tồn tại, các thiết chế tổ chức rất đa dạng, iv) mục tiêu chung là vì sự phát triển của cộng đồng, phần lớn là tổ chức không vì lợi nhuận (non profit). “Hội” hiểu theo nghĩa phổ biến nhất, là sự thỏa thuận, liên kết, tập hợp, quy tụ của nhiều người với nhau thành nhóm để hướng đến các mục đích, lợi ích hay sự quan tâm chung. Như vậy, hội là tập hợp các thành viên có cùng mối quan tâm chung đến lợi ích về các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, chính trị, hoặc đơn thuần chỉ để hỗ trợ, chia sẻ thông tin với nhau. Lập hội là việc các cá nhân liên kết, tập hợp lại với nhau (to associate, gather) thành nhóm để hướng đến những lợi ích, mục đích hay sự quan tâm chung. Về hình thức, hội cũng có nhiều dạng như câu lạc bộ, hội nghề nghiệp, các tổ chức phi chính phủ, tổ chức phi lợi nhuận, các quỹ, công đoàn, tổ chức tôn giáo, đảng phái chính trị, doanh nghiệp, công ty... Do sự đa dạng của các nhóm, hội mà pháp luật các quốc gia thường có quy định điều chỉnh riêng một số nhóm, hội bằng các luật riêng như: luật về doanh nghiệp - công ty, luật về công đoàn - nghiệp đoàn, luật về các đảng phái chính trị, luật về các tổ chức tôn giáo... Thuật ngữ “association” trong tiếng Anh, dịch ra tiếng Việt là “hội”, có nội hàm rộng. Theo Đại diện đặc biệt của Liên hợp quốc (LHQ) về những người bảo vệ nhân quyền, thì khái niệm “hội” nhắc đến bất kỳ nhóm cá nhân hoặc bất kỳ thực thể pháp lý nào liên kết với nhau để cùng nhau hành động, bày tỏ, thúc đẩy, theo đuổi hoặc bảo vệ một lĩnh vực quan tâm chung (a field of common interests)2. Trong báo cáo của mình, Báo cáo viên về tự do hội họp và lập hội của LHQ Maina Kiai đã nhắc lại và sử dụng định nghĩa này3. Quyền tự do lập hội chỉ giới hạn ở các nhóm hình thành vì mục đích “công” (public), các nhóm chỉ vì lợi ích riêng tư, như nhóm gia đình, được bảo vệ bởi các quy định của Công ước LHQ về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR)4. Hội có thể có tư cách pháp nhân hoặc không có tư cách pháp nhân. Nếu không có tư cách pháp nhân, hội có thể bị giới hạn một số quyền nhất định, như quyền sở hữu tài sản hay một số các giao dịch dân sự... Quyền lập hội gần gũi với quyền hội họp, tụ họp và quyền tự do biểu đạt (tự do ngôn luận). Các quyền này đều có giá trị quan trọng trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền khác, được phân tích là các quyền bảo vệ quyền, quyền của các quyền. Hiến pháp Hoa Kỳ không đề cập đến quyền lập hội mà chỉ đề cập đến tự do ngôn luận và hội họp. Nhưng thông qua án lệ vụ NAACP kiện Alabama ex rel. Patterson (1958) Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã kết luận rằng, quyền lập hội phát sinh từ quyền tự do biểu đạt. Bởi lẽ, nếu không có sự tập hợp để lên tiếng thì quyền biểu đạt bị giảm hiệu quả đáng kể. LHQ khẳng định, để thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người và tự do cơ bản, mọi người phải có quyền tự do lập hội ở cả cấp độ quốc gia và quốc tế5. Công ước quốc tế về Quyền 6 Công ước 87 của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), Điều 2. 7 Công ước Quốc tế về các Quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: ICESCR). 