Khóa luận Các thể thức tín dụng điều chỉnh cơ cấu và một số giải pháp để nâng cao hiệu quả sử dụng

ổng mức đầu tư của Việt Nam rất nhỏ “Remarks on the Impacts and Efficiency of MDB-Vietnam Cooperation in the Development Process of Vietnam”, Vietnam Economic Review, 1999, No 6, Institute of World Economy, National Center for Social Sciences and Humanities, Hanoi . Điều chắc chắn là nếu không có ESAF và SAC thì Chính phủ có thể cũng vẫn thực hiện các biện pháp cải cách thiên về đối phó tình huống và đáp ứng những yêu cầu cấp bách, một phần dựa trên các khuyến nghị không mang tính ràng buộc của IMF qua các đợt kiểm điểm chính sách kinh tế vĩ mô của IMF hàng năm theo quy định của Hiến chương IMF. Hoặc Chính phủ cũng có thể có những chương trình cải cách nhưng không ấn định một thời hạn hoàn tất chặt chẽ, mà theo kiểu linh hoạt, “tuỳ cơ ứng biến”, như thực tế những năm 1997-2000, khi ESAF và SAC đã chấm dứt, cho thấy. Như vậy thời điểm năm 2002 có thể là lúc thích hợp để đánh giá về tác động và hiệu quả của các chương trình ESAf và SAC đối với các chỉ số đích, và quan trọng hơn, đối với môi trường chính sách ở Việt Nam, nhưng có thể kết luận thế nào? Trước hết chúng ta có thể tổng kết lại những hiệu quả và tác động tích cực sau đây: Việc thực hiện các chính sách theo chương trình ESAF và SAC ít nhất về mặt ngắn hạn đã không gây ra những hậu quả có hại thường phát sinh khi thực hiện các biện pháp tự do hoá theo hướng thị trường, giống như nhiều nước đang phát triển thực hiện ĐCCC. Việt nam đã rất thành công xét trên phương diện thành tích kinh tế vĩ mô, tạo lập được thế ổn định kinh tế nhất định trong điều kiện môi trường bên ngoài tương đối thuận lợi. Nhiều biện pháp ĐCCC có liên quan đến các chính sách quản lý kinh tế vĩ mô, như các cải cách chế độ thương mại đã phát huy tác dụng tốt đối với sản xuất kinh doanh trong những năm sau ESAF và SAC Một ví dụ điển hình về tác động tích cực của các biện pháp cải cách thuế, như việc thực thi Luật Ngân sách, Luật VảT... được nêu rất rõ trong Báo Cáo của Chính phủ tổng kết một năm triển kahi thực hiện các luật thuế mới trình Quốc hội Khoá X - kỳ họp thứ 7 (tháng 5/2000) . Một nhận định được cả Việt Nam lẫn các đối tác quốc tế thống nhất là nền kinh tế Việt Nam từ giữa những năm 90 đã mở cửa hơn, và khuôn khổ pháp lý cũng như môi trường kinh doanh ở Việt Nam cũng trở nên minh bạch và rõ ràng hơn trước đáng kể “Cải cách thương mại ở Việt nam với sự hỗ trợ của các tổ chức tài chính quốc tế”, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, 2001, Viện Kinh tế học- Trung tâm KHXH&NVQG . Các biện pháp của ESAF và SAC tỏ ra phù hợp với chiến lược và phương hướng cải cách của Đảng và Nhà nước ta, chỉ khác về liều lượng và bước đi (thường là Việt Nam chọn phương pháp thực hiện dần dần từng bước và không quá ngặt nghèo về thời điểm hoàn tất, trừ phi có yêu cầu cấp bách). Nội dung và các điều kiện của ESAF và SAC đã hỗ trợ Chính phủ hoạch định và thực hiện một loạt các công cụ chính sách trung hạn phù hợp để đẩy nhanh và duy trì tăng trưởng trong một thời gian nhất định. Điều đó cũng tạo nên cơ sở để Chính phủ hoạch định các chính sách kinh tế vĩ mô cho nhiều năm tiếp theo. Có ý kiến cho rằng ESAF và SAC là phương tiện để IMF và WB áp đặt cho Việt Nam những điều mà Việt Nam không muốn. Chúng ta cũng biết rằng các mục tiêu của IMF và WB ở Việt Nam không khác nhiều với các mục tiêu chung của các tổ chức này khi tài trợ các khoản tín dụng ĐCCC cho các nước đang phát triển khác như đã trình bầy ở mục 1.1 và 1.3, trong đó quan trọng nhất là chuyển hoá Việt Nam sang nền kinh tế thị trường. Nhưng cũng cần phải thừa nhận rằng, nhiều biện pháp do ESAF và SAC đề xuất, ngoại trừ một số ít biện pháp thực sự chưa phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế, năng lực thực hiện và tính khả thi về mặt chính trị (như bãi bỏ các hạn chế ngoại hối đối với các giao dịch vãng lai để tiến tới chuyển đổi tự do đồng Việt Nam), đã tỏ ra cần thiết với ta khi xét trên phương diện dài hạn, với bằng chứng là chính ta sau đó đã thực hiện các đề xuất đó, chỉ có khác là muộn hơn khung thời gian của chương trình. Việc trì hoãn những đề xuất cải cách phù hợp, nhất là cải cách hệ thống ngân hàng và DNNN đã để lại nhiều hậu quả xấu và giai đoạn cải cách sau phải tìm cách khắc phục. Việc có các Chương trình ESAF và SAC đã góp phần tăng lòng tin của khu vực tư nhân nước ngoài vào đường lối đổi mới liên tục của Việt Nam, với bằng chứng cụ thể là ta đã thực hiện thành công việc cơ cấu lại để giảm được một nửa số nợ thương mại quá hạn qua khuôn khổ Câu lạc bộ London vào các năm 1997-1998, nâng cao uy tín của Việt Nam và duy trì mức đầu tư nước ngoài khá cao trong thời gian này. Như vậy vai trò xúc tác, “bảo trợ ngầm” của IMF và WB đã phát huy tác dụng ở Việt Nam ở mức độ nhất định. 3.1.2 Thể thức tăng trưởng và giảm nghèo (PRGF) và Chương trình tín dụng hỗ trợ giảm nghèo (PRSC) Bối cảnh Giai đoạn 1992-1997 ghi nhận những thành tích nổi bật về tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo đói của Việt Nam, nhưng vào cuối những năm 90, tăng trưởng kinh tế đã chậm lại một cách đáng kể. Kim ngạch xuất khẩu giảm mạnh trong năm 1998, đầu tư nước ngoài giảm liên tiếp trong hai năm 1998 và 1999, thất nghiệp, nhất là thất nghiệp tại khu vực thành thị, tăng nhanh. Có một thực tế mà chúng ta cần lưu ý, là sau hơn một thập kỷ thực hiện cải cách kinh tế tương đối mạnh mẽ, Việt Nam không những chưa hoá “hổ” Qua một số tài liệu crua WB, có một thực tế là, cho đến giữa những năm 90, khá nhiều quan chức của IMF và WB cho rằng, Việt Nam sẽ nhanh chóng bắt kịp và trở thành “con hổ tiếp theo” của khu vực như chờ đợi của nhiều người, mà còn chưa thoát khỏi địa vị một nước nghèo, với thu nhập đầu người hàng năm chỉ vào khoảng 380 USD. ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế khu vực có tác động bất lợi, nhưng cũng làm bộc lộ rõ hơn các khiếm khuyết cơ cấu nghiêm trọng của nền kinh tế Việt Nam. Nhưng chúng ta cũng có thể mở ngoặc thêm là điều đó cũng có những mặt tích cực nhất định khi nghĩ rằng cuộc khủng hoảng này đã giúp chúng ta nhận định rõ hơn những đòi hỏi điều chỉnh đặt ra cho nền kinh tế của chúng ta để không giẫm lên vết xe đổ của những “con rồng Châu á”. Theo đánh giá của WB NHTG (2001), Báo cáo và kiến nghị của Chủ tịch Hiệp hội phát triển quốc tế lên các Giám đốc điều hành về đề xuất khoản Tín dụng hỗ trợ giảm nghèo trị giá tương đương 250 triệu USD giành cho Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Khu vực Đông á và Thái Bình Dương, Washington D.C - tr 18 , so với các nước đang phát triển có thu nhập thấp, mặc dù có tiến bộ hơn trên một số lĩnh vực, Việt Nam đã bị tụt hậu hơn trên các lĩnh vực cơ cấu, như sự ổn định và hiệu quả của hệ thống ngân hàng, môi trường cạnh tranh và phát triển khu vực tư nhân, các chính sách thương mại và ngoại hối, và quản lý khu vực công. Báo cáo kinh tế Việt Nam các năm 1999 và 2000 của Viện Kinh tế học đã nhấn mạnh “thách thức lớn nhất của kinh tế Việt Nam không phải là tốc độ tăng trưởng, mà là những yếu kém cơ cấu và thể chế bên trong” Viện kinh tế học (2001), Báo cáo kinh tế Việt Nam năm 2000, Trung tâm KHXH & NVQG - tr 3 , và “sức cạnh tranh của nền kinh tế không có sự cải thiện đáng kể, khả năng điều chỉnh để thích nghi của cả cấp vĩ mô và vi mô trước các biến động bất thường và khó dự đoán bên ngoài đều thấp ” Viện kinh tế học (2001), Báo cáo kinh tế Việt Nam năm 2000, Trung tâm KHXH & NVQG - tr 35 . Sau khi nêu bật yêu cầu và ưu tiên đẩy mạnh ĐCCC nhằm củng cố các cơ sở để nâng cao chất lượng tăng trưởng, Báo cáo đã khuyến nghị việc triển khai đồng bộ một chương trình cải cách tổng thể và đồng bộ trên tất cả các mặt kinh tế-hành chính-xã hội với một lộ trình rõ ràng về thời gian. Để thực hiện được mục tiêu tăng gấp đôi GDP, tạo công ăn việc làm cho 15 triệu người và giảm đáng kể nghèo đói trong vòng 10 năm tới của Chiến lược Phát triển Kinh tế-Xã hội 10 năm 2001- 2010, việc khắc phục các khiếm khuyết cơ cấu trên là không thể tránh khỏi. Tuy nhiên, cho đến cuối năm 1999, sau gần 3 năm đàm phán, các IFI vẫn không thống nhất được với Chính phủ ta về các chương trình ESAF 2 và SAC 2 nhằm giải quyết các vướng mắc cơ cấu trên. Khi các IFi bắt đầu có sự thay đổi thể thức hỗ trợ với sự ra đời của PRGF và PRSC, thì vào đầu năm 2001, một chương trình cải cách kinh tế cho giai đoạn 2001-2003 nhằm khôi phục mức tăng trưởng cao và bền vững và giảm nghèo mạnh mẽ bằng cách thúc đẩy đầu tư tư nhân và mở cửa nền kinh tế cho cạnh tranh trên nền tảng kinh tế vĩ mô ổn định, đã được Chính phủ Việt Nam xây dựng với sự hỗ trợ về kỹ thuật và tài chính của các IFI thông qua PRGF và PRSC Mục tiêu đề ra Khuôn khổ kinh tế vĩ mô trong giai đoạn 2001-2003 nhằm vào các mục tiêu Quỹ tiền tệ quốc tế (2001), Yêu cầu một Thoả thuận ba năm theo Thể thức tăng trưởng và giảm nghèo cho Việt Nam, Washington D.C - tr 19 : Tăng trưởng GDP hàng năm đạt từ 5%-7% từ mức 5,5% của năm 2000 Đây là con số ước tính của IMF và WB, thường thấp hơn đáng kể ước tính của ta, do phương pháp thunthập số liệu và ước tính kết quả giữa hai bên có khác nhau. , GDP thực đầu người tăng bình quân 4% năm; Tỉ lệ lạm phát dưới 5% Thâm hụt ngân sách dự kiến khoảng 5% GDP trong giai đoạn 2000-2003 so với 4% GDP của 3 năm trước đây Thâm hụt cán cân vãng lai đối ngoại khoảng 2-3% GDP. Để thực hiện các mục tiêu trên, các chính sách kinh tế vĩ mô sau đây được đề xuất: Chính sách tiền tệ được thắt chặt để bảo đảm an toàn cho hệ thống ngân hàng, cụ thể: Tăng trưởng tín dụng sẽ ở mức 20-25% vào cuối năm 2001 so với mức cuối năm trước; Tín dụng sẽ chỉ được đầu tư vào các dự án có hiệu quả của những người đi vay có uy tín, quốc doanh và ngoài quốc doanh, phù hợp với chương trình tiền tệ theo PRGF; Hạn chế tổng mức tái cấp vốn của Ngân hàng Nhà nước cho các ngân hàng thương mại ở mức tối đa là 3,5 nghìn tỷ đồng, và sẽ áp dụng hạn mức tín dụng cho từng ngân hàng nếu cần thiết; Tăng cường sử dụng các công cụ gián tiếp, trong đó tích cực sử dụng lãi suất chiết khấu và thực thi có hiệu quả hơn họat động thị trường mở; Thực hiện chính sách lãi suất mềm dẻo hơn, chủ yếu thông qua tăng cường hệ thống lãi suất cơ bản. Chính sách tỉ giá linh hoạt hơn, nhấm mạnh hơn đến yếu tố thị trường và giảm thiểu các biện pháp hành chính, phát triển hơn nữa thị trường ngoại hối liên ngân hàng, hạn chế sự can thiệp của Ngân hàng Nhà nước trên thị trường liên ngân hàng để đạt được mục tiêu về dự trữ quốc tế, xoá bỏ dần yêu cầu kết hối, hướng tới xoá bỏ tất cả các hạn chế ngoại hối còn lại đối với các giao dịch vãng lai quốc tế để mở đường cho việc chuyển đổi tự do đồng tiền Việt Nam 3. Nội dung điều chỉnh Tự do hoá thương mại và đẩy mạnh hội nhập khu vực và quốc tế Trong lĩnh vực thương mại, sự hiện diện của các hàng rào thương mại trong những năm 1998-1999 có mức độ hạn chế cao đã gây ra những thiệt hại khá lớn cho nền kinh tế Việt Nam. Các ngành được bảo hộ hầu hết là các ngành thay thế nhập khẩu, với các đặc trưng là vốn đầu tư rất lớn, thời gian hoàn vốn dài, sử dụng nhiều ngoại tệ mạnh vay của nước ngoài nhưng khả năng trả nợ lại thấp, và tạo ra ít việc làm. Trong các năm 1999 và 2000, Chính phủ đã ban hành một số biện pháp chính sách thương mại mới theo hướng tự do hoá, điển hình là việc ký Hiệp định thương mại Việt Mỹ, công bố lịch trình bãi bỏ các NTB đối với 19 nhóm mặt hàng theo Chương trình Miyazawwa và đã thực hiện bãi bỏ NTB đối với gần một nửa số nhóm mặt hàng này. Để góp phần khắc phục những bất hợp lý của chính sách bảo hộ như trình bầy ở trên và tăng cường khả năng cạnh tranh của nền kinh tế, cải cách thương mại trong chương trình PRGF và PRSC được xây dựng trên cơ sở các cam kết trên và được cụ thể hoá và bổ sung thêm thành các biện pháp chính sách chủ yếu sau: Tiếp tục giảm hạn chế định lượng và thuế quan bằng các biện pháp: (i) Bỏ các hạn chế định lượng, đồng thời thực hiện thuế hoá tương ứng theo giai đoạn, trên cơ sở đa phương đối với 06 nhóm mặt hàng ( xi măng-ckinker, các chủng loại thép còn lại, giấy, kính xây dựng, dầu thực vật và gạch ốp lát ceramic và granit), để đến đầu năm 2003, chỉ còn 05 loại sản phẩm (ô tô, xe máy, đường, các sản phẩm dầu mỏ, rượu) chịu sự quản lý bằng giấy phép nhập khẩu; (ii) Giảm thuế theo lộ trình AFTA phần lớn số dòng thuế của các sản phẩm tham gia lộ trình AFTA xuống mức thuế 20% vào trước đầu năm 2003 và tiếp tục xuống 0-5% trước đầu năm 2006. Tự do hoá hơn nữa quyền xuất khẩu với cả các doanh nghiệp trong nước và các doanh nghiệp đầu tư nưóc ngoài bằng cách:(i) Tiếp tục tự do hoá thị trường xuất khẩu gạo; (ii) tăng tỷ trọng hạn nghạch được đưa ra đấu thầu đối với hàng xuất