8 LHQ, Báo cáo về năm hoạt động đầu tiên 1/5/2011 – 30/4/2012, A/HCR/20/27, đoạn 58; Báo cáo viên đặc biệt về tự do hội họp và lập hội Maina Kiai. 27 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT tự do lập hội và bảo vệ quyền lập hội năm 1948 xác định mọi người lao động và người sử dụng lao động đều có quyền thành lập và gia nhập các tổ chức mà họ tự lựa chọn mà không phải xin phép trước6. Quyền lập hội gồm ba lĩnh vực cơ bản: i) Thành lập, ii) Gia nhập; iii) Hoạt động. Khoản 1 Điều 22 ICCPR xác định: Mọi người có quyền tự do lập hội với những người khác, kể cả quyền lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ lợi ích của mình. Quyền này bao gồm cả ba khía cạnh: (1) thành lập ra các hội mới, (2) gia nhập các hội đã có sẵn, và (3) hoạt động, điều hành các hội, bao gồm cả việc tìm kiếm, huy động các nguồn kinh phí. Quyền thành lập và gia nhập các hội là nội dung chủ yếu của quyền tự do lập hội. Quyền này bao hàm cả quyền thành lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ lợi ích của người lao động. Trong các hiệp hội, LHQ rất chú ý đến việc thành lập công đoàn cho người lao động. Quyền thành lập và gia nhập các công đoàn được bảo vệ cả trong ICCPR (Điều 22) và ICESCR7 (Điều 8). Trong khi thủ tục thành lập một hội có tư cách pháp nhân được quy định khác nhau trong pháp luật của các quốc gia, thì điều quan trọng là các cơ quan nhà nước phải giải quyết thủ tục một cách thiện chí, nhanh chóng và bình đẳng. Thủ tục này càng đơn giản, càng tiết kiệm thời gian và chi phí thì càng tốt. Ở Bungary, việc thành lập hội không mất chi phí. Ở Nhật Bản, việc nộp đơn thành lập hội có thể qua mạng Internet... Chuyên gia của LHQ khuyến cáo, một “thủ tục thông báo” (a notification procedure) là tốt hơn, phù hợp với luật nhân quyền hơn là một “thủ tục cho phép trước” (prior authorization procedure) - đòi hỏi phải có sự chấp thuận của cơ quan nhà nước khi lập một pháp nhân. Tại nhiều quốc gia, việc thông báo này được thực hiện bằng văn bản, bao gồm một số nội dung thông tin mà luật yêu cầu rõ ràng. Văn bản này là một thông báo để các cơ quan thống kê có thông tin về hội. Hệ thống thông báo này đang hoạt động tại ở nhiều quốc gia (Djibouti, Maroc, Bồ Đào Nha, Senegal, Thụy Sỹ, Urugoay...)8. Thủ tục thông báo và thủ tục cấp phép đều đòi hỏi sự nhanh chóng và thuận lợi cho người muốn thành lập hay gia nhập hội. Chậm trễ đăng ký, cấp phép khi có đề nghị thành lập hội đều được coi là sự vi phạm quyền lập hội của người dân. Một khi từ chối đơn xin thành lập hội, thì cơ quan nhà nước phải nêu rõ lý do và thông báo một cách rõ ràng cho chủ thể đứng đơn thành lập. Những cá nhân, tổ chức bị từ chối có quyền được khiếu nại, khiếu kiện ra trước một tòa án độc lập và không thiên vị. Ủy ban về Tự do lập hội (Freedom of Association Committee) của ILO đã có phán quyết rằng: “việc không thể đưa ra trước cơ quan tư pháp để xem xét sự từ chối bởi cơ quan Bộ cho phép thành lập một công đoàn là vi phạm các nguyên tắc tự do lập hội”. Đồng thời với việc thành lập, các cá nhân có quyền gia nhập và rút lui (ra khỏi, rời bỏ) các hội. Tương tự, các hội có quyền ngưng hoạt động và tự giải tán hội. Việc các cơ quan nhà nước tiến hành cho ngưng hoạt động và giải tán hội cũng phải tuân thủ chặt chẽ các quy định của luật. Việc cản trở không có lý do chính đáng cũng bị xử lý tương tự như trường hợp chối từ khi thành lập. Quyền hoạt động tự do của các hội tương ứng với nghĩa vụ của chính quyền 28 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 9 LHQ, Báo cáo về năm hoạt động đầu tiên 1/5/2011 – 30/4/2012, A/HCR/20/27, đoạn 65. 