khẩu may mặc sang Châu Âu ; (iii) cải tiến quy trình đấu thầu hạn nghạch xuất khẩu. b) Cải cách DNNN Mặc dù được bảo hộ và hưởng nhiều ưu đãi trong thời gian qua, như được hưởng 50% tín dụng ngân hàng và được ngân sách nhà nước hỗ trợ lớn dưới nhiều hình thức Bùi Đường Nghiêu (2001), “Tài chính Việt Nam sau 10 năm đổi mới (1991-2000)”, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, 2001, Viện kinh tế học- trung tâm KHXH&NVQG, Hà Nội , hệ thống DNNN chỉ đóng góp 30% GDP, 60% DNNN hoạt động không có lãi và nợ của DNNN( kể cả nợ lòng vòng giữa các DN) lên đến 190 nghìn tỉ NHTG (1998), Một cuộc khủng hoảng khác, Phát biểu của Chủ tịch Ngân hàng Thế giới tại hội nghị thường niên lần thứ 53 của IMF/WB tại Washington D.C với phần lớn là nợ khó đòi, ảnh hưởng lớn đến tình hình tài chính của các ngân hàng. Tình trạng chung của DNNN là thừa nhân công, công nghệ lạc hậu, thông tin không minh bạch và tinh thần trách nhiệm kém, thừa lao động, với kết quả là hiệu quả còn thấp hơn năm 1995 Viện kinh tế học (2001), Báo cáo kinh tế Việt Nam năm 2000, Trung tâm KHXH & NVQG - tr 20 . Tốc độ cải cách DNNN trong những năm gần đây diễn ra rất chậm; trong thời gian 1998-2000 chỉ có 502 DN thực hiện cổ phần hoá, chiếm chưa đến 10% tổng số DNNN, và đó cũng là nguyên nhân của một số lượng ít ỏi các DN tham gia vào thị trường chứng khoán đã hoạt động được hơn hai năm nay. Đầu tư của nhà nước tiếp tục được giành cho những ngành hướng nội là chính đang bị ứ thừa hàng hoá, mà chủ yếu là DNNN. Tuy khó khăn, trong những năm 1997-1999, ngân sách nhà nước phải dành đến 8000 tỉ đồng để đầu tư trực tiếp cho DNNN, trong đó đến 1.500 tỉ là bù lỗ, đó là chưa kể đến hàng chục nghìn tỷ khác hỗ trợ cho các DNNN dưới hình thức miễn giảm thuế, xoá nợ, khoanh nợ, giãn nợ, cấp tín dụng ưu đãi Chương trình cải cách DNNN ba năm nằm trong phạm vi PRGF/PRSC bao gồm những biện pháp chung đã nêu trên và những biện pháp cụ thể của doanh nghiệp như sau: Cổ phần hoá, bán, giải thể và phá sản khoảng 925 doanh nghiệp mà Chính phủ không nắm cổ phần hoặc nắm dưới 1/3 tổng số cổ phần và không nắm cổ phần chi phối hoặc cổ phần đặc biệt của Dn sau khi cổ phần hóa; Cổ phần hoá khoảng 850 DNNN mà nhà nước nắm đa số cổ phần, cổ phần chi phối hoặc cổ phần đặc biệt. Các DN cổ phần hoá này đăng kí hoạt động theo luật DN Sát nhập khoảng 197 DNNN với các DNNN khác Thí điểm cơ cấu lại khoảng 150 DN thuộc 3 Tổng công ty Đánh giá lại hoạt động thông qua kiểm toán “chẩn đoán” 100 DN lớn nhất và thực hiện các biện pháp khắc phục dựa trên nhứng khuyến nghị của các kiểm toán này; thực hiện giám sát hàng quý đối với 200 DNNN mắc nợ nhiều nhất. Tổng hợp lại, trong tổng số 5.571 DNNN hiện có gồm 4.839 DN kinh doanh và 732 DN công ích, chương trình cải cách DNNN 3 năm được áp dụng cho khoảng 2225 DN, chiếm 45% số DN, 53% số lao động trong các DNNN và 50% số nợ của các DNNN,như tóm tắt trong Bảng3.3. Bảng 3.3. Chương trình cải cách DNNN 3 năm 2001-2003 Số lượng % số DNNN % lao động % số nợ Các hành động cụ thể Cổ phần hoá*, bán, khoán, cho thuê và thanh lý Cổ phần hoá thiểu số** 1775 3200% 18 10 925 17% 9 6 850 15% 9 4 Các hành động khác Cơ cấu lại thí điểm 3 TCT Kiểm toán chuẩn đoán 250 5% 17 10 150 3% 6 2 100 2% 11 7 Tăng cường giám sát quý 200 4% 18 30 Tổng cộng 2225 40% 53 50 Thực hiện cơ cấu lại nợ của các DNNN, cụ thể: (i) những DN đang tiến hành cổ phần hoá,bán, hoặc giải thể sẽ được ưu tiên giảm nợ, xoá nợ và gian nợ; và (ii) những DN do nhà nước sở hữu 100% nhưng thoả mãn các điều kiện; có kế hoạch hành động cơ cấu lại chi tiết được các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; đồng ý chịu sự giám sát của Bộ Tài chính và các ngân hàng liên quan về tiến độ thực hiên kế hoạch hành động cơ cấu lại; sản lượng và sản phẩm do DNNN sản xuất sẽ phải cạnh tranh với bên ngoài nhiều hơn trong lộ trình AFTA; (iii) thành lập Công ty mua bán nợ doanh nghiệp. Mạng lưới an sinh xã hội hỗ trợ cải cách DNNN. Theo những ước tính dự trên số lượng, chủng loại và hình thức cải cách, mạng lưới an sinh xã hội, thông qua Quỹ Hỗ trợ Sắp xếp lại và Cổ phần hoá DNNN, sẽ hỗ trợ cho khoảng 400,000 lao động dôi dư khi thực hiện cải cách DNNN và số lao động động của DNNN bị ảnh hưởng bất lợi từ chương trình cải cách theo các nguyên tắc: (i) trợ cấp cho lao động dôi dư hoặc mất việc theo mức cao hơn mức quy định trong Luật Lao động; (ii) không phân biệt tiêu chí và khái niệm về mức động trợ cấp tài chính dành cho lao động dôi dư bất kể hình thức cơ cấu lại DNNN; (iii) áp dụng chung một mức trợ cấp đối với lao động mất việc do việc cơ cấu lại các doanh nghiệp do nhà nước sở hữu hoàn toàn. c) Tạo môi trường thuận lợi hơn cho khu vực tư nhân Trong thời gian qua, những biện pháp tự do hoá thương mại trong và ngoài nước, cũng như các biện pháp khuyến khích sản xuất kinh doanh của mọi loại thành phần kinh tế đã có nhiều tiến bộ và mang lại những hiệu quả rõ rệt. Việc thực hiện Luật Doanh nghiệp mới là ví dụ điển hình: chỉ riêng năm 2000, đã có 13,500 doanh nghiệp mới được thành lập, với số vốn khoảng 13000 tỉ đồng (10% tổng vốn đầu tư toàn xã hội), tạo ra 250.000-270.000 việc làm mới, chứng tỏ sức mạnh và hiệu quả to lớn của việc tháo gỡ cơ chế, nhất là tại một điểm nút then chốt Viện kinh tế học (2001), Báo cáo kinh tế Việt Nam năm 2000, Trung tâm KHXH & NVQG - tr 18 . Nội dung cải cách lần này có trọng tâm là cải thiện hơn nữa môi trường đầu tư tư nhân và tăng đáng kể mức đầu tư tư nhân thông qua các biện pháp chủ yếu gồm: (i) tiếp tục loại bỏ hoặc sửa đổi giấy phép kinh doanh trong quá trình thực hiện Luật Doanh nghiệp, nhờ đó tạo thuận lợi hơn cho tư nhân tham gia dễ dàng hơn vào các tiểu ngành; (ii) ban hành nghị định mới về các doanh nghiệp vừa và nhỏ nhằm lập ra những cơ chế bảo lãnh và tín dụng khác nhau và các định chế hỗ trợ cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ; (iii) khuyến khích việc thành lập các hiệp hội kinh doanh của người Việt Nam phù hợ với những cam kết theo Chương trình Miyazawa. d) Củng cố và cải cách hệ thống ngân hàng Theo đánh giá của IMF IMF (1999, Vietnam: Selected Issues, Staff Country paper No. 99/55, Washington D.C - tr 23-33 và Vũ Quang Việt Vũ Quang Việt (2001), “Cải cách doanh nghiệp nhà nước qua chương trình IMF”, Thời báo Kinh tế Sài gòn, 2001, Thành phố Hồ Chí Minh - tr 20 , khu vực tài