10 Lê Quang Bình, Tại sao Việt Nam vẫn cần có Luật về Hội? Nguồn can-co-luat-ve-hoi. trong việc tôn trọng, thực thi và bảo vệ quyền này. Nhà nước có nghĩa vụ thực thi các biện pháp chủ động và thụ động đối với quyền lập hội của người dân. Nhà nước phải kiềm chế không được can thiệp vào các hoạt động bình thường của hội. Trước hết, quy chế, điều lệ của các hội được tự quyết bởi các thành viên mà không có sự can thiệp của nhà nước. Quyền riêng tư của các hội cũng cần được bảo đảm, các cơ quan nhà nước không được thay đổi việc bầu chọn ban lãnh đạo của các hội, cử người của mình vào ban lãnh đạo hội, yêu cầu các hội nộp kế hoạch hoạt động hội9. Nhiều quốc gia có các biện pháp hỗ trợ cho việc thành lập các hội thông qua các biện pháp khác nhau như: cung cấp địa điểm mở văn phòng, tài trợ tài chính trong giai đoạn đầu hoạt động... Với tư cách là chủ thể quan trọng cho việc bảo vệ quyền con người, các cơ quan nhà nước không những có trách nhiệm tôn trọng, bảo vệ quyền này của con người không bị vi phạm, mà còn có trách nhiệm phải tạo dựng một môi trường thuận lợi, bình đẳng cho hoạt động của các hội đoàn. Các cá nhân thực thi quyền lập hội không phải lo sợ trở thành nạn nhân của sự dọa nạt, bôi nhọ, bắt bớ tùy tiện, đối xử vô nhân đạo hoặc hạn chế quyền đi lại của họ từ phía các cơ quan nhà nước... Hiện nay, XHDS đang phát triển mạnh mẽ ở Việt Nam hơn bao giờ hết. Vai trò quan trọng của XHDS là cầu nối các cá nhân với Nhà nước; tham gia hoạch định và phối hợp với Nhà nước thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước; tổ chức phản biện xã hội đối với các chủ trương, chính sách và giám sát hoạt động của đội ngũ công chức nhà nước; góp phần phát huy các nguồn lực nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao chất lượng cuộc sống của con người. Việt Nam đang có một số loại hình tổ chức XHDS như sau: - Nhóm thứ nhất, các tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp như Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Hội Luật gia, Hội Cựu chiến binh, Liên đoàn Lao động (được gọi một cách dân dã là Công, Nông, Thanh, Phụ, Cựu...) Đây là những hiệp hội được Nhà nước thành lập có cơ cấu tổ chức từ trung ương đến địa phương, nhận kinh phí hoạt động từ Nhà nước và triển khai thực hiện các hoạt động của Đảng và Nhà nước Việt Nam, được gọi là các tổ chức chính trị - xã hội. - Nhóm thứ hai, các tổ chức khoa học và công nghệ hoạt động phi lợi nhuận, được thành lập theo Luật Khoa học và Công nghệ. Các tổ chức này tự nhận mình và cũng được nhìn nhận bởi xã hội, như là các tổ chức phi chính phủ (NGO) vì tính tương đối độc lập của mình. Các tổ chức này phải đăng ký dưới một “cơ quan chủ quản” như Hội Nghiên cứu Đông Nam Á hay Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam, các Trường đại học hoặc các Viện nghiên cứu và có tư cách pháp nhân. Về chiến lược hoạt động, nhân sự và tài chính, các tổ chức này tự chủ, không được nhận tiền từ ngân sách nhà nước. Nhưng vì có tư cách pháp nhân, nên họ có thể nhận tiền tài trợ từ các tổ chức cá nhân trong và ngoài nước để phục vụ hoạt động. Giám đốc các tổ chức này do Hội đồng sáng lập chọn và đề xuất lên cơ quan chủ quản và thường được phê duyệt. Những tổ chức phi chính phủ này thường bị các cơ quan của Chính phủ quản lý một cách chặt chẽ. - Nhóm thứ ba, các tổ chức cộng đồng, hoạt động tự nguyện, gắn liền với các nhu cầu của một nhóm người dân. Các tổ chức này rất 29 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT đa dạng, tồn tại ở cả thành thị lẫn nông thôn. Các mô hình như Câu lạc bộ nghệ thuật, Nhóm hành động vì môi trường, Tổ hợp tác kinh tế, hoặc Câu lạc bộ của các cụ hưu trí... Các tổ chức này