chính ở Việt Nam thời kỳ những năm 1998-1999 có những dấu hiệu rất đáng lo ngại: Mặc dù tốc độ tăng GDP giảm mạnh (5%), tốc độ tăng tín dụng vẫn ở mức 24%, bằng mức năm 1997 khi GDP tăng trên 8%, chủ yếu vì nguồn tín dụng có chỉ đạo cho các DNNN tăng trong khi các doanh nghiệp này tiếp tục thua lỗ. Mức độ tiền tệ hoá nền kinh tế còn rất thấp, với tổng số tài sản của hệ thống ngân hàng chỉ bằng 38% GDP. Hệ thống ngân hàng thương mại nhà nước(NHTMNN) chịu nhiều can thiệp của chính phủ, có tỉ lệ nợ quá hạn và nợ không sinh lợi (NPL) rất cao: chiếm trung bình 12% tổng số nợ theo cách phân loại quá hạn của Việt Nam (30-35% tổng nợ theo cách phân loại nợ quốc tế). Trong hệ thống ngân hàng thương mại cổ phần, NPL lên đến 30-40% tổng nợ (theo cách phân loại của Việt Nam) Theo cách phân loại của Việt Nam, chỉ phần nợ hoặc lãi quá hạn của cả khoản nợ mói bị xếp là NPL, còn theo tiêu chuẩn quốc tế, thì cả khoản nợ đó sẽ bị coi là NPL khi có một phần nợ hoặc lãi không được thanh toán sau khi đáo hạn. . Tỉ lệ an toàn vốn của các NHTMNN cũng rất thấp, còn thấp hơn mức cần thiết là 6.4 nghìn tỉ đồng. Trên thực tế, lợi nhuận của các ngân hàng hầu như không có, một số ngân hàng, kể cả NHTMNN, còn bị thua lỗ nhưng vẫn báo cáo là có lãi. Khuôn khổ thể chế và quản lý ngân hàng có nhiều yếu kém, việc giám sát và phòng ngừa rủi ro còn lỏng lẻo, thiếu sự cạnh tranh trong hoạt động ngân hàng. Các ngân hàng chưa đảm nhận được tốt những chức năng cơ bản của mình trong một nền kinh tế thị trường, như đánh giá khách hàng, mức độ rủi ro, đánh giá dự án cho vay, và vì vậy ảnh hưởng nhiều đến hiệu quả của chính sách tiền tệ. Cải cách ngân hàng là một trong những nhiệm vụ được Đại hội Đảng IX Đảng Cộng Sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội - tr 167 đặt thành ưu tiên, để giải toả những vướng mắc cơ cấu trên. Chiến lược cải cách hệ thống ngân hàng trong các Chương trình PRGF và PRSC có mục tiêu khôi phục sự lành mạnh của hệ thống và nâng cao hiệu quả của các trung gian tài chính, với trọng tâm ngăn chặn các khoản NPL trong tương lai của các ngân hàng thương mại cổ phần và đặc biệt là của các NHTMNN. Do vậy, chương trình cải cách ngân hàng gồm các nội dung chính dưới đây. Cải thiện khuôn khổ pháp lý, quy chế thanh tra giám sát bằng các biện pháp : (i) sửa đổi quy định hiện hành liên quan đến phân loại nợ nhằm đưa việc phân loại nợ và trích lập dự phòng gần với tiêu chuẩn quốc tế hơn; (ii) tăng cường khuôn khổ pháp lý về quyền của chủ nợ, đặc biệt là về việc thu hồi tài sản thế chấp và thanh lý các tài sản theo giá trị thị trường bao gồm cả các giao dịch về quyền sử dụng đất. Cơ cấu lại 48 ngân hàng thương mại cổ phần bằng cách đóng cửa, sáp nhập hoặc cơ cấu lại, theo đó đến năm 2002 chỉ còn một nửa số ngân hàng này. Cơ cấu lại ngân hàng thương mại nhà nước (NHTMNN) e) Tăng cường quản lý chi tiêu công Chính sách quản lý tài chính, ngân sách trong những năm qua có nhiều tiến bộ, nhưng đã bộc lộ những khiếm khuyết đáng kể Chính sách ngân sách hiện nay tuy chưa đáp ứng được yêu cầu của phát triển nền kinh tế lâu dài và bền vững, nhưng các đề xuất cải cách quản lý chi tiêu công lần này khá khiêm tốn, chỉ gồm mốt số biện pháp; (i) Cải thiện việc thu thập số liệu và quy trình báo cáo thông qua một cơ quan duy nhất là Kho bạc nhà nước thuộc Bộ Tài chính; (ii) Nâng cao tính minh bạch nội bộ và công khai thông tin ngân sách của các ngành, bao gồm hơn 75% tổng chi tiêu của Chính phủ như đã thực hiện trong Báo cáo Đánh giá Chi tiêu công. Vào năm 2002, lần đầu tiên các tỉnh thành sẽ công bố ngân sách hàng năm của mình, và các xã sẽ thông báo ngân sách xã tại văn phòng uỷ ban xã theo như quy định của pháp luật; (iii) Tiếp tục chuyển hướng mạnh mẽ hơn việc chi tiêu, hướng tới các dịch vụ xã hội chủ yếu, đặc biệt là giáo dục tiểu học và các dịch vụ y tế cơ bản, cũng như chi cho cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội then chốt (đặc biệt là phát triển nông thôn) để dỗ trợ xoá đói giảm nghèo; (iv) Tránh bao cấp cho các DNNN. 4. Chi phí cải cách và nguồn trang trải Theo tiêu chuẩn kế toán Việt Nam, ước tính tổng chi phí cho cải cách ngân hàng và cải cách DNNN là 7% GDP (34 nghìn tỷ VND), nhưng theo tiêu chuẩn kế toán quốc tế và nếu gộp cả phần giải quyết nợ cho các DNNN không nằm trong quá trình chuyển đổi, thì tổng chi phí cải cách sẽ bằng 12% GDP (60 nghìn tỷ VND). Nhu cầu tài trợ bên ngoài. Việc thực hiện chương trình cải cách đòi hỏi sự hỗ trợ đáng kể nguồn tài chính để bù đắp cán cân thanh toán cũng như trang trải cho các chi phí cải cách trong 3 năm tới, trong đó tự do hóa thương mại có thể làm tăng nhu cầu nhập khẩu thêm 1.2 tỉ USD , trung bình 400 triệu USD/ năm, và chi phí cho cải cách ngân hàng và DNNN có thể lên đến gần 3 tỉ USD, trung bình 1 tỉ USD/năm (theo ước tính của Việt Nam). Như vậy, việc thực hiện chương trình PRGF/PRSC cần 1.4 tỉ USD mỗi năm, trong khi đó nguồn tài trợ ưu đãi bên ngoài của WB, IMF và một số nhà đồng tài trợ khác chỉ đáp ứng được khoảng 20% (250-300 triệu USD/năm). 5. Một số nhận xét của chương trình PRGF/PRSC Hãy còn quá sớm để đưa ra những kết luận về hiệu quả của các thể thức PRGF và PRSC ở Việt Nam, nhưng chúng ta cũng có thể bước đầu đưa ra những nhận xét sau: Trước hết, cần khẳng định là về nội dung cơ bản, nội dung của các Chương trình PRGF/PRSC không có gì khác với đường lối đổi mới của Đảng ta và là sự tiếp tục của nhiều biện pháp cải cách mà đã và đang thực hiện, chỉ cụ thể hơn về các biện pháp và bước đi, lịch trình bắt đầu và kết thúc từng biện pháp và cả chương trình điều chỉnh. So với ESAF và SAC, các chương trình PRGF và PRSC đã có nội dung toàn diện và cụ thể hơn, đưa ra được những dự báo về tác động tích cực cũng như tiêu cực và chuẩn bị những biện pháp khá bài bản để giảm nhẹ những tác động tiêu cực của các biện pháp cải cách đối với nền kinh tế, xã hội và đặc biệt với những người nghèo và những nhóm dễ bị tổn thương. Chương trình này cũng gắn chặt với lịch trình mở cửa và hội nhập nền kinh tế Việt Nam với khu vực và thé giới, trước hết là với quá trình thực hiện các cam kết AFTA, chuẩn bị thực hiện Hiệp định thương mại Việt Mỹ và việc gia nhập WTO dưới sự chỉ đạo thống nhất của Chính phủ theo một chiến lược rõ ràng hơn trước; tự do hóa bằng cách chủ động hội nhập và thực hiện những cam kết quốc tế, quản lý tốt quá trình tự do hóa và hội nhập nhằm giảm nhẹ những bất lợi đối với ta khi mở cửa thị trường. Việc thực hiện thành công chương trình này có thể tạo đà quan trọng để thực hiện những cải cách mới sâu rộng và thực chất hơn trong thời gian tới, không chỉ trên lĩnh vực thương mại mà cả những lĩnh vực khác. Thứ hai, khuôn khổ của PRGF và PRSC là PRSP được xây dựng công phu hơn và mang tính dân chủ hơn quá trình xây dựng PFP của ESAF và SAC, có sự tham gia ý kiến rộng rãi cảu nhiều cơ quan, tỏ chức dân sự và các nhà tài trợ. Nhiều biện pháp có lịch trình thực hiện cụ thể và liều lượng của phương thuốc chính sách do các IFI đề xuất đã được ta điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn và khả năng thực hiện của Việt Nam, nhất là trên các lĩnh vực cải cách thương mại và ngân hàng. Các chương trình đệm phù hợp, như Chương trình MiyazawaChương trình Miyazawa nhằm hỗ trợ ta khắc phục tác động bất lợi của cuọc khủng hoảng khu vực, được ký kết giữa Chính phủ ta với Chính phủ Nhật bản tháng 5 năm 1999, theo đó Chính phủ Nhật hỗ trợ cho ta 20 tỉ Yên trong 20 năm để thực hiện 3 nội dung cải cách: khuyến khích khu vực tư nhân,kiểm soát các DNNN, và thuế hóa các hàng rào phi quan thuế. Khoản hỗ trợ tài chính đã được giải ngân toàn bộ đã được thiết kế à thực hiên, góp phần chuẩn bị những điều hiện cần thiết cho việc thông qua các biện pháp cải cách và hỗ trợ tài chính quan trọng. Không phủ nhận vai trò khá tích cực của WB trong vấn đề này, nhưng có một thực tế là năng lực thẩm định một chương trình cải cách phức tạp và mức độ làm chủ quá trình xây dựng chương trình của các cơ quan Chính phủ đã được cải thiện một cách rõ rệt so với thời gian thiết kế các chương trình ESAF và SAC. Thứ ba, quá trình xây dựng và thống nhất các Chương trình PRGF và PRSC giữa chính phủ ta với các IFI kéo dài gần 4 năm là một khoảng thời gian khá dài, dài hơn nhiều khoảng thời gian cần thiết để Chính phủ ta thống nhất được với các IFI các chương trình ESAF và SAC đầu những năm 90 và so với các quốc gia đang phát triển khác. Thứ tư, tuy PRGF và PRSC lần này đã giảm nhẹ các điều kiện ràng buộc hơn nhiều mức mà cá IFI mong muốn, cả về tiêu chí chính sách kinh tế vĩ mô (điển hình là thâm hụt ngân sách được phép ở mức cao hơn để thực hiện kích cầu) lẫn các biện pháp cơ cấu, việc thực hiện đúng các cam kết thực sự là một thách thức lớn. Mức độ làm chủ của Việt Nam lần này cao hơn, nhưng rủi ro không hoàn tất được chương trình đúng thời gian sẽ trở thành một vấn đề thực tế nếu không có quyết tâm thực hiện và các cơ chế hỗ trợ thực hiện phù hợp. Khi không có PRGF và PRSC, do yêu cầu thực tiễn, ta vẫn tự thiết kế và thực hiện các chương trình cải cách khác nhau, như cải cách DNNN, ngân hàng, hành chính, pháp luật, thể hiện mức độ làm chủ rất cao (vì không hề có áp lực hay sự can thiệp nào ở bên ngoài), nhưng nhiều chương trình cải cách kéo dài từ năm này qua năm khác với những kết quả hạn chế, những khiếm khuyết cơ cấu ngày càng trở nên trầm trọng và không được khắc phục có hiệu quả. Điều đó chứng tỏ việc chủ động đề xuất ra các biện pháp cải cách là quan trọng, nhưng điều đó chưa đủ để thúc đẩy được cải cách một cách nhanh chóng. Giống như nhiều nước trong khu vực, ngay cả những nước phát triển hơn nhiều như Nhật, Hàn Quốc, Thái Lan chỉ buộc phải cải cách mạnh mẽ khi khủng hoảng xảy ra, Việt Nam, cũng cần có những áp lực nhất định, có thể từ những dấu hiệu của khủng hoảng, như đợt cải cách đầu tiên và cuối những năm 80 đã chứng minh, để đẩy nhanh tốc độ cải cách và quyết tâm thực hiện những biện pháp cải cách khó khăn về mặt chính trị. Ngoài ra, cơ chế thực hiện phù hợp cũng là yếu tố quan trọng đối với thành công của cải cách. Rõ ràng, để thực hiện được các cam kết theo đúng lịch trình, cần phải sửa đổi rất nhiều văn bản pháp quy liên quan đến các vấn đề như các tiêu chuẩn quốc tế của hoạt động ngân hàng (phân loại nợ, trích lập dự phòng rủi ro, xử lý các khoản nợ không sinh lợi), cổ phần hóa, giải quyết lao động dôi dư, kiểm toán chẩn đoán các NHTMNN và các DNNN lớn để biết được chính xác tình hình của các doanh nghiệp này; chính sách đất đai, luật phá sản cần được sửa đổi cho phù hợp.. mà có thể không kịp hoàn tất trong khung thời gian của chương trình. Một yếu tố mà tác giả Vũ Quang Việt Vũ Quang Việt (2001), “Cải cách doanh nghiệp nhà nước qua chương trình IMF”, Thời báo Kinh tế Sài gòn, 2001, Thành phố Hồ Chí Minh - tr 20 cho là có tính chất quyết định đối với thành công của cải cách ngân hàng và DNNN là liệu Nhà nước có sẵn sàng từ bỏ sự can thiệp vào hoạt động ngân hàng và không gây áp lực buộc các ngân hàng cho vay để cứu các DNNN không vì cho đến nay quan điểm “kinh tế nhà nước là chủ đạo” vẫn có thể được hiểu và diễn giải theo những cách khác nhau. Việc minh bạch hóa tình hình tài chính của các ngân hàng sau khi áp dụng các tiêu chuẩn hoạt động ngân hàng quốc tế cũng có thể gây ra một “cú sốc” lớn về lòng tin đối với hệ thống ngân hàng. Cuối cùng, do mối liên hệ chặt chẽ giữa các lĩnh vực cải cách, nên cải cách chậm ở lĩnh vực này có thể ảnh hưởng bất lợi. Ví dụ, cải cách DNNN hiện được coi là then chốt, nên thực hiện chậm sẽ ảnh hưởng chính đến các doanh nghiệp này và các lĩnh vực khác: (i) việc thực hiện tự do hóa thương mại và giảm thuế quan sẽ làm các doanh nghiệp không cải cách mất khả năng cạnh tranh trong thời gian tới trong một số ngành sản xuất, điển hình là các doanh nghiệp sản xuất xi măng sẽ không cạnh tranh nổi với xi măng nhập từ các nước ASEAN; (ii) Cải cách ngân hàng cũng không thể thành công nếu không thực hiện tốt cải cách DNNN, các khách hàng chính và cũng là con nợ lớn của ngân hàng; (iii) Cải cách DNNN chi tiêu công cũng sẽ bị ảnh hưởng nếu Chương trình đầu tư công tiếp tục giành các nguồn lực cho những lĩnh vực cạnh tranh với khu vực tư nhân; và (iv) Chức năng huy động vốn đầu tư của thị trường chứng khoán mới được thành lập sẽ tiếp tục bị hạn chế đáng kể nếu nó không có các hàng hóa tốt là cổ phần của các DNNN được cải cách. Như A. Steer và Phạm Minh Đức đã phân tích, “có ít nhất 29 mối liên hệ qua lại giữa các bộ kinh tế chủ chốt có thể tác động đến bản chất của các biện pháp cải cách, tính kịp thời của các biện pháp này, và khả năng thực thi thành công của chương trình” Sreer A. và Phạm Minh Đức (2001), “Cơ chế điều hành cải cách thể chế kinh tế quốc gia: thách thức chính đối với quá trình đổi mới ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, 2001) . Rõ ràng, như chương 1 đã phân tích, việc thực hiện không thành công các cải cách cơ cấu không sớm thì muộn sẽ ảnh hưởng bất lợi đến tính bền vững của các chính sách và môi trường vĩ mô của nền kinh tế, nhất là đối với ngân sách thường là nơi cuối cùng phải gánh chịu những khoản thua lỗ lớn của các DNNN cũng như hệ thống NHTMNN, và đến tiến trình hội nhập quốc tế mà ta đã cam kết. Có thể đã đến lúc phải cân nhắc một chương trình cải cách toàn diện hơn nữa, và một cơ chế thực hiện hữu hiệu để bảo đảm thành công của quá trình đổi mới. WB có đề xuất việc thành lập Ban chỉ đạo quốc gia về cải cách thể chế kinh tế, một cơ quan chuyên trách vừa nghiên cứu, vừ chỉ đạo quá trình thực hiện cải cách chính sách kinh tế và khuôn khổ thể chế theo mô hình của ủy ban cải cách thể chế kinh tế Nhà nước và Văn phòng cải cách thể chế kinh tế Quốc vụ viện của Trung Quốc 3.2 Những giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng tín dụng ĐCCC cho Việt nam nói riêng và các nước đang phát triển nói chung 3.2.1 Những bài học rút ra Sau khi tự thiết kế và thực hiện thành công đợt cải cách đầu tiên mà không có sự hỗ trợ tài chính đáng kể của cộng đồng quốc tế, Việt nam bước vào giai đoạn cải cách thứ hai, bắt đầu từ đầu thập kỷ 90 nhưng được đẩy mạnh vào giữa thập kỷ trong bối cảnh nền kinh tế Việt nam đã ra khỏi khủng hoảng, quan hệ đối ngoại của Việt nam có những chuyển biến rất quan trọng: bình thường hoá quan hệ với các IFI và cộng đồng tài chính quốc tế, gia nhập ASEAN và AFTA, nộp đơn xin gia nhập GATT (WTO), và bình thường hoá quan hệ với Mỹ. Là một nước đang phát triển có thu nhập thấp và chuyển đổi sang kinh tế thị trường, nền kinh tế tạm ổn định nhưng còn nhiều vướng mắc cơ cấu, Việt nam đã được các IFI coi là đối tượng đáng chú ý để cấp các khoản tín dụng ĐCCC, nhằm mục tiêu lâu dài xây dựng một nền kinh tế thị trường phát triển, với hi vọng biến Việt nam thành “con hổ tiếp theo” của khu vực. Dựa trên nền tảng của công cuộc Đổi mới đã trở thành quốc sách lâu dài của Đảng và Nhà nước Việt Nam, các chương trình tín dụng ESAF và SAC đã ra đời vào năm 1994, đánh dấu một mốc quan trọng: lần đầu tiên Việt Nam thực hiện một chương trình cải cách theo hướng thị trường cụ thể về nội dung các biện pháp chính sách và lịch trình thực hiện, tương đối có bài bản về phương pháp, có sự hỗ trợ về tài chính và kỹ thuật đáng kể của các IFI. Từ đó chúng ta có thể thấy rằng, không phủ định vai trò quan trọng của các IFI, trong quá trình hỗ trợ cả về tài chính và kỹ thuật để chúng ta thực hiện các điều chỉnh cơ cấu trong khuôn khổ các khoản tín dụng ĐCCC, nhưng phải khẳng định sở dĩ các khoản tín dụng này đã tương đối thành công ở Việt Nam là do chúng ta đã giữ vai trò chủ động trong quá trình thiết kế và thực hiện các nội dung điều chỉnh này. Bởi như đã chứng minh trong suốt khoá luận này và đặc biệt trong các bài học kinh nghiệm rút ra ở phần 2.3, vai trò chủ động của các chính phủ, sự tham gia của nhân dân các nước đi vay có vai trò vô cùng quan trọng đối với sự thành công của các khoản tín dụng này. Đây là một luận điểm tối quan trọng mà các nước được hưởng tín dụng ĐCCC cần giữ vững Các chương trình SAF và SAC ở Việt Nam được xây dựng và thực hiện trên cơ sở tự nguyện là chính với mục đích chủ yếu là thúc đẩy và duy trì tốc độ tăng trưởng cao, chuyển hoá thuận lợi sang nền kinh tế thị trường thông qua các biện pháp duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, giảm bớt sự can thiệp của nhà nước vào các hoạt động kinh tế, giải toả những vướng mắc về mặt cơ cấu trong các lĩnh vực tài chính, tiền tệ, thương mại, môi trường kinh doanh có hại cho sự tăng trưởng lành mạnh, và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân phát triển. Chương trình này nhìn chung phù hợp với lợi ích của Việt nam, và các biện pháp được thực hiện trong những năm 1996-1997 đã giúp Chính phủ thực hiện cải cách tương đối bài bản và có những đóng góp nhất định vào thành tích kinh tế chung của Việt Nam, được biểu hiện bằng các chỉ số kinh tế vĩ mô ổn định, tốc độ tăng trưởng cao, môi trường kinh tế thông thoáng hơn đáng kể, nền kinh tế bắt đầu hội nhập mạnh mẽ với khu vực và quốc tế. Nhưng do các bên không lường hết được tính chất tế nhị về mặt chính trị và phức tạp về kỹ thuật của nhiều biện pháp cải cách cơ cấu, nhất là trong các lĩnh vực ngân hàng và doanh nghiệp nhà nước, quá trình thực hiện ESAF và SAC không hoàn toàn thuận lợi. Nhiều biện pháp cải cách mạnh đã không hoặc chậm được thực hiện, với kết quả là chương trình SAC phải kéo dài thêm 10 tháng, chương trình ESAF không giải ngân được năm cuối cùng. Đà cải cách chậm lại, cộng với tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế rất nghiêm trọng ở khu vực đã làm giảm đáng kể tốc độ tăng trưởng, làm xấu đi nhiều chỉ số kinh tế vĩ mô khác và làm bộc lộ rõ nhiều yếu kém cơ cấu rất đáng lo ngại, nhất là trong hệ thống ngân hàng và DNNN, trong môi trường sản xuất kinh doanh ở Việt Nam. Việt Nam cũng như các nước đang phát triển khác muốn được hưởng các khoản tín dụng ĐCCC phải có sự chuẩn bị rất kỹ lưỡng trong quá trình thiết kế các chương trình ĐCCC sao cho phù hợp với nh cầu và điều kiện nước mình, tránh lãng phí nguồn vốn vay nước ngoài này. Tuy Việt Nam quyết tâm cải cách, quá trình xây dựng và thống nhất các chương trình ĐCCC mới giữa Việt Nam với các IFI gặp nhiều khó khăn hơn và đã kéo dài hơn dự kiến đáng kể. Khủng hoảng kinh tế làm bộc lộ những yếu kém nghiêm trọng của hầu hết các mô hình công nghiệp hoá và kinh tế thị trường được coi là thành công trong khu vực đã đặt Việt Nam trước một thách thức hết sức khó khăn là phải định hình cho mình một mô hình phát triển mới, vừa thúc đẩy được tăng trưởng và hội nhập hiệu quả để thực hiện công nghiệp hoá và hiện đại hoá vói tốc độ nhanh hơn các mô hình công nghiệp hoá khu vực trong quá khứ, vừa đảm bảo chế ngự được những khiếm khuyết của thị trường và thực hiện công bằng xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong bối cảnh mới, các IFI cũng đã phải tự điều chỉnh vai trò và hoạt động của mình, trong đó hoạt động hỗ trợ ĐCCC được thay đổi theo hướng giảm bớt các điều kiện ràng buộc mang tính áp đặt, chú ý hơn đến mục tiêu giảm nghèo, nâng cao hơn vai trò