tự do thành lập, tự do hoạt động và tự do giải thể. Họ không có nhu cầu đăng ký tư cách pháp nhân và không muốn được/bị chính quyền quản lý, hoạt động thường hạn chế, thậm chí còn bị gây khó khăn từ phía các cơ quan quản lý nhà nước. Nếu các tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp và các tổ chức cộng đồng về cơ bản không gặp nhiều khó khăn về thủ tục pháp lý trong thành lập hay hoạt động, thường hài lòng với sứ mệnh mình đang làm, và Nhà nước cũng hài lòng với vai trò họ đang đảm nhiệm, thì ngược lại, các tổ chức phi chính phủ đang phải loay hoay với việc tồn tại và hoạt động của mình. Trên thực tế, việc hình thành và hoạt động của các tổ chức phi chính phủ hiện tại đang gặp những khó khăn như: Thứ nhất, hiện đã có gần 1.000 tổ chức được đăng ký ở những cơ quan chủ quản khác nhau. Việc thành lập các tổ chức này thường phụ thuộc rất nhiều vào quan hệ cá nhân hoặc năng lực vận động thành viên của ban sáng lập. Chỉ những người thuộc tầng lớp trung lưu và có nguồn lực mới có thể thành lập được tổ chức của mình. Nhiều thủ trưởng các cơ quan nhà nước khi nghỉ hưu đã thành lập các hiệp hội riêng cho bản thân. Những nhóm yếu thế hơn, không có nguồn lực hoặc quan hệ hẹp thì thường rất khó khăn khi muốn thành lập một tổ chức. Điều này dẫn đến hiện tượng bất bình đẳng ngay trong XHDS, nơi đáng lý phải có sự bình đẳng về tiếng nói, vị trí của người yếu thế. Thứ hai, những tổ chức có sứ mệnh hoạt động độc lập, hướng tới sự giám sát và phê phán chính sách, thường gặp phải khó khăn khi tiến hành các thủ tục thành lập. Ngược lại, những tổ chức được xem là “triển khai các hoạt động của Nhà nước” hay “cung cấp dịch vụ cho cộng đồng” theo chủ trương của Nhà nước thì dễ dàng được phép thành lập. Thứ ba, khi chưa có Luật về Hội, việc thành lập các Hội thành viên hoạt động độc lập khác với các tổ chức đoàn thể, nhất là các đoàn thể được gọi là các tổ chức chính trị -xã hội, là rất khó khăn, thậm chí không thể thực hiện được. Điều này dẫn đến sự độc quyền trong XHDS. Ví dụ, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam là tổ chức chính trị - xã hội duy nhất có tổ chức từ trung ương đến các cơ sở, nếu phụ nữ nào muốn tham gia hội phụ nữ thì chỉ có một lựa chọn, dù họ có đồng ý với tôn chỉ mục đích và phương thức hoạt động của Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam hay không. Điều này cũng đúng cho Công đoàn, cho Hội Nông dân, Đoàn Thanh niên... Rõ ràng, sự độc quyền về hội hạn chế quyền thành lập và tham gia hội của người dân, dẫn đến hoạt động hội không hiệu quả nhất là trong việc bảo vệ quyền của nhân dân. 2. Sự cần thiết xây dựng Luật về Hội và nội dung của Luật 2.1. Sự cần thiết Thứ nhất, việc liên kết lại với nhau là một đặc tính xã hội xuất phát từ nhu cầu tồn tại của con người, tự do hiệp hội được coi là một quyền tự nhiên của con người. Quyền lập hội là quyền con người cơ bản, là biểu hiện của quyền tự do ngôn luận, quyền tự do biểu đạt, và đã được ghi nhận trong nhiều văn kiện quốc tế về quyền con người như UDHR và ICCPR cùng các quy định trong các đạo luật cơ bản của nhiều quốc gia. Cũng như những quyền cơ bản khác, các nhà nước có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy quyền tự do này. Quyền tự do lập hội cũng là một quyền hiến định được ghi nhận ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa - tiền thân của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hiện nay. Hiến pháp năm 2013 cũng đã tái khẳng định lại quyền tự do lập hội tại 11 Lê Quang Bình, tlđd. 30 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Điều 25. Do vậy, việc ban hành Luật về Hội để mau chóng hiện thực hóa quyền này là một việc làm cần thiết. Thứ hai, Luật về Hội sẽ tạo ra hành lang pháp lý an toàn, khắc phục những hành vi chủ quan, duy ý chí của các cơ quan nhà nước thông qua người thi hành công vụ khi họ muốn cản trở việc thực hiện quyền của người dân. Nếu không có Luật về Hội, việc thành lập các hội thành viên hoạt động độc lập (khác với các tổ chức đoàn thể) sẽ khó. Điều này dẫn đến độc quyền trong XHDS. Thứ ba, bản thân những hiệp hội đang hoạt động không thuần khiết là hiệp hội của XHDS. Chúng được thành lập với sự cho phép của các cơ quan nhà nước và về cơ bản, những hiệp hội này được Nhà nước thành lập, như là “những cánh tay nối dài” của Nhà nước, chỉ được phép làm những gì mà phía các cơ quan nhà nước yêu cầu. Trên thực tế, một số tổ chức phi chính phủ đang cố gắng thực hiện sứ mệnh giám sát và phản biện chính sách (đã và đang được soạn thảo) của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, họ chỉ là những tổ chức phát triển, hoặc các tổ chức chuyên môn luôn ở thế yếu so với các cơ quan nhà nước. Họ được tham vấn vì quan hệ cá nhân, năng lực chuyên môn, hoặc do các nhà tài trợ nước ngoài kết nối với các cơ quan chính phủ. Tất cả những cơ hội này hoàn toàn có thể biến mất nếu Chính phủ thấy không cần thiết phải lắng nghe các tổ chức phi chính phủ, hoặc khi thấy ý kiến của các tổ chức phi chính phủ đi ngược lại quan điểm và nghị quyết của Đảng và Nhà nước. Do hạn chế về tài chính, không có quyền lực chính trị nên ý kiến của các hiệp hội này thường ít được tiếp thu10. Vì không là hội viên của một hội hoạt động độc lập, nên người bị thiệt thòi trước tiên là người dân. Một chính sách giáo dục có thể ảnh hưởng đến tương lai của hàng triệu học sinh và sinh viên, một chính sách nhập khẩu thực phẩm có thể ảnh hưởng đến hàng triệu người dân, nhưng do không có hội đại diện cho quyền lợi của mình, sinh viên và người dân sẽ không được thông tin đầy đủ về ảnh hưởng của chính sách. Các cá nhân đơn lẻ sẽ không thể phản hồi hiệu quả cho Chính phủ. Thực tế sẽ khác đi, nếu có những hội với hàng chục ngàn hoặc hàng trăm ngàn thành viên cùng nêu ý kiến. Khi đó các cơ quan nhà nước phải lắng nghe và có trách nhiệm tiếp nhận, giải quyết và thay đổi. Hội thành viên làm tăng quyền lực của các tổ chức XHDS, để cuối cùng giúp tìm ra giải pháp tốt nhất cho xã hội và đất nước11. Với khung pháp lý hiện tại, các tổ chức phi chính phủ vẫn có thể hoạt động, tham gia cung cấp dịch vụ, vận động xã hội và chính sách. Nhưng khi hoạt động của họ vươn ra các vùng bị các cơ quan nhà nước cho là “nhạy cảm”, không mong đợi, thì việc bị hạn chế hoạt động hoặc bị loại bỏ ra khỏi các cuộc tham vấn chính sách là hoàn toàn có thể. Đây chính là lý do cần phải có Luật về Hội để các tổ chức phi chính phủ có thể giám sát và phản biện chính sách của Nhà nước một cách độc lập, trung thực mà không bị ngăn cản, và các Hội thành viên có thể được thành lập để nâng cao nhận thức xã hội, cũng như cân bằng quyền lực với các cơ quan công quyền, nhằm tạo ra các kênh đối thoại để tìm ra những giải pháp tối ưu cho sự phát triển của đất nước, song hành với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. 