làm chủ của nước chủ nhà là Việt Nam trong quá trình thiết kế và thực hiện các chương trình điều chỉnh mới. Kết quả là sau gần 4 năm chuẩn bị công phu, có những lúc tưởng chừng phải chấm dứt, các chương trình ESAF và SAC đã được thay bằng các chương trình PRGF và PRSC đã được thống nhất giữa các bên vào đầu năm 2002, đánh dấu một mốc mới trong quan hệ hợp tác giữa Việt Nam với các IFI cũng như trong quá trình đổi mới của VIệt Nam. Thành công trên đây khẳng định hướng đi đúng đắn của các IFI trong việc giảm bớt các áp đặt về chính sách điều chỉnh cho các nước đi vay. Chính việc giảm bớt các áp đặt về chính sách điều chỉnh từ phía các IFI mới tạo đều kiện cho các nước đi vay thiết kế và thực hiện được những chương trình phù hợp với điều kiện của nước đó nhất và như vậy hiệu quả nhất. Quá trình xây dựng và thống nhất các chương trình ĐCCC mới là PRGF và PRSC kéo dài hơn bình thường, nhưng được thực hiện dân chủ và minh bạch hơn thông qua một quá trình tham khảo và thống nhất ý kiến tương đối rộng rãi giữa các cơ quan chính phủ, các nhà tài trợ và các tổ chức quần chúng về khuôn khổ chính sách cho 2 chương trình là Văn bản chiến lược giảm nghèo. Các biện pháp đề ra trong PRGF và PRSC khá sâu rộng và toàn diện, tập trung nhiều hơn vào các lĩnh vực kinh tế, phù hợp với định hướng cải cách trong nước và chiến lược hội nhập quốc tế của Việt Nam, mặc dù nhiều biện pháp, nhất là trong hệ thống ngân hàng, mới dừng lại ở mức khắc phục những yếu kém còn tồn tại. Tác động của chương trình cũng được dự báo cụ thể hơn trước khi thực hiện chương trình và các biện pháp giảm thiểu những tác động bất lợi. Mức độ làm chủ chương trình của Việt Nam cao hơn, các nội dung cải cách cũng minh bạch hơn khi chúng đã được công khai hoá một cách rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng. Ta có thể rút ra, từ đây một kinh nghiệm nữa là, sự hợp tác chặt chẽ giữa các nước đi vay và các IFI trong quá trình thiết kế và thực hiện các điều chỉnh là một hướng đi đúng đắn cần tiếp tục phát huy Thực tế thực hiện chương trình trong thời gian qua cho thấy, nếu ta thực hiện tốt các cam kết quốc tế hiện nay, các lĩnh vực cải cách cơ cấu như tự do hoá thương mại, phát triển khu vực tư nhân sẽ tiến triển tốt và tác động tích cực đến tăng trưởng và tạo việc làm. Thời gian còn quá ngắn để đánh giá được tác động của các lĩnh vực cải cách khác, vì ở đó nhiều thách thức đang nổi lên, trong đó thách thức lớn nhất vẫn là xác định thế nào vai trò chủ đạo của khu vực kinh tế doanh nghiệp nhà nước và mức độ và phạm vi của việc nhà nước ta sử dụng các công cụ tài chính, tiền tệ để can thiệp vào nền kinh tế. Tuy những chủ trương lớn đã được cấp lãnh đạo cao nhất của Đảng và nhà nước nhất trí, quá trình thực hiện cụ thể việc cải cách hệ thống DNNN, gồm cả ngân hàng sẽ là nhiệm vụ rất khó khăn, vì những yếu kém cơ cấu của hệ thống này trong thời gian qua không những không giảm bớt mà còn trở nên trầm trọng hơn, do những cản lực đối với cải cách còn lớn, do năng lực thực hiện cải cách và sự chỉ đạo thống nhất của các cơ quan có trách nhiệm của Việt Nam còn hạn chế. Chính sách thiếu nhất quán, và môi trường pháp lý và thể chế chưa đầy đủ và phù hợp, hệ thống hành chính còn chưa được cải cách triệt để, tư duy cải cách chưa thông suốt cũng sẽ tạo ra những cản trở lớn. Nhiều khả năng quá trình cải cách DNNN và NHTMNN sẽ bị chậm hơn kế hoạch đáng kể, và điều đó tất yếu sẽ gây ảnh hưởng bất lợi, hoặc giảm hiệu quả của các biện pháp cải cách trên các lĩnh vực khác. Quyết tâm cải cách cao, chương trình cải cách cụ thể là điều kiện cần, nhưng để thành công, các Chương trình PRGF và PRSC cần một điều kiện đủ là phải có những cơ chế thực hiện phù hợp và có hiệu lực. Bên cạnh mục tiêu giảm nghèo đói, tập trung cho các cải cách cơ cấu là điều kiện tiên quyết để đưa nền kinh tế nước ta trở lại con đường tăng trưởng nhanh và bền vững, hỗ trợ cho giảm nghèo đói, thúc đẩy hội nhập quốc tế và thực hiện các mục tiêu rộng lớn hơn của Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 10 năm 2001-2010. 3.2.2 Các khuyến nghị 1. Các chương trình ĐCCC cần có quan điểm cân bằng và toàn diện hơn về vai trò của thị trường, không nên coi thị trường là chìa khoá giải quyết mọi khó khăn kinh tế, cũng như không nên quy cho chính phủ là nguyên nhân của mọi vướng mắc về cơ cấu, mà điều quan trọng là phải biết phát huy được những mặt tích cực và hạn chế được những mặt tiêu cực của cả thị trường và chính phủ, trong đó chính phủ cần có vai trò đi đầu. Để làm được việc này, chương trình cần chú trọng tăng cường năng lực của chính phủ, của thể chế và tạo lập các yếu tố cần thiết để đảm bảo nền kinh tế có thể thích ứng tốt hơn với các biện pháp mà chương trình đưa ra. Muốn vậy các chương trình này cần được bổ sung thêm các yêu cầu sau: Thứ nhất, phải thực hiện đánh giá về định tính và định lượng các tác động kinh tế và xã hội của tiến trình thực hiện các biện pháp vĩ mô và cơ cấu của chương trình trong cả 3 giai đoạn: (i) đánh giá mô phỏng trong quá trình chuẩn bị nhằm đưa ra các giải pháp chính sách khác nhau để quốc gia lựa chọn và dự kiến trước những biện pháp giảm thiểu những tác động bất lợi của tự do hoá thương mại, của cải cách ngân hàng và doanh nghiệp; (ii) đánh giá trong quá trình thực hiện nhằm giám sát các diễn biến và đề ra các biện pháp giảm nhẹ khi có những diễn biến bất thường xảy ra ở trong và ngoài nước; (iii) đánh giá kết quả thực tế của chương trình, rút ra các bài học nhằm cải thiện hiệu quả và sự bền vững của các biện pháp chính sách trong tương lai. Cần lựa chọn nhiều phương pháp đánh giá hiệu quả khác nhau để bổ sung cho nhau, từ đó thấy được phần đóng góp thực tế của các biện pháp của chương trình đối với những kết quả được dự kiến cho chương trình. Ngoài ra cần tính đến độ trễ khác nhau khi dự kiến hiệu quả của từng biện pháp chính sách của chương trình. Thứ hai, phải bổ sung vào nội dung của chương trình những biện pháp hỗ trợ cụ thể nâng cao năng lực thực hiện của các cơ quan chính phủ ỏ những nơi cần thiết, thực hiện đồng bộ những sửa đổi trong các văn bản pháp quy nhằm tạo ra một hệ thống pháp lý và thể chế phù hợp vói các biện pháp cải cách. Các chỉ tiêu định lượng cần có sự linh hoạt, và có mục tiêu hướng dẫn nhiều hơn pháp lệnh cứng nhắc. Khung thời gian cải cách, nhất là cho cải cách ngân hàng và