2.2. Các nội dung cơ bản của Luật về Hội Về cơ bản, các nội dung sau đây sẽ được pháp luật về hội của các quốc gia quy 31 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT định: i) phạm vi điều chỉnh của luật (các loại hội, tổ chức nào được điều chỉnh); ii) điều kiện thành lập, gia nhập hội; iii) cơ quan, thủ tục đăng ký, thành lập hội; iv) quyền của các hội; v) cơ quan giám sát, xử lý vi phạm; vi) chấm dứt hoạt động của hội. Phạm vi điều chỉnh của Luật về Hội. Luật về Hội của các quốc gia thường quy định về các hội, hiệp hội và thường loại trừ (không áp dụng đối với) các tổ chức tôn giáo, đảng phái chính trị, tổ chức lập ra trong tiến trình bầu cử. Tuy nhiên, một số quốc gia xác định phạm vi điều chỉnh rất rộng. Luật Hungary quy định chung cho các “tổ chức XHDS”, bao gồm cả các đảng phái chính trị, tổ chức công đoàn. Luật về Hội của Malaysia năm 1996 điều chỉnh cả các công ty, các tổ chức có trên 07 người, bao gồm cả các đảng phái, công đoàn. Luật Hội của Ba Lan phân chia thành các hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân (hội đơn giản). Các loại hội này sẽ có thủ tục thành lập khác nhau và phạm vi quyền hạn cũng khác nhau. Điều kiện lập hội, gia nhập hội. Điều kiện lập hội thường có các quy định liên quan đến: mục đích, trụ sở và tài sản, điều lệ và thành viên. Các quy định liên quan đến điều kiện về thành viên rất đa dạng, như: thứ nhất, quyền lập hội đương nhiên thuộc về mọi công dân của quốc gia, trừ một số trường hợp luật định, chẳng hạn như công chức, lực lượng vũ trang Đối với quyền lập hội của người nước ngoài, các quốc gia có những cách điều chỉnh khác nhau. Luật Hội của Ba Lan phân biệt người nước ngoài thành người cư trú (được tự do gia nhập hội) và người không cư trú (tùy trường hợp). Về độ tuổi, thường thì phải đủ 18 tuổi mới có đầy đủ quyền thành lập và gia nhập hội. Luật Hội của Ba Lan cho phép người chưa thành niên từ 16 đến 18 tuổi trở thành thành viên của các hội, với điều kiện đa số thành viên hội đồng quản trị của hội phải là người đã thành niên, có đủ năng lực để thực hiện giao dịch dân sự hợp pháp. Trẻ em dưới 16 tuổi có thể trở thành thành viên của một hội nếu quy chế của hội này cho phép và có sự đồng ý của người giám hộ hợp pháp, nhưng họ có thể không được bầu cử hoặc biểu quyết tại phiên họp của hội. Số lượng thành viên để thành lập một hội rất khác nhau, tùy theo quy định của từng quốc gia. Luật Hội của Ecuador chỉ yêu cầu có 05 người để lập một hội, trong khi luật Ấn Độ cần phải có 07 người, luật Ai Cập cần có 10 người, luật Ba Lan cần có 15 người, luật Rumani cần có 21 người. Thủ tục đăng ký. Việc lập hội dễ dàng hay khó khăn phụ thuộc nhiều vào ý chí của người làm luật, thể hiện rõ nét nhất trong các quy định về thủ tục thành lập. Đa số quốc gia yêu cầu nộp hồ sơ đăng ký tại một cơ quan nhất định (tòa án, cơ quan công chứng hoặc cơ quan chuyên trách). Hai loại cơ quan thường được các quốc gia trao quyền đăng ký lập hội là tòa án (Luật Hội của Ba Lan, Hungary, Rumani) và cơ quan công chứng (Bolivia, Braxin, Italia, Hà Lan). Cũng có một số quốc gia có cơ quan chuyên trách việc đăng ký hội như Cơ quan đăng ký Hội của Malaysia. Ở nhiều quốc gia, thủ tục lập hội được thực thi rất dễ dàng, chỉ cần thông báo cho cơ quan nhà nước, thậm chí chỉ cần đăng ký qua Internet. Ban vận động thành lập hội (ban sáng lập) thường phải nộp cho cơ quan đăng ký (tòa án hoặc cơ quan công chứng) giấy đăng ký kèm theo các loại văn bản như: quy chế (điều lệ) hội, danh sách các thành viên sáng lập, địa chỉ văn phòng tạm thời của hội Sau một thời hạn, cơ quan đăng ký sẽ có trả lời về việc đăng ký. Các quyền của hội. Trong số các quyền, quyền về tài chính, tài sản, về tổ chức nhân sự và nói lên tiếng nói chung của đa số các thành viên hội là quan trọng nhất. Về tài chính, nhìn chung, các hội có thể huy động 12 Dự thảo Luật về Hội được đưa ra lấy ý kiến công chúng từ ngày 4/6/2015 trên cổng thông tin của Bộ Nội vụ. 13 Lê Quang Bình, Để Luật về Hội không cùm chân đời sống dân sự, nguồn: khong-cum-chan-doi-song-dan-su. 32 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT các nguồn đóng góp từ trong nước và quốc tế. Tuy nhiên, theo Luật Hội của Ba Lan, hội không có tư cách pháp nhân (hội đơn giản) chỉ có thể có nguồn thu từ đóng góp của các thành viên. Là các tổ chức phi lợi nhuận, hội không thể hoạt động kinh doanh thu lợi. Tuy nhiên, luật Hungary cho phép hội có thể kinh doanh để có điều kiện kinh tế nhằm đạt được các mục đích hoạt động. Các hội có quyền chủ động về nhân sự và cơ cấu tổ chức. Một số quốc gia có quy định khái quát về bộ máy lãnh đạo hội: Hội đồng quản trị, Ban điều hành của hội. Các hội có thể có tổ chức trực thuộc, tổ chức thành viên, chi nhánh. Các hội có quyền tự do triển khai các hình thức hoạt động để thực thi nhiệm vụ của mình. Nhìn chung, việc triển khai hoạt động liên quan chặt chẽ đến khuôn khổ pháp lý thực thi các quyền tự do khác, đặc biệt là tự do ngôn luận khi muốn truyền thông, xuất bản, vận động, tự do hội họp khi muốn tổ chức tuần hành, hội thảo, tập huấn; tự do đi lại (khi muốn tiếp cận địa bàn, hay đối tượng dễ bị tổn thương) Chấm dứt hoạt động. Các hội, tổ chức XHDS có thể chủ động chấm dứt hoạt động hoặc bị cơ quan nhà nước (tòa án) chấm dứt hoạt động. Việc chấm dứt hoạt động của hội thường bao gồm các thủ tục: xử lý, thanh lý tài sản và các nghĩa vụ khác, tuyên bố giải thể. Tài sản của hội được chia thành hai phương thức đối với hai nhóm tài sản. Các tài sản có được từ nguồn tài trợ của các tổ chức trong nước, nước ngoài hoặc của nhà nước, sau khi thanh toán toàn bộ các nghĩa vụ của tổ chức, số còn lại do cơ quan có thẩm quyền (thường là tòa án) quyết định. Đối với các tài sản tự có của hội, sau khi thanh toán hết các nghĩa vụ, số còn lại do hội quyết định theo điều lệ. Tuyên bố giải thể được thực hiện sau khi đã thanh toán các nghĩa vụ về tài sản, thanh lý tài sản và các nghĩa vụ khác của hội. Thời điểm tuyên bố giải thể hội là thời điểm chấm dứt hoàn toàn các hoạt động cũng như tư cách pháp lý của hội trên thực tế. 3. Một số ý kiến đóng góp cho Dự thảo Luật về Hội của Việt Nam12 Thứ nhất, về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng, Điều 1 Dự thảo Luật về Hội (Dự thảo) quy định: “Luật này không áp dụng đối với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam và các tổ chức tôn giáo, cơ sở tín ngưỡng tại Việt Nam”. Trên thực tế, Hội Nông dân Việt Nam hay Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam đều là những “hội”, việc quy định như trên vô hình chung có thể sẽ tạo nên sự bất bình đẳng giữa các hội, dẫn đến cách hiểu là có những hội “đặc biệt” hơn các hội khác. Nếu như quyền con người là bình đẳng giữa các thành viên trong gia đình nhân loại thì giữa các hội, nhóm cũng vậy, vì thực chất, hội là là do các cá nhân liên kết mà thành. Đồng thời, Dự thảo nên bổ sung quy định về sự bình đẳng giữa các hội, để tránh tình trạng độc quyền. Ví dụ, không thể viện dẫn lý do đã có Hội Phụ nữ hoạt động ở địa phương này rồi mà ngăn cản sự thành lập của Hội phụ nữ khác13. Việc Dự thảo quy định Nhà nước sẽ cấp ngân sách cho một số hiệp