DNNN cần được định lượng hợp lý hơn để các biện pháp cải cách có thể được thực hiện một cách triệt để hơn. Ngoài ra, các biện pháp cải cách cần được dự kiến những giải pháp dự phòng, thay thế khi tình hình giả định cho chương trình, nhất là tình hình kinh tế thế giới và khu vực thay đổi. Thứ ba, các chương trình này cần có sự chú ý đầy đủ hơn đến các yếu tố vốn xã hội đảm bảo cho các thể chế thị trường phát huy hết được tác dụng của chúng. Ngoài ra, các chương trình này cũng cần hướng tới mục tiêu dài hạn hơn là tạo lập lợi thế tương đối chủ động cho các nước đang phát triển thông qua các chính sách phát triển chủ động để các nước này vươn tới một trình độ phát triển cao hơn, quản lý tốt hơn quá trình mở cửa. Thứ tư, các nước đang phát triển, nhất là những nước thu nhập thấp, cần cân nhắc sử dụng một tổ chức quốc tế trung lập, khách quan, có chuyên môn về kinh tế và thể chế, và có kinh nghiệm hỗ trợ các nước đang phát triển để hỗ trợ và tư vấn trong quá trình thiết kế, đàm phán và thực hiện các nội dung của chương trình ĐCCC. Tổ chức này cần giúp quốc gia đang phát triển tự chuẩn bị cho mình chương trình cải cách, xây dựng các phương án khác nhau, và có các phản biện độc lập với những đề xuất của các IFI. Xét về mọi mặt, Tổ chức Hội nghị về Thương Mại và Phát triển của Liên hợp quốc (UNCTAD) có thể là tổ chức thích hợp. Những quốc gia nào cso điều kiện có thể thuê các công ty tư vấn hoặc chuyên gia tư nhân trợ giúp. Ngoài ra, cách tiếp cận quan hệ đối tác trong huy động và sử dụng nguồn ODA nhằm tận dụng sự hỗ trợ mọi mặt của các nhà tài trợ theo một chương trình và cách thức thống nhất cũng sẽ có tác dụng tốt. 2. WB và IMF nghiên cứu thành lập một hình thức hỗ trợ chuyển đổi chính sách chung, giành cho các nước đang phát triển có thu nhập thấp, trong đó lồng ghép các điều kiện chính sách của cả hai tổ chức này để giảm bớt số lượng các điều kiện chính sách, đồng thời làm khuôn khổ huy động hỗ trợ của các nhà tài trợ. Mục tiêu chính của Thể thức mới này vẫn là thông qua việc điều chỉnh và cải cách các chính sách vĩ mô và vi mô để thúc đẩy tăng trưởng, qua đó tăng thu nhập và giảm nghèo, đồng thời chú trọng hơn đến các yếu tố trung mô. Thể thức hiện nay (PRSP) có tên gọi dễ gây sự hiểu lầm (chỉ thực hiện xoá đói giảm nghèo mà không dính dáng gì đến cải cách chính sách), không đúng với chức năng của IMF, thiếu trọng tâm. Thể thức tín dụng mới này sẽ có một ban quản lý chung của cả IMF và WB, và các hoạt động khác của cả hai tổ chức này sẽ có tác dụng bổ trợ cho hoạt động của chương trình. Khuôn khổ chính sách chung của thể thức mới cũng sẽ trở thành khuôn khổ để huy động và sử dụng nguồn hỗ trợ kỹ thuật và tài chính của các nhầ tài trợ khác. 3. Đối với Việt Nam, ngoài một số kiến nghị trên, thì cần giải quyết được hai vấn đề được coi là quan trọng nhất hiện nay: Thứ nhất, xét tính chất phức tạp và liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực của chương trình ĐCCC, cũng như ý thức rằng quá trình đổi mới không chỉ diễn ra trong một vài năm, mà sẽ liên tục trong nhiều năm nên cần thành lập một cơ chế và bộ máy thực hiện hữu hiệu, thống nhất và đồng bộ. Bộ máy này nên là một cơ quan chuyên trách, có đủ cán bộ có năng lực cần thiết, có thẩm quyền tư vấn chính sách cho chính phủ và chỉ đạo xây dựng, đàm phán và triển khai các khoản tín dụng ĐCCC, đảm bảo huy động tối đa nguồn lực hỗ trợ của quốc tế cho công cuộc đổi mới của ta, đồng thời vẫn đảm bảo độc lập tự chủ và sự chủ động của ta trong quá trình hội nhập. Hỗ trợ cho bộ máy có thể là một đội ngũ chuyên gia độc lập của VIệt Nam và một tổ chức quốc tế. Thứ hai, các nội dung ĐCCC cần đi xa hơn về mục tiêu, hướng tới hỗ trợ ta xây dựng một định hướng chiến lược phát triển lâu dài và khả thi. Việt Nam hiện nay đang đặt ra cho mình quá nhiều mục tiêu lớn: vừa thực hiện xoá đói giảm nghèo và thực hiện công bằng xã hội, vừa xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vừa thực hiện mục tiêu công nghiệp hoá và hiện đại hoá vào năm 2020, nên việc xác định được một chiến lược phù hợp với các bước đi đúng đắn để thực hiện là vô cùng cần thiết nhưng cũng là thách thức lớn lao, khi nhiều mô hình phát triển trên thế giới và trong khu vực đã và đang bộc lộ những hạn chế nhất định. Làm sao có thể kết hợp các lợi thế tương đối “tĩnh” ngắn hạn được tạo ra nhờ hiệu quả của thị trường và của tự do hoá, với lợi thế tương đối “động” được tạo lập bằng vai trò tích cực của chính phủ để giảm thiểu các tác độngbất lợi, đồng thời đẩy nhanh hơn quá trình bắt kịp với các quốc gia khác là vấn đề có ý nghĩa thực tiễn đầu tiên cần giải quyết cho một chiến lược như vậy. Kết luận Lịch sử ra đời các khoản tín dụng ĐCCC, tính đến nay đã được 20 năm, quá trình phát triển của các khoản tín dụng này cũng đã gặp không ít thăng trầm với nhiều chỉ trích hơn là khen ngợi từ phía bên ngoài. Và rõ ràng là khiếm khuyết của các khoản tín dụng này phân lớn bắt nguồn từ bản chất của chúng là để các IFI định hướng các nền kinh tế đang chao đảo trên thế giới đi theo một quỹ đạo mà họ cho là hợp lý hơn, và nhiều khả năng trả được nợ cho họ hơn. Đó là một thực tế mà chúng ta phải chấp nhận. Các chuyên gia kinh tế trên thế giới cũng đã không ngần ngại cảnh báo các nước đang phát triển về những nguy cơ huỷ hoại môi trường, tăng thêm bất bình đẳng xã hội, khoảng cách giàu nghèo và sự mất tự chủ mà các khoản tín dụng này kéo theo. Nhưng không vì thế mà một nước đang phát triển có thu nhập thấp, đang rất cần các khoản vốn hỗ trợ của nước ngoài để phát triển như chúng ta lại nên từ chối những khoản tín dụng với các điều kiện ưu đãi như các khoản tín dụng ĐCCC. Vấn đề là chúng ta phải biết sử dụng một cách hợp lý và hiệu quả các khoản tín dụng này mà vẫn giữ vững được lối chính trị- kinh tế của ta. Và thực tế giải ngân các khoản tín dụng này ở Việt nam cũng đã chứng tỏ vai trò định hướng của Đảng và Chính phủ ta đã đóng vai trò rất quan trọng trong sự thành công tương đối của các khảon tín dụng này ở Việt Nam. Chúng ta đã biết tận dụng tác động tích cực của các khoản tín dụng này và hạn chế những tác động tiêu cực của chúng đối với xã hội. Việc còn lại đối với chúng ta là phải kiên cường giữ vững lập trường của chúng ta trong quá trình thiết kế và thực hiện các điều chỉnh cơ cấu, hợp lý hoá tối đa các điều chỉnh này vì lợi ích của nhân dân ta.