hội là không nên, sẽ gây nên tình trạng bất bình đẳng giữa các hiệp hội. Thứ hai, về chủ thể của quyền lập hội, nên mở rộng chủ thể của quyền này là mọi người thay vì chỉ là công dân Việt Nam như theo Dự thảo hiện nay. Điều 22 khoản 1 ICCPR đã ghi nhận: “Mọi người có quyền tự do lập hội với những người khác, kể cả quyền lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ lợi ích của mình”. Việc quy định chủ thể là công dân Việt Nam sẽ hạn chế quyền lập hội của những công dân nước ngoài khi họ có nguyện vọng chính đáng như tham gia các tổ chức tình nguyện được thành lập tại Việt Nam. Thứ ba, nên bỏ quy định tại Điều 12 về Nội dung chủ yếu của điều lệ hội. Quy định này là không cần thiết, vì cũng giống như một dạng hợp đồng, ban sáng lập và các thành viên của hội có quyền tự đưa ra các nội dung chủ yếu trong điều lệ, miễn là không vi phạm các quy định và nguyên tắc chung theo pháp luật. Thứ tư, về quy định tại khoản 2 Điều 7 Dự thảo, hội buộc phải có trụ sở tại Việt Nam. Điều này là hoàn toàn không cần thiết, vì nếu buộc phải thỏa mãn điều kiện này, sẽ có không ít các tổ chức XHDS quan trọng như tổ chức phi chính phủ, quỹ, viện, trung tâm độc lập14 không thể được coi là một hội, cho dù các tổ chức trên hoạt động như một hội, vì họ không có trụ sở tại Việt Nam. Thứ năm, thành lập hội được coi là một những nội dung chính của quyền lập hội - một quyền con người cơ bản. Do vậy, thủ tục đăng ký cần rõ ràng, đơn giản, cụ thể. Một khi có đầy đủ tiêu chí theo quy định của pháp luật thì ban sáng lập chỉ cần chứng minh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và cơ quan này phải có nghĩa vụ ra quyết định công nhận sự thành lập của hội thay vì quyết định cho phép thành lập hội. Thứ sáu, thêm quy định về giới hạn quyền. Theo pháp luật của một số quốc gia, quyền lập hội không phải là một quyền tuyệt đối nên nó có thể bị giới hạn trong các trường hợp vì an ninh quốc gia, lợi ích cộng đồng v.v.. Khoản 2 Điều 22 ICCPR đã quy định như sau: “Việc thực hiện quyền này không bị hạn chế, trừ những hạn chế do pháp luật quy định và là cần thiết trong một xã hội dân chủ, vì lợi ích an ninh quốc gia, an toàn và trật tự công cộng và để bảo vệ sức khoẻ hoặc đạo đức của công chúng hay các quyền và tự do của người khác. Điều này không ngăn cản việc đặt ra những hạn chế hợp pháp trong việc thực hiện quyền này đối với những người làm việc trong các lực lượng vũ trang và cảnh sát”. Việc quy định những trường hợp quyền lập hội có thể bị hạn chế không chỉ thể hiện tinh thần của Hiến pháp năm 2013 mà còn tránh được khả năng quyền này bị hạn chế một cách bừa bãi bởi các chủ thể công quyền. Thứ bảy, thúc đẩy cơ chế tự chịu trách nhiệm và tự giám sát hoạt động của hội thông qua cấu trúc quản trị nội bộ bằng cách quy định rõ ràng các hội sẽ phải có cơ chế quản trị nội bộ minh bạch, có trách nhiệm giải trình rõ ràng với cơ quan cấp phép hoạt động, với công chúng, các nhà tài trợ và các thành viên của hội để bảo đảm hoạt động minh bạch của hội và giảm tải gánh nặng lên cơ quan nhà nước. Thứ tám, nên bỏ quy định tại Điều 10 Dự thảo về Ban vận động thành lập hội. Điều này không cần thiết phải quy định vì nó sẽ làm cho việc thành lập hội phải đăng ký đến hai lần 14 Trương Hồng Quang, Cần xem lại khái niệm “hội” khi xây dựng Luật về Hội, nguồn: xem-lai-khai-niem-hoi-khi-xay-dung-luat-ve-hoi. 33 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 12(316) T6/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT n